1 Asia
TeliaSonera Finland Oyj:n epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö @450-verkon laajakaistaliittymien tarjonnassa
2 Osapuolet
TeliaSonera Finland Oyj
Toimenpidepyynnön tekijät:
AirNetti Systems
Lynxnet Oy
M&P Systems Oy
Tietolappi Oy
3 Ratkaisu
1. Toimenpidepyyntö ei anna aihetta enempiin toimenpiteisiin. Asia poistetaan käsittelystä.
4 Asian vireilletulo ja selvittäminen
2. Kilpailuvirastoon on saapunut kaksi toimenpidepyyntöä, joissa virastoa on pyydetty selvittämään TeliaSonera Finland Oyj:n (jäljempänä TeliaSonera) toiminnan kilpailunrajoituslain mukaisuutta @450-laajakaistaliittymien tarjonnassa. Ensimmäisen 6.6.2008 saapuneen toimenpidepyynnön ovat allekirjoittaneet AirNetti Systems, Lynxnet Oy, M&P Systems Oy sekä Tietolappi Oy. Jälkimmäisen 24.4.2009 saapuneen toimenpidepyynnön on allekirjoittanut Lynxnet Oy. Molemmissa toimenpidepyynnöissä esitetään TeliaSoneran toimineen kilpailunrajoituksista annetun lain (480/1992, kilpailunrajoituslaki) 6 §:n (318/2004) vastaisesti syyllistymällä saalistushinnoitteluun sekä eräisiin muihin kilpailua rajoittaviin menettelyihin.
3. Kilpailuvirasto on saanut TeliaSoneralta 3.11.2008 ensimmäistä toimenpidepyyntöä koskevan vastineen.
4. Kilpailuvirasto on 13.7.2009 pyytänyt Länsi-Suomen lääninhallitusta avustamaan asian selvittämisessä. Lääninhallitus on pyytänyt asiassa selvitystä @450-verkon verkko-operaattorilta Digita Oy:ltä (jäljempänä Digita), jonka selvitys on saapunut lääninhallitukseen 19.8.2009. Lounais-Suomen aluehallintovirasto, jolle kyseinen selvitystehtävä siirtyi lääninhallitusten lakattua 1.1.2010, on raportoinut selvitystyönsä tuloksista Kilpailuvirastolle keväällä 2010.
5 Asiaselostus
5.1 Tietoja @450-laajakaistaverkosta
5. Laajakaistayhteydellä tarkoitetaan kiinteähintaista ja aina auki olevaa nopeaa Internet-yhteyttä. Laajakaistayhteys on mahdollista toteuttaa muun muassa kiinteän televerkon kautta xDSL-liittymän (Digital Subscriber Line) ja kaapeli-TV-verkon kautta kaapelimodeemin avulla. Langattomia laajakaistayhteyksiä voidaan tarjota @450-verkon lisäksi myös muissa matkaviestinverkossa.
6. @450-verkko on Suomessa Flash-OFDM-tekniikkaan perustuva 450 megahertsin taajuusalueella toimiva digitaalinen laajakaistainen matkaviestinverkko. Verkon taajuusalue on matala, mikä mahdollistaa sen, että suhteellisen harvalla tukiasemien verkostolla voidaan saada aikaan koko maan kattava langaton laajakaistaverkko. @450-verkon peittoalue kattaa yli 99 % Suomen väestöstä. @450-verkon maksiminopeus on tällä hetkellä osassa verkon kuuluvuusaluetta 1 Mbit/s ja osassa 2 Mbit/s. @450-verkon liittymien kuukausi- ja avausmaksut sekä päätelaitteiden hinnat ovat tyypillisesti keskimääräisiä ADSL-liittymien vastaavia hintoja korkeammat.
7. Aikaisemmin Digita Oy toimi @450-verkon ainoana verkko-operaattorina. Digita tiedotti 9.3.2011 @450-verkon liiketoiminnan siirtymisestä Datame Oy:n hallintaan ja Datame Oy toimii uutena @450-verkon verkko-operaattorina.
8. Verkkotoimiluvassa edellytetään, että verkko-operaattori tarjoaa @450-verkkopalveluita tasapuolisesti ja syrjimättömin ehdoin kaikille loppukäyttäjiä palveleville palveluoperaattoreille. Toimiluvan mukaan verkko-operaattorilla itsellään ei ole oikeutta toimia @450-verkossa palveluoperaattorina.
9. Verkko on keväällä 2007 avattu kaupallisille palveluntarjoajille. TeliaSonera on alkanut tarjota joulukuussa 2007 @450-verkossa ”Sonera Laajakaista Langaton” -liittymää. @450-verkossa toimii tällä hetkellä useita palveluoperaattoreita, joiden lisäksi joitakin ns. virtuaalioperaattoreita tarjoaa @450-liittymiä jonkin palveluoperaattorin kautta hyödyntäen palveluoperaattorin Datamelta ostamaa @450-tukkutuotetta.
10. TeliaSoneran kannalta @450-verkolla on merkittävä rooli viestintämarkkinalain (393/2003) 60c §:ssä (15.5.2009/331) tarkoitetun yleisten puhelinpalvelujen tarjontaa koskevan yleispalveluvelvollisuuden täyttämisessä. Yleispalveluun sisältyvän tarkoituksenmukaisen Internet-yhteyden vähimmäisnopeudeksi on 15.10.2009 voimaantulleella viestintäministeriön asetuksella (732/2009) määritelty 1 Mbit/s. On alueita, joilla yleispalveluvelvoitteen mukainen Internet-yhteys on toteutettavissa vain @450-verkon avulla. Viestintävirasto on asettanut Digita Oy:lle velvollisuuden tarjota yleispalveluun kuuluvan internet-yhteyden toteuttamiseksi tarpeellista verkkopalvelua määrittelemillään alueilla, joilla @450-verkko on välttämätön yleispalvelun tarjonnan takaamiseksi[1].
5.2 TeliaSoneran hinnoittelu ja tarjouskampanjat
11. Toimenpidepyynnöissä esitetyt kilpailunrajoitusepäilyt kohdistuvat pääasiallisesti TeliaSoneran määräaikaisiin tarjouskampanjoihin kesinä 2008 ja 2009. Tarjouskampanjoiden aikana TeliaSonera on tarjonnut 18 kuukauden määräaikaisen laajakaistaliittymäsopimuksen yhteydessä liittymän avauksen ja @450-verkossa toimivan modeemin tavallista alhaisempaan hintaan. Toimenpidepyynnöissä on katsottu, että TeliaSonera on tarjouskampanjoissaan mahdollisesti syyllistynyt saalistushinnoitteluun.
12. Kesän 2008 tarjouskampanjassa TeliaSonera tarjosi ensimmäisen toimenpidepyynnön mukaan 18 kuukauden määräaikaisen sopimuksen yhteydessä liittymän avauksen, modeemin sekä tietoturvapaketin yhteishintaan 49 euroa. TeliaSoneran hinnastohinnat näille tuotteille olivat tuolloin yhteensä 494 euroa. Kesän 2009 tarjouskampanjan aikana liittymän avaus, josta TeliaSonera on tavallisesti veloittanut 129 euroa, on ollut ilmainen ja modeemia, jonka normaalihinta TeliaSoneralla on ollut 275 euroa, on tarjottu hintaan 49 euroa. Tarjouskampanjoiden aikana kuluttajien on siis ollut mahdollista saada TeliaSoneran @450-liittymän käyttöönottoon liittyvistä kustannuksista ainakin 355 euron alennus. TeliaSoneralla oli kesän 2009 kampanjaa vastaava tarjouskampanja myös ainakin 1.10.–31.12.2009 ja 5.1.–31.3.2010. TeliaSoneran tarjoaman 1 Mbit/s -nopeudella toimivan liittymän kuukausimaksu on ollut tarjouskampanjoiden aikana sekä myös ainakin syksyllä 2009 ja alkukeväästä 2010 39,90 euroa kuukaudessa.
5.3 TeliaSoneran modeemihankinnat vuonna 2008
13. @450-verkossa toimivia Flash-OFDM-modeemeja on tuonut maahan vain yksi yritys, Brightpoint Finland Oy, jolta palveluoperaattorien ja muiden modeemien jälleenmyyjien on mahdollisuus ostaa modeeminsa.
14. Ensimmäisen toimenpidepyynnön mukaan TeliaSonera on vaikeuttanut kilpailijoidensa toimintaa markkinoilla ostamalla maahantuojalta kaikki kesän ja alkusyksyn 2008 aikana maahantuodut pöytämodeemit, minkä johdosta muut toimijat eivät ole pöytämodeemien loputtua voineet tarjota enää vastaavaa @450-laajakaistaliittymäpakettia kuin TeliaSonera.
15. TeliaSonera on vastineessaan todennut, että pöytämodeemien hankinta kesällä 2008 perustui maahantuojalta, Brightpoint Finland Oy:ltä saatuun tietoon, jonka mukaan pöytämodeemien ainoa valmistaja Qualcomm oli aikeissa lopettaa modeemien valmistuksen. Pöytämodeemien hankkiminen oli TeliaSoneran mukaan välttämätöntä, jotta sillä oli mahdollisuus taata langattomien laajakaistaliittymien saanti haja-asutusalueilla liikenne- ja viestintäministeriölle antamiensa sitoumusten mukaisesti. TeliaSoneran mukaan myöskään sille itselleen ei riittänyt asiakkaiden tarpeita vastaavaa määrää pöytämodeemeja ja siten pöytämodeemien valmistuksen lopettaminen vaikuttaa merkittävästi myös TeliaSoneran liiketoimintaan ja mahdollisuuksiin täyttää edellä mainitut sitoumukset. Pöytämodeemien hankinnan tarkoituksena ei TeliaSoneran mukaan missään vaiheessa ole ollut muiden palvelutarjoajien sulkeminen pois markkinoilta, kuten toimenpidepyynnössä on väitetty.
6 Oikeudellinen arviointi
6.1 Relevantit markkinat
6.1.1 Relevanttien markkinoiden määrittelystä
16. Määräävän markkina-aseman olemassaolon ja sen mahdollisen väärinkäytön arvioinnin perusteena ovat tapauskohtaisesti määriteltävät relevantit hyödykemarkkinat ja maantieteelliset markkinat sekä niiden kehitys. Maantieteellisiä markkinoita määriteltäessä otetaan huomioon tarkastelun kohteena olevan yrityksen toiminta-alue ja sellaiset alueet, joilla asiakkaiden on mahdollista solmia taloudellisesti ja teknisesti realistisia vaihtoehtoisia liikesuhteita. Hyödykemarkkinoiden arvioinnissa on olennaista ensisijassa kysynnän näkökulma.
17. Relevantteja hyödykemarkkinoita määritettäessä toisiaan kohtuullisesti korvaavat tuotteet luetaan mukaan samoihin markkinoihin. Samaa tuotetta käyttävät erilaiset ostajaryhmät eivät välttämättä koe korvaavuutta samalla tavalla. Tietyt ostajaryhmät saattavat olla halukkaampia vaihtamaan eri tuotteiden välillä kuin toiset ostajaryhmät. Jos taloudellisesti merkittävä ryhmä asiakkaita ei voi tai ei halua vaihtaa käyttämäänsä tuotetta toiseen tuotteeseen, voidaan markkinat määritellä ahtaammin, koska kyseisen kuluttajaryhmän näkökulmasta tuotetta ei voida korvata toisella päällisin puolin korvaavalla tuotteella.
6.1.2 Hyödykemarkkinat
18. TeliaSonera on esittänyt vastineessaan, että eri tekniikoilla toteutettujen laajakaistapalvelujen on katsottava muodostavan yhteisen vähittäismarkkinan. TeliaSoneran mukaan langattomien- ja mobiilitekniikoilla toteutettujen laajakaistayhteyksien voimakas lisääntyminen kertoo lisäksi siitä, että markkinoille tulon esteet laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla ovat varsin matalat. TeliaSoneran mukaan @450-liittymä on tarkoitettu kilpailemaan muilla tekniikoilla toteutettujen laajakaistaliittymien kanssa. Haja-asutusalueilla @450-verkon avulla toteutettujen laajakaistaliittymien kanssa kilpailevat TeliaSoneran mukaan erityisesti Wlan- ja Wimax- verkkojen avulla toteutettavat liittymät sekä mobiililaajakaistaliittymät. Myös se, että liikenne- ja viestintäministeriö on hyväksynyt TeliaSoneran sitoumuksen tarjota asiakkailleen niillä aiemmin käytössä olleet laajakaistapalvelut Digitan @450-verkolla, kertoo TeliaSoneran mukaan siitä, että @450-verkolla toteutetut langattomat palvelut on katsottava ominaisuuksiltaan muihin laajakaistaliittymiin rinnastettaviksi ja siten samalle hyödykemarkkinalle kuuluviksi tuotteiksi.
19. Viestintävirasto on todennut tukkutason laajakaistapalveluita koskevassa markkina-analyysissään 13.5.2009 seuraavaa:[2]
”Langattomat palvelut luovat markkinoille ensisijassa potentiaalista kilpailua. Langattomien palvelujen tarjonta lisääntyy koko ajan. Laajakaistakykyisiä langattomia verkkoja on suurimmassa osassa Suomen kuntia. Langattomatkaan verkot eivät aina kata kunnan koko maapinta-alaa ja katvealueita on myös tiheään asutuilla alueilla. Kysynnän kasvaessa ns. kiinteiden langattomien laajakaistaliittymien hintataso todennäköisesti kääntyy laskuun. Vielä tällä hetkellä kiinteään asuinpaikkaan hankittuja langattomia laajakaistaliittymiä on varsin vähän, mutta tulevaisuudessa näiden määrä todennäköisesti tulee kasvamaan. Vuonna 2007 suoritetun telepalveluiden käyttötutkimuksen mukaan noin 30 prosenttia vastanneista oli valmis harkitsemaan WiMAX tai 450-verkon langattoman laajakaistayhteyden hankkimista. Lisäksi kiinteään sijaintipaikkaan toteutettujen langattomien laajakaistaliittymien määrä on kasvanut viimeisen puolen vuoden aikana lähes 30 prosentilla, tosin niiden osuus koko laajakaistamarkkinasta on edelleen vain prosentin luokkaa.”
Sekä lisäksi:
”Kiinteässä puhelinverkossa ja kaapeliverkossa toteutetut yhteydet vastaavat toisiaan loppukäyttäjän näkökulmasta sekä teknisiltä ominaisuuksiltaan että hinnoittelultaan. Myös kiinteiden langattomien laajakaistaliittymien, jotka on toteutettu WLAN-, WiMAX tai Flash-OFDM tekniikalla voidaan katsoa olevan kilpaileva vaihtoehto kiinteän verkon laajakaistaliittymälle erityisesti harvaan asutuilla seuduilla.”
20. Toimenpidepyynnöissä on markkinamäärittelyyn liittyen korostettu @450-liittymän mahdollistamaa liikkuvuutta sekä @450-yhteyksien merkitystä harvaan asutuilla seuduilla, joilla @450-yhteys voi olla ainut vaihtoehto laajakaistayhteydeksi. Digitan toimittamien tietojen mukaan Suomessa onkin noin satatuhatta kotitaloutta, joilla ei ole mahdollisuutta saada laajakaistayhteyttä kiinteän tele- tai kaapeliverkon välityksellä. Digitan mukaan @450-yhteys tuo mahdollisuuden laajakaistaiseen yhteyteen suurimmalle osalle näistä kotitalouksista. 3G-verkot keskittyvät erityisesti suuriin kaupunkeihin ja niiden ympäristöihin. WIMAX-teknologiaan perustuvia langattomia laajakaistaisia yhteyksiä tarjoavat puolestaan vain jotkut paikalliset puhelinyhtiöt (esimerkiksi Pohjanmaan Puhelin ja Kainuun Puhelinosuuskunta), ja yhteyksiä on saatavissa vain tietyillä rajatuilla alueilla. TeliaSonera on nimenomaisesti lausunut sen tarkoituksena olevan korvata tietyillä alueilla kiinteitä yhteyksiä @450-yhteyksillä[3]. Nämä seikat huomioiden voidaan arvioida, että osalle Suomen kotitalouksista @450-yhteys on ainakin tarkastelujaksolla ollut ainoa vaihtoehto laajakaistayhteydeksi.
21. Kilpailuvirasto katsoo, ettei asian lopputulos huomioiden ole tarpeen tarkoin arvioida sitä, kuinka monelle kotitaloudelle @450-yhteys on ainut tarjolla oleva laajakaistayhteysvaihtoehto. Voidaan kuitenkin arvioida, etteivät muut laajakaistayhteydet täysin korvaa @450-yhteyksiä ainakaan kaikilla alueilla. Muut langattomat verkkoteknologiat kuitenkin kehittyvät nopeasti, ja verkkojen peittoalueet laajenevat.
22. @450-laajakaistaliittymät eroavat monista muista liittymätyypeistä myös siten, että @450-liittymissä kuukausittaiselle tiedonsiirrolle on usein asetettu liittymätyypistä riippuen 5 tai 10 gigatavun kuukausittainen rajoitus. Tämä tarkoittaa sitä, että liittymän käyttäjä voi siirtää liittymän kautta kuukausittain vain rajatun määrän dataa. Tiedonsiirtorajoituksen ylittäminen voi johtaa liittymän prioriteetin laskemiseen, joka puolestaan tarkoittaa verkon palvelutason heikentymistä suhteessa muihin vastaaviin liittymiin. Tiedonsiirtorajoitteista johtuen liittymä ei sovellu vertaisverkkoliikenteeseen (peer-to-peer) taikka suurien tiedostojen lataamiseen eikä verkkopalvelimeen palveluiden tuottamista varten.
23. Edellä esitetyn perusteella @450-verkon laajakaistayhteydet saattavat muodostaa omat relevantit hyödykemarkkinansa ainakin sellaisten asiakkaiden osalta, joille @450-yhteys on ainut tarjolla oleva laajakaistayhteys. Tämän asian ratkaisemisen ja lopputuloksen kannalta ei ole kuitenkaan välttämätöntä selvittää tarkemmin eikä ottaa lopullista kantaa relevanttien hyödykemarkkinoiden määrittelyyn.
6.1.3 Maantieteelliset markkinat
24. Maantieteellisiä markkinoita määriteltäessä otetaan huomioon tarkastelun kohteena olevan yrityksen toiminta-alue ja sellaiset alueet, joilla asiakkaiden on mahdollista solmia taloudellisesti ja teknisesti realistisia vaihtoehtoisia liikesuhteita. Samoilla relevanteilla maantieteellisillä markkinoilla kilpailuolosuhteet ovat riittävän yhtenäiset, ja toisaalta ne voidaan erottaa lähimarkkinoista kilpailuolosuhteiden erilaisuuden perusteella.
25. Kiinteän televerkon DSL-yhteyksissä ei palveluoperaattoreilla ole saatavilla valtakunnallisesti toimivaa tukkuyhteyttä. Paikallisten DSL-verkko-operaattoreiden tukkutuotteiden saatavuus, hinta ja tuotevalikoima vaihtelevat operaattorikohtaisesti, mikä heijastuu DSL-pohjaisten vähittäistuotteiden tarjoamiseen muun muassa siten, että myös DSL-yhteyksien vähittäishinnat vaihtelevat merkittävästi alueellisesti. Muun muassa näistä syistä Kilpailuvirasto on aiemmin eräissä laajakaistaisia Internet-yhteyksiä koskevissa päätöksissään katsonut, että laajakaistaliittymien vähittäistuotteiden relevantit maantieteelliset markkinat ovat paikalliset.[4] Koska @450-verkon vekko-operaattorin on tarjottava tasapuolisesti ja syrjimättömin ehdoin verkkopalveluita kaikille palveluoperaattoreille ja koska tukkutuotteen hinnat ovat yhtäläiset kaikkialle Suomeen toimitettavissa @450-liittymissä, ei @450-verkon palvelutoiminnan kilpailuolosuhteisiin liity vastaavia alueellisia eroavaisuuksia kuin esimerkiksi DSL-verkon palvelutoimintaan.
26. Mikäli @450-verkon laajakaistayhteydet muodostaisivat omat merkitykselliset hyödykemarkkinansa, olisi mahdollista, että maantieteellinen markkina olisi kiinteiden laajakaistaliittymien markkinasta poiketen kansallinen. Tämän asian ratkaisemisen ja lopputuloksen kannalta ei ole kuitenkaan välttämätöntä selvittää tarkemmin eikä ottaa lopullista kantaa relevanttien maantieteellisten markkinoiden määrittelyyn.
6.2 Kilpailuolosuhteet ja TeliaSoneran asema @450-palvelutarjonnassa
27. @450-verkon toimiluvan ehdoissa edellytetään, että verkko-operaattori tarjoaa verkkopalveluja tasapuolisesti ja syrjimättömin ehdoin kaikille palveluyrityksille. @450-liittymiä on mahdollista tarjota myös tekemällä sopimus jonkin @450-verkon palveluoperaattorin kanssa ja ryhtymällä virtuaalioperaattoriksi kyseisen operaattorin kautta. Kilpailuviraston asiaa koskevan selvitystyön aikana @450-verkossa on aloittanut kaksi uutta palveluoperaattoria ja yksi aiemmin virtuaalioperaattorina toiminut yritys on ostanut eräältä palveluoperaattorilta sen palveluoperaattoriliiketoiminnan. Edellä mainitut seikat huomioiden Kilpailuvirasto arvioi, etteivät esteet palvelutoiminnan aloittamiselle @450-verkossa ole poikkeuksellisen korkeat ainakaan verrattuna muihin tiedonsiirtoteknologioihin perustuvien vähittäismarkkinatason laajakaistapalvelutoimintojen aloittamisen esteisiin.
28. @450-verkossa ovat toimineet palveluoperaattoreina ainakin Emtele Oy, Fujitsu Sevices Oy, Lynxnet Oy, PPO ja TeliaSonera Finland Oyj sekä näiden lisäksi markkinoilla on ollut joitakin palveluoperaattoreiden välityksellä toimivia virtuaalioperaattoreita. Digitalta saadun tiedon mukaan elokuussa 2009 @450-verkoon oli avattu noin 18 000 liittymää.
29. TeliaSonera on @450-verkon palveluoperaattoreista ylivoimaisesti suurin. Lisäksi TeliaSonera on palveluoperaattoreista ainut, jolla on valtakunnallisesti merkittävä asema myös ADSL- ja 3G-liittymien tarjonnassa. TeliaSoneralla on vahva asema kiinteän verkon laajakaistayhteyksien tarjonnassa erityisesti syrjäisillä alueilla, joilla voidaan olettaa olevan kysyntää @450-verkon yhteyksille.
30. Ottaen huomioon TeliaSoneran vahvan aseman @450-verkon liittymätarjonnassa sekä laajemmin laajakaistapalveluiden vähittäismarkkinoilla ja erityisesti juuri niillä alueilla, joille @450-yhteyksien kysynnän voidaan olettaa kohdistuvan, on perusteltua tarkastella TeliaSoneran toimia mahdollisen määräävän markkina-aseman väärinkäytön näkökulmasta.
6.3 Kilpailun rajoittaminen
6.3.1 TeliaSoneran epäilty saalistushinnoittelu ja ristiinsubventointi
31. Kilpailulain 7 §:n sekä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 102 artiklan mukaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on kielletty. Hallituksen esityksen (HE 88/2010) mukaan kilpailulain 7 § vastaa sisällöltään aikaisemman kilpailunrajoituslain 6 §:ä.
32. Saalistushinnoittelussa on kysymys määräävän markkina-aseman väärinkäytön muodosta, jossa pyrkimyksenä sulkea kilpailijat pois markkinoilta kustannukset alittavan hinnoittelun avulla. Tutkittaessa sitä, onko jokin yritys syyllistynyt lain kieltämään saalistushinnoitteluun, on erotettava toisistaan muuttuvien kustannusten keskiarvoa alhaisemmat hinnat ja toisaalta muuttuvien kustannusten keskiarvoa korkeammat mutta kokonaiskustannusten keskiarvoa alhaisemmat hinnat. Euroopan yhteisön tuomioistuimen ratkaisukäytännön mukaan ensin mainittu tilanne on vahva indikaatio määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä, kun taas jälkimmäistä tilannetta voidaan pitää väärinkäytöstä ainoastaan, jos kilpailijan syrjäyttämistarkoitus voidaan näyttää toteen[5].
33. Kilpailuvirasto on laatinut TeliaSoneran toimittamien @450-liittymätarjonnan kustannuksia ja tuloja koskevien tietojen perusteella katelaskelman sen selvittämiseksi, onko TeliaSoneran hinnoittelua syytä tutkia tarkemmin mahdollisen saalistushinnoittelun näkökulmasta. Katelaskelma on laadittu TeliaSoneran kesällä 2008 soveltamien hintojen perusteella. Liittymäpaketin kustannuksina on huomioitu varsinaisien liittymän avaamisesta ja ylläpidosta aiheutuvien kustannuksien lisäksi modeemin sekä tietoturvapaketin kustannukset. Kilpailuvirasto on katsonut, että katelaskelmassa on perusteltua jaksottaa kertaluontoiset tulot ja menot jakamalla ne kohtuullisella ajalla, jotta näistä kertaluontoisista eristä saadaan yhteismitallisia kuukausittain toistuvien erien kanssa ja jotta saadaan kuukausittainen kate määritettyä. Asiakkaan hankinta voidaan nähdä investointina, joka tuottaa myöhemmin tulovirtaa. Kilpailuviraston katelaskelmassa asiakkaiden hankinnasta aiheutuvat kertaluonteiset tulot ja kustannukset on jyvitetty 36 kuukaudelle[6].
34. Kilpailuviraston suorittaman laskelman mukaan TeliaSoneran @450-laajakaistaliittymäpaketista pyytämät hinnat ylittävät TeliaSoneralle liittymästä aiheutuvat kokonaiskustannukset. Kilpailuviraston saamien tietojen perusteella ei vaikuta, että asiassa voisivat täyttyä saalistushinnoittelun tunnusmerkit. Asiaa ei ole tältä osin tarvetta selvittää tarkemmin.
35. Ensimmäisen toimenpidepyynnön mukaan TeliaSonera on syyllistynyt myös ristiinsubventointiin pystyessään siirtämään hallitsemiltaan kiinteän verkon markkinoilta voittoja @450-laajakaistapalvelujen markkinoille. TeliaSoneran ilmoittamien tietojen ja Kilpailuviraston tekemän katelaskelman mukaan TeliaSoneran tarjoamat @450-liittymät eivät kuitenkaan ole tappiollisia. Näin ollen asiaa ei ole syytä selvittää tarkemmin myöskään ristiinsubventoinnin näkökulmasta.
6.3.2 Epäily kilpailua rajoittavista uskollisuus- ja tavoitealennuksista sekä sitovista alennuksista
36. Jälkimmäisessä toimenpidepyynnössä esitetään, että TeliaSoneran myöntämät alennukset voitaisiin katsoa kilpailunrajoituslain 6 §:n vastaisiksi uskollisuus- ja tavoitealennuksiksi sekä sitoviksi alennuksiksi. Lynxnetin näkemyksen mukaan TeliaSoneran määräaikaisiin sopimuksiin liittyvät alennukset eliminoivat kilpailun asiakkaasta määräajaksi ja asiakkaalle palveluoperaattorin vaihdosta aiheutuvien kustannusten vuoksi rajoittavat kilpailua asiakkaasta vielä määräajan jälkeenkin. Lynxnetin mukaan TeliaSoneran harjoittama modeemien tarjoaminen huomattavasti alle sisäänostohinnan johtaa siihen, ettei asiakkaalla ole taloudellista intressiä ostaa päätelaitetta muilta palveluoperaattoreilta. Esitetyt näkemykset koskevat TeliaSoneran määräaikaisia tarjouskampanjoita kesinä 2008 sekä 2009.
37. Uskollisuus- ja tavoitealennuksilla tarkoitetaan eräitä alennuksia, joilla asiakkaille pyritään luomaan voimakas kannuste keskittää kaikki tai pääosa tulevista hankinnoistaan samalle yritykselle. Uskollisuusalennuksesta on kyse, kun alennuksen suuruuteen ei vaikuta pelkästään asiakkaan ostojen määrä vaan myös asiakkaan ostouskollisuus. Tavoitealennuksessa alennuksen saaminen on puolestaan riippuvainen yrityksen asettaman osto- tai myyntitavoitteen saavuttamisesta. Uskollisuus- ja tavoitealennuksien käyttö voi joissain tilanteissa muodostua määräävän markkina-aseman väärinkäytöksi, jos käytännöt rajoittavat kilpailua markkinoilla. Joissain markkinaolosuhteissa pitkien määräaikaisten sopimuksien käyttö voisi rinnastua uskollisuus- ja tavoitealennuksiin ja muodostua siten myös määräävän markkina-aseman väärinkäytöksi.
38. Sidonnalla tarkoitetaan menettelyä, jossa hyödyke myydään tai ostetaan vain sillä ehdolla, että asiakas hankkii toisenkin hyödykkeen samalta elinkeinonharjoittajalta. Yritys voi saada aikaan sidontaa vastaavia vaikutuksia myös hinnoittelun avulla. Yrityksen ollessa määräävässä markkina-asemassa hyödykkeiden sitominen toisiinsa voi rajoittaa kilpailua sidottujen hyödykkeiden markkinoilla ja muodostua määräävän markkina-aseman väärinkäytöksi.
39. Liittymien ja päätelaitteiden tarjoaminen yhdessä alennettuun hintaan 12–24 kuukauden määräaikaisien sopimuksien yhteydessä on sangen tavanomaista ADSL-liittymien sekä 3G- ja kaapeliverkon laajakaistaliittymien osalta. TeliaSoneran modeemitarjous ei näin ollen poikkea yleisistä käytännöistä muihin tiedonsiirtotekniikoihin perustuvien laajakaistaliittymien tarjonnassa. Määräaikaisia kytkykauppasopimuksia voidaan nähdä myös yhtenä kilpailukeinoista, joilla yritykset pyrkivät tuottamaan asiakkaita entistä enemmän houkuttelevia hyödykekokonaisuuksia. Viestintämarkkinalain 70 §:ssä annetaan teleyrityksille mahdollisuus tehdä kuluttajien kanssa enintään kahden vuoden pituisia määräaikaisia sopimuksia matkaviestinverkon liittymän ja päätelaitteen kytkykaupassa. Lisäksi samassa pykälässä säädetään, että jos teleyritys tarjoaa pidempää kuin 12 kuukauden sopimusta, kuluttajalle on tarjottava mahdollisuus tehdä 12 kuukauden määräaikainen liittymäsopimus.
40. Toimenpidepyynnön tehneellä Lynxnet Oy:llä on ollut ainakin 1.11.2009–31.12.2009 tarjouskampanja, joka on pitkälti vastannut selvityspyynnössä tarkoitettuja TeliaSoneran tarjouksia. Kyseinen Lynxnet Oy:n tarjous sisälsi 18 kuukauden määräaikaisen sopimuksen yhteydessä liittymän avauksen veloituksetta ja @450-modeemin hintaan 49 euroa. Lynxnet Oy:n tarjoaman 1 Mbit/s @450-liittymän kuukausihinta on sama kuin TeliaSoneralla. Erona TeliaSoneran tarjoukseen on se, että Lynxnet Oy:n tarjouksessa määräaikainen sopimuskausi on kuusi kuukautta TeliaSoneran tarjouksen mukaista sopimuskautta lyhyempi.
41. TeliaSoneran modeemien hinnoittelun kilpailuvaikutuksien kannalta huomionarvoista on, että TeliaSonera ei tuo maahan Flash-OFDM-modeemeja vaan toimii muiden palveluoperaattoreiden tavoin modeemien jälleenmyyjänä. TeliaSoneran hinnoittelu ei estä muita @450-yhteyksien toimittajia tarjoamasta omille liittymäasiakkailleen modeemeja. TeliaSoneran menettelyt eivät myöskään estä modeemien jälleenmyyjiä toimittamasta modeemeja TeliaSoneran asiakkaille, jotka tarvitsevat useamman kuin yhden modeemin tai jotka eivät ole valinneet TeliaSoneran tarjouspakettiin kuuluvaa modeemia. TeliaSoneran asiakas voi puolestaan määräaikaisen sopimuskauden päätyttyä ja vaikka jo sopimuskauden aikanakin käyttää TeliaSoneralta tarjoushintaan saamaansa modeemia myös joltain toiselta operaattorilta hankitun @450-laajakaistayhteyden kanssa.
42. Digitalta saadun tiedon mukaan elokuuhun 2009 mennessä @450-verkoon oli avattu noin 18 000 liittymää. Arvioitavana olevien TeliaSoneran tarjouskampanjoiden pääasiallisena kohteena ovat olleet yksittäiset kuluttajat. TeliaSoneran määräaikaisien liittymäsopimuksien käytöstä huolimatta markkinoilla on jokaisena tiettynä ajan hetkenä @450-liittymän käyttäjiä, jotka kykenevät halutessaan vaihtamaan toimittajaa. Lisäksi on olemassa asiakkaita, jotka ovat vasta hankkimassa @450-yhteyttä tai muuta langatonta yhteyttä.
43. Edellä esitetyn perusteella Kilpailuvirasto arvioi, että TeliaSoneran 18 kuukauden määräaikaisten liittymäsopimuksien käytöstä ja päätelaitteista myönnetyistä alennuksista seuraavat markkinoiden toimintaa mahdollisesti jäykistävät vaikutukset ovat suhteellisen vähäisiä. Kilpailuvirasto katsoo, etteivät sen saamat tiedot anna aihetta enemmälti selvittää tältä osin TeliaSoneran @450-liittymätuotteiden hinnoittelua ja sen kilpailuvaikutuksia.
6.3.3 Epäilty modeemihankintoihin liittyvä kilpailijoiden toiminnan vaikeuttaminen
44. Ensimmäisen toimenpidepyynnön mukaan TeliaSonera osti ainoalta @450-verkon modeemien maahantuojalta Brightpoint Finland Oy:ltä kaikki kesän ja alkusyksyn 2008 aikana maahantuodut modeemit ja vaikeutti näin kilpailijoiden mahdollisuuksia tarjota modeemeita ja @450-verkon liittymiä.
45. TeliaSoneran mukaan pöytämodeemien hankinta kesällä 2008 perustui Brightpoint Finland Oy:ltä saatuun tietoon tulevista modeemien saantiin liittyvistä ongelmista. Pöytämodeemien hankkiminen oli TeliaSoneran mukaan välttämätöntä, jotta sillä oli mahdollisuus taata langattomien laajakaistaliittymien saanti haja-asutusalueilla liikenne- ja viestintäministeriölle antamiensa yleispalveluvelvoitteita koskevien sitoumusten mukaisesti. Modeemien saatavuusongelmat johtuivat siis TeliaSonerasta riippumattomista syistä.
46. Edellä mainituin perustein Kilpailuvirasto katsoo, etteivät sen saamat tiedot anna aihetta selvittää enemmälti TeliaSoneran modeemihankintoja.
7 Ratkaisun perustelut
47. Kilpailuvirasto on tutkinut esitettyjä kilpailunrajoitusepäilyjä määräävän markkina-aseman näkökulmasta. Kilpailuviraston suorittaman katelaskelman mukaan TeliaSoneran @450-laajakaistaliittymäpakettien hinnat ylittävät TeliaSoneralle liittymästä aiheutuvat kokonaiskustannukset. Kilpailuviraston selvityksien perusteella ei näytä todennäköiseltä, että TeliaSoneran @450-liittymäpaketin hinnoittelu täyttäisi saalistushinnoittelun tunnusmerkit.
48. TeliaSoneran käyttämistä määräaikaisista sopimuksista huolimatta jokaisena tiettynä ajan hetkenä markkinoilla on kuluttajia, jotka voivat vapaasti valita, keneltä toimittajalta he hankkivat @450-liittymänsä. Saamiensa tietojen perusteella Kilpailuvirasto arvioi, että TeliaSoneran tarjoamien määräaikaisten liittymäsopimuksien käytöstä ja päätelaitteista myönnetyistä alennuksista seuraavat markkinoiden toimintaa mahdollisesti jäykistävät vaikutukset ovat vähäisiä.
49. Kilpailulain 31 §:n mukaan Kilpailuvirasto selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. Kilpailuvirasto ryhtyy toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi, jos se katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua ja toimenpiteisiin ryhtyminen on tarpeen terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla. Hallituksen esityksen (HE 88/2010) mukaan kilpailulain 31 § vastaa pääosin aiemman kilpailunrajoituslain 12 §:n 1 momenttia.
50. Hallituksen esityksen (HE 88/2010) mukaan Kilpailuviraston tehtävät ja toimintavelvoitteet liittyvät kilpailulain 1 §:ssä tarkoitettuun lain tavoitteeseen. Lain säännöksiä tulkittaessa on otettava huomioon ensisijaisesti markkinaprosessin toimivuuden ja talouden tehokkuuden näkökulma. Kilpailuviraston selvityksissä ei ole edellä kuvatusti tullut esiin näyttöä siitä, että TeliaSoneran menettely @450-verkon laajakaistaliittymien tarjonnassa olisi ollut markkinaprosessin toimivuuden ja talouden tehokkuuden näkökulmasta kilpailua rajoittava.
51. Kun lisäksi otetaan huomioon, että modeemien saatavuusongelmat kesällä 2008 johtuivat TeliaSonerasta riippumattomista syistä, katsoo Kilpailuvirasto, ettei asian enempi selvittäminen ole tarpeen.
52. Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
8 Sovelletut säännökset
80. Kilpailulaki (948/2011) 31 §.
9 Muutoksenhaku
81. Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailulain 44 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
10 lisätiedot
82. Lisätietoja antaa apulaisjohtaja Timo Mattila, puh. 029 505 3332, sähköposti: etunimi.sukunimi@kkv.fi.
[1] Viestintäviraston päätös Digita Oy:n nimeämisestä yleispalveluyritykseksi verkkopalvelun tarjontaan, Dnro 1889/9510/2009, 23.12.2009.
[2] Viestintäviraston markkina-analyysi tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla, Dnro 95/94110/2009, 13.5.2009, s.13–15.
[3] Ks. esim. TeliaSoneran kirje viestintäministeri Suvi Lindénille, 27.11.2008. Saatavilla osoitteessa: http://www.lvm.fi/c/document_library/get_file?folderId=21692&name=DLFE-5830.pdf&title=TeliaSoneran %20vastaus%20viestint%C3%A4ministeri%20Suvi%20Lind%C3%A9nille.%2027.11.2008
[4] Ks. esimerkiksi Kilpailuviraston päätös, Dnro:t 529/61/03, 896/61/03, 233/61/04, 934/61/04, 291/61/05, 528/61/05 ja 470/61/06, 19.5.2009, kohdat 56–65.
[5] Ks. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen päätökset C-62/86, 3.7.1991 ”Akzo”, kohdat 71 ja 72 sekä C-333/94, 14.11.1996 ”Tetra Pak II”, kohta 41.
[6] Euroopan komissio jaksotti Telefónica S.A:ta koskevassa päätöksessään (COMP/38.784, 4.7.2007, kohdat 474–489) asiakkaiden hankinnasta syntyneet kustannukset 36 kuukaudelle. Kilpailuvirasto on käyttänyt 36 kuukautta vastaavien kulujen jaksottamisessa Elisa Oyj:tä ja Kuopion puhelin Oy:tä koskevissa päätöksissään (dnro:t 529/61/03, 896/61/03, 233/61/04, 934/61/04, 291/61/05, 528/61/05 ja 470/61/06, 19.5.2009 kohdat 129–139 ja dnro 747/61/2004, 10.12.2009 kohdat 94–100).