1 Asia
1. Epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö matkaviestinverkkoon pääsyn markkinoilla
2 Osapuolet
2. Teliasonera Finland Oyj, Helsinki
3. Toimenpidepyynnön tekijä
4. Netfonet Oy, Espoo
3 Ratkaisu
5. Asia poistetaan käsittelystä.
4 Asian vireilletulo ja selvittäminen
6. Netfonet Oy (”Netfonet”) on tehnyt Euroopan komission kilpailupääosastolle toimenpidepyynnön liittyen TeliaSonera Finland Oyj:n (”TSF”) hinnoitteluun matkaviestinliiketoiminnassa. Komissio on 16.5.2007 siirtänyt asian Kilpailuviraston käsittelyyn.
7. Toimenpidepyynnössään Netfonet katsoo TSF:n hinnoitelleen matkaviestinverkkomarkkinoilla palveluoperaattoreille myymänsä tuotteet siten, että hinnoittelu ei mahdollistanut kilpailua TSF:n oman palveluoperaattorin kanssa. Netfonet on toimenpidepyynnössä esittämänsä mukaan joutunut lopettamaan liittymämyyntinsä TSF:n hinnoittelun seurauksena. Netfonet pitää toimenpidepyynnössään TSF:n menettelyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.
8. Kilpailuvirasto toimitti 1.12.2009 Netfonetille päätösluonnoksen, jossa oli esitetty viraston alustavat näkemykset asiassa. Netfonet ei antanut päätösluonnoksesta vastinetta määräaikaan mennessä.
5 Asiaselostus
5.1 Matkaviestinverkkoon pääsyn markkinat ja matkaviestinpalveluiden vähittäismarkkinat
9. Matkaviestinmarkkinoilla voidaan toisistaan erottaa verkkopalvelut ja loppuasiakkaille tarjottavat palvelut omiksi markkinoikseen. Vastaavaa jaottelua käytetään myös Euroopan komission tiedonannossa kilpailusääntöjen soveltamisesta telealan liittymäsopimuksiin[1]. Tässä tapauksessa on kyse palveluiden hinnoittelusta sekä verkkopalveluissa (matkaviestinverkkoon pääsy) että loppuasiakkaille tarjottavissa palveluissa (matkaviestinpalveluiden myynti vähittäisasiakkaille). Arvioinnin kohteena olevan menettelyn mahdolliset kilpailuvaikutukset ilmenevät loppuasiakasmarkkinoilla.
10. Matkaviestinverkkoon pääsyn markkinoilla verkko-operaattoreina toimivat yritykset tarjoavat palveluoperaattoreille kapasiteettiaan, jotta palveluoperaattorit voivat tarjota matkaviestinpalveluita omille asiakkailleen. Palveluoperaattorit voivat toimia joko puhtaasti palveluoperaattoreina tai vaihtoehtoisesti niin sanottuina virtuaalioperaattoreina. Virtuaalioperaattorina toimiminen mahdollistaa normaalia palveluoperaattoritoimintaa monipuolisemman palveluiden tarjonnan loppukäyttäjille.
11. Matkaviestinpalveluiden vähittäismarkkinoilla loppukäyttäjille myydään matkaviestinverkon liittymiä, joiden välityksellä voidaan käyttää erilaisia matkaviestinverkon palveluita, kuten matkapuheluita, tekstiviestejä (SMS) ja matkaviestinverkon datapalveluita. Liittymiä myyvät sekä verkko-operaattoriyritysten omat palveluoperaattorit että myös itsenäiset palveluoperaattorit edellä kuvattuja verkko-operaattorien niille tarjoamia tukkutason palveluita hyödyntäen.
5.2 Markkinaolosuhteet ja -rakenne
12. Matkaviestinverkkoon pääsyn markkinoilla toimii Suomessa kolme verkko-operaattoria, joiden verkko kattaa käytännössä koko Manner-Suomen: TSF, Elisa Oyj ja DNA Oy. Lisäksi Ahvenanmaan alueella verkko-operaattorina toimii Ålands Mobiltelefon Ab.
13. Matkaviestinpalveluiden vähittäismarkkinoilla kaikki verkko-operaattorit tarjoavat liittymäpalveluita oman palveluoperaattoritoimintansa puitteissa. Lisäksi markkinoilla toimii verkko-operaattoreista riippumattomia palveluoperaattoreita. Liittymämäärissä mitatut markkinaosuudet matkaviestinpalveluiden vähittäismarkkinoilla ovat jakautuneet seuraavasti: Elisa Oyj 38, TSF 36, DNA 23 ja muut noin 2 prosenttia[2].
6 Oikeudellinen arviointi
6.1 Relevantit markkinat
14. Tässä päätöksessä käsiteltäviä markkinoita on aiemmin arvioitu Kilpailuviraston 12.1.2000 antamassa päätöksessä[3], joka koski Telia Finland Oy:n toimenpidepyyntöä ehdoista, joilla Sonera ja Radiolinja tarjosivat verkkovierailupalvelua eri teleyrityksille. Kyseisessä ratkaisussa Kilpailuvirasto piti relevantteina hyödykemarkkinoina matkaviestinverkkoon pääsyn markkinoita, joiden maantieteellinen laajuus oli koko Manner-Suomi. Kilpailuneuvosto vahvisti viraston näkemyksen 11.12.2001 antamassaan ratkaisussa[4].
15. Kilpailuvirasto katsoo, että nyt käsillä olevassa tapauksessa markkina-analyysi tulee tehdä samoista lähtökohdista kuin edellä mainituissa aiemmissa Kilpailuviraston ja kilpailuneuvoston ratkaisuissa. Asian lopputulos huomioiden relevanttien hyödykemarkkinoiden täsmällinen määrittely ei ole kuitenkaan tarpeen. Lähtökohtaisesti on kuitenkin perusteltua tarkastella matkaviestinverkkoon pääsyn markkinoita Manner-Suomessa.
6.2 TSF:n markkina-asema
6.2.1 Aikaisemmat viranomais- ja tuomioistuinratkaisut
16. Kilpailuvirasto on aiemmin arvioinut TSF:n/Soneran markkina-asemaa matkaviestinverkkoon pääsyn markkinoilla 12.1.2000 antamassaan päätöksessä, joka koski Telia Finland Oy:n toimenpidepyyntöä ehdoista, joilla Sonera ja Radiolinja tarjosivat verkkovierailupalvelua eri teleyrityksille.
17. Päätöksessään Kilpailuvirasto katsoi, että Soneralla ei ole määräävää markkina-asemaa matkaviestinverkkoon pääsyn markkinoilla. Virasto totesi ratkaisussaan Suomessa olevan kaksi keskenään kilpailevaa valtakunnallista matkaviestinverkkoa ja piti markkinoita kilpailullisina, koska sekä Sonera että Radiolinja pystyivät tarjoamaan täysin vastaavia palveluita omissa verkoissaan.
18. Telia Finland Oy valitti Kilpailuviraston edellä mainitusta 12.1.2000 antamasta ratkaisusta kilpailuneuvostoon. Kilpailuneuvosto antoi 11.12.2001 asiasta ratkaisun, joka vahvisti Kilpailuviraston arvion siitä, että Soneralla ei ole määräävää markkina-asemaa matkaviestinpalveluiden tukkumarkkinoilla.
19. Viestintävirasto on laatinut markkina-analyysin matkaviestinverkkoon pääsyn markkinoista 13.10.2004 antamassaan päätöksessä. Markkina-analyysissaan Viestintävirasto päätyy siihen, että matkaviestinverkkoon pääsyn markkinoilla Suomessa yhdelläkään operaattorilla ei ole huomattavaa markkinavoimaa.
6.2.2 Markkinoiden nykytilanne ja kilpailutilanteen kehitys
20. Tällä hetkellä verkko-operaattoripalveluita Manner-Suomessa tarjoaa kolme vaihtoehtoista toimijaa. Jokaisen verkko kattaa käytännössä koko Manner-Suomen alueen, ja kaikki kolme yritystä pystyvät tarjoamaan toisiaan vastaavia palveluita omissa verkoissaan.
21. Verkko-operaattoreista riippumattomat palveluoperaattorit ovat niin ikään pystyneet tekemään verkkoon pääsyä koskevia sopimuksia kaupallisin perustein kaikkien kolmen verkko-operaattorin kanssa. Jokaisen verkko-operaattorin verkossa toimii tai on toiminut useita riippumattomia palveluoperaattoreita[5].
22. Suomessa toimiville matkaviestinverkko-operaattoreille ei ole asetettu sääntelyllisiä velvoitteita tarjota verkon käyttöoikeutta ulkopuolisille toimijoille. Tästä huolimatta verkko-operaattoreista riippumattomat palveluoperaattori ovat pystyneet tekemään sopimuksia kaupallisin perustein kaikkien kolmen verkko-operaattorin kanssa. Verkko-operaattorit pystyvät parantamaan verkkonsa käyttöastetta tekemällä sopimuksia ulkopuolisten toimijoiden kanssa verkkonsa vuokrauksesta. Näin ollen verkko-operaattoreilla on taloudelliset intressit kilpailla palveluoperaattoreista parantaakseen verkkonsa käyttöastetta.
23. Markkinoiden kilpailullisuudesta osaltaan kertoo myös se, että palveluoperaattori voi halutessaan vaihtaa tai kilpailuttaa verkko-operaattoria, ja näin on markkinoilla tapahtunutkin. Esimerkiksi Saunalahti Group Oyj aloitti vuonna 2004 matkaviestinpalvelujensa uudelleenorganisoinnin, jonka alkuvaiheessa loppuasiakas pystyi valitsemaan käyttöönsä joko TSF:n tai Elisa Oyj:n verkon. Uudistuksen seuraavassa vaiheessa vuonna 2005 Saunalahti irtisanoi yhteistyösopimuksensa TSF:n kanssa ja siirtyi käyttämään ainoastaan Elisan palveluita.
24. Matkaviestinverkkoon pääsyn markkinoilla vallitsevat kilpailuolosuhteet eivät miltään osin viittaa siihen, että jokin yritys voisi markkinoilla toimia asiakkaistaan, kilpailijoistaan tai kuluttajista riippumattomasti.
6.2.3 Johtopäätökset TSF:n markkina-asemasta
25. Edellä esitetyn mukaisesti mikään ei viittaa siihen, että TSF:llä olisi matkaviestinverkkoon pääsyn markkinoilla kilpailunrajoituslain 3 § 2 momentissa tarkoitettu määräävä markkina-asema.
6.3 Matkaviestinmarkkinoiden kilpailutilanne
26. Matkaviestintä on 2000-luvulla ollut voimakkaasti kasvava toimiala. Suomessa oli vuoden 2009 kesäkuun lopussa lähes 7,3 miljoonaa matkaviestinliittymää[6]. GSM-verkossa toimivia valtakunnallisia verkko-operaattoreita Suomessa on kolme kappaletta. Liittymämäärältään pienimmällä verkko-operaattorilla on verkossaan noin 1,8 miljoonaa liittymää[7]. Samalla kun matkaviestinliittymien määrä on voimakkaasti kasvanut, puheluhinnat ovat laskeneet. Lisäksi asiakasvaihtuvuus on lisääntynyt huomattavasti vuonna 2003 toteutetun viestintälainsäädännön kokonaisuudistuksen toisen vaiheen jälkeen, jolloin numeronsiirrettävyys tuli mahdolliseksi asiakkaan vaihtaessa palveluntarjoajaa.
27. Yleisesti voidaan todeta matkaviestinmarkkinoiden kehittyneen huomattavasti kilpailullisempaan suuntaan 2000-luvun aikana. TSF:n/Soneran markkinaosuus on laskenut käytännössä koko 2000-luvun, ja viimeisimpien tietojen mukaan TSF on menettänyt markkinajohtajan aseman liittymämäärissä mitattuna[8]. Hinnat matkaviestinmarkkinoilla ovat myös laskeneet voimakkaasti: liikenne- ja viestintäministeriön tutkimuksen[9] mukaan matkaviestinnän hinnat ovat vuosina 1995–2006 laskeneet 62,2 prosenttia.
28. Matkaviestinnän hinnat Suomessa ovat myös kansainvälisesti mitattuna alhaiset: liikenne- ja viestintäministeriön tutkimuksen[10] mukaan Suomessa oli vuoden 2007 hinnoilla mitattuna halvin GSM-hintakori, kun vertailuryhmänä käytettiin EU15-maita sekä lisäksi Islantia, Norjaa ja Sveitsiä. Viestintäviraston vuoden 2008 hinnoilla tekemän tutkimuksen[11] mukaan Suomessa on kokonaisuudessaan edullisimmat matkapuheluiden hinnat, ja myös mobiililaajakaistan[12] hinnat ovat Suomessa Euroopan halvimpia. Viestintäviraston tutkimuksessa vertailumaina käytettiin EU15-maiden lisäksi Islantia, Norjaa, Sveitsiä ja Viroa. OECD:n tekemän vertailun mukaan Suomessa oli elokuussa 2008 yhdessä Alankomaiden ja Ruotsin kanssa OECD-maiden halvimmat matkaviestinnän hinnat[13].
29. Vähittäismarkkinoista edellä esitetyn lisäksi myös kilpailua matkaviestinverkkoon pääsyn markkinoilla voidaan pitää kokonaisuutena toimivana. Palveluoperaattorilla on mahdollisuus valita kolmesta eri verkko-operaattorista itselleen sopivin vaihtoehto, ja kaikki kolme verkko-operaattoria pystyvät tarjoamaan verkoissaan täysin toisiaan vastaavia palveluita. Lisäksi palveluoperaattorit ovat myös tosiasiassa kilpailuttaneet verkko-operaattoreita.
30. Kilpailunrajoituslain 12 §:n 1 momentin mukaan Kilpailuvirasto selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. 12 §:n 1 momentin mukaan Kilpailuvirasto voi olla ryhtymättä toimenpiteisiin muun muassa silloin, kun kilpailua markkinoilla voidaan kokonaisuudessaan pitää toimivana. Säännös antaa lain esitöiden mukaisesti Kilpailuvirastolle mahdollisuuden suunnata toimintansa kaikkein merkittävimpiin kilpailunrajoituksiin. Edellä selostetun mukaisesti matkaviestinmarkkinoiden kilpailun voidaan katsoa olevan kokonaisuudessaan toimivaa, eikä jatkotoimenpiteisiin siten myöskään kilpailunrajoituslain 12 §:n nojalla ole tarvetta.
6.4 Johtopäätökset
31. Mikään ei viittaa siihen, että TSF:llä olisi kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu määräävä markkina-asema matkaviestinverkkoon pääsyn markkinoilla. Suomessa toimii kolme keskenään kilpailevaa matkaviestinverkko-operaattoria, jotka pystyvät tarjoamaan täysin toisiaan vastaavia tuotteita palveluoperaattoreille. Lisäksi palveluoperaattorit ovat onnistuneet ilman verkkoon pääsyyn kohdistettuja sääntelyvelvoitteita tekemään sopimuksia kaupallisin perustein kaikkien kolmen verkko-operaattorin kanssa.
32. Elinkeinonharjoittajat saavat tavallisesti vapaasti valita sopimuskumppaninsa sopimusvapauden perusteella. Käytännössä tämä tarkoittaa myös mahdollisuutta olla ryhtymättä liikesuhteeseen joidenkin toimijoiden kanssa. Määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen kohdalla liikesuhteista pidättäytyminen saattaa kuitenkin saada määräävän markkina-aseman väärinkäytön luonteen. Olennaista väärinkäytön arvioinnissa on se, millaisia vaikutuksia määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen käyttäytymisellä on kilpailulle, ei yksittäiselle kilpailijalle tai kilpailijoille.
33. Kilpailua matkaviestinpalveluiden vähittäismarkkinoilla voidaan kilpailunrajoituslain 12 §:ssä tarkoitetulla tavalla pitää kokonaisuutena toimivana. Tähän viittaavat sekä Suomen kansainvälisessä vertailussa alhainen hintataso että se tosiasia, että markkinoille pääsy ja markkinaosuuden kasvattaminen on ollut mahdollista samalla kun suurimman toimijan markkinaosuus on merkittävästi laskenut.
34. Esitetyillä perusteilla Kilpailuvirasto katsoo, että asian enempi selvittäminen ei ole tarpeen ja poistaa asian käsittelystä.
7 Sovelletut säännökset
35. Kilpailunrajoituslaki (480/1992, ml. muutossäädös 380/2004) 3 § 2 mom. ja 12 §
8 Muutoksenhaku
36. Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätöksen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituslain 21 §:n perusteella siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
9 Lisätiedot
37. Lisätietoja antaa apulaisjohtaja Timo Mattila.
[1] Komission tiedonanto kilpailusääntöjen soveltamisesta telealan liittymäsopimuksiin, 22.8.1998, (98/C 265/02), kohta 45, jossa todetaan, että televiestinnän alalla on otettava huomioon ainakin kahdenlaiset merkitykselliset markkinat: loppukäyttäjille tarjottu palvelu ja liittyminen tämän palvelun tarjoamiseksi välttämättömiin toiminteisiin.
[2] Tilanne kesäkuun lopussa 2009. Lähde: Viestintäviraston markkinakatsaus 2/2009, saatavilla Internet-osoitteesta http://www.ficora.fi/index/tutkimukset/yleinenmarkkinatieto.html.
[3] Ks. Kilpailuviraston päätös Dnro 817/61/98.
[4] Ks. Kilpailuneuvoston ratkaisu Dnro 22/690/00.
[5] Ks. esim. liikenne- ja viestintäministeriön julkaisu 20/2005, ”Virtuaalisten matkaviestinyritysten palveluiden hinnoittelu Suomessa”, sivu 27. Asiakirja on saatavilla Internet-osoitteesta http://www.lvm.fi/web/fi/julkaisuja/2005.
[6] Ks. Viestintäviraston markkinakatsaus 2/2009.
[7] Ks. DNA Oy:n osavuosikatsaus tammi-kesäkuulta 2009.
[8] Ks. Viestintäviraston markkinakatsaus 2/2009.
[9] Suomen telemaksujen hintataso 2006, liikenne- ja viestintäministeriön julkaisu 17/2007. Saatavilla liikenne- ja viestintäministeriön Internet-sivuilta osoitteesta http://www.lvm.fi/web/fi/julkaisut.
[10] Matkapuheluhinnat 2007. Kansainvälinen vertailu, liikenne- ja viestintäministeriön julkaisu 27/2007. Saatavilla liikenne- ja viestintäministeriön Internet-sivuilta osoitteesta http://www.lvm.fi/web/fi/julkaisut.
[11] Matkapuheluhinnat 2008 – Kansainvälinen vertailu, Viestintäviraston julkaisuja 5/2008. Saatavilla Viestintäviraston Internet-sivuilta osoitteesta http://www.ficora.fi/attachments/suomi_R_Y/5yrQMweCx/Files/CurrentFile/ViestintavirastonJulkaisuja0805.pdf.
[12] Mobiililaajakaistalla tutkimuksessa tarkoitettiin matkaviestinverkon kautta toteutettua Internet-yhteyttä, jonka nimellinen tiedonsiirtonopeus käyttäjälle päin on vähintään 384 kbit/s, kuukausimaksu on kiinteä ja jonka tiedonsiirron määrää ei ole rajoitettu.
[13] Ks. http://www.oecd.org/document/20/0,3343,en_2649_201185_43471316_1_1_1_1,00.html.