Asianosaiset
Suomussalmen kunta
Kainuun Kuutamokeikat osuuskunta
Asian vireilletulo
Kainuun Kuutamokeikat niminen osuuskunta pyysi 15.02.1999 päivätyllä kirjeellään Oulun lääninhallitusta selvittämään Suomussalmen kunnan ylläpitämän työpalvelukeskuksen toimintaa. Kainuun Kuutamokeikat katsoi toimenpidepyynnössään kunnan työpalvelukeskuksen harjoittavan kilpailevaa toimintaa osuuskunnan ja sen jäsenyritysten kanssa sekä alihinnoittelevan työpalvelukeskuksen tarjoamat palvelut julkisen tuen turvin. Työpalvelukeskus on toimenpidepyynnön mukaan mm. voittanut urakoita Kainuun Kuutamokeikat –osuuskunnalta. Kainuun kuutamokeikat katsoi toimenpidepyynnössään, että työpalvelukeskuksen toiminta on lopetettava yksityisyritysten kanssa kilpailevana toimintana tai palvelukeskuksen jatkaessa toimintaansa sen tulee muuttaa hinnoittelukäytäntönsä kustannusvastaavaksi.
Asian selvittäminen
Asian käsittelyyn liittyvä kirjeenvaihto ja selvitystoimenpiteet
Oulun lääninhallitus pyysi Suomussalmen kunnalta vastineen toimenpidepyyntöön 4.3.1999, johon Suomussalmen kunta vastasi 12.3.1999. Oulun lääninhallitus vastaanotti lisäksi 26.3.1999 kahden Suomussalmen kunnanhallituksen jäsenen allekirjoittaman eriävän mielipidekirjelmän. Lääninhallitus pyysi Suomussalmen kuntaa täydentämään vastinettaan 7.4.1999, kunnan täydentävä vastine saapui Oulun lääninhallitukseen 26.4.1999. Oulun lääninhallitus lähetti selvityksensä tulokset kilpailuvirastoon 3.5.1999 päivätyllä kirjeellään. Kilpailuvirasto pyysi Oulun lääninhallitukselta asiasta lisäselvitystä 8.7.1999; virasto vastaanotti lisäselvityksen 29.10.1999.
Oulun lääninhallituksen selvitys
Suomussalmen kunnan työpalvelukeskus
Suomussalmen kunnanhallitus toteaa 12.3.1999 päivätyssä lausunnossaan kunnan ylläpitämän, vuodesta 1988 toimineen työpalvelukeskuksen tarkoituksena olevan vaikeasti työllistyvien pitkäaikaistyöttömien työllistäminen kunnan alueella sijaitsevissa kotitalouksissa. Palvelukeskuksen kautta on välitetty pitkäaikaistyöttömiä kotitalouksien tilapäisluonteisiin siivous-, hoito-, rakennuskorjaus-, polttopuuhuolto- ym. vastaaviin tehtäviin. Palvelukeskuksen tarjoamien työllisyyspalvelujen hinnat on määritelty vuosittain työllisyysasetuksen puitteissa. Kunnan mukaan työpalvelukeskuksen tarkoituksena ei ole kilpailla yksityisten palveluntuottajien kanssa. Kunta katsoo palvelukeskuksen tarjoamien työpalveluiden olevan ns. marginaalisia työtehtäviä, joihin ei todennäköisesti palkattaisi työvoimaa yksityissektorilta. Kunta katsoo selvityksessään lisäksi, että työpalvelukeskuksen nykyiset käyttäjät eivät ostaisi palvelukeskuksen tarjoamia palveluja yksityistaksoilla.
Työpalvelukeskuksen tarjoamien siivouspalvelujen (siivousrenkaat) asiakkaista suurin osa on eläkeläisiä, jotka eivät kunnan mukaan pystyisi maksamaan yksityisten palveluntuottajien taksojen mukaisia siivouspalveluita. Työpalvelukeskuksen tarjoamista siivouspalveluista perittävät taksat ovat kotitalouden bruttotuloista riippuen joko 150 mk/päivä tai 200 mk/päivä.
Työpalvelukeskuksen sekatyömiehet tekevät yleisiä kiinteistöjen ja maa-alueiden huoltoon liittyviä tehtäviä tai saattavat toimia esim. kirvesmiesten tai muurarien apulaisina. Työpalvelukeskuksen kirvesmiehet, muurarit ja maalarit ovat selvityksen mukaan ammattitaitoisia henkilöitä ja tekevät ammattiinsa kuuluvia vaativampia työtehtäviä. Palvelukeskuksen 1.2.1999 korotetut kirvesmiesten asiakashinnat ovat n. 30 mk/h (aiemmin 25 mk/h) ja sekatyömiesten vastaavasti n. 24 mk/h (aiemmin 15 mk/h).
Kunnanhallitus toteaa lausunnossaan, ettei kunnan työpalvelukeskus toimi liiketaloudellisin periaattein, vaan että palvelukeskuksen välityksellä pyritään edistämään pitkään työttömänä olleiden henkilöiden palaamista työmarkkinoille ja samalla estämään työttömien syrjäytymistä työmarkkinoilta. Työpalvelukeskuksen työllistämien työtekijöiden ja kunnan välillä tehdään kuuden kuukauden työsopimus. Työllistettyjen työaika on 85 % ns. normaalista työajasta. Suomussalmen kunta saa valtiolta työllistämistukea keskimäärin 200 mk/päivä työllistettyä kohti.
Eriävä mielipidekirjelmä
Oulun lääninhallitus vastaanotti 26.3.1999 kahden Suomussalmen kunnanhallituksen jäsenen allekirjoittaman eriävä mielipide -kirjelmän. Kirjelmän mukaan kunnan ylläpitämän työpalvelukeskuksen palveluiden hinnoitteluperiaatteessa ei huomioida toiminnasta aiheutuvia todellisia kustannuksia, koska palvelukeskuksen toiminnasta on aiheutunut kunnalle ylimääräisiä kustannuksia vuonna 1998 n. 500 000 mk. Työpalvelukeskuksen asiakkaina on kirjelmän mukaan lisäksi huomattava joukko hyvin ansaitsevia sekä kunnan virkamiehiä. Kunnan ylläpitämä työpalvelukeskus nähdään myös esteeksi eri alojen työllisyyden kehitykselle, mm. kotitalousvähennyskokeilulle. Kirjelmässä todetaan työpalvelukeskuksen toiminnan olevan perusteltua, mikäli se suuntautuu pienituloisille eläkeläisille ja edesauttaa heidän kotona asumistaan mahdollisimman pitkään.
Oulun lääninhallitus pyysi Suomussalmen kunnalta kahden kunnanhallituksen jäsenen esittämän eriävän mielipiteen johdosta 7.4.1999 vastineen työpalvelukeskuksen asiakashintojen muodostuksesta ja hinnoittelun kustannusvastaavuudesta.
Suomussalmen kunnan vastine
Suomussalmen kunnan 22.4.1999 antamassa vastineessa todetaan kunnan vuoden 1998 tilinpäätöksestä ilmenevän työpalvelukeskuksen menojen olleen ko. vuonna n. 4,1 milj. mk, työpalvelukeskuksen toimintaan osoitettu työllistämistuki n. 2,7 milj. mk ja palvelukeskuksen asiakkailta perityt maksut n. 900 000 mk. Asiakasmaksut eivät täten kattaneet kaikkia työpalvelukeskuksen menoja. Suomussalmen kunnan antaman selvityksen mukaan vuonna 1998 aiheutui työpalvelukeskuksen toiminnasta kunnalle nettomenoja ilman kustannuslaskennallisia eriä n. 500 000 mk. Selvityksen mukaan työpalvelukeskuksen hinnoittelussa ei otettu huomioon työpalvelukeskuksen kirves- ja sekatyömiestöiden vetäjänä työllistämistuella toimineen työnohjaajan sekä siivouspalveluiden vetäjänä toimineen kunnan siivoustyönjohtajan työpalvelukeskustoimintaan kohdistettavissa olevia palkkakustannuksia. Kunnan selvityksen mukaan edellä mainittujen viranhaltijoiden ja työntekijöiden työpalvelukeskustoimintaan kohdistettavissa olevat hallintomenot olivat vuonna 1998 yhteensä n. 217 000 mk, laskennalliseksi hallintokustannusosuudeksi työpalvelukeskuksen työntekijöiden tuntihinnalle tulisi tällöin 3,24 mk/h.
Suomussalmen kunnan vastineen mukaan vuonna 1999 työpalvelukeskuksen asiakkailta peritään työllistämisestä aiheutuvien kustannusten ja työllistämistuen välistä erotusta vastaava korvaus. Kunta esitti vastineessaan ennustelaskelman työpalvelukeskuksen kirves- ja sekatyömiesten vuoden 1999 kokonaispalkkakustannuksista, työllistämistuesta ja asiakasmaksuosuuksista. Työpalvelukeskuksen kirves- ja sekatyömiesten vuoden 1999 ennustelaskelma oli ylijäämäinen. Kunnan antaman vastineen mukaan työpalvelukeskuksen ammattitaitoisten työntekijöiden palveluita käyttävillä asiakkailla ei ole erikoista profiilia, vaan ko. palveluiden käyttäjiä ovat tavalliset kuntalaiset. Ammattitaitoisten työllistettyjen keskimääräinen työllistämisjakso on kunnan mukaan n. 4 kk. ja heidän ikänsä vaihtelee 45–55 vuoden välillä; heitä voidaan kunnan mukaan pitää vaikeasti työllistettävinä.
Oulun lääninhallituksen lisäselvitys
Kilpailuvirasto pyysi 8.7.1999 Oulun lääninhallitukselta lisäselvitystä Suomussalmen työpalvelumarkkinoista ja työpalvelukeskuksen toiminnasta aiheutuneista kilpailuvaikutuksista. Virasto vastaanotti selvityksen 29.10.1999.
Oulun lääninhallitus lähetti lisäselvityspyynnön neljälle Suomussalmen kunnan alueella toimivalle talonrakennusyritykselle, neljälle maalausalan yritykselle, kahdelle siivousalan yritykselle sekä naapurikunnassa toimivalle työvoiman vuokrausta harjoittavalle osuuskunnalle. Lääninhallitus pyysi lisäksi selvitystä viiden Suomussalmen lähialueen kunnan mahdollisesta työpalvelutoiminnasta.
Oulun lääninhallitukseen saapuneista vastineista ei ilmennyt konkreettisia esimerkkejä Suomussalmen työpalvelukeskuksen toiminnasta aiheutuneista haitallisista vaikutuksista, vaikkakin yleisellä tasolla arvioitiin että työpalvelukeskuksen toiminnasta saattaisi aiheutua kilpailun vääristymistä esim. urakoiden tarjouskilpailun yhteydessä. Suomussalmen kunnan lähialueen kunnissa on harjoitettu jossain määrin myös työpalvelukeskustoimintaa, mutta ko. toiminnan ei oletettu aiheuttaneen kilpailuolosuhteiden vääristymistä. Lähikuntien työpalvelukeskukset eivät pyrkineet tietoisesti kilpailemaan yksityisten yritysten kanssa.
Työvoimapalveluja säätelevä lainsäädäntö
Työllisyyslain 16 §:n mukaan työkykyinen 17–64-vuotias työmarkkinoilla käytettävissä oleva työvoimatoimistoon työttömäksi työnhakijaksi ilmoittautunut henkilö on pyrittävä työllistämään ensisijaisesti työssäkäyntialueellaan avoimiksi ilmoitettuihin työpaikkoihin työvoimapalvelujen avulla taikka ohjaamaan työnsaantia edistävään koulutukseen.
Jos työnhakijaa ei ole 1 momentissa tarkoitetuilla eikä työnhakijan yksilöllisen tilanteen edellyttämillä tehostetuilla toimenpiteillä onnistuttu työllistämään, voidaan hänen työllistymistään tukea työllisyysmäärärahojen avulla. Työvoimaviranomaisten on työllisyysmäärärahoin työllistäessään annettava etusija niille työnhakijoille, joiden työnsaannin tarve on suurin. Työllisyysmäärärahoja kohdennetaan erityisesti nuorten ja pitkäaikaistyöttömien työllistämiseen, pitkäaikaistyöttömyyden ennalta ehkäisemiseen sekä alueellisesti tasapainoisen työllisyyden edistämiseen. Jos 1 momentissa tarkoitettua työtöntä ei voida työllistää avoimille työmarkkinoille eikä hänelle voida järjestää soveltuvaa koulutusta tai kuntoutusta, on sen kunnan, joka kotikuntalain (201/94) 2 §:n mukaan on henkilön kotikunta, työvoimaviranomaisten osoituksesta järjestettävä hänelle työntekomahdollisuus 10 kuukauden ajaksi (työllistämisvelvollisuus).
Työllisyysasetuksen 29 §:n mukaan työllisyysmäärärahoista voidaan myöntää työllistämistukea kunnalle, kuntayhtymälle ja muulle yhteisölle sekä muulle työnantajalle työttömän työmarkkinoille sijoittumisen edellytysten parantamiseksi. Työllistämistuella järjestettävän työn, oppisopimuskoulutuksen ja työharjoittelun tarkoituksena on erityisesti:
- edistää ensimmäistä kertaa työmarkkinoille tulevien työttömien työhön sijoittumista työharjoittelun ja työkokemuksen kartuttamisen avulla;
- parantaa työttömien ammattitaitoa ja osaamista;
- edistää pitkään työttömänä olleiden työnhakijoiden palaamista työmarkkinoille;
- yhdessä muiden työllistymistä edistävien toimenpiteiden toteuttamisen kanssa parantaa työttömien työllistymismahdollisuuksia ja sopeutumista työelämän rakenteellisiin muutoksiin;
- estää työttömien syrjäytymistä työmarkkinoilla.
Työllisyysasetuksen 30 §:n kohdan 6 mukaan työllistämistukea ei voida myöntää, jos tuki vääristäisi muiden samoja tuotteita tai palveluja tarjoavien tahojen välistä kilpailua. Asetuksen 32 §:n mukaan kunta voi sijoittaa työllistämänsä pitkäaikaistyöttömän, jonka palkkaukseen on myönnetty työllistämistukea, työhön yhdistykseen, säätiöön tai yksityiselle henkilölle. Kunta voi periä työn järjestäjältä enintään työllistämisestä aiheutuvien kustannusten ja työllistetystä kunnalle maksettavan työllistämistuen erotuksen päivää kohti.
Päätös ja sen perustelut
Elinkeinonharjoittajan käsite ja kilpailunrajoituslain soveltaminen
Kilpailunrajoituslaki (480/1992) on tarkoitettu poistamaan elinkeinonharjoittajien aikaansaamat kielletyt tai muuten vahingolliset kilpailunrajoitukset elinkeinotoiminnassa. Lain soveltamisalan rajaava elinkeinonharjoittajan käsite on määritelty sen 3 §:n 1 momentissa. Lainkohdan mukaan elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan luonnollista henkilöä, joka ammattimaisesti pitää kaupan, ostaa, myy tai muutoin vastiketta vastaan hankkii tai luovuttaa tavaroita tai palveluksia (hyödyke).
Hallituksen esityksen perustelujen (HE 148/87 vp.) mukaan elinkeinonharjoittajan käsite on tarkoitettu laajaksi. Toiminnan tulee määritelmän mukaan olla luonteeltaan ammattimaista. Vaikka elinkeinonharjoittajan toiminnan edellytetään olevan taloudelliseen tulokseen tähtäävää toimintaa, aina ei välttämättä vaadita, että toimintaa harjoitetaan taloudellisen voiton tavoittelemiseksi harjoittajalle itselleen tai toiselle. Elinkeinon harjoittaminen edellyttää kuitenkin yleensä, että toimintaan liittyy ansiotarkoitus. Tavallisesti tämä ilmenee siinä, että tavaroita tai palveluksia myydään vastiketta vastaan.
Elinkeinonharjoittajan käsite sisältää kaikki ne valtion, kuntien ja muiden julkisyhteisöjen toiminnot, jotka on järjestetty liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti yhtiöksi tai liikelaitokseksi tai joiden voidaan muutoin katsoa olevan luonteeltaan ensisijaisesti liiketaloudellisia. Julkisyhteisöjen toimintojen osalta lain perusteluissa todetaan yleisenä arviointiperiaatteena, että jos julkisyhteisö voi uskoa määrätyn toiminnan yksityiselle elinkeinonharjoittajalle tai yksityiset elinkeinonharjoittajat muutoin harjoittavat kyseistä toimintaa, voidaan tätä pitää osoituksena siitä, että kilpailunrajoituslakia voidaan soveltaa myös julkisyhteisön omaan vastaavaan toimintaan. Toisaalta perusteluissa kuitenkin myös todetaan, että terveys- ja sosiaalihuollon tai koulutoimen kaltainen julkisyhteisöjen lakisääteinen toiminta ei ole elinkeinon harjoittamista.
Suomussalmen kunnan työpalvelukeskuksen toimintaperiaatteena on kunnan vaikeasti työllistyvien pitkäaikaistyöttömien työllistäminen kunnan alueella sijaitsevissa kotitalouksissa. Kunnan työpalvelukeskus toteuttaa siten työllisyyslain 16 §:n mukaista toimintaa. Työllisyysasetuksen 32 §:n mukaan kunta voi sijoittaa työllistämänsä pitkäaikaistyöttömän, jonka palkkaukseen on myönnetty työllistämistukea, työhön yhdistykseen, säätiöön tai yksityiselle henkilölle. Kunta voi periä työn järjestäjältä enintään työllistämisestä aiheutuvien kustannusten ja työllistetystä kunnalle maksettavan työllistämistuen erotuksen päivää kohti.
Kilpailuneuvosto mm. toteaa päätöksessään dnro 57/690/99, että julkisten peruspalvelujen tarjonnan vähentäminen lisäisi epäilemättä liiketoiminnallisten, voittoa tavoittelevien palvelujen kysyntää. Kuitenkaan julkista palvelutuotantoa ei voida pitää elinkeinotoimintana ainoastaan sillä perusteella, että myös yksityiset yritykset tarjoavat samantapaisia palveluja. Kilpailuoikeudellinen interventio edellyttäisi sitä, että julkinen valta olisi selkeästi ulottanut toimintansa yksityisen liiketoiminnan puolelle ja saanut toiminnallaan aikaan markkinahäiriön.
Edellä esitetyillä perusteilla Kilpailuvirasto katsoo, ettei Suomussalmen työpalvelukeskuksen toimintaa voida pitää kilpailunrajoituslain 3 §:ssä tarkoitettuna elinkeinonharjoittamisena, koska kyse on ensisijaisesti lakisääteisestä julkisesta tehtävästä. Kilpailuvirastolla ei näin ollen ole suoranaista oikeutta puuttua työpalvelukeskuksen toimintaan toimenpidepyynnössä esitetyllä tavalla.
Suomussalmen kunnan työpalvelukeskuksen menettelytapojen arviointi
Työllisyysasetuksen 30 §:n kohdan 6 mukaan työllistämistukea ei voida myöntää, jos tuki vääristäisi muiden samoja tuotteita tai palveluja tarjoavien tahojen välistä kilpailua. Lainkohta viittaa siihen, että työllisyyslainsäädännön mukaista toimintaa paikallistasolla organisoitaessa tulee kuitenkin ottaa huomioon toiminnasta aiheutuvat aktuaaliset ja potentiaaliset kilpailuvaikutukset. Kunnallisen työpalvelukeskuksen palvelut tulisikin suunnata ensisijaisesti markkinoille, joilla ei esiinny vaihtoehtoista palvelutarjontaa. Kunnallisen työpalvelukeskuksen palvelutarjonnasta ei saisi myöskään muodostua alalle tulon estettä, mikäli vaihtoehtoiselle liiketaloudellisesti kannattavalle palvelutuotannolle alkaisi ilmetä tosiasiallista kysyntää.
Oulun lääninhallituksen tekemän selvityksen yhteydessä ei ilmennyt kuitenkaan Suomussalmen kunnan työpalvelukeskuksen toiminnasta aiheutuneen oleellista kilpailutilanteen vääristymistä. Suomussalmen kunnan työpalvelukeskus on lisäksi korjannut tarjoamiensa palveluiden hinnoittelua työllisyysasetuksen mahdollistamissa rajoissa.
Julkisyhteisöjen urakoiden tarjouskilpailuihin liittyvät näkökohdat kuuluvat julkisista hankinnoista annetun lain (1505/92) soveltamisalaan. Hankintalakiin liittyvissä asioissa Kilpailuvirastolla ei ole toimivaltaa. Kilpailuvirasto ei voi siten sitovalla tavalla puuttua kuntien mahdollisten rakennusurakoiden ohjeistukseen. Yksittäisissä hankinnoissa noudatettujen menettelytapojen selvittäminen ja niiden lainmukaisuuden ratkaiseminen kuuluu kilpailuneuvoston toimivaltaan. Kauppa- ja teollisuusministeriö voi lisäksi antaa ohjeita hankintalain soveltamisesta.
Asian ratkaisu
Kilpailuvirasto poistaa asian enemmästä käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslaki (480/92) 3 §.
Muutoksenhaku
Kilpailunrajoituslain 21 §:n mukaan Kilpailuviraston tähän päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.