Asianosainen
Helsingin Taksi-Data Oy
Asian vireilletulo
Eräät Helsingissä toimivat taksiautoilijat ovat pyytäneet Kilpailuvirastoa selvittämään, sisältyykö heidän virastolle toimittamaansa Helsingin Taksi-Data Oy:n, jäljempänä HTD, vuoden 1995 alussa käyttöön ottamaan HTD:n ja taksiautoilijan välillä tehtävään taksintilausten välityssopimukseen kilpailunrajoituslain (480/92) vastaisia ehtoja.
Yritys
HTD on taksiautoilijoiden ja Helsingin Taksiautoilijat ry:n omistama osakeyhtiö, joka ottaa vastaan taksien tilauksia ja välittää niitä taksiautoilijoille. Taksien tilausvälityskeskuksilla oli vuoden 1994 loppuun asti lailla suojattu yksinoikeus toiminta-alueillaan tähän toimintaan. Tämän seurauksena mm. HDT hallitsee edelleen ko. palvelujen markkinoita Helsingissä ja kaupungissa toimivat taksiautoilijat ovat ajotilauksien saamisessa riippuvaisia HTD:n tilausvälityksestä. Kilpailevien tilausvälityskeskusten perustaminen tuli mahdolliseksi henkilöliikennelain muutoksella (662/94), joka tuli voimaan 1.1.1995. Niiden toiminta on kuitenkin Helsingissä varsin vähäistä HDT:n tilausvälitykseen verrattuna.
Kilpailunrajoitukset
Tilausvälityskeskuksille aiemmin lainsäädännöllä turvatun yksinoikeuden poistuttua HTD on laatinut vuoden 1995 alusta käyttöön otetun sopimuksen, jonka ehtojen mukaan autoilija voi olla yhtäaikaa vain yhdessä reaaliaikaisia tilauksia välittävässä useamman liikkeenharjoittajan yhteisessä tilausvälityskeskuksessa, ellei HTD:n hallitus ole toisin päättänyt. Sopimusehdoissa autoilijat ovat sitoutuneet olemaan asentamatta autoon ilman HTD:n lupaa laitetta, joka mahdollistaa ajotilausten vastaanottamisen kilpailevasta tilausvälityskeskuksesta, minkä lisäksi autoilijat ovat myös sitoutuneet noudattamaan HTD:n hallituksen vahvistamaa ajovuorojärjestystä, jos Helsingin poliisilaitos ei vahvista ajovuorojärjestystä.
Alaa sääntelevät lait
Taksitoimintaa koskevat säännökset sisältyvät lähinnä lakiin luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä (343/91), johon on tehty merkittäviä muutoksia 15.7.1994 annetulla lailla, joka tuli pääosiltaan voimaan 1.8.1994 ja taksien tilausvälityskeskuksia koskevalta osalta 1.1.1995.
Ennen vuotta 1995 voimassa olleen lain mukaan saman alueen takseille sai ajotilauksia välittää vain yksi lääninhallituksen hyväksymä taksiradiotilauskeskus. Alueen kaikkien autojen tuli olla tilattavissa saman tilauskeskuksen kautta lääninhallituksen vahvistaman taksiradio-ohjesäännön mukaisesti.
Vuoden 1995 alusta lähtien taksiradiotilauskeskuksia on saanut perustaa vapaasti. Toiminnasta on säädetty ilmoitusvelvollisuus keskuksen sijaintipaikan lääninhallitukselle. Ko. lakiehdotuksen perustelujen mukaan muutoksen tarkoituksena on ollut poistaa autoilijoilta velvollisuus kuulua tilauskeskukseen ja tehdä mahdolliseksi, että samalla alueella voi toimia useita tilauskeskuksia.
Samalla lainmuutoksella on henkilöliikennelakiin otettu säännös, jonka mukaan paikallinen poliisi voi tarvittaessa taksiluvan haltijoiden tai heidän enemmistöään edustavan yhteisön esityksestä vahvistaa ajovuorojärjestyksen, jota säännöksen mukaan on noudatettava. Vastaavat määräykset ovat aikaisemmin sisältyneet lääninhallitusten henkilöliikennelain nojalla vahvistamiin taksiohjesääntöihin.
Saadut lausunnot
Kilpailuviraston pyynnöstä asiasta antamassaan lausunnossa liikenneministeriö on todennut, että tilauskeskustoiminnan vapauttamisen syinä ovat olleet muun muassa maaseudun taksiautoilijoiden tyytymättömyys velvollisuuteen liittyä tilauskeskukseen ja kaupunkien autoilijoiden halukkuus saada aikaan kilpailevia tilauskeskuksia. Liikenneministeriön mukaan voimassa oleva laki ei aseta estettä sille, että autoilija kuuluisi useampaan tilauskeskukseen. Toisaalta liikenneministeriö ymmärtää atk-toimintoisten tilauskeskusten ja niihin kuuluvien autoilijoiden kielteisen suhtautumisen siihen, että osa autoilijoista hankkisi ajoja myös muista tilauskeskuksista. Siinä tilanteessa suoritetuille suurille laiteinvestoinneille ei ehkä saataisi riittävää katetta.
Ajovuorojärjestyksen vahvistamisesta liikenneministeriö toteaa lausunnossaan, että myös autoilija, joka ei kuulu esityksen tehneen yhteisön piiriin, on velvollinen noudattamaan poliisin ko. alueelle vahvistamaa ajovuorojärjestystä.
Suomen Taksiliitto ry on lausunnossaan katsonut tehokkaan kilpailun edellytyksenä olevan, että kukin autoilija sitoutuu toimimaan vain yhden keskuksen puolesta. Liiton mielestä autoilija aiheuttaa aina väistämättä vahinkoa sille keskukselle, johon hän on liittynyt, jos hän edistää kilpailevan keskuksen toimintaa. Taksien saatavuuden varmistamiseksi ja myös asiakkaan edun vuoksi liiton mielestä on tarkoituksenmukaisinta, että autoilija kuuluu vain yhteen tilauskeskukseen, jolloin hän pystyy parhaiten hoitamaan hänelle vahvistetut ajovuorot. Taksiliitto katsoo lausunnossaan myös, että yhden tilauskeskuksen häiriöttömän toiminnan varmistamisella taksitoiminnan tehokkuus lisääntyy ja palvelujen saatavuus paranee ja monipuolistuu.
Käydyt neuvottelut ja sopimusehtojen muutokset
Tilauskeskuksia ylläpitävien yritysten ja Kilpailuviraston välillä asiasta käydyissä neuvotteluissa virasto on ilmoittanut, että se pitää mm. edellä mainitussa HTD:n ja autoilijoiden välisessä sopimuksessa olevia ehtoja, jotka kieltävät autoilijoita käyttämästä muiden tilauskeskusten palveluja ja pitämästä autossa niiden palvelujen vastaanottamisen mahdollistavia laitteita, kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitettuina kilpailunrajoituksina, joilla on ko. lainkohdassa tarkoitettuja vahingollisia vaikutuksia, kun ne vähentävät tehokkuutta taksielinkeinon piirissä. Neuvotteluissa Kilpailuvirasto on esittänyt, että kilpailunrajoitusten vahingolliset vaikutukset saataisiin poistetuiksi, jos mm. HTD muuttaisi autoilijoiden kanssa tekemiään sopimuksia siten, että sopimusten mukaan autoilijoille tulisi sallituksi ottaa vastaan ajotilauksia toisesta tilausvälityskeskuksesta sellaisena aikana, jolloin hänellä ei ole vahvistetun ajovuorolistan mukaista ajovuoroa kyseisessä tilausvälityskeskuksessa, ja autossa sallittaisiin pitää laitetta, jolla voi ottaa vastaan ajotilauksia toisesta tilauskeskuksesta.
HTD:n toimitusjohtaja Jarmo Rosenberg on toimittanut Kilpailuvirastolle 19.6.1996 alustavan ehdotuksensa ko. sopimusehtojen muuttamiseksi HTD:n osalta. Kilpailuvirasto on 21.4.1997 päivätyllä kirjeellään ilmoittanut HTD:lle, että virasto on valmis hyväksymään toimitusjohtaja Rosenbergin toimittaman ehdotuksen mukaiset sopimusehtojen muutokset kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitettujen kilpailunrajoituksen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi. HTD on ilmoittanut 14.5.1997 päivätyllä kirjeellään, että yhtiön hallitus on 6.5.1997 pitämässään kokouksessa päättänyt muuttaa ko. sopimusehtoja toimitusjohtaja Rosenbergin Kilpailuvirastolle esittämällä tavalla.
Muutettujen sopimusehtojen 6.1. kohdan mukaan autoilija voi olla samanaikaisesti sopimuksessa tarkoitettujen ajovuorojen aikana vain yhdessä reaaliaikaisia tilauksia välittävässä useamman liikenteenharjoittajan yhteisessä tilausvälityskeskuksessa.
Sopimuksen uudistetun 6.2. kohdan mukaan tilausvälitysjärjestelmässä toimiessaan autoilija tai hänen palveluksessaan olevat henkilöt ovat velvollisia noudattamaan voimassa olevan henkilöliikennelain 13 §:n 3 momentin mukaista ajovuorojärjestystä tai mitä muutoin voimassa oleva henkilöliikennelaki siitä säätää. HTD:n tilausvälitysjärjestelmässä noudatetaan Helsingin poliisilaitoksen vahvistamaa ajovuorojärjestystä. Jos poliisi ei vahvista ajovuorojärjestystä, sitoutuu autoilija tai hänen palveluksessaan olevat henkilöt noudattamaan HTD:n hallituksen vahvistamaa ajovuorojärjestystä tai muuta yhtiön päättämää ajovuorojärjestystä.
Muutetun 8 kohdan mukaan autoilija on velvollinen varustamaan kuljetuksiin käytettävän autonsa kuljetustehtävien välittämiseksi tarpeellisilla data- ja radiolaitteilla, joiden tulee olla tyypiltään ja toimintatavaltaan yhtiön hyväksymiä. Autoilija tai hänen palveluksessaan olevat henkilöt ovat velvollisia käyttämään radio- ja datalaitteita HTD:n antamien ohjeiden sekä HTD:n hallituksen vahvistaman dataohjesäännön mukaisesti. Mikäli autoilija asennuttaa autoonsa laitteet, jotka mahdollistavat muiden kuin tässä sopimuksessa tarkoitettujen kuljetusten välityspalveluiden käytön, autoilija sitoutuu olemaan käyttämättä näitä laitteita kuljetustehtävien vastaanottamista varten sopimuksessa tarkoitettujen ajovuorojen aikana.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Kilpailunrajoituslain 9 §:n mukaan kilpailunrajoituksella katsotaan olevan vahingollisia vaikutuksia, jos se terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun kannalta sopimattomalla tavalla mm. vähentää tai on omiaan vähentämään tehokkuutta elinkeinoelämän piirissä.
Edellä mainitulla 1.1.1995 voimaan tulleella henkilöliikennelain muutoksella pyrittiin muun muassa tekemään mahdolliseksi, että samalla alueella voi toimia useita taksien tilausvälityskeskuksia. Ennen lain muutosta kaikki autoilijat olivat velvollisia kuulumaan samaan alueelliseen tilauskeskukseen. Nämä keskukset olivat siten alueillaan monopoliasemassa ko. toiminnassa. Lain muutoksen jälkeen ne ovat välittömästi sopimuksilla sitoneet alueensa autoilijat käyttämään ainoastaan tämän tilauskeskuksen palveluja. Täten näillä sopimusten eksklusiiviehdoilla estetään tehokkaasti kilpailevien tilauskeskusten syntyminen. Joitakin sellaisia on tosin syntynyt, mutta kilpailevien tilauskeskusten piiriin kuuluu varsin vähän autoja ja ne eivät pysty merkittävästi laajentamaan toimintaansa, mikäli aikaisemmin yksinoikeudella toimineiden tilauskeskusten sopimuksissa on em. eksklusiiviehdot. Näiden ehtojen vuoksi tilauskeskusten välille ei pääse syntymään toimivaa kilpailua.
Eksklusiiviehdoilla on taksitoiminnan tehokkuutta alentavaa vaikutusta, koska kysymyksessä on luvanvarainen elinkeino ja elinkeinonharjoittajien lukumäärä on siten rajoitettu. Lupien myöntämisessä viranomaiset käyttävät tarveharkintaa. Siinä tilanteessa toiminnalla, jolla toisiinsa nähden horisontaalisessa kilpailutilanteessa olevat elinkeinonharjoittajat yhteisesti omistamaansa yritystä välineenä käyttäen asettavat toisilleen rajoituksia elinkeinonharjoittamisen aikojen ja tilausten hankkimistapojen suhteen on kiistattomasti tehokkuutta vähentävää ja sen kehittymistä estävää vaikutusta. Rajoitukset aiheuttavat myös sen, että autoilija ei voi oman harkintansa mukaisesti saada maksimaalista hyötyä kalustoon sijoittamilleen investoinneille. Tämä alentaa toiminnan kustannustehokkuutta ja vähentää autoilijan mahdollisuuksia kilpailla hinnoilla.
Taksipalvelujen kysyntä vaihtelee merkittävästi eri ajankohtina. Kulloisenkin kysynnän tyydyttämiseksi Kilpailuvirasto katsoo perustelluksi sen tilauskeskusten vaatimuksen, että ne varaavat kanssaan sopimuksen tehneet autoilijat yksinomaiseen käyttöönsä vahvistettujen ajovuorojen ajaksi varmistaakseen palvelukykynsä eri ajankohtina. Sen sijaan tilausten vastaanottamisen kieltäminen muuna aikana kilpailevalta tilauskeskukselta vähentää Kilpailuviraston käsityksen mukaan taksitoiminnan yleistä tehokkuutta, kun autoilija ei saa suorittaa palvelutehtävää, jota hänelle tarjotaan.
Kokemus on myös osoittanut, että varsin usein sattuu tilanteita, joissa taksipalveluiden kysyntä ylittää niiden tarjonnan. Tämä osoittaa, että keskitetyllä suunnittelulla, jota tilauskeskukset harjoittavat ja johon yhtenä osana kuuluvat ko. sopimukset ehtoineen, ei aina ole kyetty parhaalla mahdollisella tavalla takaamaan hyvää palvelujen saatavuutta. Siten ko. sopimusehdoilla on myös palvelutasoa ja toiminnan tehokkuutta alentavaa vaikutusta. Toisaalta eksklusiiviehtoja saatetaan käyttää jopa tarkoituksellisesti palvelujen tarjonnan rajoittamiseen, jotta estetään mahdollinen kilpailu palveluiden hinnoilla. Myös tässä mielessä ko. eksklusiiviehdoilla on tehokkuutta kilpailunrajoituslain 9 §:n tarkoittamalla tavalla vähentävää vaikutusta.
Päätös
Kilpailuvirasto pitää HTD:n soveltamia taksitilausten välityssopimuksiin sisältyneitä ehtoja, jotka ovat estäneet autoilijoita ajamasta tai ottamasta vastaan ajotilauksia toisesta ajovälityskeskuksesta ajovuoron ulkopuolisena aikana kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitettuna vahingollisena kilpailunrajoituksena.
Kilpailuvirasto katsoo, että henkilöliikennelain 13 §:n 3 momentin taksien ajovuorojärjestyksiä koskevien säännösten ei voida katsoa tarkoittavan, että autoilija ei saisi ajaa ja ottaa vastaan ajotilauksia vahvistetun ajovuorojärjestyksen ulkopuolisena aikana. Muunlainen tulkinta olisi vastoin ajovuorojärjestysten vahvistamisen alkuperäistä tarkoitusta, joka on riittävän taksien saatavuuden turvaaminen kaikkina aikoina, eikä ajomahdollisuuden kieltäminen tiettyinä aikoina. Alkuperäinen tarkoitus ilmenee mm. 5.8.1991 päivätystä liikenneministeriön lääninhallituksille antamasta suosituksesta taksiohjesääntöjen sisällöksi ja sitä noudattaen laadituista lääninhallitusten taksiohjesäännöistä. Vastaava säännös on otettu lakiin 15.7.1994 toteutetulla henkilöliikennelain muutoksella. Hallituksen esityksen perusteluissa on tällöin todettu, että ehdotetun 3 momentin mukainen määräys on aikaisemmin sisältynyt lääninhallitusten vahvistamiin taksiohjesääntöihin ja se antaa poliisille toimivallan rajoittaa ajovelvollisuutta. Säännöksen alkuperäistä tarkoitusta ei hallituksen esityksen perustelujen mukaan ole muutettu, kun se on siirretty lääninhallituksen päätöksen tasolta henkilöliikennelakiin.
Kilpailuviraston ja HTD:n välillä käytyjen neuvottelujen tuloksena HTD on muuttanut taksintilausten välityssopimuksen ehtoja siten, että sopimuksessa ei enää kielletä autoilijoita ottamasta vahvistetun ajovuorolistan ulkopuolisena aikana vastaan ajotilauksia toisesta tilausvälityskeskuksesta, eikä pitämästä autossa tämän mahdollistavaa laitetta.
Kilpailuvirasto katsoo, että edellä selostettujen HTD:n tekemien sopimusehtojen muutosten toteuttamisella niihin aikaisemmin sisältyneet kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitetut vahingolliset rajoitukset ovat tulleet poistetuiksi edellyttäen, että HTD toteuttaa muutokset kaikkiin voimassa oleviin sopimuksiin viipymättä.
Mikäli poliisi ei vahvista ajovuorojärjestystä ja HTD siinä tilanteessa sisällyttää omaan ajovuorojärjestykseensä ehdon, jonka mukaan autoilija ei saa ajaa tai ottaa vastaan tilauksia toisesta keskuksesta ajovuoron ulkopuolisena aikana, Kilpailuvirasto katsoo tällaisen ehdon olevan kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitettu vahingollinen kilpailunrajoitus.
Kilpailuvirasto toteaa, että HTD:llä on aiemman monopoliasemansa seurauksena todennäköisesti edelleen määräävä markkina-asema taksien ajovälitystoiminnassa Helsingissä. Tällöin sopimuksissa olevaa em. eksklusiiviehtoa on pidettävä myös kilpailunrajoituslain 7 §:n 3 kohdassa tarkoitettuna kiellettynä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä. Kilpailuvirasto ei kuitenkaan ryhdy toimenpiteisiin määräävän markkina-aseman väärinkäytön kannalta, koska asia on saatu tyydyttävästi ratkaistuksi lain 9 ja 12 §:ien mukaista neuvottelumenettelyä käyttäen.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 9 § ja12 §.
Muutoksenhaku
Kilpailunrajoituslain 21 §:n 3 momentin mukaan Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.
Jos Kilpailuvirasto ei tee esitystä kilpailunrajoituksen käsittelemiseksi kilpailuneuvostossa, sen voi kilpailunrajoituslain 13 §:n mukaan tehdä elinkeinonharjoittaja, jota kilpailunrajoitus välittömästi koskee tai elinkeinonharjoittajien tai kuluttajien etujen valvomiseksi toimiva yhteisö.
&