Asianosaiset
Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunta (YTV), Helsinki
Asunto Oy Sturenkatu 36, Helsinki
Toimenpidepyynnön tekijä
Jouko Kuusela/Isännöitsijät Oy, Helsinki
Asian vireilletulo
Isännöitsijät Oy:n toimitusjohtaja Jouko Kuusela, joka toimii Asunto Oy Sturenkatu 36:n isännöitsijänä, on toimittanut 24.10.1992 kuluttaja-asiamiehelle toimenpidepyynnön, jossa hän katsoo Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunnan (jäljempänä YTV) perineen Asunto Oy Sturenkatu 36:lta kohtuutonta jätteenkuljetusmaksua kiinteistön jätteenkuljetusten siirryttyä 31.8.1992 YTV:n järjestämän jätteenkuljetuksen piiriin. Kuluttaja-asiamies on siirtänyt toimenpidepyynnön 19.11.1992 hallintomenettelylain 8 §:n nojalla kilpailuviraston käsiteltäväksi.
Asian selvittäminen
Isännöitsijät Oy:ltä saadut selvitykset
Jouko Kuusela on lähettänyt lisätietoja kilpailuvirastolle 7.10.1993, 19.4.1995, 18.5.1995, 30.8.1995. 6.9.1995 ja 16.11.1995. Kilpailuviraston 29.11.1994 päivättyyn lausuntopyyntöön Jouko Kuusela on vastannut 13.12.1994 antamalla virastolle vastineensa YTV:n laskutusselvitykseen.
Kilpailuvirasto on ollut useita kertoja yhteydessä Jouko Kuuselaan puhelimitse ja kuullut häntä kilpailuvirastossa 4.5.1995.
YTV:ltä saadut selvitykset
Kilpailuvirasto on pyytänyt toimenpidepyynnön johdosta 22.10.1993 selvityksen YTV:ltä, joka on toimittanut vastauksensa virastolle 8.11.1993 ja täydentänyt sitä 15.11.1994 ja 29.11.1994 saapuneilla kirjeillään. Virasto on toimittanut YTV:lle 16.12.1994 Isännöitsijät Oy:n 13.12.1994 antaman vastineen, jonka jälkeen YTV on toimittanut virastolle lisäselvityksiä 16.1.1995, 21.6.1995 ja 5.12.1995.
Kilpailuvirasto on kuullut YTV:n edustajia 2.11.1993, 3.11.1994 ja 9.6.1995. Viraston edustajat ovat selvittäneet YTV:n jätehuollon laskutusta ja toimintaa YTV:n jätehuoltolaitoksessa 1.12.1994, 4.7.1995 ja 29.8.1995.
Kilpailuvirasto lähetti 21.12.1995 YTV:lle lausuntoa varten käytettävissä olevaan aineistoon pohjautuvan selvityksensä, johon sisältyi myös YTV:n menettelyä koskeva alustava kilpailuoikeudellinen arviointi. Samalla Kilpailuvirasto pyysi vielä eräitä lisäselvityksiä. YTV antoi lausuntonsa ja pyydetyt lisäselvitykset 9.2.1996. Lisäksi YTV:ltä on tämän jälkeen tarkistettu eräitä taloudellisia tietoja sekä menettelytapoja.
Muut selvitykset
Kilpailuvirasto on kuullut syyskuussa 1995 seuraavien YTV:n urakoitsijoina sekä sopimusperusteisina jätteidenkuljettajina toimivien yritysten edustajia: Waste Management Oy, Somero BFI Oy, Jäteässät Oy sekä Säkkiväline Oy.
Asiaa selvittääkseen kilpailuvirasto on myös hankkinut jätehuoltoalaa ja jätehuoltotariffeja koskevia tutkimuksia.
Selvityksen rajaus
Kilpailuvirasto on selvittänyt Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunnan epäiltyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä jätelainsäädännössä tarkoitetussa järjestetyssä jätteenkuljetuksessa sekä jätteenkäsittelyssä. Selvityksessä on tarkasteltu YTV:n vuodesta 1992 lähtien kiinteistöiltä perimiä kuljetus- ja käsittelymaksuja sekä astiavuokria. Kyseiset maksut on peritty yleisestä yhdyskuntajätteestä eli asumisessa syntyneestä jätteestä sekä ominaisuudeltaan, koostumukseltaan ja määrältään siihen rinnastettavasta muussa toiminnassa syntyneestä muusta kuin ongelmajätteestä. Selvitys koskee vain pääkaupunkiseutua.
Jätehuollon järjestäminen jätelain mukaan
Jätteiden muodostuminen yhteiskunnassa
Vuoteen 2005 ulottuvassa valtakunnallisessa jätehuoltosuunnitelmassa arvioidaan Suomessa muodostuvan jätettä yhteensä noin 80–90 miljoonaa tonnia vuodessa. Jätteet luokitellaan niiden syntypaikan mukaan joko yhdyskuntajätteiksi, teollisuusjätteiksi tai ongelmajätteiksi. Yhdyskuntajätteet ovat asuinkiinteistöistä peräisin olevia talousjätteitä tai liike- ja teollisuuskiinteistöistä taikka rakennus-ja purkutyömailta peräisin olevia jätteitä. Teollisuusjätteet ovat peräisin varsinaisesta teollisuudesta, yhdyskuntien jätevesien puhdistamisesta, rakennus- ja purkutoiminnasta, kaivannaistoiminnasta sekä maa- ja metsätaloudesta. Ongelmajätteitä muodostuu lähinnä teollisuudessa.
Jätteen keräyksen järjestäminen
Jätelain (1072/93) 7 §.n mukaan jätteentuottaja on yleensä velvollinen huolehtimaan tuottamansa jätteen keräyksen järjestämisestä. Järjestettyyn jätteenkuljetukseen kuuluvan jätteen keräyksen järjestäminen on kuitenkin kiinteistön haltijan velvollisuus. Tällöin jätteen tuottajan on toimitettava tuottamansa jäte kiinteistön haltijan järjestämään keräyspaikkaan. Toiminnan järjestäjän eli sataman, tien, ulkoilureitin tai moottorikelkkailureitin pitäjän taikka rautatien haltijan on jätteen tuottajan puolesta huolehdittava alueellaan tai reitillään syntyvän jätteen keräyksen järjestämisestä. Jätteen tuottajaa, kiinteistön haltijaa tai toiminnan järjestäjää tai muuta luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, jonka hallinnassa jäte on, nimitetään jätteen haltijaksi.
Jätteen kuljetuksen järjestäminen
Jätelain 8 §:n mukaan jätteen haltijan on huolehdittava jätteen kuljetuksen järjestämisestä. Jätteen haltija voi vain tietyin edellytyksin itse kuljettaa jätteen. Mikäli kunta on järjestänyt asumisesta syntyneen ja siihen rinnastettavan jätteen kuljetuksen, on jäte luovutettava kuljetettavaksi täten järjestetyssä jätteenkuljetuksessa.
Järjestetty jätteenkuljetus
Jätelain 10 §:n mukaan kunnan on järjestettävä joko omana toimintanaan tai muuta yhteisöä tai yksityistä yrittäjää käyttäen asumisesta syntyneen jätteen tai siihen rinnastettavan muussa toiminnassa syntyneen muun kuin ongelmajätteen kuljetus (kunnan järjestämä jätteenkuljetus). Kunta voi harkintansa mukaan ottaa järjestämäänsä jätteenkuljetukseen muunkin jätteen kuljetuksen.
Jätteenkuljetus voidaan järjestää kunnassa tai sen osassa kunnan päätöksellä ja tarkemmin määräämillä ehdoilla myös siten, että jätteen haltija sopii siitä kuljetuksen suorittajan kanssa (sopimusperusteinen kuljetus). Ehdot voivat koskea kuljetettavan jätteen lajia ja laatua, kuljetuksesta lajeittain perittävää kohtuullista ylintä hintaa samoin kuin aluetta, jolla kuljetuksen suorittajan on tarjottava kuljetuspalveluja.
Kunnan järjestämä jätteenkuljetus tai sopimusperusteinen jätteenkuljetus tai niiden yhdistelmä on pääsääntöisesti järjestettävä koko kunnassa.
Jätelain 11 §:n mukaan jätteen haltijan on liityttävä alueella järjestettyyn jätteenkuljetukseen. Kunta voi kuitenkin päättää, että järjestettyyn jätteenkuljetukseen ei tarvitse liittyä, jos jätteen määrä on poikkeuksellisen vähäinen ja jos jätteen haltija järjestää itse jätehuollon.
Jätteen hyödyntäminen ja käsittely
Jätelain 12 §:n mukaan jätteen haltijan on huolehdittava jätteen hyödyntämisen tai käsittelyn järjestämisestä. Jätteen haltija voi järjestää jätteen hyödyntämisen tai käsittelyn itse tai toimittaa jätteen ”valtuutetulle” eli vastaanottoon oikeutetulle vastaanottajalle. Silloin kun on kyse järjestettyyn jätteenkuljetukseen kuuluvasta jätteestä, kunta järjestää jätteen hyödyntämisen tai käsittelyn jätteen haltijan puolesta.
Jätehuollon järjestäminen aiemman jätelainsäädännön mukaan
Jätelaki tuli voimaan 1.1.1994. YTV:n toimintaa sääteli vuosina 1992 ja 1993 jätehuoltolaki (673/78) siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen. Jätehuoltolainkin mukaan järjestetty jätteenkuljetus muodostui kunnan järjestämästä jätteenkuljetuksesta ja sopimussopimusperusteisesta jätteenkuljetuksesta.
Jätemaksuja koskevat säännökset
Jätelain 28 §:n mukaan kunnalla on oikeus kantaa järjestämästään jätehuollosta ja siihen liittyvästä suunnittelu-, neuvonta-, ja muista tehtävistä sille aiheutuvien kustannusten kattamiseksi jätemaksua. Jätemaksu voi muodostua yhdestä tai useammasta maksusta sen mukaan, mitä palveluja kunta jätteen haltijalle järjestää. Säännöksessä todetaan erikseen, että jätteen käsittelystä on kannettava sellainen maksu, jolla katetaan vähintään käsittelypaikkojen perustamisesta, käytöstä, käytöstä poistamisesta ja jälkihoidosta aiheutuvat kustannukset.
Jätemaksun määräämisen yleisinä perusteina ovat jätelain 29 §:n mukaan jätteen laji, laatu, määrä ja noutokerrat. Huomioon voidaan ottaa myös jätteen keräys- ja kuljetusolot kiinteistöllä ja noutoalueella (jätelain perustelujen mukaan jätteiden noutamiseen liittyvät vaikeudet), kunnan keräysvälineiden käyttö sekä kuljetusmatka kuljetettaessa jäte yksittäisenä kuljetuksena. Tietyin edellytyksin voidaan jätemaksun määräämisperusteina käyttää myös kiinteistön kerrosalaa, henkilöiden lukumäärää tai muuta vastaavaa perustetta.
Jätemaksun määräämisen yksityiskohtaiset perusteet sisältävän taksan hyväksyy kunta. Jätelain 30 §:n mukaan jätetaksan tulee kannustaa jätteen määrän ja haitallisuuden vähentämiseen sekä jätteiden hyödyntämiseen. Kaikissa tapauksissa maksuperusteiden on oltava tasapuolisia ja kohtuullisia.
Aikaisemmassa eli 31.12.1993 saakka voimassa olleessa jätehuoltolaissa säädettiin, että jätehuoltomaksu muodostuu kuljetusmaksusta ja käsittelymaksusta, jotka oli voitu yhdistää yhdeksi maksuksi.
YTV pääkaupunkiseudun jätehuollon järjestäjänä
Jätelain ohella pääkaupunkiseudun jätteenkuljetusta säätelevät jäteasetus (1390/93), laki Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunnasta (1269/96), YTV:n valtuuskunnan hyväksymät ja 1.1.1996 voimaan tulleet pääkaupunkiseudun yleiset jätehuoltomääräykset sekä YTV:n valtuuskunnan 24.9.1993 vahvistama jätehuoltopoliittinen suunnitelma. Niiden perusteella YTV:llä on kokonaisvastuu jätehuollon järjestämisestä pääkaupunkiseudulla eli Helsingin, Espoon, Kauniaisten ja Vantaan kaupunkien alueella. Jätteenkuljetuksen YTV on järjestänyt siten, että Kauniaisissa on YTV:n järjestämä jätteenkuljetus kun taas Helsingissä, Espoossa ja Vantaalla on osittain YTV:n ja osittain sopimusperusteinen jätteenkuljetus. YTV:n järjestämän jätteenkuljetuksen piirissä on n. 50& 700 kiinteistöä eli n. 80 % kaikista jätteenkuljetuksen piirissä olevista kiinteistöistä. YTV:n asiakaskanta koostuu kerrostaloalueista ja haja-asutusalueista. Sopimusperusteiset kiinteistöt sijaitsevat lähinnä tiiviisti rakennetuilla teollisuusalueilla ja Helsingin niemellä. Edellä mainitun jätehuoltopoliittisen suunnitelman mukaan YTV:n tavoitteena on järjestää jätteenkuljetus kaikille seudun kaavamääräysten ja/tai rakennusrekisterin mukaisille asuin- ja palvelukiinteisöille lukuunottamatta Helsingin ydinkeskustaa.
YTV:n jätehuoltotoimintaa hoitaa jätehuoltolaitos, jonka liikevaihto oli vuonna 1995 hieman yli 167 Mmk ja henkilöstömäärä 119.Toimenpidepyynnössä tarkoitetut jätteiden kuljetus- ja käsittelytaksat hyväksyi YTV:n valtuuskunta vuoden 1996 loppuun saakka sen jälkeen, kun jätehuoltolaitoksen esitys oli käsitelty YTV:n teknisessä lautakunnassa ja hallituksessa. Kuluvan vuoden alusta lukien taksoista tulee päättämään todennäköisesti YTV:n hallitus.
YTV:n jätemaksuilla kattamat kustannukset
YTV:n jätemaksut ja jätehuollon kokonaiskustannukset
YTV:n kilpailuvirastolle antaman selvityksen mukaan YTV:n jätehuoltolaitos kattaa kaikki menonsa perimällä kiinteistöiltä ja jätteen tuottajilta maksun, joka muodostuu kuljetusmaksusta, käsittelymaksusta ja astiavuokrasta.YTV:n mukaan yksittäisen kiinteistön jätehuoltolasku voi sisältää tapauksesta riippuen kaikki edellä mainitut maksut tai vain kaksi taikka yhden edellä mainituista maksuista.
YTV:n mukaan jätemaksuilla voidaan kattaa kaikki ne menot, jotka aiheutuvat jätehuollosta eli toiminnoista, johon kuuluu jätteen keräystä, kuljetusta, hyödyntämistä ja käsittelyä sekä näiden toimintojen tarkkailua ja käsittelypaikan jälkihoitoa. Jätehuoltoon liittyviä ja siten jätemaksuin katettavia ovat myös jätehuollon suunnittelu-, koulutus-, neuvonta- ja kehittämistehtävistä aiheutuvat menot mukaanlukien pidemmän aikavälin suunnittelumenot ja jätehuoltoon liittyvät tiedotustehtävät. YTV toteaa, että jätelain periaatteiden mukaan on hyväksyttävänä pidettävä myös menettelyä, jolla kunta päättää periä jonakin ajanjaksona vuosittaisten menojen edellyttämää korkeampaa jätemaksua ja päättää rahastoida kertyneet varat tarkoituksena käyttää ne myöhemmin ilmaantuvien, tiettyyn yksilöityyn jätehuollon toimintoon kuuluvien jätehuollon menojen kattamiseksi.
YTV:n näkemyksen mukaan jätteenkuljetus- ja jätteenkäsittelytaksat ovat kustannusvastaavia siten, että kuljetustuloilla ei kateta käsittelymenoja eikä päinvastoin. Sen sijaan taksojen sisällä on tarkoituksenmukaisesti poikettu kustannusvastaavuudesta siten, että hinnoittelu edistäisi jätteen lajittelua jätteen syntypaikalla. Tämä puolestaan edistää jätteiden hyödyntämistä, mikä on eräs jätelain tavoite.
Jätteenkuljetustaksalla katettavat kustannukset
Jätehuoltolaitoksen rahoituslaskelman mukaan YTV:n jätteenkuljetusmaksut olivat vuonna 1994 yhteensä 101 Mmk ja vuonna 1995 vastaavasti 95 Mmk. Jätteenkuljetuspalvelujen ostoja koskevat menot olivat vastaavina vuosina runsaat 87 Mmk ja 93 Mmk.
YTV:n mukaan jätteenkuljetustaksalla katettavat kustannukset ovat vuonna 1995 yhteensä 437,82 mk kuljetettua tonnia kohti, ja kuljetettavan jätemäärän on samana vuonna arvioitu olevan yhteensä 232.000 tonnia. YTV toteaa, että kuljetuspalvelujen järjestämisestä aiheutuvat kustannukset koostuvat urakkapalkkioista sekä suunnittelu-, ajoreittien ylläpito-, laskutuksen valmistelu- ja alan muista kehittämistehtävistä. Esimerkiksi 600 litran jäteastiaa koskevalla keskimääräisellä jätteenkuljetustaksalla 17,50 mk/m3 katetaan kustannuksia seuraavasti: jätteenkuljetuspalvelujen osto 14,95 mk/m3, kuljetusten järjestely, valvonta, suunnittelu ja asiakaspalvelu 1,05 mk/m3 sekä luottamusmiesorganisaatio, yleishallinto ja strateginen suunnittelu 1,50 mk/m3. YTV:n on selvittänyt, että jätteenkuljetuksen taksa perustuu lähes yksinomaisesti yrittäjien kanssa solmittuihin kuljetussopimuksiin, sillä yrityksille maksettavat urakkapalkkiot ovat yli 90 % YTV:n järjestämän jätteenkuljetuksen menoista.
Jätteenkuljetuksen kilpailuttamismenettely
YTV:n valtuuskunta on päättänyt 25.11.1988, että YTV:n järjestämä jätteenkuljetus kilpailutetaan urakointialueittain alan yrittäjillä. Urakointialueita on tällä hetkellä yhteensä runsaat 40. YTV:n yrittäjiltä ostamien kuljetuspalvelujen kustannukset vaihtelevat huomattavasti urakointialueittain ja kuljetusreiteittäin. Kustannuserot aiheutuvat eroavaisuuksista kuljetusmatkoissa sekä muissa jätteen keräilyn ja kuljetusten vaatimaan työaikaan vaikuttavissa olosuhteissa kuten esimerkiksi keräilyvälineiden ja kiinteistöjen lukumäärässä ja sijainnissa. Tätä ilmentää muun muassa se, että jäteastiakohtaiset yksikköhinnat, joiden perusteella urakoitsijoiden palkkiot määräytyvät, vaihtelevat huomattavasti alueittain. Urakointisopimukset tehdään viideksi vuodeksi kerrallaan.
YTV:n mukaan pääkaupunkiseudun jätteenkuljetustaksoja on pystytty laskemaan vuodesta 1989 lähtien yhteensä 28 % jätteenkuljetuspalvelujen kilpailuttamisen vaikutuksesta. Toisaalta tarjouskilpailumenettely ja erityisesti urakointialueitten laajuus on johtanut siihen, että jätteenkuljetus on pääkaupunkiseudulla viime vuosina voimakkaasti keskittynyt.
Jätteenkäsittelytaksalla katettavat kustannukset
Rahoituslaskelman mukaan käsittelytaksalla saadut tulot olivat vuonna 1994 yhteensä 59 Mmk ja vuonna 1995 vastaavasti 67 Mmk. Varsinaiset käsittelymenot olivat vastaavasti 29 Mmk ja 32 Mmk
YTV:n mukaan jätteenkäsittelytaksalla katettavat kustannukset ovat yhteensä 158,80 mk käsiteltyä tonnia kohti vuonna 1995, ja käsitellyn jätemäärän on samana vuonna arvioitu olevan yhteensä 437& 000 tonnia. YTV on selvittänyt, että käsittelytaksalla kerätyillä tuloilla katetaan Ämmässuon kaatopaikan menot ja käytöstä poistettujen kaatopaikojen viimeistelytyöt ja jälkihoito. Kotitalouksien ongelmajätteeet otetaan vastaan maksutta ympäristönsuojelullisista syistä. Lisäksi hyötykäytön ja kierrätyksen lisäämiseksi biojäte otetaan vastaan alennetulla hinnalla, lajitellut puhtaat puukuormat pelkällä perusmaksulla ja puhtaat metallikuormat ilmaiseksi. Hyötykäytön kannustamiseksi aiheutuvat alijäämät katetaan muilla käsittelymaksuilla.
YTV:n mukaan keskimääräisellä käsittelytaksalla 12,42 mk/m3 katetaan kustannuksia seuraavasti: aluepalvelut 4,40 mk/m3, jätteen käsittely 6,05 mk/m3, asiakaspalvelu 0,17 mk/m3, suunnittelu ja kehittäminen 0,86 mk/m3 sekä valvonta ja yleishallinto 0,94 mk/m3.
Keräilyvälinevuokrataksalla katettavat menot
Yksittäinen kiinteistö voi hankkia jätteiden keräilyvälineet ostamalla ne itse tai vuokraamalla välineet jätteitä kuljettavalta yritykseltä tai YTV:ltä. Mikäli kiinteistö vuokraa jätteiden keräysvälineet YTV:ltä, peritään niistä kiinteistöltä erillinen keräysvälinemaksu. Vuokraamansa keräysvälineet YTV hankkii pääsääntöisesti alan yrittäjiltä kuljetusurakkakilpailujen yhteydessä.
YTV:n selvityksen mukaan keskimääräisellä keräysvälinetaksalla 5,05 mk/m3 katetaan v. 1995 kustannuksia seuraavasti: urakoitsijoiden veloittamat astiavuokrat ja astioiden pesu 3,70 mk/m3, asiakaspalvelu, valvonta ja seuranta 0,75 mk/m3 sekä yleishallinto ja keräysvälinehankinta 0,60 mk/m3.
YTV:n asiakkailta perimien jätteenkuljetus- ja jätteenkäsittelytaksojen määräytymisperusteet
Jätteenkuljetustaksa
YTV:n kilpailuvirastolle antaman selvityksen mukaan jätteenkuljetustaksa perustuu jätelain 29 §:n määräytymisperusteisiin. Näissä perusteissa maksun määräämisessä otetaan huomioon jätteen laji, laatu, määrä ja noutokerrat sekä kiinteistöllä ja noutoalueella vallitsevat jätteen keräys- ja kuljetusolot.
YTV:n jätteenkuljetustaksan määräytymisperusteet ovat olleet samansisältöiset koko selvitysajan eli vuodesta 1992 lähtien, vaikka maksuja on vuosittain muutettu. Viimeisin taksatarkistus on tullut voimaan 2.1.1995. Taksan mukaan YTV:n kuljetusmaksu määrätään noudettujen jätteiden lajin, laadun ja määrän, tyhjennettyjen keräilyvälineiden lajin ja rakenteen, niiden tilavuuden ja määrän sekä tyhjennyskertojen sekä kiinteistön keräily- ja kuormausolojen ja käytettävän kuljetusvälineen mukaan sekä vaihtolava-auto- ja yksittäiskuljetuksissa kuljetusmatkan mukaan. Kuljetusmaksutaksa koskee yleistä yhdyskuntajätettä ja jätteiden kuljettamista seuraavilla työtavoilla: jätesäkit, jätesäiliöt ja jäteastiat kuormattuna kiinteistöllä jätteenkuljetuksen erityisautoon sekä irtojäte kuormattuna kiinteistöillä jätteenkuljetuksen erikoisautoon säännöllisen noudon yhteydessä. Lisäksi jätteenkuljetustaksa koskee keräilyvälineenä käytettävien siirtolavasäiliöiden tyhjennyksiä.
Keräily- ja kuormausolosuhteiden huomioon ottaminen jätteenkuljetustaksassa
YTV:n mukaan jätelakiin perustuvalla jätteen keräily- ja kuormausolosuhteiden huomioonottamisella on tarkoitus ohjata kiinteistöjä järjestämään jätteiden keräys siten, ettei ylimääräisiä kuormaus- ja kuljetuskustannuksia noutopisteessä syntyisi. YTV pitää aiheuttamisperiaatteen mukaisena, että paljon työtä aiheuttava kiinteistö joutuu maksamaan palvelustaan enemmän kuin vähemmän työtä aiheuttava kiinteistö. YTV:n jätehuoltolaitoksen käyttämässä ns. pistejärjestelmään perustuvassa hinnoittelussa kiinteistön keräys- ja kuormausolosuhteista otetaan huomioon mm. keräysvälineiden kärräysmatka keräyspaikasta keräysautoon, matkan kaltevuusolosuhteet, avattavat ovet ja portit, askelmat, keräysauton ajomatka kiinteistön alueella sekä keräysvälineiden lukumäärä. Hinnoittelutavalla pyritään ohjaamaan kiinteistöjä sijoittamaan jäteastiat kuljetuksen kannalta tarkoituksenmukaisiin paikkoihin. YTV on lisäksi pitänyt tärkeänä sitä, että jäteastian tyhjennys ja kuljetus maksaa asiakkaalle saman verran Helsingin kantakaupungissa kuin pääkaupunkiseudun harvaanasutuilla alueilla. Tästä syystä asiakkaan jätteenkuljetustaksassa otetaan huomioon ainoastaan edellä mainitut kiinteistöllä vallitsevat kuormausolosuhteet, mutta ei noutoalueen rakennetta.
Kiinteistöolosuhteisiin perustuva pistejärjestelmä on käytössä vain YTV:n järjestämissä kuljetuksissa. Esimerkiksi pääkaupunkiseudulla toimivat yksityiset jätekuljetusyritykset eivät käytä erillisiä ”vaikeuskertoimia” sopimusperusteisia kuljetuksia hinnoitellessaan, vaan kiinteistöllä vallitsevat olosuhteet samoin kuin kiinteistön sijainti tulevat huomioon otetuiksi sopimuskohtaisessa hinnoittelussa.
Jätteenkäsittelytaksa
Jätteenkäsittelystä YTV perii käsittelymaksua, jonka on velvollinen maksamaan se, joka tuo jätteen YTV:n järjestämälle yleiselle jätteiden käsittelypaikalle tai maanrakennustoiminnan ylijäämämassojen läjitysalueelle siitä riippumatta, onko tuoja järjestetyssä jätteenkuljetuksessa oleva alan yrittäjä tai järjestettyyn jätehuoltoon nähden ulkopuolinen jätteen haltija tai hänen edustajansa. Jätteenkäsittelytaksan määräytymisperusteet ovat olleet samansisältöiset koko selvitysajan eli vuodesta 1992 lähtien, vaikka maksuja on vuosittain tarkistettu. Viimeisin taksatarkistus toteutettiin 2.1.1995, joskin 1.9.1996 voimaan tullut jätevero (90 mk/tn) on siirretty käsittelymaksuihin 1.9.1996 alkaen.
YTV:n jätteenkäsittelytaksan perusteena ovat jätteiden laji, laatu, määrä ja tuontikerta. Taksan mukaan kultakin jätekuormalta peritään perusmaksu ja painon mukainen käsittelymaksu. Niiden kiinteistöjen osalta, jotka kuuluvat YTV:n järjestämän jätteenkuljetuksen piiriin, YTV hyvitti vuoden 1996 loppuun saakka jätteenkäsittelymaksun mk/astia kuljetusyritykselle ja peri käsittelystä aiheutuvat kustannukset kiinteistöiltä kuljetusmaksun yhteydessä keräilyastian nimellistilavuuden perusteella. Hyvitys kuljetusyritykselle vastasi siten YTV:n kiinteistöiltä perimää käsittelymaksua. Vuoden 1997 alusta lukien menettelyä on muutettu siten, etteivät YTV:n kuljetusurakoitsijat enää maksa YTV:n hoitamalta alueelta tuoduista jätteistä käsittelymaksua, vaan YTV pitää itse asiakkailtaan perimänsä käsittelymaksun.
Sopimusperusteisessa jätteenkuljetuksessa YTV perii jätteen tuojalta käsittelymaksun painoperusteisena. Kuljetusyrittäjä puolestaan perii käsittelymaksun kiinteistöiltä astiakohtaisena. YTV:n mukaan tällöin käytetään samoja maksuja, joita YTV soveltaa. Kiinteistöt maksavat siten saman suuruista käsittelymaksua riippumatta siitä, kumpaan jätteenkuljetusjärjestelmään ne kuuluvat. Sovellettu käytäntö ei siten myöskään ole asettanut jäteyrittäjiä erilaiseen asemaan, koska molemmissa kuljetusjärjestelmissä käsittelymaksu on peritty jätteentuojalta painoperusteisena ja hän on saanut sitä vastaavan korvauksen astiakohtaisesti saman suuruisena. Painoon perustuvien ja kiinteistöiltä perittyjen käsittelymaksujen oikean vastaavuuden toteutuminen riippuu siitä, miten kohdalleen astioiden tilavuuspaino on osattu määrittää. YTV:n mukaan astiapainojen määrittäminen perustuu pitkän ajan seurantaan, ja tarvittaessa tehtäviin korjauksiin. YTV:n sopimusurakoitsija voi kuljettaa samassa kuormassa myös sopimusperusteisia jätteitä, mutta niiden osuus on marginaalinen.
Suunnitelma hinnoittelujärjestelmän muuttamiseksi
YTV on ilmoittanut 1.12.1995 päivätyllä kirjeellään, että YTV:n jätehuoltolaitoksessa on valmisteilla jätteenkuljetusmaksun rakennemuutos, jossa kiinteistökohtainen vaikeusastejärjestelmä poistuu.
YTV ei ole vielä tehnyt päätöksiä uudesta hinnoittelujärjestelmästä, vaan selvittää parhaillaan sen taloudellisia vaikutuksia. Tämän hetkisen arvion mukaan uusi hinnoittelujärjestelmä otetaan käyttöön vuonna 1997.
Asunto Oy Sturenkatu 36:n jätteenkuljetustaksan muodostuminen
Asunto Oy Sturenkatu 36:ssä on alkujaan ollut yhteensä neljä 600 litran jäteastiaa, jotka ovat tyhjennyksiä suorittavan kuljetusyrityksen omistamia. Lukumäärä on myöhemmin vähennetty kolmeen. Jäteastiat tyhjennetään kaksi kertaa viikossa. YTV:n mukaan Asunto Oy Sturenkatu 36:ssä olevien jäteastioiden sijainti ja asunto-osakeyhtiön kuormausolosuhteet ovat tavallista hankalammat, mikä vaikeuttaa astioiden tyhjentämistä ja nostaa Asunto Oy Sturenkatu 36:lta perittyä jätteenkuljetustaksaa.
Jäteastioiden kärräysmatka on Asunto Oy Sturenkatu 36:ssä pitkä. Matkaa keräysvälineen noutopaikasta keräysautoon on yhteensä 45 metriä, josta käsin kärräystä on 32 metriä sekä ylösnousurinnettä 13 metriä. Vaikka Asunto Oy Sturenkatu 36:n kaltevuusaste ei ole suuri, sen kaltevuussuunta on hankala, sillä täysiä jäteastioita joudutaan kärräämään ylämäkeen. Jos kärräyssuunta olisi toinen, sitä ei YTV:n mukaan olisi otettu lainkaan huomioon pisteytyksessä.
YTV:n soveltamassa pistejärjestelmässä keskimääräinen vaikeusasteen kerroin on 1,000, joka vastaa kuljetusosuuden keskihintaa 17,50 mk/m3. Vuonna 1995 Asunto Oy Sturenkatu 36:n kiinteistökohtainen kerroin on ollut muun muassa edellä selostetuista syistä 1,6091, jonka perusteella kuljetusosuuden hinnaksi on muodostunut 2.1.1995 lähtien 28,16 mk/m3 (jäteastiaa kohti 16,90 mk/kpl). Keräysvälinevuokraosuuden hinta on ollut 5,05 mk/m3 (3,03 mk/kpl) sekä jätteenkäsittelymaksun osuus 12,42 mk/m3 (7,45 mk/kpl). Asunto Oy Sturenkatu 36:n jätehuoltomaksun suuruus on ollut siten yhteensä 45,63 mk/m3 (jäteastiaa kohti yhteensä 27,38 mk/kpl) vuonna 1995.
As Oy Sturenkatu 36:n kiinteistön jätteiden kuljetusta aikaisemmin hoitaneen sopimusperusteisen kuljetusyrityksen perimä jätehuoltomaksu oli 26,83 mk/m3 (jäteastiaa kohti 16,10 mk/kpl). Asunto Oy Sturenkadun siirtyessä 31.8.1992 YTV:n järjestämään jätteenkuljetukseen asunto-osakeyhtiön laskutushinnaksi tuli 48,94 mk/m3 (jäteastiaa kohti 29,36 mk/kpl),josta jätteen kuljetuksen osuus oli 35,80 mk/m3, keräilyvälinevuokran osuus 5,30 mk/m3 sekä jätteen käsittelymaksun osuus 7,84 mk/m3.
As Oy Sturenkatu 36 on keväällä 1995 luopunut yhdestä jäteastiasta. Tässä yhteydessä YTV tarkisti kiinteistön olosuhdetiedot uudestaan. Piha-alue vaaitettiin ja todettiin, ettei rinnemaaston kaltevuus täytä rinteen tunnusmerkkejä. Laskutuksen perusteena olleet tiedot korjattiin. YTV on 9.1.1997 ilmoittanut puhelimitse Sturenkatu 36:lle ja lähettänyt samana päivänä kirjallisen ilmoituksen, että virheellisesti perityt jätemaksut korkoineen vuosilta 1992–1995 yhteensä n. 2& 700 mk palautetaan 17.1.1997.
Asunto Oy Sturenkatu 36:n saamat hintatarjoukset jätteiden kuljetuksessa
Isännöitsijät Oy:llä on hoidossaan myös sellaisia kiinteistöjä, jotka eivät kuulu YTV:n järjestämään jätteiden kuljetukseen, vaan sopimusperusteiseen kuljetukseen. Toimenpidepyynnön esittäjä Jouko Kuusela on kilpailuttanut 30 hoitamansa kiinteistön vuoden 1995 jätteiden kuljetuksen neljällä kuljetusliikkeellä mukaan luettuna YTV. Kuljetusliikkeiden hintatarjoukset vaihtelivat välillä 17,95 mk – 27,38 mk / astia. YTV:n tarjous oli yksi korkeimmista. Asunto Oy Sturenkatu 36:n osalta ei ole kuitenkaan mahdollista hankkia jätteenkuljetuspalveluja ns. sopimusperusteisina palveluina, koska kiinteistö sijaitsee alueella, joka kuuluu YTV:n järjestämän jätteenkuljetuksen piiriin. Tällaiseen alueelliseen rajaukseen antaa jätelaki mahdollisuuden.
Pääkaupunkiseudulla jätteenkuljetusta suorittavien yksityisten jätehuoltoyritysten kuuleminen
Kilpailuvirasto kuuli syyskuun 1995 aikana pääkaupunkiseudulla jätteenkuljetusta suorittavia yksityisiä jätehuoltoyrityksiä, jotka urakoivat YTV:lle sekä hoitavat ns. sopimusperusteista jätteenkuljetusta.
Kilpailuviraston kuultavina olivat WM Jätehuolto Oy:n, Säkkiväline Oy:n, Jäteässät Oy:n sekä Somero BFI Oy:n edustajat.
Jätehuoltoyritysten kilpailuvirastolle esittämien arvioiden mukaan YTV:n pääkaupunkiseudun jätteenkuljetuksia koskeva tarjouskilpailumenettely on alentanut YTV:n yksityisille jätehuoltoyrityksille suorittamia korvauksia. Jätehuoltourakoitsijoiden YTV:ltä saamien korvausten alenemisesta on hyötynyt pääasiassa YTV. Yksityiset kiinteistöt ja muut asiakkaat eivät ole juuri hyötyneet näiden korvausten alenemisesta.
Siirtyminen YTV:n hoitamaan jätekuljetukseen on vähentänyt kuljetusmatkan ja siihen vaikuttavien tekijöiden merkitystä yksittäisten kiinteistöjen maksaman jätehuoltomaksun määräytymisessä samalla kun kiinteistökohtaisten tekijöiden ja olosuhteiden merkitys ko. maksussa on korostunut. Jätehuoltoyritysten mukaan yksittäinen kiinteistöasiakas ei voi pitää YTV:n nykyisin perimää jätehuoltomaksua ja sen määräytymistä myöskään riittävän läpinäkyvänä ja ennustettavana.
Jätehuollon maksuja, jätteiden keräystä ja kuljetusta sekä niiden kustannusperusteita koskevia selvityksiä ja tutkimuksia
Vesi- ja ympäristöhallinnon julkaisemassa tutkimuksessa (”Kotitalousjätteen keräys ja kuljetus”, Vesi- ja ympäristöhallinnon julkaisuja, A-sarja n:o 209, Helsinki 1995) selvitettiin jätteiden keräykseen ja kuljetukseen liittyviä suunnittelu- ja kustannustekijöitä sekä erilaisten keräys- ja kuljetusjärjestelmien kustannusten muodostumista.
Tutkimuksen perusteella tyhjennystyöaika keräysalueella sekä astia- ja keräyspisteinvestoinnit käyttö- ja ylläpitokustannuksineen muodostavat suurimman osan jätehuollon kokonaiskustannuksista. Tutkimuksen mukaan pääomamenojen osuus on 30–60 % jätteiden keräyksestä ja kuljetuksesta aiheutuvista kokonaiskustannuksista. Joissakin tapauksissa pääomamenojen osuus voi olla vieläkin suurempi. Pääomakustannuksista 5–15 % aiheutuu keräysajoneuvosta ja loput 85–95 % astioista ja keräyspisteistä. Eri keräys- ja kuljetusjärjestelmien välinen kustannusero samalla keräysalueella ja jätetyypillä voi olla yli 40 %. Kaupungin omakotialueella keräyksen ja kuljetuksen kustannukset ovat yli kaksi kertaa suuremmat kuin kerros- ja rivitaloalueella. Kerros- ja rivitaloalueella keräysajoneuvon osuus kokonaiskustannuksista on 15–35 % (omakotialueella 10–25 %). Astioiden ja keräyspisteen osuus on 45–75 % (65–85 %) ja henkilötyön 15–20 % (5–15 %) kokonaiskustannuksista.
Keräysalueella käytettävästä ajasta 85–95 % muodostuu keräyspisteissä kuluvasta tyhjennysajasta, joka määräytyy pääasiassa astiatyypin, kuormaustekniikan ja keräyspisteen sijainnin perusteella. Taajamissa keräyspisteiden välinen etäisyys ei vaikuta paljoakaan samalla keräysalueella käytettävään aikaan, sillä siirtymisen osuus on vain 5–10 % tästä ajasta.
Kokonaiskeräysajasta kuorman kuljetus keräysalueelta tyhjennyspaikalle muodostaa 3–18 % etäisyyden ollessa 15 km. Tutkimuksen mukaan esimerkiksi 10 kilometrin lisäys tyhjennysmatkaan vaikuttaisi kokonaiskustannuksiin vain muutaman prosentin verran. Kuljetusmatkalla ei ole siten kovinkaan suurta vaikutusta kokonaiskustannuksiin. Lisäksi jäteastioiden alhaiset täyttöasteet nostavat astiakustannusten suhteellista osuutta ja kokonaiskustannuksia. Täyttöasteen merkitys korostuu erityisesti astian tyhjennysmaksuun perustuvassa kustannusten perintäjärjestelmissä.
Oulun yliopistossa tehdyn yhdyskuntajätteen kuljetusmaksuja koskevan lisensiaattityön (”Yhdyskuntajätteen kuljetusmaksujen empiirinen laskentamalli”, rakentamistekniikan osasto 1995) mukaan Suomessa jätteentuottajan maksamista jätehuoltomaksuista 70–80 prosenttia on kuljetusmaksuja. Jätteiden kuljetuskustannuksiin vaikuttavia tekijöitä on paljon ja vain harvat niistä ovat vakioita eri paikkakunnilla. Jätteenkuljetuskustannuksia selvitelleissä tutkimuksissa on todettu, että viisi eniten kuljetuskustannuksiin vaikuttavaa tekijää ovat noutopisteen sijainti, kuljetusmiehistön koko, keräilytiheys, käytetty palkkausjärjestelmä sekä jäteastiat.
Suomen Kuntaliitto teki vuoden 1994 alussa kyselyselvityksen kuntien jätehuollosta koskien mm. kuntien jätteenkuljetuksen järjestämistä sekä kunnissa perittäviä jätteiden kuljetus-, tyhjennys- ja käsittelymaksuja (”Tietoja kuntien jätehuollosta”, Helsinki 1994). Kyselyyn osallistui yhteensä 84 kaupunkia ja 237 muuta kuntaa. Selvityksen mukaan sopimusperusteinen kuljetus on selvästi yleisin tapa jätteenkuljetuksen järjestämiseen kunnissa.
Selvityksen mukaan jätehuoltomaksun kuntakohtaiset vaihtelut ovat suuria. Jätehuoltomaksu muodostuu kuljetus- ja käsittelymaksusta, jotka voidaan yhdistää yhdeksi maksuksi. Jäteastioiden (600 l) tyhjennys- ja kuljetusmaksut 1.1.1994 olivat kyselyyn osallistuneissa kaupungeissa ja kunnissa keskimäärin 23,18 mk/astia, josta kuljetusmaksun osuus oli keskimäärin 17,21 mk/astia ja käsittelymaksun osuus keskimäärin 5,97 mk/astia. Astian kokonaishintaan sisältyy käsittelymaksuosuus sekä tyhjennys- ja kuljetusmaksu. Joissakin kunnissa kokonaishintaan sisältyy myös astian vuokra tai astian pesu.
Jätteiden käsittelymaksua perittiin valtaosassa kyselyyn osallistuneissa kaupungeissa ja kunnissa. Käsittelymaksu oli määritetty joko m3– tai tonniperusteisena riippuen siitä punnittiinko jätteet vai ei. Käsittelymaksu oli puristinlaittein varustetussa jäteautossa kuljetetun yhdyskuntajätteen (Y1) osalta keskimäärin 28,37 mk/m3 ja 112,41 mk/t. Jäteastiakohtaiset käsittelymaksut olivat suuruudeltaan keskimäärin seuraavat: säkki 2,51 mk/säkki, astia (600 l) 5,80 mk/astia sekä vaihtolava (8 m3) 60,33 mk/lava.
Vuonna 1992 jäteastian (600 l) kuljetus- ja tyhjennysmaksut käsittelymaksuosuuksineen olivat keskimäärin noin 22 mk/astia/tyhjennyskerta. Käsittelymaksun osuutta maksuissa oli runsaat 20 %. Vuotta 1992 koskeneen selvityksen mukaan jätteen käsittelymaksussa ei huomioitu jäteastioiden täyttöastetta.
Suomen Kuntaliitto julkaisi syksyllä 1996 uuden selvityksen kuntien jätehuollosta ja 1.4.1996 voimassa olleista maksuista (Tietoja kuntien jätehuollosta, Helsinki 1996). Kyselyyn vastasi 76 kaupunkia ja 179 muuta kuntaa. Yleisin järjestetyn jätteenkuljetuksen muoto on edelleen sopimusperusteinen jäteenkuljetus.
Selvityksen mukaan kuntakohtaiset vaihtelut niin jätteenkuljetusmaksuissa kuin käsittelymaksuissakin ovat edelleen suuret. Jätteenkuljetuksessa esimerkiksi 600 litran jäteastian keskimääräinen kuljetusmaksu/tyhjennyskerta oli 16,74 mk vaihdellen 6,40 markan ja 75,50 markan välillä. Keskimääräinen käsittelymaksu puolestaan oli 9,13 mk vaihdellen 4,00 markan ja 67,50 markan välillä.
Selvityksen mukaan sopimusperusteisesti hoidetussa jätteenkuljetuksessa esiintyi myös saman kunnan sisällä suuria maksueroja.
YTV on viitannut kilpailuvirastolle antamissa selvityksissään myös Valtion teknillisen tutkimuskeskuksen (VTT) vuonna 1991 tekemään vertailututkimukseen pääkaupunkiseudun jätehuoltokustannuksista. Tutkimuksen mukaan YTV:n hoitaman jätehuollon kustannukset olivat 4,6 % alhaisemmat kuin yksityisten jätteenhuoltoyritysten hoitaman eli sopimusperusteisen jätehuollon kustannukset. Ryhmiteltäessä rakennukset noutopaikan vaikeuden perusteella (YTV:n käyttämä pisteytys) neljään ryhmään 600 litran vuokra-astioiden kohdalla, saatiin selvä ero sopimusperusteisen ja YTV:n hoitaman jätehuollon välillä. Erittäin vaikeissa noutopaikoissa sopimusperusteiset jätehuollon kustannukset olivat 13,5 % alhaisemmat kuin vastaavat laskennalliset YTV:n kustannukset. Sen sijaan erittäin helpoissa noutopaikoissa sopimusperusteiset jätehuollon kustannukset olivat 38,7 % korkeammat kuin vastaavat YTV:n laskennalliset kustannukset. Tutkimuksen mukaan vertailtaessa 600 litran jäteastioiden tyhjennysten hintaeroja ei voida osoittaa tasapuolisuuden eri noutopaikkojen kohdalla toteutuvan. Lisäksi jätteiden kuljetusmatkalla noutopaikasta kaatopaikalle ei ole johdonmukaista vaikutusta perittyihin maksuihin.
YTV:n menettelyn kilpailuoikeudellinen arviointi
Kilpailunrajoituslain soveltaminen YTV:n toimintaan
Kilpailunrajoituksista annetun lain (480/92) 3 §:n 1 momentin mukaan elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai yksityistä tai julkista oikeushenkilöä, joka ammattimaisesti pitää kaupan, ostaa tai muutoin vastiketta vastaan hankkii tai luovuttaa tavaroita tai palveluksia (hyödyke).
Elinkeinonharjoittajana voidaan pitää siis valtiota tai kuntaa, jotakin niiden toimintamuotoa tai niiden omistamaa yhtiötä tai laitosta. Julkisyhteisön toiminta kuuluu lain piiriin vain sen harjoittaman liiketoiminnan osalta. Kunnallisia energia- ja vesilaitoksia on pidetty kilpailunrajoituslain tarkoittamina elinkeinonharjoittajina (HE 148/87 vp.). Lisäksi korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 30.8.1993 (taltio 3053) katsonut, että Helsingin kaupunkia on satamatoiminnan harjoittajana pidettävä kilpailunrajoituslain tarkoittamana elinkeinonharjoittajana.
Kilpailunrajoituksista annetun lain perustelujen mukaan 3 §:n 1 momentissa määritelty elinkeinonharjoittajan käsite on tarkoitettu laajaksi (HE 162/91 vp.). Sen piiriin kuuluvat siten kaikki ne valtion, kuntien ja muiden julkisyhteisöjen toiminnot, jotka on järjestetty liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti yhtiöksi tai liikelaitokseksi tai joiden voidaan muutoin katsoa olevan luonteeltaan ensisijaisesti liiketaloudellisia. Myös EU:n oikeuskäytännössä on pidetty kilpailusääntöjen soveltamisalan kannalta ratkaisevana sitä, onko kulloinkin kyseessä oleva toiminto luonteeltaan julkisen vallan piiriin kuuluva hallinnollinen tehtävä tai yleishyödyllisen julkisen palvelun tai muun toiminnon tuottaminen taikka liiketaloudellinen toimi (Valtionyritysten EY-työryhmän muistio, KTM Helsinki 1992).
Jätelain 10 ja 13 §:n mukaan kunta voi antaa järjestetyn jätteenkuljetuksen piiriin kuuluvan jätteen kuljetuksen sekä hyödyntämisen ja käsittelyn muun yhteisön tai yksityisen yrityksen tehtäväksi. Koska myös yksityiset yritykset voivat harjoittaa samaa jätehuoltotoimintaa kuin YTV:kin, on tämä osoitus siitä, että kilpailunrajoituslakia voidaan soveltaa myös YTV:n vastaavaan toimintaan. Lisäksi YTV:n toiminta on jätehuollon osalta järjestetty liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti. YTV:n jätehuoltotoimintaa on siten pidettävä kilpailunrajoituksista annetussa laissa tarkoitettua elinkeinotoimintana.
YTV:n soveltamat jätteenkuljetustaksat ovat julkisoikeudellisia maksuja ja ne voidaan periä ilman tuomiota tai päätöstä noudattaen verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoimin annettuja säännöksiä. Tästä huolimatta niihin voidaan soveltaa kilpailunrajoituksista annettua lakia. Myös korkein hallinto-oikeus on em. satamamaksupäätöksessään katsonut, että julkisoikeudellisten matkustajamaksujen määräämiseen voitiin soveltaa kilpailunrajoituksista annettua lakia.
Käsittelymaksua on jätelain mukaan pakko periä sen suuruisena, että sillä katetaan vähintään käsittelypaikkojen perustamisesta, käytöstä, käytöstä poistamisesta ja jälkihoidosta aiheutuvat kustannukset. Vaikka jätelaissa on asetettu reunaehdot käsittelymaksun suuruudelle, ei jätelaki kuitenkaan määrää maksun markkamäärää. Näin ollen myös käsittelymaksuun voidaan tarvittaessa puuttua kilpailunrajoituslain nojalla.
Relevanttien markkinoiden ja määräävän markkina-aseman määrittely
Kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 2 momentin mukaan määräävä markkina-asema katsotaan olevan elinkeinonharjoittajalla tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä, jolla koko maassa tai tietyllä alueella on yksinoikeus tai muu sellainen määräävä asema tietyillä hyödykemarkkinoilla, että se merkittävästi ohjaa hyödykkeen hintatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla muulla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla.
Määräävä markkina-asema voi olla tietyillä asiallisilla ja alueellisilla hyödykemarkkinoilla. Relevantit markkinat määritellään kussakin tapauksessa toisaalta hyödykkeiden ja toisaalta markkina-alueen maantieteellisen laajuuden mukaan. Hyödykemarkkinoiden määrittelyssä selvitetään ensisijaisesti, mitkä hyödykkeet ovat kuluttajien näkökulmasta siinä määrin samanarvoisia, että niitä voidaan pitää toisiaan korvaavina hyödykkeinä. Kysynnän ohella markkinamäärittelyssä otetaan huomioon myös hyödykkeen tarjoajien toimintaolosuhteet ja tarjonnan korvattavuus. Määräävä markkina-asema voi kattaa koko maan tai jonkin alueen. Markkinoiden alueellisen eriytymisen suhteen ratkaisevan kriteerin muodostavat todelliset taloudelliset kilpailuolosuhteet.
Määräävää markkina-aseman selvittäminen edellyttää asianomaisten markkinoiden rakenteen ja toiminnan analysointia. Arviointiin vaikuttavia seikkoja ovat muun muassa markkinoille pääsyn esteet, erityisesti yksinoikeudet, kilpailijoiden lukumäärä ja markkinaosuudet, kysynnän rakenne sekä hyödykkeen erityisominaisuudet.
Relevantit hyödykemarkkinat
Relevantit hyödykemarkkinat ovat järjestettyyn jätteenkuljetukseen kuuluvan yhdyskuntajätteen käsittely sekä jätteiden kuljetus. Myös jäteastiat saattavat muodostaa omat markkinansa, mutta tässä niitä ei ole käsitelty erillisinä. Jätelain perusteella YTV:n on huolehdittava järjestettyyn jätteenkuljetukseen kuuluvan yhdyskuntajätteen hyödyntämisestä ja käsittelystä, joten sillä on lakisääteinen velvollisuus käsittelypaikkojen perustamisessa ja ylläpidossa. YTV ylläpitää mm. Ämmässuon kaatopaikkaa ja Kivikon siirtokuormausasemaa, josta jätteet kuljetetaan puristettuina konteissa Ämmässuolle. Jätelaki ei kiellä yksityisiä elinkeinonharjoittajia perustamasta käsittelypaikkoja.
Suurimmassa osassa pääkaupunkiseutua YTV huolehtii myös jätteiden kuljetuksesta, mutta Helsingin ydinkeskustassa ja eräissä Espoon ja Vantaan kaupunginosissa on käytössä ns. sopimusperusteinen jätteenkuljetus, jossa kiinteistöillä on mahdollisuus hankkia kuljetuspalvelut valitsemaltaan kuljetusyritykseltä. Siten jätteiden kuljetus on muusta jätehuollosta erotettavissa olevaa toimintaa, jota hoitavat sekä YTV yksityisiä alihankkijoita käyttäen että muut alueella toimivat jätteenkuljetusyritykset. YTV omisti aikaisemmin myös oman kuljetusyrityksen, joka kuitenkin myytiin kesällä 1996. Jätteiden kuljetusta varten tarvitaan erityisesti tähän tarkoitukseen soveltuvaa kuljetuskalustoa, joten tämä toiminta on erotettavissa myös muista kuljetusmarkkinoista.
Relevantit maantieteelliset markkinat
Relevantit maantieteelliset markkinat ovat jätteiden käsittelyn osalta koko pääkaupunkiseutu, Espoo, Helsinki, Vantaa ja Kauniainen, eli se alue, jolta YTV:n ylläpitämille käsittelypaikoille tuodaan jätteitä.
Jätteenkuljetuksen osalta pääkaupunkiseudun markkinat jakaantuvat kahteen osaan, joiden kilpailuolosuhteet poikkeavat toisistaan siten, että YTV:llä on pääosassa aluetta oikeudellinen monopoli, mutta Helsingin ydinkeskustassa ja eräissä Espoon ja Vantaan kaupunginosissa on vielä käytössä ns. sopimusperusteinen jätteenkuljetus, jossa kuljetusyritysten valinnasta päättävät ja jätteenkuljetuksen hinnoittelusta sopivat jätteenkuljetusyrityksen kanssa kiinteistöyhtiöt ja muut jätteen haltijat. YTV:n hoitamaa jätteenkuljetustoimintaa arvioitaessa nämä alueet eivät kuulu samoihin relevantteihin maantieteellisiin markkinoihin YTV:n järjestämän jätteenkuljetuksen kanssa, vaikkakin YTV voisi ne päätöksellään ottaa järjestämänsä jätteenkuljetuksen piiriin.
YTV:n määräävä markkina-asema
Kilpailuvirasto toteaa, että YTV:llä on kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu alueellinen määräävä markkina-asema yhdyskuntajätteiden käsittelyssä pääkaupunkiseudulla sekä järjestämässään jätteenkuljetuksessa niillä pääkaupunkiseudun alueilla, joilla sillä on myös kuljetuksissa oikeudellinen monopoli.
YTV:n jätehuoltomaksujen arviointi
Arvioinnin lähtökohdat
Koska YTV on kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 2 momentin tarkoittamassa määräävässä markkina-asemassa järjestämässään jätteenkuljetuksessa sekä pääkaupunkiseudun järjestettyyn jätteenkuljetukseen kuuluvan jätteen käsittelyssä, sen menettelytapoja kyseisillä markkinoilla arvioidaan kilpailunrajoituslain 7 §:n perusteella.
Toimenpidepyynnön perusteella YTV:n on epäilty käyttäneen väärin määräävää markkina-asemaansa perimällä asiakkaaltaan jätteenkuljetus- ja käsittelymaksuja, jotka ovat kohtuuttomia sekä kustannusvastaamattomia. Tämäntyyppistä kilpailun rajoittamista voidaan arvioida kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdan perusteella.
Kilpailunrajoituslain 7 §:ää koskevissa hallituksen esitysten perusteluissa (HE 148/87 vp. ja HE 162/1991 vp.) todetaan, että määräävä markkina-asema antaa yritykselle mahdollisuuden asettaa hintatasonsa riippumattomana kilpailevista yrityksistä ja mahdollisuuden ratkaisevasti vaikuttaa omalla asiakaspolitiikallaan toisten yritysten kohtaloihin. Perustelujen mukaan tämä vaikutusvalta edellyttää terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun näkökulmasta sitä, että määräävässä markkina-asemassa olevalle yritykselle asetetaan sellainen tasapuolisuusvaatimus asiakassuhteissaan, joka ei olisi perusteltu muunlaisessa markkina-asemassa olevien yritysten osalta. Vaikka tämä tasapuolisuusvaatimus esitetään perustelujen rakenteesta johtuen liikesuhteesta pidättytymistä koskevan lainkohdan yhteydessä, sen tarkoittama syrjinnän kielto koskee ehdottoman syrjinnän eli toimituskiellon lisäksi myös suhteellista syrjintää. Tyypillistä suhteellista syrjintää on hintasyrjintä, jota täten voidaan pitää 7 §:n 4 kohdassa kiellettynä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä. Hintasyrjinnän lisäksi lainkohdassa kielletään sen perusteluissa mainitun kohtuuttoman korkean monopolihinnoittelun soveltaminen.
Lainkohdassa asetettu kohtuullisuus- ja tasapuolisuusvelvoite edellyttää, että YTV:n jätehuoltopalveluja käyttävien asiakkaiden tai asiakasryhmien tariffit niihin sisältyvine tuottotavoitteineen ovat mahdollisimman kustannusvastaavat eli seuraavat asiakkaiden palvelemisesta myyjälle aiheutuvia kustannuksia ja että YTV:n saamat tuotot eivät kokonaisuudessaan tai jonkin asiakasryhmän kohdalla olennaisesti ylitä välttämättömiä suoritteen kustannuksia.
Markkinoiden läpinäkyvyys on keskeinen keino hinnoittelun tasapuolisuuden ja kohtuullisuuden varmistamiseksi. YTV:n tarjoamien jätehuoltopalvelujen hintojen ja hinnoitteluperiaatteiden tulee siten olla julkisia sekä riittävän selkeitä ja yksiselitteisiä, jotta sen asiakkaat voivat itse tehdä päätelmiä hinnoittelunsa oikeellisuudesta ja tasapuolisuudesta.
YTV:n taksojen kustannusvastaavuus
Kilpailuviraston saamien selvitysten mukaan jätteen kuljetusten kustannuksiin vaikuttavat jätteen kuljetusreitti keräysalueella ja keräysalueelta tyhjennyspaikalle eli noutopisteiden tiheys ja sijainti suhteessa toisiinsa ja käsittelypaikkaan, jäteastian kustannukset sekä erityisesti jätteen keräys- ja kuormausolosuhteet kiinteistöllä. YTV:n hinnoittelussa ei kuljetusreittikohtaisia kustannuseroja oteta huomioon, vaikka keräilyalueiden erot todennäköisesti vaikuttavat ostettavien kuljetuspalvelujen hintojen kautta YTV:n omiin kustannuksiin. Vaikutusta on kuitenkin vaikea erotella urakoitsijoiden hintatarjouksissa. YTV:n urakoitsijoiden tarjouksissa ei sen sijaan ollut suurta hintaeroa sillä, kuljetettiinko jäte Ämmässuon kaatopaikalle vai Kivikon vastaanottopaikalle. Kiinteistöjen noutopaikkatekijöistä aiheutuvat kustannuserot YTV:n hinnoittelu ottaa huomioon tietyn järjestelmän mukaan. Tässä suhteessa YTV:n menettely poikkeaa yksityisten jätteenkuljetusliikkeiden sopimusperusteisessa jätteenkuljetuksessa noudattamasta hinnoittelukäytännöstä, joka perustuu tarjouskilpailussa esitettyihin hintoihin, joissa kuormaus- ja kuljetusolosuhteet samoin kuin mahdolliset muut hintaan vaikuttavat tekijät tulevat huomioon otetuiksi kokonaisuutena.
Asunto Oy Sturenkatu 36 on jätteen keräily- ja kuljetusreittiin liittyvien kustannustekijöiden osalta edullisessa asemassa kun taas sen kiinteistökohtaiset keräys- ja tyhjennysolosuhteet ovat YTV:ltä saadun selvityksen mukaan epäedulliset. Kiinteistön jätteenkuljetusmaksun korotuksen selittääkin suurelta osin se, että kiinteistön siirryttyä sopimusperusteisesta jätteenkuljetuksesta YTV:n järjestämään jätteenkuljetukseen se menetti sopimusperusteisessa jätteenkuljetuksessa nauttimansa mahdolliset kuljetusreittikohtaiset kustannusetunsa, mutta joutui kärsimään kiinteistön keräys- ja kuormausolosuhteisiin liittyvistä haitoistaan. YTV soveltaa kuitenkin As Oy Sturenkatu 36:een samoja hinnoitteluperusteita kuin muihinkin asiakkaisiinsa, joten YTV ei käytä väärin määräävää markkina-asemaansa syrjimällä tiettyä asiakkaanaan olevaa kiinteistöä. Lisäksi on otettava huomioon, että kysymyksessä on kiinteistön siirtyminen toiseen jätteenkuljetusjärjestelmään, jonka jätehuollollisista velvoitteista ja kokonaisvastuusta samoin kuin jätemaksun määräämisperusteista on säädetty jätelaissa. Kiinteistöillä on myös mahdollisuus itse vaikuttaa niiltä perittävien jätteenkuljetusmaksujen suuruuteen järjestämällä jäteastioiden kuormausolosuhteet mahdollisimman helpoiksi. Tästä mahdollisuudesta ja sen merkittävästä vaikutuksesta kiinteistöltä perittävään tyhjennysmaksuun on myös As Oy Sturenkatu 36:lle kerrottu.
Kilpailuvirasto toteaa, että YTV:n tapa periä jätteenkäsittelymaksu järjestämässään jätteenkuljetuksessa astiakohtaisesti tilavuuden mukaan ei aseta sen asiakkaita erilaiseen asemaan verrattuna sopimusperusteisessa jätteenkuljetuksessa oleviin asiakkaisiin, koska saatujen tietojen mukaan kummassakin järjestelmässä kiinteistöihin sovelletaan samoja käsittelymaksuja. Toisaalta myös jätekuljetusyritykset ovat maksaneet käsittelymaksun jätettä käsittelypaikalle viedessään samalla tavoin jätteen painon perusteella olipa jäte peräisin YTV:n järjestämästä jätteenkuljetuksesta tai sopimusperusteisesta jätteenkuljetuksesta.
YTV:n taksojen läpinäkyvyys
Antamansa selvityksen mukaan YTV lähettää kiinteistön haltijalle asiakassuhteen alkaessa lomakkeen, jossa ilmoitetaan hinta ja siihen vaikuttavat perustekijät kuten noutopaikkaolosuhteet, tyhjennystiheys ja astian omistussuhte. Asiakas saa myös niin halutessaan lisätietoja hinnoitteluperusteista samoin kuin laskutuksensa perusteista. Kilpailuvirasto katsoo, että kiinteistö saa tai sillä on mahdollisuus saada riittävä tieto laskutukseensa vaikuttavista tekijöistä.
YTV:n taksojen kohtuullisuus
YTV:n antaman selvityksen mukaan jätehuollon kuljetus- ja käsittelytaksat pyritään mitoittamaan siten, että niistä saadut tulot vastaavat arvioituja menoja. Koska arvioinnit eivät kuitenkaan välttämättä vastaa todellista kehitystä, perusti YTV taksaheilahtelujen estämiseksi v. 1992 taksantasausrahaston, johon voidaan siirtää jätteenkäsittelyn ja jätteenkuljetuksen yli- tai alijäämiä. Rahastossa on kumpaakin toimintaa varten omat tilit.
Jätteenkuljetus tuotti v. 1992 ylijäämää 11,6 Mmk ja 5 %:n taksanalennuksesta huolimatta saman verran v. 1993. V. 1994 voimaan tulleen arvonlisäveron aiheuttaman laskennallisen 20 %:n korotustarpeen sijasta taksoja korotettiin vain 9 %, koska rahastossa oli varoja. V. 1994 ylijäämää kertyi kuitenkin edelleen 8,4 Mmk.
Vuoden 1995 kuljetustaksan alijäämäisyyden kompensointiin käytettiin tasausrahastosta 5,3 Mmk. Vuoden 1996 jätteenkuljetustaksat mitoitettiin niin ikään alikatteisiksi siten, että jätteenkuljetusrahastossa olisi kesäkuussa 1996 tehdyn ennusteen mukaan varoja vuoden 1996 lopussa n. 16 Mmk. YTV:n arvion mukaan rahaston pääoma on vuoden 1997 lopussa 7–10 Mmk ja tulisi loppuunkäytetyksi vuonna 1998, jollei taksoja koroteta.
Jätteenkäsittelytaksan tilillä tasausrahastossa on alijäämää vuoden 1996 lopulla 8 Mmk. Investointi- ja jälkikihoitorahaston pääoma oli v. 1995 lopussa 4,8 Mmk ja jätehuollon lainanlyhennysrahastossa 2,3 Mmk. Lainanlyhennysrahaston pääoma käytetään v. 1998 kerralla erääntyvän lainan poismaksuun.
Kilpailuvirasto toteaa, että YTV:n jätteenkuljetuksesta saamat tulot ovat vuoteen 1995 saakka tuottaneet taksojen alentamisesta huolimatta ylijäämää, joka kuitenkin on rahastoitu tarkoituksella pitää taksakehitys vakaana. Ylijäämien muodostumiseen on merkittävimmin vaikuttanut se, ettei YTV:n ostamien kuljetuspalvelujen kilpailuttamisen kautta syntyneitä urakkahintojen alentumisia, jotka varsinkin kilpailuttamisen alkuvuosina olivat merkittäviä, ole välittömästi kokonaisuudessaan siirretty asiakkailta perittäviin kuljetustaksoihin. Kilpailuvirasto katsoo, ottaen huomioon rahastoitujen ylijäämien vuosittaiset määrät sekä niiden myöhemmän käytön yksinomaan asiakkaiden hyväksi kompensoimaan mm. ostettujen kuljetuspalvelujen hintojen nousujen aiheuttamia jätteenkuljetustaksojen korotustarpeita, että YTV:n menettelyä voidaan pitää hyväksyttävänä. Kilpailuvirasto katsoo kuitenkin, että YTV:n tulisi jatkossa ottaa jätteenkuljetusmaksuissaan nykyistä paremmin huomioon mm. kuljetuspalvelujen ostohinnoissa tapahtuvat muutokset.
Alla olevassa taulukossa on verrattu As Oy Sturenkatu 36:n jätemaksuja yksityisten jätteenkuljetusyritysten hintoihin sekä Suomen Kuntaliiton tekemiin maksuselvityksiin vuosilta 1994 ja 1996. Taulukossa oleviin lukuihin sisältyy tulkinnanvaraisuutta Kuntaliiton 1994 tietojen osalta sen vuoksi, ettei niistä selviä, millä tavoin esimerkiksi astiavuokrat ja astioiden pesut on otettu huomioon. Vuoden 1996 kuntatiedoissa astiavuokria tai pesuja ei ole mukana. Kaikki taulukon maksut ovat ilman arvonlisäveroa.
Taulukko: Asunto Oy Sturenkatu 36:n jätemaksut (600 litran jäteastia) eri kuljetusyritysten hoitamana.
| Maksut | Yksityinen kulj.liike v.1992 | YTV v. 1992 | YTV 2.1.1995 | YTV 4.9.1995 | Yksityinen kulj.liike v.1995 | Kuntaliitto 1.1.1994 | Kuntaliitto 1.4.1996 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Kuljetus mk/astia | & | 21,48 | 13,85 | 14,66 | & | 17,21 | 16,74 |
| Käsittely mk/astia | & | 4,70 | 6,11 | 6,11 | & | 5,97 | 9,13 |
| Astiavuokra mk/astia | & | 3,18 | 2,48 | 2,13 | & | & | & |
| Yhteensä mk/astia | 16,10 | 29,36 | 22,44 | 22,90 | 14,71–16,07 | 23,18 | 25,87 |
YTV:n maksujen kohdalla on kolme ajankohtaa, joista viimeisin kuvaa tilannetta sen jälkeen, kun As Oy Sturenkatu 36:n noutopaikan vaikeusastevirhe korjattiin, astiamäärä vähennettiin kolmeen ja keräilyvälineiden vuokrat muuttuivat aikaperusteisiksi. Yksityisten kuljetusliikkeiden maksut vuodelta 1995 ovat peräisin As Oy Sturenkatu 36:n saamista hintatarjouksista keväällä 1995. Tarjouksiin sisältyy myös astiavuokra ja käsittelymaksu.
Erityisesti Kuntaliiton maksutietojen osalta on todettava, että ne ovat keskiarvoja ja että kuntien väliset hintaerot ovat suuria. Taulukko osoittaakin YTV:tä muihin kuntiin verrattaessa vain sen, mihin YTV As Oy Sturenkatu 36:lta perimänsä hinnan osalta suhteessa kuntakeskiarvoihin molempina ajankohtina vertailussa sijoittuu. Yksityisten kuljetusliikkeiden maksuihin nähden vertailu on yksiselitteisempi.
Ratkaisu ja sen perustelut
Kilpailuvirasto katsoo, ettei selvityksessä ole tullut esille sellaisia YTV:n käyttämiä menettelytapoja, jotka täyttäisivät määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä osoittavat tunnusmerkit. YTV ei syrji As Oy Sturenkatu 36:ta, koska siihen sovelletaan samoja hinnoitteluperiaatteita kuin muihinkin asiakkaisiin. Kiinteistölle on myös kerrottu sen omista mahdollisuuksista keräilyvälineiden sijoituksella merkittävästi pienentää jätteenkuljetusmaksuja.
YTV:lle on kertynyt vuoteen 1995 saakka ostopalvelujen kilpailuttamisen seurauksena jätteenkuljetuksesta ylijäämää, vaikka taksoja on alennettu. Ylijäämä on siirretty taksantasausrahastoon, josta sitä on käytetty vuodesta 1995 lukien kuljetusmaksujen korotustarpeiden kompensointiin. Kilpailuvirasto edellyttää kuitenkin, että YTV jatkossa entistä paremmin ottaa jätteenkuljetusmaksuissaan huomioon kuljetuspalvelujen ostohinnoissa tapahtuvat muutokset. Lisäksi Kilpailuvirasto edellyttää, että YTV ilmoittaa Kilpailuvirastolle jätehuollon taksojen tasausrahaston vuoden lopussa vallitsevan pääomatilanteen siihen saakka kunnes rahaston pääoma on käytetty.
Kilpailuvirasto katsoo saamansa selvityksen perusteella niin ikään, että asiakas saa tai hänellä on mahdollista halutessaan saada riittävästi tietoa laskutukseensa vaikuttavista tekijöistä, joten hinnoittelun läpinäkyvyyden vaatimukset täyttyvät.
Asia ei anna aihetta enempiin Kilpailuviraston toimenpiteisiin ja se poistetaan käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 3§ ja 7 § 4) kohta
Muutoksenhaku
Kilpailunrajoituslain (480/92) 21 §:n 3 momentin mukaan Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.
Mikäli Kilpailuvirasto ei tee esitystä asian käsittelemisestä kilpailuneuvostossa, sen voi kilpailunrajoituksista annetun lain 13 §:n perusteella tehdä elinkeinonharjoittaja, jota kilpailunrajoitus välittömästi koskee, tai elinkeinonharjoittajien tai kuluttajien etujen valvomiseksi toimiva yhteisö.