Asianosaiset
Haapajärveläiset taksiautoilijat:
Timo Hylkinen
Esko Kalajanniska
Aila Kiuru
Pasi Kiuru
Maarit Kopsa
Jukka Kujanpää
Teuvo Leskelä
Asko Myllylahti
Esko Niska
Pekka Siltaniemi
Martti Tervakoski
Olavi Tiitto
Asian vireilletulo
Kilpailuvirastolle saatettiin tietoon, että Haapajärven taksiautoilijat olivat tehneet yhteistarjouksen Keski-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän (jäljempänä sairaanhoitopiirin kuntayhtymä) järjestämässä tarjouskilpailussa laboratorionäytteiden yms. kuljettamisesta.
Asian selvittäminen
Oulun lääninhallitus selvitti asiaa Kilpailuviraston puhelimitse välittämän selvityspyynnön perusteella. Lääninhallitus pyysi 9.12.1997 päivätyllä kirjeellään Keski-Pohjanmaan keskussairaalaa selvittämään Haapajärven taksiautoilijoiden kanssa tekemänsä sopimuksen sisältöä. Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän vastaus toimitettiin lääninhallitukselle 7.1.1998. Tämän jälkeen 19.2.1998 päivätyllä kirjeellään lääninhallitus pyysi Haapajärven Taksiautoilijat ry:ltä selvityksiä tämän tekemistä sopimuksista. Lääninhallitukseen toimitettiin 12.3.1998 selvitys, jossa todettiin, ettei Haapajärven Taksiautoilijat ry ole tehnyt sopimusta sairaanhoitopiirin kuntaryhmän kanssa laboratorionäytteiden ym. kuljetuksista. Lääninhallitus lähetti tämän jälkeen jokaiselle yksittäiselle sopimuksen allekirjoittaneelle autoilijalle henkilökohtaisen 16.3.1998 päivätyn selvityspyynnön. Tähän selvityspyyntöön 12 edellä lueteltua autoilijaa toimitti 16.4.1998 päivätyn yhteisen vastauksensa. Lääninhallitus toimitti selvitykset ja asiasta tekemänsä muistion Kilpailuvirastolle 15.6.1998.
Haapajärven taksiautoilijat
Selvityksessään 16.4.1998 Oulun lääninhallitukselle taksiautoilijat toteavat, että Haapajärven Taksiautoilijat on autoilijoiden perustama yhtymä, joka omistaa Haapajärven taksiaseman huoneiston. Vastauksessa todetaan lisäksi, että Haapajärvellä ei toimi Haapajärven Taksiautoilijat -nimistä rekisteröityä yhdistystä.
Taksiautoilijoiden tekemät yhteistarjoukset
Keski-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin alueella on sairaanhoitopiirin kuntayhtymän selvityksen mukaan järjestetty maakunnallista kuljetusjärjestelmää koskeva kokeilu 18.8.1997 alkaen. Kokeilu päättyy 31.1.1998. Kokeilun tarkoituksena on ollut selvittää alueen terveyskeskusten laboratoriotutkimusnäytteiden, muiden tarvikkeiden, verivalmisteiden, postin, tms. kuljetus keskussairaalaan/keskussairaalasta. Kokeilussa on selvitetty myös kuljetusjärjestelmän toimivuus potilassiirroissa paluukuljetuksena.
Kuljetuskokeilua koskeva tarjouskilpailu käynnistettiin 30.4.1997 ja tarjoukset pyydettiin kahdeksalta taksiasemalta ja yhdeksältä liikennöitsijältä tai kuljetusliikkeeltä. Tarjouspyynnön liitteenä oli alustava reitti- ja aikataulusuunnitelma, joka piti sisällään yhden 242 km pitkän arkipäivisin ajettavan reitin ja siihen liittyvän paluukuljetuksen henkilösiirtojen mukaista reittiä pitkin. Tarjousten perusteella solmittiin sopimus Haapajärven taksiaseman autoilijoiden kanssa 18.8. – 17.10.1997 väliseksi ajaksi. Sopimuksen ovat allekirjoittaneet edellä asianosaiset -kohdassa luetellut 12 autoilijaa. Sopimuksen mukaan kuljetuksen hinta on 1,90 mk/km + alv.
Uusi tarjouskierros samasta kuljetuskokonaisuudesta aloitettiin 15.10.1997 päivätyllä tarjouskirjeellä, jolloin tarkoituksena oli hyödyntää paaritaksia paluuliikenteessä potilaskuljetuksiin alueen terveyskeskuksiin. Tarjoukset pyydettiin kuten edellisessäkin tarjouskilpailussa. Jätettyjen tarjousten perusteella paaritaksivaihtoehto todettiin liian kalliiksi, jolloin päätettiin jatkaa kuljetuskokeilua Haapajärven taksiaseman autoilijoiden kanssa 31.1.1998 saakka. Haapajärven taksiautoilijat ilmoittivat 17.11.1997 käydyn puhelinkeskustelun jälkeen 21.11.1997 päivätyllä kirjeellään jatkavansa kuljetuskokeilua solmitun sopimuksen mukaisin ehdoin 30.1.1998 saakka.
Seuraavassa 30.1.1998 järjestetyssä tarjouskilpailussa Haapajärven taksiautoilijat jättivät 9.2.1998 päivätyn yhteistarjouksen, jonka oli allekirjoittanut puheenjohtaja Pasi Kiuru. Tarjouksen mukaan autoilijat ajavat reittiä hintaan 744,00 mk + alv. Mahdollisista reittimuutoksista tai reitiltä poikkeamisen takia syntyvistä lisäkilometreistä autoilijat ilmoittivat laskuttavansa 2 mk/km. Tämän tarjouksen perusteella solmittiin sopimus ajalle 1.3. – 31.12.1998.
Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä pyysi 23.11.1998 päivätyllä tarjouspyynnöllä vuoden 1999 kuljetusten osalta tarjouksia kahdesta eri reitistä, pohjoisesta ja eteläisestä. Haapajärven taksiautoilijat jätti 7.12.1998 päivätyn yhteistarjouksen, jossa he tarjoutuivat ajamaan pohjoista reittiä hintaan 660 mk + alv. Reitiltä poikkeamisesta veloitetaan tarjouksen mukaan 2,00 mk/km ja paarikuljetuksesta peritään 200 mk:n lisämaksu. Yhteistarjouksessa olivat osallisena asianosaiset kohdassa mainitut autoilijat lukuun ottamatta Pasi Kiurua. Kuntayhtymän sairaanhoitopiiri valitsi eteläisen reitin hoitajaksi Seppo Ojalan ja pohjoiselle reitille Olli-Matti Kaipaisen. Myöhemmin Ojalan aloitteesta hänelle otettiin varamiehet suorittamaan ajoja hänen ollessa estyneenä.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Arvioinnin lähtökohtana oleva kilpailulainsäädäntö
Elinkeinotoiminnassa ei saa kilpailunrajoituslain (480/92) 5 §:n 1 momentin mukaan soveltaa sopimusta tai yhteisymmärryksessä toisen kanssa muuta järjestelyä, jonka mukaan tavaran myymistä, ostamista tai palveluksen suorittamista koskevassa tarjouskilpailussa tarjoushinta, ennakko tai luottoehto muutoin perustuu tarjoajien yhteistoimintaan sellaisessa tarjouskilpailussa.
Mitä edellä mainitussa 1 momentissa säädetään, ei 2 momentin mukaan koske sopimusta tai muuta järjestelyä, jonka mukaan tarjouksen antajat ovat liittyneet yhteen tehdäkseen yhteisen tarjouksen yhteisestä suorituksesta.
Kilpailuneuvosto toteaa 30.3.1998 antamassaan Turun kaupungin joukkoliikennepalvelujen julkista hankintaa koskevassa päätöksessä (dno: 1/359/98) tarjousyhteistyön osalta seuraavaa:
”Kilpailunrajoituslain 5 §:n 2 momentissa sallitulla tarjousyhteenliittymällä tarkoitetaan tilannetta, jossa yritykset sitoutuvat sellaiseen yhteiseen työsuoritukseen, jota ei ole mahdollisuutta toteuttaa yksin minkään mukana olevan elinkeinonharjoittajan toimin. Tällöin jokaisen yhteistarjouksessa mukana olevan elinkeinonharjoittajan on myös jollain lailla osallistuttava itse suorituksen täyttämiseen.”
Kilpailuneuvoston ja korkeimman hallinto-oikeuden päätökset
Kilpailuneuvosto toteaa Kemijärven Taksikeskus Oy:tä (jäljempänä Kemijärven Taksikeskus) koskevassa 5.5.1998 tekemässään päätöksessä1, että sinänsä ei ole estettä sille, että taksiautoilijoiden yhteistoimintayhtiö antaa kokonaistarjouksen sellaisesta ajosuoritteesta tai palvelukokonaisuudesta, jonka hoitamiseen yksittäisen taksiautoilijan kapasiteetti ei riitä tai joka ei ole siten järkevästi hoidettavissa. Yhtiö voi antaa kokonaistarjouksen, kun sellaista pyydetään. Toisin sen sijaan on tilannetta arvioitava silloin, kun tarjouksia on pyydetty yksittäisistä reiteistä ja tilaajan tarkoituksena on aikaansaada kilpailua yksittäisten taksiautoilijoiden kesken. Edelleen päätöksessä todetaan, että kaupungin asiana on päättää, millaisella tarjouspyynnöllä se sopimukseen pyrkii ja mitä seikkoja se sopimuksessa painottaa. Hankintataktiikan valitseminen on tilaajan ei kilpailuviranomaisen asia. Tilaajan harkintavaltaa ja kysymykseen tulevia vaihtoehtoja rajoittavat kuitenkin julkisia hankintoja koskevan lain (1505/92) pakottavat säännökset, joiden soveltamista asiassa ei tutkittu.
Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään2 10.8.1999 pysyttänyt kilpailuneuvoston päätöksen.
Taksiautoilijoiden menettelyn arviointi
Edellä luetellut 12 haapajärveläistä taksiautoilijaa ovat antaneet useita yhteistarjouksia kuljetuskokonaisuudesta, jonka yksittäinenkin autoilija pystyy hoitamaan.
Autoilijat ovat selvityksessään 16.4.1998 todenneet, että tarjous tehtiin Haapajärven taksiasemalle osoitetun tarjouspyynnön perusteella. Sairaanhoitopiirin kuntaryhmä ei autoilijoiden selvityksen mukaan halunnut tarjouksia yksittäisiltä autoilijoilta, joten tarjous tehtiin taksiasemalta toimivien po. kuljetuksista kiinnostuneiden autoilijoiden nimissä.
Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä toimitti Oulun lääninhallitukselle 22.4.1998 päivätyn kirjeen, jossa se totesi, että kuljetusten luotettavuutta ja ehdotonta aikataulua pidettiin kuljetusten käynnistämisessä ensiarvoisen tärkeänä. Siksi oli tärkeää, että kuljetuksesta vastasi useampi liikennöitsijä, jotka yhteisvastuullisesti huolehtivat kuljetuksen aikataulun mukaisesta hoitamisesta. Yhteisvastuullisuuden korostamiseksi kuljetusjärjestelmästä on laadittu sopimus, jonka ovat allekirjoittaneet kaikki kuljetuksesta vastaavat autoilijat. Kirjeen mukaan järjestelmä on toiminut erinomaisesti.
Edellä esitettyjen Haapajärven taksiaseman ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän selvitysten perusteella voidaan todeta, että tilaaja oli toivonut ennen vuoden 1999 kuljetuksista järjestettyä tarjouskilpailua useamman autoilijan yhteistarjousta. Siten kyse on tältä osin vastaavasta menettelystä kuin edellä kuvatussa Kemijärven Taksikeskusta koskevassa asiassa. Kokonaistarjous on siten sallittu, kun tilaaja sellaista pyytää.
Vuoden 1999 tarjouskilpailun perusteella kuntayhtymän sairaanhoitopiiri valitsi reittien hoitajiksi yksittäiset autoilijat. Tämä on osoituksena siitä, että kuntayhtymän sairaanhoitopiiri ei enää pidä välttämättömänä sitä, että kuljetuksen hoitamiseen sitoutuu useampi autoilija. Talousjohtaja Marjatta Petäjävuoren mukaan kuljetukset aloitettiin kokeiluna ja kokeilun kuluessa selvisi, että yksikin autoilija voi hoitaa kuljetukset luotettavasti. Koska reittejä ajamaan valittiin yksittäiset autoilijat ja tarjouskilpailussa saatiin useita kilpailevia tarjouksia, voidaan Haapajärven taksiautoilijoiden yhteistarjouksen vaikutuksia tässä tarjouskilpailussa pitää vähäisinä.
Asian ratkaisu ja poistaminen käsittelystä
Haapajärven taksiautoilijat jättivät yhteistarjoukset laboratorionäytteiden ym. kuljetuksista Keski-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin 30.4.1997 ja 30.1.1998 järjestämissä tarjouskilpailuissa. Lisäksi taksiautoilijat ovat 17.11.1997 käydyn puhelinkeskustelun jälkeen ilmoittaneet 21.11.1997 päivätyllä kirjeellään jatkavansa kuljetuskokeilua solmitun sopimuksen mukaisin ehdoin 30.1.1998 saakka.
Saatujen selvitysten perusteella Kilpailuvirasto toteaa, että tilaaja oli toivonut em. tarjouskilpailuissa useamman autoilijan yhteistarjousta. Kilpailuneuvoston ja korkeimman hallinto-oikeuden vastaavanlaisessa asiassa tekemien päätösten perustelut huomioon ottaen Haapajärven taksiautoilijat ovat voineet jättää em. yhteistarjoukset tilaajan niitä pyytäessä. Kilpailuvirasto katsoo siten, että Haapajärven taksiautoilijat eivät ole näissä tarjouksissa syyllistyneet kilpailunrajoituslain 5 §:n tarjouskartellikiellon rikkomiseen.
Vuoden 1999 ajoista järjestettyyn tarjouskilpailuun jätetyn yhteistarjouksen vaikutukset kilpailulle ovat vähäiset, sillä tarjouspyyntöön saatiin useita tarjouksia ja reittejä ajamaan valittiin yksittäiset autoilijat. Taksiautoilijoiden kannalta lieventävänä asianhaarana voidaan lisäksi pitää sitä, että aikaisemmissa tarjouskilpailuissa useamman autoilijan yhteistarjousta pidettiin toivottavana. Tällä perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että kyse on kilpailunrajoituslain 12 §:n 1 momentissa tarkoitetusta vähämerkityksellisestä kilpailunrajoituksesta, eikä virastolla siten ole aihetta viedä asiaa kilpailuneuvostoon kilpailunrajoituslain 8 §:n mukaisen seuraamusmaksun määräämistä varten.
Asia poistetaan käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 5 § ja 12 §:n 1 momentti.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa tekemään ratkaisuun saa hakea muutosta kilpailunrajoituslain 21 §:n mukaan kilpailuneuvostolta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
Alaviitteet:
1 Kilpailuneuvoston päätös 5.5.1998, d:o 28/359/97.
2 Korkeimman hallinto-oikeuden päätös 10.8.1999 taltio 1954, d:o 1704/1/98 ja 1713/1/98.