Asianosaiset
Oy Veikkaus Ab
Visulahden Jakamo ja Kahvio, E. Liukkonen Ky
Asian vireilletulo
Visulahden Jakamo ja Kahvio, E. Liukkonen Ky (jäljempänä Liukkonen) on pyytänyt 12.6.2001 Itä-Suomen lääninhallitukselle toimittamassaan kirjeessä kilpailuviranomaisia selvittämään, onko Oy Veikkaus Ab käyttänyt väärin määräävää asemaansa, kun se ei ole myöntänyt Liukkoselle online-asiamiesoikeutta.
Veikkauksen Kaakkois-Suomen piirin piiripäällikkö on antanut Liukkosen online-hakemukseen kielteisen päätöksen, jonka mukaan Veikkaus on arvioinut, että yrityksen olosuhteet online-myynnille eivät ole riittävät. Liukkosen valitettua Veikkauksen asiamiestoimikunnalle tästä päätöksestä asiamiestoimikunta on antanut 11.6.2001 samoin kielteisen päätöksen, jossa ratkaisua on perusteltu riittämättömällä arpamyynnillä.
Asian selvittäminen
Visulahden Jakamo ja Kahvio, E. Liukkonen Ky:n toimenpidepyynnössä esitetty arvio
Toimenpidepyynnön mukaan Veikkaus ei ole esittänyt kielteisille päätöksilleen sellaisia perusteluja, jotka osoittaisivat, että yritys ei täytä Veikkauksen online-myyntipisteeksi hyväksymiselle asettamia edellytyksiä. Asiamiestoimikunta on perustellut kielteistä päätöstään ainoastaan sillä, että arpamyynnin taso ja kehitys eivät anna liiketaloudellisia perusteita myönteiselle päätökselle. Liukkosen mukaan arpamyynnin volyymi ei voi olla painoarvoltaan määräävin tekijä online-asiamiesoikeuksien saamiseksi. Arpamyynti ei korvaa lotto- ym. online-pelipalvelujen puuttumista eikä arpamyynnillä voida ennustaa online-myyntipisteen liikevaihtoa. Arpamyynti on online-pelipalveluja täydentävä palvelu.
Liukkosen mukaan Veikkaus ei ole menetellyt tasapuolisesti, kun se on myöntänyt Mikkelin talousalueelle online-myyntipisteitä. Esimerkiksi Mikkelin torilla ja sen läheisyydessä on noin 50 metrin säteen sisällä kolme asiamiestä, joista viimeisin on avattu vuonna 2001. Visulahti, jossa Liukkosen yritys sijaitsee, on kasvavaa asuntoaluetta ja siellä toimii valtakunnallisesti merkittävä matkailukeskus. Nyt lähin online-asiamies on neljän kilometrin päässä.
Selvitystoimenpiteet
Asiaa Kilpailuviraston pyynnöstä selvittänyt Itä-Suomen lääninhallitus pyysi Veikkaukselta 21.6.2001 vastinetta toimenpidepyynnöstä ja selvitystä yhtiön soveltamista online-asiamiesoikeuden myöntämisperusteista. Veikkaus toimitti vastineensa lääninhallitukselle 4.9.2001. Lääninhallitus varasi Liukkoselle mahdollisuuden antaa vastaselityksensä Veikkauksen vastineesta ja lisäselvitystä asiassa. Liukkonen toimitti vastaselityksensä lääninhallitukselle 12.10.2001. Tämän lisäksi lääninhallitus on selvittänyt Veikkauksen soveltamaa menettelyä asiamiesoikeuksien myöntämisessä haastattelemalla eräitä muita Veikkauksen arpamyyjiä. Saatuaan lääninhallituksen selvityksen ja ratkaisuehdotuksen Kilpailuvirasto pyysi Veikkaukselta vielä 18.12.2001 lisäselvitystä, jonka Veikkaus toimitti 21.1.2001.
Veikkauksen vastine
Veikkaus on vahvistanut voimassa olevat Online-asiamiesoikeuksien myöntämisperusteet -ohjeen asiamiestoimikunnassaan 24.1.2001 ja ilmoittaa vastineessaan soveltavansa sitä yhtäläisesti kaikkiin asiamiesoikeutta hakeviin. Ohjeen mukaan online-myyntipaikan perustaminen tapahtuu tehtyjen kannattavuusarvioiden perusteella. Ohjeelliseksi tavoitteeksi on asetettu, että myyntipaikan on saavutettava vähintään 15 000 markan (2500 euron) viikoittainen Veikkauksen pelien myynti, jotta online-myyntipaikan toiminta olisi liiketaloudellisesti perusteltavissa. Veikkaus pyrkii toiminnassaan myös siihen, että veikkauspelien tarjonta olisi maantieteellisesti ja erilaiset palvelutarpeet huomioon ottaen kattava.
Online-myyntipaikan perustamispäätöksen tekee Veikkauksen piiripäällikkö. Yhtiön myyntiverkosto on jaettu maantieteellisesti myyntialueisiin, joiden toiminnasta piiripäälliköt vastaavat.
Ohjeessa todetaan, että online-asiamiesoikeuksien kysyntä on suurempaa kuin Veikkauksen on liiketaloudellisesti kannattavaa online-myyntipaikkoja perustaa. Tämä johtuu yhtäältä siitä, että Veikkauksella on huomattavat kustannusvelvoitteet, ja toisaalta siitä, että myyntipaikkaan liittyy odotuksia asiakasvirtojen ohjaamiseksi. Koska maanlaajuista online-myyntiverkostoa ei ole tarkoitus merkittävästi kasvattaa, yhtiö perustaa uusia online-myyntipaikkoja lähinnä toimintansa lopettaneiden tilalle.
Ohjeen mukaan asiamiesoikeudesta sopimisen on perustuttava molemminpuoliseen yhteisymmärrykseen. Jos molemmat osapuolet pitävät selvänä, että myyntipaikka voi menestyä online-myyntipaikkana ja tuoda lisämyyntiä, voidaan myönteinen päätös tehdä heti. Jos täyttä varmuutta ei ole, myyntipaikalle myönnetään ensi vaiheessa arpa-asiamiesoikeudet.
Online-myyntipaikan perustamisessa kiinnitetään huomiota hakijan alueelliseen sijaintiin. Uusia myyntipaikkoja perustettaessa tähdätään veikkausmyynnin kasvattamiseen, eikä niitä tule perustaa niin lähelle toisiaan, että sen seurauksena kokonaismyynti vain jakaantuu useamman myyntipaikan välille. Toisaalta kaupan voimakas keskittyminen mahdollistaa useiden myyntipaikkojen menestymisen samalla alueella. Myyntipaikan perustamisessa huomioidaan asiakasvirtojen liikkuminen, väestöpohjan laajuus ja alueellinen myyntipotentiaali. Lisäksi aukioloaikoja, myyntipaikan näkyvyyttä ja tilojen sopivuutta koskevien vaatimusten tulisi täyttyä.
Myyntipaikan muissa vaatimuksissa todetaan, että käytännössä uusia online-myyntipaikkoja perustetaan ainoastaan päätteiden vapautuessa lopettaneista myyntipaikoista. Pääsääntöisesti uudelleensijoitukset tehdään Veikkauksen arpamyyntipaikkoina hyvin menestyneisiin myyntipaikkoihin.
Veikkauksen online-myyntiverkosto muodostuu noin 2800 myyntipaikasta. Yhtiön mukaan verkosto on optimissa ja sen laajentamiseen ei löydy liiketaloudellisia perusteita. Vapautuvat online-päätteet sijoitetaan pääsääntöisesti hyvin menestyviin arpamyyntipaikkoihin. Käytännössä myyntipaikan tulee myydä arpoja yli 2500 markalla viikossa, jotta se pääsee potentiaalisten online-ehdokkaiden joukkoon.
Pelkästään arpoja myyviä myyntipaikkoja on noin 1200 koko maassa, joista Kaakkois-Suomen piirissä 109. Arpamyyjistä monet täyttävät online-oikeuden myöntämisperusteissa esitetyt vaatimukset ja haluaisivat myös online-asiamieheksi. Koska yhtiön tarkoituksena on pitää online-myyntiverkosto nykyisen laajuisena, yhtiö on valinnut toimintatavakseen, että se myöntää vapautuvia online-päätteitä online-asiamiesoikeuden myöntämisperusteet täyttäville hyvin menestyville arpamyyjille.
Veikkauksen mukaan Liukkosen arpamyynti on ollut kierroksilla 1–24/2001 edellä mainittua tavoitetta huomattavasti alhaisempi ja myynnin kehitys on lisäksi taantunut edellisen vuoden vastaavaan aikaan verrattuna. Mikkelin kaupungin alueella on ollut samalla ajanjaksolla kolme arpamyyntipaikkaa, joissa myynti on ollut Liukkosen arpamyyntiä suurempaa.
Viimeisen kolmen vuoden aikana Mikkelin kaupungissa (kuntaliitos huomioitu) on ollut online-myyntipaikkoja seuraavasti: 25 vuonna 1998, 26 vuonna 1999 ja 26 vuonna 2001. Tänä aikana on perustettu kaksi online-myyntipaikkaa, Neste Rinnekatu Ristiinan tien ja ohikulkutien risteykseen ja Kioski Papukaija Mikkelin keskustaan.
Veikkaus ilmoittaa käsitelleensä Liukkosen hakemuksen kaikille hakijoille vahvistettujen yhdenmukaisten kriteerien mukaisesti ja katsoo, että hakemuksen epääminen on ollut perusteltua eikä yhtiö ole toiminut kilpailunrajoituslain vastaisesti.
Liukkosen vastaselitys
Liukkonen on ilmoittanut vastaselityksessään lääninhallitukselle olevansa edelleen tyytymätön Veikkauksen perusteluihin online-asiamiesoikeuksien epäämisestä. Liukkonen pitää arpamyynnin osuutta liian ratkaisevana valintaperusteena online-asiamiesoikeuden myöntämisessä, sillä yrityksen arpamyynnistä ei voi saada oikeaa kuvaa arvioitaessa sen liikepaikka-arvoa.
Eräiden Veikkauksen arpamyyjien kanta
Lääninhallituksen haastattelemien arpamyyjien näkemys Veikkauksen menettelystä online-oikeuksien myöntämisessä on valtaosin kriittinen. Yrittäjien tiedustellessa online-päätteen saamista Veikkauksen piiripäällikkö on vain ilmoittanut, että sitä ei voida myöntää. Kielteistä kantaa ei juurikaan ole perusteltu.
Yrittäjien mukaan Veikkaus käyttää monopolisasemaansa mielivaltaisesti ja jakaa online-oikeuksia valitsemilleen ja haluamilleen kohteille. Veikkauksen itselleen hyväksymät online-asiamiesoikeuksien hyväksymisperusteet ovat niin väljät, että ne mahdollistavat epätasapuolisen kohtelun online-pisteiden myöntämisessä. Veikkaus myös väheksyy valinnassaan maantieteellisiä kriteereitä, vaikka se ilmoittaa toiminnassaan pyrkivänsä siihen, että veikkauspelien tarjonta olisi maantieteellisesti kattava. Tästä on yhtenä osoituksena se, että kaupunkien keskustoissa online-pisteitä on vieri vieressä. Yrittäjät toivovatkin, että Veikkaus ottaisi esimerkkiä toiselta monopolitoimijalta, Raha-automaattiyhdistykseltä, asiamiesverkostonsa muodostamisessa.
Veikkauksen lisäselvitys
Veikkaus on Kilpailuviraston selvityspyyntöön antamassaan vastineessa antanut lisäselvitystä online-asiamiesoikeuden myöntämisperusteista, arpamyynnin tuloksellisuuden osuudesta myöntämisperusteiden arvioinnissa sekä maantieteellisten seikkojen merkityksestä online-hakemuksen ratkaisemisessa. Lisäselvityksen mukaan Veikkaus tekee päätöksen online-asiamiespisteen perustamisesta kannattavuusarvioiden perusteella. Samalla Veikkaus arvioi, täyttyvätkö online-myyntipaikan perustamisen yleiset edellytykset (myyntipaikan alueellinen sijainti, aukioloajat, myyntipaikan näkyvyys, tilojen sopivuus, myyntipaikan muut vaatimukset ja asiamiehelle asetetut muut vaatimukset). Jotta online-toiminta olisi liiketaloudellisesti perusteltavissa, asiamiehen on online-asiamiesoikeuden myöntämisperusteiden kohdan 2.1 mukaan saavutettava vähintään 15 000 markan (2500 euron) viikoittainen liikevaihto. Kohdassa 3.5 (myyntipaikan muut vaatimukset) todetaan, että online-myyntipaikkojen uudelleensijoitukset tehdään pääsääntöisesti Veikkauksen arpamyyntipaikkoina hyvin menestyneisiin myyntipaikkoihin. Veikkauksen mukaan arpamyynnin kehitys on yksi niistä online-asiamiesoikeuden edellytyksistä, joiden kaikkien täyttyessä online-asiamiesoikeus voidaan myöntää. Veikkaus on ratkaisussaan katsonut, että online-asiamiesoikeuden myöntäminen Liukkoselle ei ollut mahdollista, koska online-asiamiesoikeuden myöntämisperusteissa esitetyt edellytykset mukaan lukien kyseisen asiamiehen arpamyynnin taso ja sen kehitys eivät täyttyneet. Lisäksi Liukkosen arpamyynnin taso oli alentunut edelliseen vertailujaksoon verrattuna.
Arpamyynnin kehitystä seuraamalla Veikkaus voi mielestään arvioida myyntipaikkojen asiakasvirtaa ja myyntipotentiaalia myös online-päätteellä pelattavien Veikkauksen pelien suhteen. Veikkauksen mukaan vapautuvat online-päätteet sijoitetaan pääsääntöisesti hyvin menestyneisiin arpamyyntipaikkoihin, koska niillä on parhaat potentiaaliset mahdollisuudet päästä ohjeelliseen 15 000 markan (2500 euron) viikoittaiseen liikevaihtoon myös online-peleissä. Lisäksi hyvin menestyneet arpa-asiamiehet ovat Veikkauksen kokemuksen perusteella osoittautuneet motivoituneiksi pelien markkinointiin ja myyntiin sekä henkilökuntansa koulutukseen.
Maantieteellisistä seikoista Veikkaus on kiinnittänyt huomiota myyntipaikan alueelliseen sijaintiin ja on arvioinut asiakasvirtojen liikkumista, väestöpohjan laajuutta ja alueellista myyntipotentiaalia. Liukkonen sijaitsee Mikkelistä Kuopioon johtavan tien varrella vain muutaman kilometrin päässä Mikkelin keskustasta. Veikkauksen mukaan myyntipaikka ei sijaitse suurten asiakasvirtojen varrella eikä myyntipaikan läheisyydessä olevan taajaman väestömäärä toistaiseksi ole riittävä tukemaan online-myyntiä. Online-asiamiesoikeuden myöntämisperusteiden kohdassa 2.1 mainittujen poikkeusten (myyntipaikan sijainti syrjäseudulla, sairaalat ja erilaiset hoitolaitokset) edellytykset eivät myöskään täyty. Veikkauksen mielestä yksi online-myyntipiste noin 2000 asukasta kohden on riittävä. Mikkelissä on tällä hetkellä yksi myyntipaikka 1794 asukasta kohden.
Lisäksi Veikkaus toteaa, että Veikkauksen on järjestettävä toimintansa tavalla, joka takaa lainsäädännön eri tavoitteiden, mukaan lukien fiskaaliset tavoitteet, saavuttamisen, eli toiminnalle on luotava riittävät liiketaloudelliset edellytykset. Veikkauksen mukaan sen online-verkosto on suunniteltu siten, että se laajimmillaan käsittää alle 3000 online-päätettä eikä sen laajentamiseen löydy liiketaloudellisia syitä. Online-asiamiespisteen perustamiseen liittyvät investointikustannukset ovat noin 50 000 markkaa asiamiespistettä kohden. Veikkauksen on pystyttävä saamaan tuotto investoinnilleen ja pyrittävä takaamaan perustettavien asiamiespisteiden elinkelpoisuus.
Päätös ja sen perustelut
Tapauksen kilpailuoikeudellinen arviointi
Veikkaus on kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentin tarkoittamassa määräävässä markkina-asemassa niillä arpajaistoiminnan osamarkkinoilla, jotka koskevat raha-arpajaisia sekä urheilu- ja hevoskilpailujen tulosten arvaamiseen liittyvää veikkauksen ja vedonlyönnin järjestämistä. Yhtiöllä on arpajaislain ja veikkausasetuksen mukaan yksinoikeus edellä mainittujen arpajaisten järjestämiseen.
Kilpailunrajoituslain 7 § kieltää määräävän markkina-aseman väärinkäytön. Tämän pykälän 1 kohdan mukaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidetään muun ohella liikesuhteesta pidättäytymistä ilman asiallista syytä. Syrjivää menettelyä voidaan arvioida myös kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 kohdan perusteella, jossa määräävässä markkina-asemassa olevaa elinkeinonharjoittajaa kielletään käyttämästä hyvään kauppatapaan perustumattomia asiakkaan toimintavapautta rajoittavia ehtoja.
Määräävässä markkina-asemassa olevalla elinkeinonharjoittajalla on toiminnassaan ja suhteessa kauppakumppaneihinsa erityinen tasapuolisuusvelvoite, josta se voi poiketa vain painavista taloudellis-tuotannollisista syistä. Siten määräävässä markkina-asemassa oleva yritys ei saa kohdella kauppakumppaneitaan mielivaltaisesti tai syrjivästi. Syrjintä tarkoittaa muun muassa samanlaisten kauppakumppaneiden erilaista kohtelua.
Yritys, joka on määräävässä markkina-asemassa, voi kuitenkin pidättäytyä liikesuhteista jonkin elinkeinonharjoittajan kanssa, jos siihen on olemassa asiallinen syy. Asiallisena syynä on pidetty mm. kauppakumppanin ilmeistä maksukyvyttömyyttä. Lisäksi myös määräävässä markkina-asemassa olevalla yrityksellä on liikesuhteita solmiessaan oikeus kiinnittää huomiota niihin todenperäisiin kustannuksiin, joita asiakas yritykselle aiheuttaisi.
Kilpailuvirasto on päätöksissään 30.6.2000 Dnro 593/61/97 ja 20.12.2000 Dnro 838/61/97 muun ohella todennut, että Veikkauksella on oikeus määritellä asiamiesverkostonsa toimintakriteerit ja tässä yhteydessä myös ne perusteet, joilla yritykset voivat saada yhtiön online-asiamiesoikeuksia. Valintaperusteiden täytyy kuitenkin olla taloudellisesti perusteltuja, julkisia ja niitä on sovellettava johdonmukaisesti. Yhtiöllä on valintaperusteita määritellessään oikeus kiinnittää huomiota myös toimipisteen sijaintiin, ulkoasuun ja huoneiston ominaisuuksiin. Samaten yhtiö voi kiinnittää huomiota siihen, että sen tekemät investoinnit kyseiseen toimipisteeseen ovat liiketaloudellisesti kannattavia. Yhtiöllä on niin ikään oikeus arpa-asiamiestoiminnan perusteella arvioida yksittäisten asiamiesehdokkaiden soveltuvuutta online-asiamiestoimintaan.
Veikkaus on vastineessaan 21.1.2002 täsmentänyt online-asiamiesoikeuden myöntämisperusteitaan. Selvityksen mukaan päätös online-asiamiespisteen perustamisesta tehdään kannattavuusarvioiden perusteella. Lisäksi arvioidaan, täyttyvätkö online-myyntipaikan perustamisen yleiset edellytykset. Jotta online-myyntipaikan perustaminen olisi liiketaloudellisesti kannattavaa, edellytetään, että arpamyynti on yli 2500 markkaa viikossa, mikä Veikkauksen kokemuksen mukaan antaa parhaat potentiaaliset mahdollisuudet päästä 15 000 markan (2500 euron) viikoittaiseen liikevaihtoon online-peleissä. Yleiset ehdot koskevat puolestaan myyntipaikan alueellista sijaintia, aukioloaikoja ja näkyvyyttä sekä tilojen sopivuutta, myyntipaikan muita vaatimuksia ja asiamiehelle asetettuja muita vaatimuksia.
Veikkauksen online-asiamiesoikeuden myöntämisperusteiden kohdassa 3.5 (myyntipaikan muut vaatimukset) todetaan että ”Käytännössä uusia online-myyntipaikkoja perustetaan ainoastaan päätteiden vapautuessa lopettaneista myyntipaikoista. Pääsääntöisesti nämä uudelleensijoitukset tehdään Veikkauksen arpamyyntipaikkoina hyvin menestyneisiin myyntipaikkoihin”. Arpamyynnin kehitys on kuitenkin vain yksi niistä online-asiamiesoikeuden edellytyksistä, joiden kaikkien täyttyessä online-asiamies-oikeus voidaan myöntää. Arpamyynnin tasoa ei siten voida pitää painoarvoltaan määräävimpänä tekijänä online-asiamiesoikeuksien saamiseksi.
Kilpailuvirasto katsoo, että Veikkaus ei ole syrjinyt Visulahden Jakamo ja Kahvio, E. Liukkonen Ky:tä kieltäytyessään solmimasta online-asiamiessopimusta Liukkosen kanssa, vaan yhtiö on noudattanut johdonmukaisesti asiamiesvalintakriteereitään. Veikkaus on myös selventänyt online-asiamiesoikeuden myöntämisperusteita, mikä entisestään parantaa Veikkauksen toiminnan läpinäkyvyyttä.
Veikkauksen online-asiamiestoimintaa ei myöskään voida verrata RAY:n rahapelitoimintaan, koska RAY:lla on huomattavasti enemmän rahapelejä kuin Veikkauksella on online-asiamiespisteitä. RAY:n rahapelitoiminta perustuu valtaosin yhteistyöhön vähittäiskaupan sekä huoltamo- ja ravitsemisalan yrittäjien kanssa ja RAY on sopimussuhteessa noin 6700 yrittäjän kanssa. Automaattipelejä oli vuoden 2000 lopussa yhteensä 14 630 hajasijoitettuina runsaaseen 8800 yhteistyökumppanin hallitsemaan liiketilaan. Veikkauksen online-verkosto on puolestaan suunniteltu siten, että se laajimmillaan käsittää noin 3000 päätettä, mikä varmistaa pelien riittävän saatavuuden. Siten mahdollisuudet uusien asiamiespisteiden avaamiseen ovat rajoitetut.
Päätös
Visulahden Jakamo ja Kahvio, E. Liukkonen Ky ei ole saanut Veikkauksen online-asiamiesoikeuksia, koska Liukkosen toiminta-alueella Mikkelissä olevat asiamiespisteet riittävät Veikkauksen mukaan kattamaan alueen väestön tarpeet.
Veikkaus on katsonut, että online-asiamiesoikeuden myöntäminen Visulahden Jakamo ja Kahvio, E. Liukkonen Ky:lle alueella olevien online-päätteiden mahdollisesti vapautuessa ei ole ollut nykyisessä tilanteessa mahdollista ottaen huomioon online-asiamiesoikeuden myöntämisperusteissa esitetyt edellytykset mukaan lukien Liukkosen arpamyynnin taso ja sen kehitys. Liukkosen arpamyynti on ollut alhainen online-asiamiesoikeuksien hakemishetkellä eikä arpamyynti ole senkään jälkeen kasvanut, vaan päinvastoin alentunut edelliseen vertailujaksoon verrattuna.
Saamansa selvityksen perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että Oy Veikkaus Ab:llä on ollut hyväksyttävä syy kieltäytyä solmimasta online-asiamiessopimusta Visulahden Jakamo ja Kahvio, E. Liukkonen Ky:n kanssa, eikä yhtiön menettelyä ole siten pidettävä kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:ssä kiellettynä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 3 §:n 2 momentti ja 7 §:n 1 ja 2 kohta.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintokäyttölaissa (586/1996) säädetään.