Asianosaiset
Kerimäen Taksit ry ja seuraavat taksiautoilijat:
Kerimäen kunnasta
Herttuainen Aulis
Hämäläinen Esko
Järvi-Suomen Taksipalvelu Oy/Kukkonen Väinö
Kiiskinen Pauli
Koikkalainen Pentti
Konttinen Eero
Laamanen Hannu
Lirkki Heino
Mohell Ensio
Pitkänen Kari
Suomalainen Petri
Venäläinen Osmo
Savonrannan kunnasta
Parkkinen Matti-Pekka
Sairanen Erkki
Suomalainen Heikki
Suomalainen Valto
Enonkosken kunnasta
Liukko Martti
Asian vireilletulo ja selvittäminen
Itä-Suomen lääninhallitus on 26.5.1998 toimittanut Kilpailuvirastolle 19.5.1998 päivätyn kirjeen, joka koskee Kerimäen kunnan ja Kerimäen Taksit ry:n (jäljempänä Kerimäen Taksit) välistä kuljetussopimusta. Sopimus on tehty kunnan koululaiskuljetuksista, sosiaali- ja terveystoimen kuljetuksista sekä kunnan tilaamista muista kuljetuksista.
Lääninhallituksen kirjeen mukaan näyttää siltä, että Kerimäen Taksit ovat syyllistyneet kilpailunrajoituslaissa kiellettyyn hintayhteistyöhön Kerimäen kunnan kanssa kuljetussopimusta solmiessaan ja sitä toteuttaessaan. Lisäksi kirjeessä todetaan, että Kerimäen Taksien jäsenenä olevia autoilijoita on ollut mukana myös vuoden 1994 koululaiskuljetusten tarjouskartellia koskevassa tapauksessa, josta kilpailuneuvosto on antanut päätöksensä 12.11.1997 (dno 2/359/97).
Kerimäen kunnan ja Kerimäen Taksit ry:n välinen kuljetussopimus
Kerimäen kunta on neuvottelumenettelyn kautta ilman kilpailuttamista tehnyt 7.8.1996 päivätyn kuljetussopimuksen Kerimäen Taksien kanssa. Sopimus koskee kunnan koululaiskuljetuksia, sosiaali- ja terveystoimen kuljetuksia sekä kunnan tilaamia muita kuljetuksia, joissa Kerimäen kunta on pääasiallisena maksajana. Sopimus on ollut voimassa 1.8.1996 alkaen lukuvuosittain toistaiseksi. Molemmat osapuolet voivat irtisanoa sopimuksen kolme kuukautta ennen edellisen lukuvuoden päättymistä.
Sopimuksen mukaan säännöllisesti toistuvassa reittiliikenteessä käytetään laskutuksen pohjana kulloinkin voimassa olevaa reittitaksaa. Kuljetuksen taksan mukaista kokonaishintaa alennetaan 10 %. Yksittäiset kuljetukset hinnoitellaan mittaritaksalla ja taksan mukaista kokonaishintaa alennetaan 10 %. Sopimuksen perusteella Kerimäen kunta suorittaa maksut suoraan taksiliikenteenharjoittajille heidän laskutuksensa perusteella. Kunta ei ole maksanut Kerimäen Taksit ry:lle korvausta kuljetuksista eikä niiden järjestämisestä.
Taksiyhdistyksen puolesta sopimuksen ovat allekirjoittaneet puheenjohtaja Aulis Herttuainen ja varapuheenjohtaja Pauli Kiiskinen.
Kerimäen kunnan 19.8.1998 ja 14.1.1999 antamien selvitysten mukaan Kerimäen taksiyhdistyksen kanssa tehty sopimus koskee kaikkia autoilijoita, sekä yhdistyksen jäseniä että siihen kuulumattomia. Myös Kerimäen Taksien 13.1.1999 antaman selvityksen mukaan kuljetussopimuksen piiriin kuuluvat kaikki kerimäkeläiset taksiautoilijat.
Kerimäen kunta on tehnyt savonrantalaisten taksiautoilijoiden Matti-Pekka Parkkisen, Erkki Sairasen, Heikki Suomalaisen ja Valto Suomalaisen kanssa erikseen autoilijakohtaiset sopimukset osallistumisesta edellä mainitun sopimuksen mukaisiin koululaiskuljetuksiin. Savonrantalaisten autoilijoiden sopimukset ovat sisällöltään yhteneväiset ja ne ovat olleet voimassa 1.8.1996 alkaen toistaiseksi. Sopimukset koskevat Kerimäen kunnan koulutoimen tilaamia koululaiskuljetuksia Savonrannan suunnalta. Sopimusten mukaan kuljetuksista puolet tilataan savonrantalaisilta takseilta. Muiden sopimusehtojen osalta noudatetaan sopimuksen liitteenä olevaa Kerimäen kunnan ja Kerimäen Taksit ry:n kuljetussopimusta. Sopimus on päivätty 2.10.1996. Enonkoskelaisella autoilija Martti Liukolla ei ole ollut suorittamistaan koululaiskuljetuksista kirjallista sopimusta Kerimäen kunnan kanssa.
Koululaiskuljetukset Enonkoskelta ovat loppuneet vuonna 1997 ja Savonrannalta keväällä 1998.
Kerimäen kunnan selvitys sopimuksen tarpeellisuudesta
Kerimäen kunta on selvityksessään 19.8.1998 Kilpailuvirastolle todennut, että koulutoimen ja sosiaalitoimen kuljetukset muodostavat tietyn kokonaisuuden, joka muuttuu jatkuvasti ja siten kuljetustarpeetkin vaihtelevat. Kuljetusten muodostaman kokonaisuuden hallinta on kunnan selvityksen mukaan mahdollista käytössä olevan kuljetussopimuksen pohjalta. Kuljetussopimus antaa mahdollisuuden järjestellä kuljetustarpeet joustavasti siten, että kuljetusten muodostama kokonaisuus tulee hoidettua hyvin ja kunnan kannalta kustannuksiltaan edullisesti.
Edelleen kunta toteaa, että sosiaalitoimen osalta ajojen kilpailuttaminen esimerkiksi vaikeavammaisten ja vanhusten kuljetuspalveluissa ei ole mahdollista. Tällöin asiakas itse huolehtii taksin tilaamisesta käyttäen itselleen parhaiten soveltuvaa taksia tai invataksia. Kunta toimii vain kuljetusten maksajana. Myös kotipalvelun turvapuhelinhälytysten tarkistusajot sekä pääosa vanhainkodin ajoista ovat kertaluonteisia ajoja, joita ei voi etukäteen tilata, vaan tilaus tapahtuu tarpeen mukaan. Voimassa olevaa kuljetussopimusta voidaan kunnan mukaan pitää kilpailuttamisen vaihtoehtona niissä tilanteissa, joissa normaali kilpailuttaminen ei ole mahdollista tai tarkoituksenmukaista. Sopimus on taannut mm. sosiaalitoimen kuljetusten tarpeen mukaisen toteutumisen.
Kunta on pyrkinyt koululaiskuljetuksissa sellaiseen kokonaisratkaisuun, jossa vastuu takseilla tapahtuvista kuljetuksista on taksiyhdistyksellä ja jossa kunnan edustajat yhdessä taksien kanssa suunnittelevat ja sovittavat yhteen päivittäiset kuljetukset. Tällä menettelyllä voidaan sovittaa joustavasti esim. koulujen lukujärjestykset, koulujen alkamis- ja päättymisajat, kuljetusreiteissä tapahtuvat muutokset ja oppilasmäärien muutokset sellaisiksi, että muodostuu järkeviä kuljetuskokonaisuuksia säästöjen saamiseksi.
Neuvottelumenettelyn kautta syntyneellä sopimuksella on päästy kokonaisuutena kunnan kannalta edullisimpaan tulokseen ja säästöt ovat koituneet tilaajan eduksi. Ilman sopimusta kuljetusten järjestelyssä jouduttaisiin kunnassa tekemään huomattavasti nykyistä enemmän työtä, mikä aiheuttaisi lisäkustannuksia. Kuljetussopimus sisältää lisäksi 10 %:n alennuksen reitti- tai mittaritaksasta niissä kuljetuksissa, joita sopimus koskee.
Lopuksi kunta toteaa selvityksessään, että kuljetussopimus on edellä kerrotuista syistä johtuen kunnalle taloudellisesti edullinen ja toimiva kuljetusten järjestämistapa.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Arvioinnin lähtökohtana oleva kilpailunrajoituslainsäädäntö
Kilpailunrajoituslain 5 §:n mukaan elinkeinotoiminnassa ei saa soveltaa sopimusta tai yhteisymmärryksessä toisen kanssa muuta järjestelyä, jonka mukaan tavaran myymistä, ostamista tai palveluksen suorittamista koskevassa tarjouskilpailussa:
- jonkun on luovuttava tarjouksen tekemisestä;
- jonkun on annettava korkeampi tai alempi tarjous kuin toisen; tai
- tarjoushinta, ennakko tai luottoehto muutoin perustuu tarjoajien yhteistoimintaan sellaisessa tarjouskilpailussa.
Mitä 1 momentissa säädetään, ei koske sopimusta tai muuta järjestelyä, jonka mukaan tarjouksen antajat ovat liittyneet yhteen tehdäkseen yhteisen tarjouksen yhteisestä suorituksesta.
Kilpailuneuvoston ja korkeimman hallinto-oikeuden päätökset sallitusta tarjousyhteistyöstä
Kilpailuneuvosto toteaa Kemijärven Taksikeskus Oy:tä koskevassa päätöksessään1 5.5.1998, että sinänsä ei ole estettä sille, että taksiautoilijoiden yhteistoimintayhtiö antaa kokonaistarjouksen sellaisesta ajosuoritteesta tai palvelukokonaisuudesta, jonka hoitamiseen yksittäisen taksiautoilijan kapasiteetti ei riitä tai joka ei ole siten järkevästi hoidettavissa. Yhtiö voi antaa kokonaistarjouksen, kun sellaista pyydetään. Toisin sen sijaan on tilannetta arvioitava silloin, kun tarjouksia on pyydetty yksittäisistä reiteistä ja tilaajan tarkoituksena on aikaansaada kilpailua yksittäisten taksiautoilijoiden kesken. Edelleen päätöksessä todetaan, että kaupungin asiana on päättää, millaisella tarjouspyynnöllä se sopimukseen pyrkii ja mitä seikkoja se sopimuksessa painottaa. Hankintataktiikan valitseminen on tilaajan ei kilpailuviranomaisen asia. Tilaajan harkintavaltaa ja kysymykseen tulevia vaihtoehtoja rajoittavat kuitenkin julkisia hankintoja koskevan lain (1505/92) pakottavat säännökset, joiden soveltamista asiassa ei tutkittu.
Kilpailuneuvoston päätöksessä todetaan lisäksi, että kaikkien hankintamenettelyn muotojen (avoin, rajoitettu ja neuvottelumenettely) yhteydessä tarjontapuolella olevien yritysten toimintaa arvioidaan yleensä kilpailunrajoituslain 5 §:n 1 ja 2 momenttien kannalta.
Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään2 10.8.1999 pysyttänyt kilpailuneuvoston päätöksen.
Taksiautoilijoiden menettelyn arviointi
Kerimäen Taksit on jäsenautoilijoidensa muodostama elinkeinonharjoittajien yhteenliittymä. Kunnan kanssa tehdyn sopimuksen toteuttamiseen ovat osallistuneet Kerimäen Taksien lisäksi yksi enonkoskelainen ja neljä savonrantalaista taksiautoilijaa liittymällä Kerimäen Taksien sopimukseen erillisellä joko suullisella tai kirjallisella sopimuksella. Kerimäen kunta on selvittänyt Kilpailuvirastolle sopimuksen tuomia etuja ja kunnan selvityksen perusteella on selvää, että kunta on ensisijaisesti halunnut tehdä sopimuksen kokonaissuorituksesta. Siten kyse on vastaavasta menettelystä kuin edellä kuvatuissa kilpailuneuvoston ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä sallituiksi todetussa yhteistyössä.
Asian ratkaisu ja poistaminen käsittelystä
Kerimäen kunta on solminut kuljetussopimuksen Kerimäen Taksien ja eräiden yksittäisten taksiautoilijoiden kanssa. Edellä mainittujen kilpailuneuvoston ja korkeimman hallinto-oikeuden päätösten perustelut huomioon ottaen Kilpailuvirasto katsoo, että Kerimäen Taksien, yksittäisten taksiautoilijoiden ja kunnan välillä käydyissä neuvotteluissa ja sen jälkeen solmitussa sopimuksessa ei ole kyse kilpailunrajoituslain 5 §:ssä kielletystä tarjouskartellista.
Asia poistetaan käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslain (480/92) 5 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa tekemään ratkaisuun saa hakea muutosta kilpailunrajoituslain 21 §:n mukaan kilpailuneuvostolta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
Alaviitteet:
1 Kilpailuneuvoston päätös 5.5.1998, d:o 28/359/97.
2 Korkeimman hallinto-oikeuden päätös 10.8.1999 taltio 1954, d:o 1704/1/98 ja 1713/1/98.