Asianosaiset
Autoilija Jari Kurkinen
Tampereen Aluetaksi Oy
Helsingin Ympäristön Taksikeskus Oy
Luonais-Suomen Taksidata Oy
Savon Taksi Oy
Helsingin Taksi-Data Oy
Asian vireilletulo
Autoilija Jari Kurkinen on 3.1.1995 päivätyllä kirjeellään pyytänyt kilpailuvirastoa tutkimaan, sisältyykö hänen virastolle toimittamaansa Tampereen Aluetaksi Oy:n käyttöön ottamaan ajovälityskeskuksen ja osakasautoilijan välillä tehtävään sopimukseen kilpailunrajoituslain (480/92) vastaisia ehtoja.
Kilpailuvirasto on käsitellyt samassa yhteydessä Tampereen Aluetaksi Oy:n sopimuksen kanssa myös muiden virastolle toimitettujen taksien tilausvälityskeskusten vastaavat sopimukset, jotka sisältävät autoilijoiden elinkeinotoimintaa rajoittavia ehtoja. Tällaisia viraston käsiteltäväksi saatettuja sopimuksia ovat Helsingin Ympäristön Taksikeskus Oy:n, Lounais-Suomen Taksidata Oy:n, Savon Taksi Oy:n ja Helsingin Taksi-Data Oy:n tilausten välitystä ym. taksitoimintaa koskevat sopimukset.
Yritykset
Edellä mainitut sopimuksia tehneet yritykset ovat taksiautoilijoiden ja heidän yhdistystensä omistamia osakeyhtiöitä, jotka ottavat vastaan taksien tilauksia ja välittävät niitä taksiautoilijoille. Niillä oli vuoden 1994 loppuun asti lailla suojattu yksinoikeus toiminta-alueillaan tähän toimintaan. Sen seurauksena ne hallitsevat edelleen ko. palvelujen markkinoita alueillaan. Kilpailevien tilausvälityskeskusten perustaminen tuli mahdolliseksi henkilöliikennelain muutoksella (662/94), joka tuli voimaan 1.1.1995.
Kilpailunrajoitukset
Tilausvälityskeskuksille aiemmin lainsäädännöllä turvatun yksioikeuden poistuttua edellä mainitut yritykset laativat vuoden 1995 alusta lähtien käyttöön otettavia sopimuksia, joilla ne ovat saaneet aikaan tiettyjä sitoumuksia tilausvälitystoimintaa harjoittavan yrityksen ja sen palveluksia käyttävien autoilijoiden välille. Sopimusten ehdoilla autoilijat ovat muun muassa sitoutuneet olemaan käyttämättä kilpailevan tilausvälityskeskuksen palveluja. Lisäksi autoilijat ovat sitoutuneet siihen, että autoon ei asenneta radiolaitetta, joka mahdollistaa ajotilausten vastaanoton kilpailevasta tilausvälityskeskuksesta.
Alaa sääntelevät lait
Taksitoimintaa koskevat säännökset sisältyvät lähinnä lakiin luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä (343/91). Siihen on tehty merkittäviä muutoksia 15.7.1994 annetulla lailla, joka tuli pääosiltaan voimaan 1.8.1994 ja taksien tilauskeskuksia koskevalta osalta 1.1.1995.
Ennen vuotta 1995 voimassa olleen lain mukaan saman alueen takseille sai ajotilauksia välittää vain yksi lääninhallituksen hyväksymä taksiradiotilauskeskus. Alueen kaikkien autojen tuli olla tilattavissa saman tilauskeskuksen kautta lääninhallituksen vahvistaman taksiradio-ohjesäännön mukaisesti.
Vuoden 1995 alusta lähtien taksiradiotilauskeskuksia on saanut perustaa vapaasti. Toiminnasta on säädetty ilmoitusvelvollisuus keskuksen sijaintipaikan lääninhallitukselle. Ko. lakiehdotuksen perustelujen mukaan muutoksen tarkoituksena on ollut poistaa autoilijoilta velvollisuus kuulua tilauskeskukseen ja tehdä mahdolliseksi, että samalla alueella voi toimia useita tilauskeskuksia.
Samalla lainmuutoksella on henkilöliikennelakiin otettu säännös, jonka mukaan paikallinen poliisi voi tarvittaessa taksiluvan haltijoiden tai heidän enemmistöään edustavan yhteisön esityksestä vahvistaa ajovuorojärjestyksen, jota säännöksen mukaan on noudatettava. Vastaavat määräykset ovat aikaisemmin sisältyneet lääninhallitusten henkilöliikennelain nojalla vahvistamiin taksiohjesääntöihin.
Asianosaisten lausunnot
Kilpailuviraston pyynnöstä asiasta antamassaan lausunnossa liikenneministeriö on todennut, että tilauskeskustoiminnan vapauttamisen syinä ovat olleet muun muassa maaseudun taksiautoilijoiden tyytymättömyys velvollisuuteen liittyä tilauskeskukseen ja kaupunkien autoilijoiden halukkuus saada aikaan kilpailevia tilauskeskuksia. Liikenneministeriön mukaan voimassa oleva laki ei aseta estettä sille, että autoilija kuuluisi useampaan tilauskeskukseen. Toisaalta liikenneministeriö ymmärtää atk-toimintoisten tilauskeskusten ja niihin kuuluvien autoilijoiden kielteisen suhtautumisen siihen, että osa autoilijoista hankkisi ajoja myös muista tilauskeskuksista. Siinä tilanteessa suoritetuille suurille laiteinvestoinneille ei ehkä saataisi riittävää katetta.
Ajovuorojärjestyksen vahvistamisesta liikenneministeriö toteaa lausunnossaan, että myös autoilija, joka ei kuulu esityksen tehneen yhteisön piiriin, on velvollinen noudattamaan poliisin ko. alueelle vahvistamaa ajovuorojärjestystä.
Suomen Taksiliitto on lausunnossaan katsonut tehokkaan kilpailun edellytyksenä olevan, että kukin autoilija sitoutuu toimimaan vain yhden keskuksen puolesta. Liiton mielestä autoilija aiheuttaa aina väistämättä vahinkoa sille keskukselle, johon hän on liittynyt, jos hän edistää kilpailevan keskuksen toimintaa. Taksien saatavuuden varmistamiseksi ja myös asiakkaan edun vuoksi on liiton mielestä tarkoituksenmukaisinta, että autoilija kuuluu vain yhteen tilauskeskukseen, jolloin hän pystyy parhaiten hoitamaan hänelle vahvistetut ajovuorot. Taksiliitto katsoo lausunnossaan myös, että yhden tilauskeskuksen häiriöttömän toiminnan varmistamisella taksitoiminnan tehokkuus lisääntyy ja palvelujen saatavuus paranee ja monipuolistuu.
Kilpailuvirastossa pidettiin 6.2.1996 neuvottelu, jossa Suomen Taksiliitto edusti Tampereen Aluetaksi Oy:tä, Helsingin Ympäristön Taksikeskus Oy:tä, Lounais-Suomen Taksidata Oy:tä ja Savon Taksi Oy:tä. Helsingin Taksi-Data Oy:n edustajat olivat itse paikalla.
Neuvottelussa kilpailuvirasto ilmoitti, että se pitää edellä mainituissa sopimuksissa olevia ehtoja, jotka kieltävät autoilijoita käyttämästä muiden tilauskeskusten palveluja ja pitämästä autossa niiden palvelujen vastaanottamisen mahdollistavia laitteita, kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitettuina kilpailunrajoituksina, joilla on ko. lainkohdassa tarkoitettuja vahingollisia vaikutuksia, kun ne vähentävät tehokkuutta taksielinkeinon piirissä. Lisäksi kilpailuvirasto ilmoitti läsnäolijoille, että kyseinen tilaisuus on kilpailunrajoituslain 12 §:ssä tarkoitettu neuvottelu, jonka avulla kilpailuvirasto pyrkii poistamaan näitä vahingollisia vaikutuksia.
Virasto esitti, että kilpailunrajoitusten vahingolliset vaikutukset saataisiin poistetuiksi siten, että tilausvälityskeskuksia ylläpitävät osakeyhtiöt muuttaisivat autoilijoiden kanssa tekemiään sopimuksia siten, että niiden mukaan autoilijalle tulisi sallituksi ottaa vastaan ajotilauksia toisesta tilausvälityskeskuksesta sellaisena aikana, jolloin hänellä ei ole vahvistetun ajovuorolistan mukaista ajovuoroa kyseisessä tilausvälityskeskuksessa ja autossa sallittaisiin pitää laitetta, jolla voi ottaa vastaan ajotilauksia toisesta tilauskeskuksesta. Asianosaisille varattiin aikaa 8.3.1996 asti antaa vastineensa kilpailuviraston esitykseen.
Suomen Taksiliitto on 7.3.1996 päivätyllä kirjeellään toimittanut vastineen edellä mainittujen osakeyhtiöiden puolesta, joita se edusti ko. neuvottelussa. Vastineessaan Suomen Taksiliitto korostaa sitä, että tilauskeskuksella täytyy olla varmuus siitä, että ajovuorossa olevat autoilijat myös huolehtivat ajovuoroistaan, eivätkä samanaikaisesti ota tilauksia vastaan toisesta tilausvälityskeskuksesta. Kilpailuviraston esittämässä ratkaisussa tämä vaatimus on otettu huomioon. Taksiliiton vastineeseen on liitetty ehdotukset tekstimuutoksiksi liiton neuvottelussa edustamien osakeyhtiöiden sopimuksiin. Ehdotetuilla muutoksilla sopimukset tulisivat muuttumaan siten, että niissä ei kielletä autoilijaa vahvistetun ajovuoronsa ulkopuolisena aikana ottamasta vastaan ajoja toisesta tilausvälityskeskuksesta, eikä pitämästä autossa laitetta, joka mahdollistaa sen. Ehdotuksen mukaan autoilija sitoutuu olemaan käyttämättä tällaista laitetta vahvistetun ajovuoronsa aikana.
Helsingin Taksi-Data Oy on omassa 6.3.1996 päivätyssä vastineessaan ilmoittanut katsovansa, että poliisin vahvistama ajovuorojärjestys on kaikkia asemapaikalle liikenneluvan saaneita autoilijoita koskeva enimmäislista. Tämän perusteella Helsingin Taksi-Data Oy pitää vahvistetun ajovuorolistan ulkopuolisena aikana tapahtuvia tilauskeskuksen välittämiä ajoja henkilöliikennelain vastaisena toimintana ja on kieltäytynyt tekemästä sopimuksiin kilpailuviraston neuvottelussa esittämiä muutoksia.
Päätös
Kilpailunrajoitusten vahingollisten vaikutusten poistamiseksi kilpailuviraston johdolla käytyjen neuvottelujen tuloksena Tampereen Aluetaksi Oy, Helsingin Ympäristön Taksikeskus Oy, Lounais-Suomen Taksidata Oy ja Savon Taksi Oy ovat Suomen Taksiliiton edustamina toimittaneet virastolle taksiautoilijoiden kanssa ajotilausten välittämisestä tekemiään sopimuksia koskevat muutosehdotukset, joiden mukaan autoilijoita ei enää kielletä vahvistetun ajovuorolistan ulkopuolisena aikana ottamasta vastaan ajotilauksia toisesta tilausvälityskeskuksesta, eikä pitämästä autossa tämän mahdollistavaa laitetta ja toimittaneet virastolle siten muutetut sopimustekstit.
Kilpailuvirasto katsoo, että edellä mainittujen muutosten toteuttamisella kyseisten kilpailunrajoitusten kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitetut vahingolliset vaikutukset tulevat poistetuiksi. Virasto hyväksyy Suomen Taksiliiton em. osakeyhtiöiden edustajana tekemät muutosehdotukset toimenpiteiksi, joilla edellä mainittu tavoite saavutetaan ja edellyttää, että sopimusmuutokset toteutetaan viipymättä.
Helsingin Taksi-Data Oy:n osalta virasto jatkaa asian käsittelyä.
Kilpailuvirasto ei ole tässä yhteydessä selvittänyt, onko kyseisillä taksitilauskeskuksilla tilausvälitystoiminnassa määräävä markkina-asema toimialueillaan.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Kilpailunrajoituslain 9 §:n mukaan kilpailunrajoituksella katsotaan olevan vahingollisia vaikutuksia, jos se terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun kannalta sopimattomalla tavalla muun ohella vähentää tai on omiaan vähentämään tehokkuutta elinkeinoelämän piirissä.
Edellä mainitulla 1.1.1995 voimaan tulleella henkilöliikennelain muutoksella pyrittiin muun muassa tekemään mahdolliseksi, että samalla alueella voi toimia useita taksien tilausvälityskeskuksia. Ennen lain muutosta kaikki autoilijat olivat velvollisia kuulumaan samaan alueelliseen tilauskeskukseen. Nämä keskukset olivat siten alueillaan monopoliasemassa ko. toiminnassa. Lain muutoksen jälkeen ne ovat välittömästi sopimuksilla sitoneet alueensa autoilijat käyttämään ainoastaan tämän tilauskeskuksen palveluja. Täten näillä sopimusten eksklusiiviehdoilla estetään tehokkaasti kilpailevien tilauskeskusten syntyminen. Joitakin sellaisia on tosin syntynyt, mutta kilpailevien tilauskeskusten piiriin kuuluu varsin vähän autoja ja ne eivät pysty merkittävästi laajentamaan toimintaansa niin kauan kuin aikaisemmin yksinoikeudella toimineiden tilauskeskusten sopimuksissa on em. eksklusiiviehdot. Näiden ehtojen vuoksi tilauskeskusten välille ei pääse syntymään toimivaa kilpailua.
Eksklusiiviehdoilla on taksitoiminnan tehokkuutta alentavaa vaikutusta, koska kysymyksessä on luvanvarainen elinkeino ja elinkeinonharjoittajien lukumäärä on siten rajoitettu. Lupien myöntämisessä viranomaiset käyttävät tarveharkintaa. Siinä tilanteessa toiminnalla, jolla toisiinsa nähden horisontaalisessa kilpailutilanteessa olevat elinkeinonharjoittajat yhteisesti omistamaansa yritystä välineenä käyttäen asettavat toisilleen rajoituksia elinkeinonharjoittamisen aikojen ja tilausten hankkimistapojen suhteen on kiistattomasti tehokkuutta vähentävää ja sen kehittymistä estävää vaikutusta. Rajoitukset aiheuttavat myös sen, että autoilija ei voi oman harkintansa mukaisesti saada maksimaalista hyötyä kalustoon sijoittamilleen investoinneille. Tämä alentaa toiminnan kustannustehokkuutta ja vähentää autoilijan mahdollisuuksia kilpailla hinnoilla.
Taksipalvelujen kysyntä vaihtelee merkittävästi eri ajankohtina. Kulloisenkin kysynnän tyydyttämiseksi kilpailuvirasto katsoo perustelluksi sen tilauskeskusten vaatimuksen, että ne varaavat kanssaan sopimuksen tehneet autoilijat yksinomaiseen käyttöönsä vahvistettujen ajovuorojen ajaksi varmistaakseen palvelukykynsä eri ajankohtina. Sen sijaan tilausten vastaanottamisen kieltäminen muuna aikana kilpailevalta tilauskeskukselta vähentää kilpailuviraston käsityksen mukaan taksitoiminnan yleistä tehokkuutta, kun autoilija ei saa suorittaa palvelutehtävää, jota hänelle tarjotaan.
Kokemus on osoittanut, että varsin usein sattuu tilanteita, joissa taksipalveluiden kysyntä ylittää niiden tarjonnan. Tämä osoittaa, että keskitetyllä suunnittelulla, jota tilauskeskukset harjoittavat ja johon yhtenä osana kuuluvat ko. sopimukset ehtoineen, ei aina ole kyetty parhaalla mahdollisella tavalla takaamaan hyvää palvelujen saatavuutta. Siten ko. sopimusehdoilla on myös palvelutasoa ja toiminnan tehokkuutta alentavaa vaikutusta. Toisaalta eksklusiiviehtoja saatetaan käyttää jopa tarkoituksellisesti palvelujen tarjonnan rajoittamiseen, jotta estetään mahdollinen kilpailu palveluiden hinnoilla. Myös tässä mielessä ko. eksklusiiviehdoilla on tehokkuutta kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla vähentävää vaikutusta.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 9 § ja 12 §.
Muutoksenhaku
Kilpailunrajoituslain 21 §:n 3 momentin mukaan kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.