1 Asia
Epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö painettujen puhelinluetteloiden julkaisutoiminnassa ja mainostilan myynnissä
2 Osapuolet
Fonecta Oy, Helsinki
Toimenpidepyynnön tekijä:
Mediatoimisto MAJ-Yhtiöt Oy/Hakemisto-optimointi, Vantaa
3 Ratkaisu
Asia jätetään tutkimatta.
4 Asian vireilletulo ja selvittäminen
1. Mediatoimisto MAJ-Yhtiöt Oy/Hakemisto-optimointi (jäljempänä Hakemisto-optimointi) pyytää toimenpidepyynnössään Kilpailuvirastoa selvittämään, onko Fonecta Oy (jäljempänä Fonecta) käyttänyt väärin mahdollista määräävää markkina-asemaansa ns. perinteisten painettujen puhelinluetteloiden ja Keltaisten Sivujen julkaisemisessa ja niiden mainostilan myynnissä Suomessa.
2. Kilpailuvirasto on 18.1.2012 pyytänyt Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastoa avustamaan asian selvittämisessä. Aluehallintovirasto on raportoinut selvitystyönsä tuloksista Kilpailuvirastolle 11.4.2012.
5 asiaselostus
3. Toimenpidepyynnön mukaan Fonecta, joka on ainut perinteisiä painettuja puhelinluetteloita ja Keltaisia Sivuja Suomessa julkaiseva yritys, kieltäytyy ottamasta vastaan tilauksia Hakemisto-optimoinnilta, joka tilaa asiakkailleen medianäkyvyyttä niiden puolesta tai nimissä. Toimenpidepyynnön mukaan Fonecta on ilmoittanut, että ilmoitustilaa puhelinluettelossa haluavan yrityksen on asioitava suoraan Fonectan kanssa tai käytettävä Fonectan nimeämää mediatoimistoa Dagmar Oy:tä. Toimenpidepyynnön tekijä katsoo, että Fonectan menettely vääristää painettuihin hakemistoihin näkyvyyttä välittävien mediatoimistojen välistä kilpailua ja estää medianäkyvyyttä hankkivia asiakasyrityksiä saamasta puolueetonta tietoa eri mediavalinnoista.
4. Hakemisto-optimointi on toimittanut Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastolle asiakkailtaan saamiaan sähköpostiviestejä. Viesteissä Hakemisto-optimoinnin asiakkaat kertovat Fonectan ottaneen heihin yhteyttä ja ilmoittaneen toimivansa jatkossa suoraan asiakasyritysten kanssa ilman kolmansia osapuolia. Hakemisto-optimoinnin mukaan Fonecta ei ota siltä enää tilauksia vastaan eikä suostu minkäänlaiseen kontaktiin yhtiön kanssa.
5. Kilpailuvirastolle toimittamassaan selvityksessä Fonecta kertoo olleensa suoraan yhteydessä eräisiin Hakemisto-optimoinnin asiakkaisiin, mutta kiistää kieltäytyneensä vastaanottamasta Hakemisto-optimoinnin tai muiden mediayhtiöiden asiakkaidensa puolesta tekemiä tilauksia.
6. Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on asian johdosta ollut yhteydessä muihin painettuihin hakemistoihin näkyvyyttä välittäviin mediatoimistoihin. Aluehallintoviraston selvityksissä ei ilmennyt, että muilla yrityksillä olisi ollut viime vuosina merkittäviä ongelmia yhteistyössä Fonectan kanssa. Sen sijaan osalla yrityksistä oli aiemmin 2000-luvun aikana ollut ongelmia yhteistyössä sekä Fonectan että painettuja hakemistoja aiemmin julkaisseen Eniro Oy:n kanssa. Ongelmat olivat olleet jokseenkin samankaltaisia kuin Hakemisto-optimoinnin toimenpidepyynnössään kuvaamat ongelmat. Alan toimijat arvioivat, että painettuja hakemistoja julkaisseiden yritysten yhteistyöhaluttomuuden taustalla on saattanut vaikuttaa pelko siitä, että mediatoimistojen käytön seurauksena asiakkaiden ostot niiltä vähenisivät olennaisesti.
7. Fonecta kiistää olevansa määräävässä markkina-asemassa. Se katsoo, että kilpailuoikeudellisesti merkitykselliset markkinat sisältävät todennäköisesti kaikki mediamarkkinoinnin vaihtoehdot ja sisältävät suppeimmillaankin ainakin haku- ja hakemistomarkkinointituotteet mukaan lukien sekä online- että offline-palvelut.
8. Fonectan mukaan sen puhelinluetteloiden ja Keltaisten Sivujen ilmoitusten myynti vuonna 2010 ja vuonna 2011 oli noin 40—60 miljoonaa euroa[1]. Fonectan mediatoimistojen välityksellä myymien ilmoitusten arvo vuonna 2010 ja vuonna 2011 oli alle 5 miljoonaa euroa[2]. Tietojen perusteella voidaan todeta, että mediatoimistojen välityksellä syntyneen myynnin osuus Fonectan koko ilmoitusmyynnistä on ollut vähäinen. Fonectan mukaan alle 10 [3] mediatoimistoa edusti asiakkaitaan suhteessa Fonectaan vuosina 2008—2011.
9. Myös Kilpailuviraston selvitykset viittaavat siihen, että Fonectan asiakkaat voivat ostaa itse, ja käytännössä myös ostavat itse, ilmoitustilaa painettuihin luetteloihin käyttämättä mediatoimistojen tarjoamia välityspalveluita. Kilpailuviraston kuulemat asiakkaat ovat todenneet asioivansa suoraan Fonectan kanssa. Kilpailuviraston kuulemat asiakkaat ovat lisäksi kertoneet vähentäneensä ylipäätään painetun hakemistonäkyvyyden osuutta ilmoittelussaan ja panostaneensa enenevässä määrin sähköiseen näkyvyyteen.
6 Ratkaisun perustelut
10. Kilpailulain (948/2011) 1 §:ssä säädetään lain tarkoituksesta. Kyseinen säännös tuli nykymuodossaan voimaan 1.11.2011. Koska tässä tapauksessa käsiteltävänä olevan asian tarkastelu kohdistuu myös kilpailulain voimaantuloa edeltävään aikaan, tulee sitä tarkastella 1.11.2011 edeltäneen ajan osalta kilpailunrajoituslain (480/1992, muut 318/2004) säännösten mukaan. Hallituksen esityksen (HE 88/2010 vp) mukaan kilpailulain 1 §:n 1 momentti vastaa asiallisesti aiemman kilpailunrajoituslain 1 §:n 1 momenttia. Kilpailulain 1 §:n 2 momentti sisältää kilpailunrajoituslain 1 §:n 2 momentin tavoin tulkintaohjeita lain soveltamisesta, mutta säännöksen muotoilua on aiemmasta ajanmukaistettu ja täsmennetty.
11. Kilpailulain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen vahingollisilta kilpailunrajoituksilta. Kilpailulailla pyritään vaikuttamaan ensisijaisesti kansantaloudellisesti merkittäviin kilpailunrajoituksiin, joilla on markkinamekanismin yleisen toimivuuden kannalta merkittävä haitallinen vaikutus, tai jotka on kilpailulaissa selvästi kielletty. Kilpailulakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 88/2010 vp) täsmennetään, että lain tarkoitus ei ole tarjota oikeussuojakeinoja yksittäisten sopimusriitojen ratkaisuun tai suojata elinkeinonharjoittajaa kilpailijan tai kauppakumppanin kohtuuttomilta tai mielivaltaisilta menettelytavoilta, ellei kysymys samalla ole menettelystä, jonka tutkiminen on tarpeen terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla. Elinkeinonharjoittamisen vapauden suojaaminen kuuluu ensisijaisesti muun lainsäädännön kautta toteutettavaksi, ja vain välillisesti kilpailulain alaan, jos menettelyllä on suora kytkentä kilpailun toimivuuteen yleensä.
12. Kilpailulain 32 §:ssä säädetään asioiden tutkimatta jättämisestä Kilpailuvirastossa. Sen mukaan Kilpailuvirasto asettaa tehtävänsä tärkeysjärjestykseen ja jättää asia tutkimatta, jos asian tutkiminen ei ole tarpeen terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaamiseksi vahingollisilta kilpailunrajoituksilta. Hallituksen esityksen (HE 88/2010 vp) mukaan säännöksen tavoitteena on varmistaa, että Kilpailuvirasto käyttää toimivaltaansa niin, että 1 §:ssä ilmaistu lain tavoite toteutuu mahdollisimman hyvin. Lain tavoitteen toteutumisen kannalta on tärkeää, että Kilpailuvirasto suuntaa voimavaransa yleisen edun kannalta merkittävien kilpailunrajoitusten selvittämiseen. Aiempaan nähden kilpailulain 32 § on uusi, ja hallituksen esityksen mukaan sen tarkoituksena on aiempaa kilpailunrajoituslain 12 §:n 1 momenttia paremmin turvata Kilpailuviraston resurssien kohdentaminen ja lain tavoitteen toteutuminen.
13. Kilpailulain 32 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan Kilpailuvirasto jättää asian tutkimatta, jos ei voida pitää todennäköisenä, että kyseessä on lain 5 tai 7 §:n tai Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa tarkoitettu kilpailunrajoitus. Säännöstä koskevien lain esitöiden mukaan asia jätetään tutkimatta 2 momentin 1 kohdan perusteella, jos voidaan kohtuudella olettaa, että menettely ei kuulu kilpailulain tai Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen kilpailusääntöjen soveltamisalaan.
14. Kilpailulain 32 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan asia voidaan jättää tutkimatta, jos kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan epäillystä kilpailunrajoituksesta huolimatta pitää kokonaisuudessaan toimivana. Kilpailulakia koskevassa hallituksen esityksessä selvennetään 32 §:n sääntelyn merkitsevän, että Kilpailuvirasto jättää asian tutkimatta, jos asian tutkiminen ei ole tarpeen terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi vahingollisilta kilpailunrajoituksilta.
15. Asiassa on selvitetty, että Fonecta on pyrkinyt asioimaan suoraan ainakin joidenkin Hakemisto-optimoinnin asiakkaiden kanssa ja että Fonecta ei ole ainakaan joissain tapauksissa vastaanottanut Hakemisto-optimoinnin asiakkaidensa puolesta tekemiä tilauksia. Asiassa ei ole selvinnyt, että muilla painettuihin hakemistoihin näkyvyyttä välittävillä mediatoimistoilla olisi vuosina 2010—2011 ollut ongelmia yhteistyössä Fonectan kanssa.
16. Painettuihin luetteloihin liittyviä ilmoitusten tilaus- ja konsultointipalveluita tarjoavien yritysten joukko on rajallinen, ja toiminnan volyymi kokonaisuudessaan vaikuttaa asiassa saatujen tietojen perusteella vähäiseltä. Alustavan selvityksen perusteella painettuihin hakemistoihin liittyvät mediatoimistopalvelut eivät vaikuta eroavan muista mediatoimistopalveluista siten, että ne muodostaisivat omat erilliset kilpailuoikeudellisesti merkitykselliset markkinansa. Toimenpidepyynnössä kuvatulla rajoituksella ei todennäköisesti ole vaikutusta kilpailuun mediatoimistopalveluiden markkinoilla kokonaisuudessaan.
17. Medianäkyvyyttä hankkivien asiakasyritysten näkökulmasta tarkasteltuna Fonectan kieltäytyminen yhteistyöstä mediatoimistojen tai jonkun tietyn mediatoimiston kanssa voi johtaa siihen, että asiakkaiden tulee itse tilata medianäkyvyytensä. Selvitysten perusteella näin yleensä myös tapahtuu. Halutessaan asiakkaat voivat käyttää jonkin mediatoimiston tarjoamia konsultointipalveluita markkinointipanostensa suuntaamisessa. Ottaen huomioon mediatoimistojen välityksellä syntyneen ilmoitusmyynnin osuuden vähäisyyden Fonectan painetuissa luetteloissa vaikuttaa todennäköiseltä, että toimenpidepyynnössä kuvatun yhteistyöstä kieltäytymisen suora vaikutus hakemistonäkyvyyttä hankkiviin asiakasyrityksiin jää vähäiseksi.
18. Toimenpidepyynnössä kuvattu mahdollinen kilpailunrajoitus ei asiassa saadun selvityksen perusteella lähtökohtaisesti vaikuta sellaiselta, jonka johdosta toimenpiteisiin ryhtyminen olisi tarpeen terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaamiseksi markkinoilla. Kysymys vaikuttaisi olevan pikemminkin elinkeinonharjoittajien välisestä sopimusriidasta, jotka pääsääntöisesti eivät kuulu kilpailulain mukaan ratkaistaviin asioihin.
19. Saatujen tietojen perusteella voidaan kilpailulain 32 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla pitää todennäköisenä, että asiassa ei ole kyseessä kielletty kilpailurajoitus. Lisäksi asiassa saatujen tietojen perusteella voidaan kilpailua mediatoimistopalveluiden markkinoilla kokonaisuudessaan kyseessä olevasta epäillystä kilpailunrajoituksesta huolimatta pitää kilpailulain 32 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla kokonaisuudessaan toimivana.
20. Kilpailuvirasto jättää asian tutkimatta. Päätös tutkimatta jättämisestä ei sisällä arviota epäillyn kilpailunrajoituksen lainmukaisuudesta.
7 sovelletut säännökset
21. Kilpailulaki (948/2011) 32 §:n 2 momentti 1 ja 2 kohta.
8 Muutoksenhaku
22. Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailulain 44 §:n perusteella siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
9 Lisätiedot
23. Lisätietoja antaa erikoistutkija Tiina Saarinen, puh. 029 505 3341, sähköposti etunimi.sukunimi@kkv.fi.
[1] Tarkat tiedot ovat liikesalaisia.
[2] Tarkat tiedot ovat liikesalaisia.
[3] Tarkka tieto on liikesalainen.