1 asia
Elisa Oyj:n epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö kiinteän verkon paikallispuhelupalveluiden markkinoilla sekä kotitalous- ja yritysasiakkaiden kiinteään puhelinverkkoon pääsyn markkinoilla.
2 osapuolet
Elisa Oyj, Helsinki
Toimenpidepyynnön tekijä:
TeliaSonera Finland Oyj, Helsinki
3 ratkaisu
Asiassa annetut selvitykset eivät anna aihetta enempiin toimenpiteisiin. Asia poistetaan käsittelystä.
4 asian vireilletulo
Kilpailuvirastoon 30.5.2005 saapuneessa toimenpidepyynnössään TeliaSonera Finland Oyj (TeliaSonera) on pyytänyt virastoa tutkimaan, toimiko Elisa-konserni (Elisa) kilpailunrajoituslain vastaisesti muuttaessaan Elisa Käyttöliittymän (Käyttöliittymä) sopimusehtoja siten, että asiakkaan Käyttöliittymä vaihtui automaattisesti perusmaksultaan kalliimmaksi Elisa Perusliittymäksi (Perusliittymä), mikäli Käyttöliittymä-asiakas teki paikallispuheluista ensisijaisvalintasopimuksen (ESV-sopimus) toisen teleyrityksen, esimerkiksi TeliaSoneran kanssa.
TeliaSonera katsoo, että Elisalla on määräävä markkina-asema kiinteän verkon paikallispuhelupalveluiden markkinoilla sekä kotitalous- ja yritysasiakkaiden kiinteään puhelinverkkoon pääsyn markkinoilla ns. perinteisellä toimialueellaan.
TeliaSoneran toimenpidepyynnön mukaan Elisa sitoo määräävän markkina-aseman tuotteen hinnoittelun siihen, hankkiiko asiakas Elisan vai kilpailijan paikallispuhelutuotteen. TeliaSoneran näkemyksen mukaan Elisan toukokuussa 2005 tekemä Käyttöliittymän sopimusmuutos johtaa siihen, että muilla yrityksillä ei ole mahdollisuutta kilpailla Elisan paikallispuhelutuotteen kanssa. TeliaSoneran mukaan Elisan toiminta on omiaan merkittävästi rajoittamaan kilpailua kiinteän puhelinverkon paikallispuheluiden markkinoilla.
5 asiaselostus
5.1 Elisa Perus- ja Käyttöliittymä
Elisalla oli toimenpidepyynnön tekohetkellä kaksi kuluttajille suunnattua kiinteän puhelinverkon liittymätyyppiä: Perusliittymä ja vuoden 2003 alussa lanseerattu Käyttöliittymä. Perusliittymän verollinen kuukausimaksu on 11,00–12,45 euroa ja Käyttöliittymän 6 euroa. Perusliittymän paikallispuheluhinnat[1] ovat edullisemmat kuin Käyttöliittymässä[2]. Elisan mukaan Perusliittymä edullisine puheluhintoineen sopii paljon puhuville asiakkaille ja Käyttöliittymä puolestaan enimmäkseen lyhyitä puheluita puhuville asiakkaille.
Asiakkaalla oli mahdollisuus tehdä ESV-puhelusopimus paikallispuheluista kilpailevan operaattorin kanssa myös Käyttöliittymään toukokuuhun 2005 saakka, jolloin Elisa teki muutoksen Käyttöliittymän sopimusehtoihin. Käyttöliittymän sopimusehtoja muutettiin siten, että jos Käyttöliittymä -asiakas solmii lähipuhelut kattavan puhelusopimuksen minkä tahansa operaattorin kanssa, Käyttöliittymä vaihtuu automaattisesti Perusliittymäksi, jolloin myös kuukausimaksu kallistuu. Elisan mukaan Käyttöliittymä -hinnoittelu on kokonaisuus, joka sisältää kuukausimaksut sekä puheluhinnoittelun.
TeliaSoneran toimenpidepyynnön mukaan Elisan tekemä sopimusmuutos edellä kuvatulla tavalla on johtanut siihen, että TeliaSoneran Puhesopimus-asiakkaat ovat irtisanoneet Puhesopimuksiaan saatuaan Elisan ilmoituksen.
TeliaSonera on myynyt ESV-tuotettaan (Puhesopimus) valtakunnallisesti mm. Elisan perinteisellä toimialueella helmikuusta 2005 alkaen. TeliaSoneran puhesopimukseen kuuluu paikallis-, kauko- ja ulkomaanpuhelut sekä puhelut matkapuhelimiin asiakkaan kiinteän verkon liittymästä. Puhesopimuksen voi tehdä minkä tahansa operaattorin kiinteän verkon puhelinverkon liittymään[3].
5.2 Viestintäviraston näkemys Käyttöliittymästä
Viestintävirasto käynnisti 30.5.2005 Käyttöliittymä-asiassa oma-aloitteisen selvityksen (dnro 732/9231/2005). Viestintävirasto toteaa kirjeessään 29.11.2005 Elisalle, että yhtiö on VML:n 62 §:n ja Viestintäviraston sille antaman huomattavaa markkinavoimaa koskevan päätöksen nojalla velvollinen toteuttamaan asiakkaiden tekemät ESV-sopimukset riippumatta siitä, millainen liittymätyyppi asiakkaalla on. Näin ollen Käyttöliittymä -asiakkaiden on pystyttävä valitsemaan puhelinpalveluiden tarjoaja myös paikallispuheluissa sekä puhelukohtaisesti valintakoodilla että käyttämällä sellaista ennaltavalintaa, joka voidaan tarvittaessa ohittaa valintakoodilla. Em. kirjeen mukaan Elisa on ilmoittanut Viestintävirastolle, ettei se aio jatkossa soveltaa Käyttöliittymän 1.7.2005 voimaan tullutta sopimusmuutosta. Näin ollen käyttäjän oikeutta valita puhelinpalvelun tarjoaja ei enää rajoiteta ja Käyttöliittymäasiakkaat pystyvät tekemään ESV-sopimuksen myös paikallispuheluista.
5.3 Elisa Perusliittymä/Yhdessä-tuotteistus
Kilpailuvirasto on selvityksissään kiinnittänyt huomiota myös edellä kuvatun Perus-/Käyttöliittymä-tuotteistuksen jälkeen 1.11.2005 Elisan markkinoille lanseeraamaan Perusliittymä/Elisa Yhdessä -tuotteistukseen. Viestintäviraston mukaan lankaliittymä voidaan tuotteistaa siten, että itse liittymästä tehty sopimus erotetaan puhelusopimuksesta.
Elisa Yhdessä-sopimuksen (Yhdessä-sopimus) hinnoittelu on kokonaisuus, joka muodostuu Perusliittymästä annettavasta kuukausimaksualennuksesta (2,90–4,45 euroa kuukaudessa, vaihtelee liittymän kytkentäalueen mukaan) sekä Elisan ESV-sopimuksiin perustuvasta puheluhinnoittelusta. Yhdessä-sopimus on 12 kuukauden määräaikainen puhelusopimus, joka sisältää ensisijaisverkkosopimukset kaikista puhelulajeista. Sopimus jatkuu toistaiseksi voimassaolevana 12 kuukauden määräajan jälkeen ja on sen jälkeen irtisanottavissa Elisan sopimusehtojen mukaisella irtisanomisajalla. Yhdessä-sopimusehdot ovat olleet voimassa 1.11.2006 alkaen.
Lehdistötiedotteensa 7.3.2007 mukaan Elisa yhtenäistää lankapuhelinhinnoitteluaan siten, että Perusliittymän kuukausimaksu nousee 12,45 euroon Joensuussa, Jyväskylässä, Riihimäellä ja Tampereella 1.7.2007 alkaen. Näin Elisa Yhdessä -sopimus tuo Perusliittymän kuukausimaksusta alennusta 4,45 euroa koko Elisan ns. perinteisellä toimialueella. Elisan mukaan (27.4.2007) tavoitteena on liiketoiminnan kehittäminen tuotteistuksen rationalisoinnilla ja parempi asiakaspalvelu.
Elisalta saadun selvityksen (27.4.2007) mukaan Yhdessä -sopimusten osuus Elisan lankaliittymistä 28.2.2007 oli selvästi alle puolet.
5.4 TeliaSoneran näkemys Yhdessä-sopimuksesta
TeliaSoneran näkemyksen mukaan (vastaus 23.3.2007) Yhdessä-sopimus ja sen sisältämät alennuskomponentit estävät merkittävästi kilpailua kiinteän verkon markkinassa, jossa Elisalla on määräävä markkina-asema. Yhdessä-sopimus sitoo asiakkaan Elisaan 12 kuukauden määräajaksi ja TeliaSoneran mukaan faktisesti myös ko. määräajan jälkeen.
TeliaSoneran vastauksen mukaan Yhdessä-sopimus merkitsee TeliaSoneralle sitä, että kannattava kilpailu ko. markkinassa Elisan liittymäasiakkaiden puheluista Puhesopimuksella ei ole tosiasiassa mahdollista. Elisa antaa asiakkailleen Yhdessä-sopimukseen sisältyvän Perusliittymän kuukausimaksusta enimmillään 4,45 euron alennuksen, jolloin kuukausimaksuksi tulee 8 euroa (alennus 35,7 %). Alennus toimii TeliaSoneran mukaan tehokkaana kilpailunrajoittajana. Kilpailijalla ei ole mahdollisuutta tehdä samanlaista pakettia, koska siltä puuttuu Elisan liityntäverkko. TeliaSoneran pitäisi siis vuokrata Elisalta vähintään liityntäverkon tilaajayhteys voidakseen tarjota liittymätuotetta.
TeliaSoneran mukaan Elisan liityntäverkon tilaajayhteydet maksavat kertamaksuna 128–140 euroa ja kuukausivuokrana 9,60–11,00 euroa. Kun tätä verrataan Elisan alennettuun liittymän kuukausimaksuun 8 euroa (alv 22 %), voidaan todeta, että Yhdessä-sopimuksen alennushinnoittelulla tuetaan kilpailutilanteessa olevia puheluja.
TeliaSoneran vastauksen mukaan Yhdessä-sopimuksen sidonnan vaikutukset ja niiden arviointi perustuvat ennusteisiin ja pääkaupunkiseudulla suoritetun koemarkkinoinnin tuloksiin sen hetkisillä hintatiedoilla. Koemarkkinoinnissa vuoden 2006 aikana 50 % asiakkaista olisi tilannut heille tarjotun korvaavan TeliaSoneran tuotteen. Näissä tapauksissa korvaavan tuotteen ostohalukkuus muuttuu suoraan suhteessa Yhdessä-sopimuksen penetraatioon 12 kuukauden määräaikaisen sopimuksen ja sen aihettuaman sidonnan vuoksi. Laskennallisesti asiakasryhmän koko määräytyy markkinointitoimenpiteiden perusteella. Kohderyhmän koko on arviolta noin 100 000 asiakasta, josta 50 % on 50.000 asiakasta.
Jos ko. asiakkaat esim. pääkaupunkiseudulla ovat ottaneet Yhdessä-sopimuksen säästääkseen lankaliittymän kuukausimaksusta ja samalla sitoneet itsenä Elisaan 12 kuukauden määräajaksi, tulee Elisa kieltäytymään lankanumeron siirrosta TeliaSoneralle, kunnes Yhdessä-sopimuksen määräaika on päättynyt. Koska Soneran korvaavan tuotteen merkityksellisin osa kilpailun kannalta on edullisempi kuukausimaksu, voi Elisa halutessaan kasvattaa Yhdessä-sopimuksen alennusta niin suureksi, että korvaavan tuotteen kilpailuetu poistuu. Näin menettelemällä Elisa sementoi markkinan myös määräajan päättyessä. Elisan ei tässä yhteydessä myöskään tarvitse muuttaa normaalin lankaliittymän kuukausimaksua.
5.5 Elisan näkemys Yhdessä-sopimuksesta
Elisan mukaan lankaliittymien määrä on laskenut rajusti. Vahva pääsuuntaus on jo pitkään ollut se, että lankaliittymäasiakkaat vaihtavat liittymänsä matkaviestinliittymään. Elisan mukaan TeliaSoneralla on markkinajohtajan erinomaiset mahdollisuudet tarjota matkaviestintäliittymiään Elisan lankaliittymäasiakkaille, kuten on tapahtunut ja tapahtuu erittäin merkittävässä määrin.
Elisan mukaan TeliaSoneran mahdollisen korvaavan tuotteen markkinoinnin kohteena olisi 100 000 asiakasta (neljännes Elisan alueen lankapuhelinasiakkaista). Elisan näkemyksen mukaan määrä on erittäin ylimitoitettu, kun otetaan huomioon, että onnistuneessakin kampanjassa vain noin 10 % tavoitetusta kohderyhmästä tilaa tuotteen.
Markkinatilanne ei mahdollista Elisalle toimimista kilpailijoista tai asiakkaista riippumatta. Elisan näkemyksen mukaan lankaliittymämarkkinan voimakasta pienenemistä voidaan jarruttaa vain kuukausimaksua alentamalla. Elisan mukaan tärkein peruste lankapuhelimesta luopumisen suunnitteluun on korkeat kuukausimaksut suhteessa matkapuheluihin. Itse puheluiden merkitys on selvästi vähäisempi.
Elisan mukaan Yhdessä-sopimus ei rajoita kilpailua, vaan sekä kuluttajilla että yrityksillä on monia vaihtoehtoja valita puhepalveluita eri teleyritysten ja muiden palvelutarjoajien erittäin suuresta ja edullisesta palveluvalikoimasta. Matkaviestinliittymien rinnalla yhä suositumpi puhepalvelu on ollut Internet-puhelut, joita tarjoavat maailmanlaajuisesti toimivat suuryritykset.
TeliaSoneralla on Elisan mukaan tosiasiallisesti täysin mahdollista vuokrata Elisalta tilaajayhteys ja tarjota vastaavaa kokonaishinnoiteltua tuotetta kuin Yhdessä-tuotteistus. Teliasonera on viitannut siihen, että Yhdessä-sopimuksen mukainen hinta on alhainen verrattuna Elisan tukkuportaan tilaajayhteyden hintaan. Yhdessä-sopimus tarkoittaa kuitenkin puhelinliittymän ja erilaisten puhelutyyppien kokonaishinnoittelua, johon liittyy lisäksi sopimusehtona sopimuksen vuoden määräaikaisuus. Tilaajayhteydet on vain yksi tekijä puhelupalvelun kokonaishinnoittelussa, eikä yksittäisen tilaajayhteyden hinta ole Elisan mukaan verrannollinen kokonaispalvelun kuukausimaksun hintaan.
Elisan mukaan kilpailevalla teleyrityksellä on mahdollisuus tilaajayhteyden avulla tarjota kannattavasti Elisan verkon alueella liittymän ja puheluiden kokonaishinnoittelua, jossa kuukausimaksu voi olla sama kuin Elisalla. Lisäksi Elisan mukaan kilpailevalla teleyrityksellä on mahdollisuus ESV-kytkentöjen avulla tarjota kannattavasti Elisan verkon alueella puhelusopimus siten, että asiakkaan kokonaislaskutus pysyy kilpailukykyisenä.
Elisan vastauksen mukaan muutkin teleyritykset ovat alkaneet tarjota vaihtoehtoista kokonaishinnoittelua lankaliittymälle ja sen puheluille. Elisan näkemyksen mukaan lankaliittymätuotteistusta ei saa rajata vain yhteen hinnoittelumalliin, jossa on korkea kuukausimaksu. Teleyrityksillä on oman lankaverkkonsa alueella edelleen voimassa nk. yleispalveluvelvoite eli lankaliittymän tarjoamisvelvollisuus kohtuullisin ehdoin, joten kyseessä ei ole mikään tavanomainen liiketoiminta. Jotta liiketoiminta on mahdollista pitää kannattavana ja kohtuuhintaisena, on oman lankaverkon alueella perusteltua pyrkiä hillitsemään liittymäkannan laskua.
Elisan mukaan Yhdessä-sopimuksessa on tärkeänä tekijänä kokonaishinnoittelun lisäksi ehto vuoden määräajasta. Vastineeksi sitoutumisestaan vuodeksi asiakas saa alemman kuukausimaksun. Sopimusaika on vain vuoden, esimerkiksi matkaviestinmarkkinoilla on käytössä kahden vuoden sopimusaika. TeliaSoneralla olisi mahdollista tarjota vuoden määräajan päättymisen jälkeen vastaavaa omaa tuotettaan. Elisan näkemyksen mukaan mitään koemarkkinointiin aiottua korvaavaa tuotetta ei ole olemassakaan ja TeliaSonera ei ryhdy tällaiseen tuotteistukseen, sillä lankaliittymämarkkina taistelee vähenevän asiakasmäärän takia vaikeissa kannattavuusongelmissa.
6 oikeudellinen arviointi
6.1 Erityissääntely
Kilpailevat teleyritykset voivat nykyisin tulla kiinteän verkon puheluiden (mukaan lukien paikallispuheluiden) markkinoille ilman, että ne vuokraavat tilaajayhteyttä alueen kiinteää verkkoa hallitsevalta hallitsevan markkinavoiman (HMV) yritykseltä. Tämä mahdollisuus on toteutettavissa viestintämarkkinalain 62 §:n mukaisesti joko käyttäjän tekemällä puhelukohtaisella operaattorin valinnalla tai ns. ensisijaisvalintasopimuksella (ESV), joka on tarvittaessa ohitettavissa puhelukohtaisella valintakoodilla. Ensimmäiset asiaa koskevat säännökset tulivat voimaan 1.3.2001, jolloin liikenne- ja viestintäministeriön päätöksellä velvoitettiin HMV-operaattorit tarjoamaan ESV-mahdollisuutta verkossaan. Nykyisin kyseiset velvoitteet asetetaan HMV-päätöksissä. ESV-sopimuksella käyttäjä tekee valitsemansa operaattorin kanssa puhelusopimuksen, joka voi kattaa seuraavat puhelutyypit: paikallispuhelut, kaukopuhelut, ulkomaanpuhelut ja kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitetut puhelut. Palveluoperaattori hankkii tällöin verkko-operaattorilta yhteyden toteuttamiseksi tarvittavat tukkutuotteet (ESV-kytkentä ja yhteenliittämistuotteet).
Viestintävirasto on todennut Elisalla olevan huomattava markkinavoima (HMV) kotitalous- ja yritysasiakkaille kiinteässä puhelinverkossa tarjottavien liittymien sekä kotitalousasiakkaille tarjottujen paikallispuheluiden markkinoilla perinteisellä toimialueellaan.[4]
Edellä mainitut HMV-päätökset on tehty vuonna 2004, joten kiinteän verkon puheluiden vähittäismarkkinoita vastaavan tukkumarkkinan sääntelyn myöhemmän kehityksen tarkastelu voi osaltaan tukea ja täydentää jäljempänä tehtävää tuotemarkkinan arviointia. Kiinteästä puhelinverkosta nousevan puheliikenteen markkinan HMV-päätöksessään[5] 14.12.2007 on Viestintävirasto nimittäin todennut Elisalla edelleen olevan HMV-asema tukkumarkkinalla, mutta keventänyt mm. Elisan osalta velvoitteita siten, että kustannussuuntautuneisuuteen perustuvat velvoitteet eivät ole enää nykyisessä markkinan kehitysvaiheessa oikeasuhtaisia.
Viestintävirasto on kiinteästä puhelinverkosta nousevan puheliikenteen tukkumarkkinan markkina-analyysissään todennut, että sekä matkapuheluita että VoIP-puheluita voidaan ainakin osalle loppuasiakkaista pitää vähittäismarkkinoilla kiinteän verkon puhepalveluita korvaavina. VoIP-liittymien alhaisen suosion verrattuna joihinkin muihin maihin todetaan perustuvan pitkälti matkaviestinliittymien suosioon ja hintatasoon verrattuna kiinteän verkon puheluihin.
6.2 Relevantit markkinat
6.2.1 Tuotemarkkinat
Viestintämarkkinalaissa paikallistelepalvelulla tarkoitetaan viestintäpalvelua, jossa välitetään televiestintää samalla telealueella sijaitsevien liittymien välillä. Paikallispuheluilla tarkoitetaan teleliikennealueen sisäisiä puheluita, ja se on yksi kiinteän verkon puhelutyypeistä. Muita ovat kaukopuhelut, ulkomaanpuhelut ja kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitetut puhelut. Kyetäkseen soittamaan paikallispuhelun täytyy käyttäjällä olla yhteys kiinteään puhelinverkkoon tilaajayhteyden kautta. Tilaajayhteydet ovat pääosin alueen perinteisen kiinteän verkon teleyrityksen omistamia. Kilpailevat teleyritykset voivat nykyisin tulla paikallispuheluiden markkinoille ilman, että ne vuokraavat tilaajayhteyttä alueen perinteiseltä operaattorilta. Tämä voi tapahtua kappaleessa kuvatulla tavalla joko käyttäjän tekemällä puhelukohtaisella operaattorin valinnalla tai ns. ensisijaisvalintasopimuksella.
Kiinteän verkon puheluiden volyymit ja liittymämäärät ovat pienentyneet jo useana vuonna peräkkäin, kun taas matkapuheluiden volyymit ja liittymämäärät ovat olleet voimakkaassa kasvussa. Tämä kertoo osaltaan markkinoiden konvergoitumisesta. Vuosien 2001–2007 aikana kiinteän verkon puheluiden osalta on paikallispuhelinverkosta soitettujen puheluiden lukumäärä vähentynyt vuosien 2001–2007 aikana 69,0 prosenttia. Matkapuhelimista soitettujen puheluiden määrä on on puolestaan edellä tarkasteltuna ajanjaksona, vuosina 2001–2007, lisääntynyt 63,6 prosenttia.[6] Vastaava kehitys liittymämäärissä oli 37,6 prosentin vähennys kiinteän puhelinverkon ja 45,4 prosentin nousu matkaviestinverkon liittymämäärissä. Kilpailuviraston näkemyksen mukaan kiinteiden puhelinliittymien käyttäjistä ainakin osan voidaan todeta siirtyneen matkapuhelinliittymien käyttäjiksi.
Laajakaistayhteyden kautta toteutettavien VoIP-puheluiden merkitys kasvaa jatkuvasti, vaikka niiden merkitys on vielä kohtuullisen pieni. Niitä on myös tuotteistettu kiinteän verkon puhelinliittymiä vastaaviksi liittymiksi. Vuoden 2007 lopulla Suomessa oli reilut 20 000 VoIP-liittymää. Luku sisältää ainoastaan teleyritysten loppukäyttäjille tarjoamat niin sanotut puhekaista-tyyppiset laajakaistapuhelinratkaisut, joista voi soittaa ja joilla voi vastaanottaa puheluja. Luku ei sisällä yritysasiakkaiden VoIP-puhelinvaihderatkaisuja eikä Skype tai MSN Messenger-tyyppistä VoIP-käyttöä.[7] Vastaavasti vuoden 2006 lopussa kotitalousasiakkaiden käytössä oli muutamia tuhansia teleyritysten tarjoamia VoIP-liittymiä[8]. Kilpailuviraston näkemyksen mukaan myös VoIP-puhelut voidaan nähdä kiinteän verkon puheluiden korvaajina, ja olevan niille etenkin potentiaalinen korvaaja.
6.2.2 Maantieteelliset markkinat
Paikallisten puhelinyhtiöiden tilaajayhteyksiä koskevissa tapauksissa maantieteelliseksi markkinaksi katsotaan lähtökohtaisesti yhtiön perinteinen toimialue, jolla yhtiöllä on ollut rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka.
6.3 Elisan määräävä markkina-asema
Kilpailuneuvosto ja korkein hallinto-oikeus ovat aiemmin todenneet paikallisia puhelinyhtiöitä koskevissa tapauksissa[9], että yhtiöiden voitiin katsoa olevan korkean markkinaosuuden (yli 90 %) perusteella kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentin mukaisessa määräävässä markkina-asemassa paikallisteletoiminnassa perinteisellä toimialueellaan, jolla yhtiöllä on ollut rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka. Edellä mainituista päätöksistä ilmenee, että paikallista kiinteää televerkkoa omistavilla yhtiöillä on mahdollisuus hallita kilpailevien palveluoperaattoreiden pääsyä televerkkoihin.
6.4 Yhteenveto relevanteista markkinoista ja Elisan markkina-asemasta
Kilpailuvirasto toteaa, että asian lopputulos huomioon ottaen voidaan relevanttien hyödykemarkkinoiden ja maantieteellisten markkinoiden täsmällinen määritteleminen jättää avoimeksi. Asian ratkaisemisen kannalta ei myöskään ole välttämätöntä ottaa täsmällisesti kantaa Elisan markkina-asemaan. Ottaen huomioon Elisan vahva asema kiinteän verkon puhelinliittymien markkinoilla perinteisillä toimialueillaan sen toimintaa on kuitenkin perusteltua tarkastella lähtökohtaisesti mahdollisen määräävän markkina-aseman väärinkäytön näkökulmasta.
6.5 Epäilty kilpailunrajoitus
Kilpailuvirasto on selvittänyt Elisa Käyttöliittymän sopimusehtojen muutosta ja Yhdessä-tuotteistusta määräävän markkina-aseman väärinkäytön näkökulmasta, arvioiden sen vaikutuksia kiinteän verkon puhelumarkkinoiden kilpailulle. Arvioinnissa on vaikuttanut keskeisesti kiinteän verkon puhelumarkkinoiden supistuva kehitysvaihe sekä voimakas, vaikkakaan ei täydellinen, pääsääntöisesti pelkästään kiinteän verkon puheluista matkapuheluihin (ja VoIP-puheluihin) toimiva kysynnän korvaavuus.
Elisa on ilmoittanut Kilpailuvirastolle (vastaus 13.1.2006), ettei se aio jatkossa soveltaa Käyttöliittymän 1.7.2005 voimaan tullutta sopimusmuutosta, ja että Käyttöliittymän uusmyynti on loppunut 1.1.2006. TeliaSoneran toimenpidepyynnössään kuvaama Käyttöliittymää koskeva menettely on siis päättynyt ja jäi noin kuuden kuukauden mittaiseksi ajanjaksoksi.
Matkaviestintä ja yhä enenevässä määrin myös VoIP Internet-puheohjelmineen aiheuttaa kilpailupainetta kiinteän verkon puhelumarkkinoille. Matkaviestinmarkkinoilla toimivien kuten myös VoIP-palveluja tarjoavien yritysten voidaan ainakin osaksi katsoa kilpailevan samoista asiakkaista kiinteän verkon puheluiden markkinoilla toimivien yritysten kanssa. Kiinteän verkon operaattorit tarjoavat myös itse VoIP-palveluita. VoIP:ssa on kyse uudesta teknologiasta kiinteän verkon puheluiden tarjoamiseen. Perinteiset kiinteän verkon puhelumarkkinat kohtaavat sekä hintakilpailun että teknologisen kehityksen paineet siis toisaalta etenkin matkapuheluiden muodossa, mutta myös jossain määrin uuden kiinteän verkon puheluteknologian muodossa. Kiinteän verkon puhelumarkkina on jo vuosia ollut laskevien volyymien kehitysvaiheessa. Tämä on johtanut siihen, että paikallisoperaattorit ovat vastanneet kilpailupaineeseen tarjoamalla loppuasiakkailleen erilaisia etuja kiinteän verkon asiakaskuntansa säilyttämiseksi.
Viestintäpalvelumarkkinoilla kuten muillakin markkinoilla on määräaikaisten[10], etenkin 12 kuukauden, sopimusten käyttö kilpailukeinona varsin yleistä. Esimerkiksi 3G-puhelinten ja -liittymien kytkykaupassa määräaika on rajattu 24 kuukauteen. Määräaikaiset sopimukset eivät sido koko asiakaskuntaa tiettyyn tuotteeseen tai palveluun samanaikaisesti vaan sopimukset päättyvät asiakkaiden kohdalla eriaikaisesti. Pitkät määräaikaiset sopimukset ovat tosin omiaan jähmettämään markkinoiden toimintaa ja heikentävät haastajayritysten ja uusien alalle tulijoiden asemaa. Elisan soveltamaa 12 kuukauden määräaikaisuutta ei kuitenkaan voida pitää erityisen pitkäaikaisena. Lisäksi Elisalta saadun selvityksen (27.4.2007) mukaan Yhdessä -sopimusten osuus Elisan lankaliittymistä 28.2.2007 oli selvästi alle puolet.
Vaikka Elisan Yhdessä-asiakkaat ovat sitoutuneet määräaikaisesti Elisan ESV-palveluihin, voivat kyseiset asiakkaat kuitenkin puhelukohtaisesti valita halutessaan toisen puhelupalveluntarjoajan. Eli kysynnän korvaavuus voi ainakin jossakin määrin, joskaan ei ennaltavalinnan muodossa, toteutua kiinteän verkon palvelussakin jopa näiden määräaikaisesti Elisan ESV-palveluihin sitoutuneiden asiakkaiden kohdalla.
Uusilla kiinteän verkon liittymien- ja puheluiden tuotteistuksilla on Kilpailuviraston näkemyksen mukaan ollut myös positiivisia vaikutuksia, sillä kuluttajat ovat hyötyneet kiinteän verkon liittymien edullisemmista puhelu- ja kuukausimaksuista. Erityisesti kiinteä kuukausimaksu on kiinteän verkon puhelinliittymässä tyypillisesti korkea verrattuna matkapuhelinliittymän kuukausimaksuun, ja koska kysynnän korvaavuus toimii pääsääntöisesti pelkästään toiseen suuntaan (kiinteän verkon puheluista matkapuheluiksi), voidaan katsoa, että Yhdessä-sopimus on osaltaan vastaus myös korvaavien tuotteiden taholta tulevaan hintakilpailuun.
6.6 Johtopäätökset
Kilpailunrajoituslain 12 §:n 1 momentin mukaan Kilpailuvirasto selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. 12 §:n 1 momentin mukaan Kilpailuvirasto voi olla ryhtymättä toimenpiteisiin muun muassa silloin, kun kilpailua markkinoilla voidaan kokonaisuudessaan pitää toimivana. Säännös antaa lain esitöiden mukaisesti Kilpailuvirastolle mahdollisuuden suunnata toimintansa kaikkein merkittävimpiin kilpailunrajoituksiin.
Käsillä olevaa tapausta voidaan tarkastella toisaalta kiinteän verkon sisäisen kilpailun ja toisaalta ulkoisen kilpailupaineen kannalta. Näistä edellinen on kilpailutilanteen arvioinnin luonnollinen lähtökohta, mutta myös jälkimmäisellä on tapauksen kannalta keskeinen merkitys.
Alkuperäisen toimenpidepyynnön kuvaama Elisan Käyttöliittymää koskeva menettely jäi kestoltaan niin lyhyeksi, ettei sillä ole erillisenä asiana merkitystä tapauksen lopputuloksen suhteen.
Elisan toimintatapa Yhdessä-sopimuksen yhteydessä jättää kilpailijoille vaihtoehtoisia tapoja toimia kiinteän verkon markkinan sisälläkin. Elisa Yhdessä-sopimuksen piirissä oli 28.2.2007 selvästi alle puolet Elisan lankaliittymien määrästä, määräaikainen sopimus ei tässä tapauksessa ole erityisen pitkä ja määräaikaisesti Yhdessä-sopimukseenkin sitoutuneet asiakkaatkin voivat halutessaan vielä valita toisen palveluntarjoajan puhelukohtaisesti. Toisaalta kilpaileville operaattoreille jää hinnoitteluratkaisuilla ja mahdollisesti tilaajayhteyttä vuokraamalla mahdollisuus kilpailla Elisan kiinteän verkon asiakkaista. Täten jo pelkästään markkinan sisäinen, vähintäänkin potentiaalinen, kilpailupaine estää Elisaa toimimasta markkinalla täysin kilpailusta riippumattomasti.
Toinen tarkastelunäkökulma on kiinteän verkon kohtaama ulkoinen kilpailu. Vaikka matka- tai VoIP-puheluita ei väärinkäyttöepäilyperiodin aikana voidakaan pitää aivan täysin kiinteän verkon puheluita korvaavina tuotteina, voidaan niiden todeta kilpailevan ainakin osittain samalla markkinalla kiinteän verkon puheluiden kanssa ja kiinteän verkon puheluiden markkinan jo vuosia menettäneen asemiaan näille tuotteille. Kiinteän verkon puhelumarkkinoilla vallitseva kilpailu ei täten rajoitu pelkästään sen sisäiseen, kiinteän verkon puheluiden tarjoajien väliseen kilpailuun, vaan muiden tuotteiden suuntaan tapahtuu merkittävää kysynnän korvaavuutta.
Edellä selostetun mukaisesti Elisan toimintatavan ei voi nähdä merkittävästi vaikuttaneen kiinteän verkon puhelumarkkinoiden kilpailutilanteeseen. Kilpailun voidaan katsoa markkinoilla olevan toimivaa, eikä jatkotoimenpiteisiin siten kilpailunrajoituslain 12 §:n nojalla ole tarvetta.
Kilpailuvirasto katsoo, että asiassa ei ole tarpeen ryhtyä enempiin toimenpiteisiin ja poistaa asian käsittelystä.
7 sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslaki (480/1992, ml. muutossäädös 380/2004) 3 §:n 2 momentti, 6 § ja 12§.
8 muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituslain 21 §:n perusteella siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
9 lisätiedot
Lisätietoja antaa apulaisjohtaja Timo Mattila.
[1] Paikallispuheluhinta (pääkaupunkiseutu) on 12 snt/puhelu + 1 snt/minuutti soitettaessa Elisan Kotipuhelimesta muihin Elisan ja Tele2:n liittymiin Uudenmaan teleliikennealueella ja 12 snt/puhelu+1,7 snt/minuutti soitettaessa Uudenmaan teleliikennealueella (09- ja 019 alkuiset numerot) muihin kuin Elisan ja Tele 2:n liittymiin. Paikallisverkkomaksu 9 snt/puhelu +0,9 snt/minuutti.
[2] Paikallispuheluhinta (pääkaupunkiseutu) on 6 snt/minuutti riippumatta puhelusuunnasta. Paikallisverkkomaksu 6 snt/minuutti.
[3] Puhesopimuksen paikallispuheluiden hinnat toimenpidepyynnön tekohetkellä esim. Helsingissä ovat 11.99 senttiä/puhelu +0, 59 senttiä/minuutti.
[4] ElisaCom Oy:tä ja Elisa Solutions Oy:tä koskevat Viestintäviraston päätökset Dno 368/934/2003, 410/934/2003 ja 452/934/2003.
[5] Viestintäviraston markkina-analyysi kiinteästä puhelinverkosta nousevan puheliikenteen markkinoilla 14.12.2007 (dnro 412/934/2007).
[6] Televiestintä Suomessa 2007 (Tilastokeskus).
[7] Viestintäviraston markkinakatsaus 2007.
[8] Viestintäviraston markkinakatsaus 2006.
[9] Ks. Päijät-Hämeen Puhelinyhdistystä koskeva kilpailuneuvoston päätös Dno 69/690/99, annettu 14.12.2000 ja KHO:n päätös 240/2/2001, annettu 15.8.2001, Turun Puhelin Oy:tä koskevat päätökset: kilpailuneuvosto (KN) Dno 15/690/2000, annettu 18.5.2001 ja KHO Dno 1842/2/01, annettu 22.4.2002 ja Salon Seudun Puhelinta koskevat päätökset: KN Dno 14/690/2000, annettu 18.5.2001 ja KHO Dno 1817/2/01, annettu 22.4.2002.
[10] Kuluttajaviraston mukaan määräaikainen sopimus on perinteisesti tarkoittanut sitä, että sopimus on voimassa tietyn määräajan ja päättyy sen kuluttua umpeen. Tämän jälkeen yritys voi tarjota asiakkaalle uutta sopimusta. Sopimusta ei voi kuitenkaan tehdä ilman asiakkaan suostumusta. Kuluttajavirasto on puuttunut määräaikaisten sopimusten automaattiseen jatkamiseen (tiedote 5.10.2006).