1 Asia
1. Epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö suoramarkkinoinnin jakelupalveluissa
2 Asianosaiset
2. Itella Oyj ja Itella Posti Oy[1], Helsinki
3. Toimenpidepyynnön tekijät:
4. Ojega Mailorder Oy, Vantaa
5. Oy AJ-Tuotteet Ab, Pietarsaari
3 Ratkaisu
6. Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
4 Asian vireilletulo
7. Ojega Mailorder Oy ja Oy AJ-Tuotteet Ab pyysivät 7.6.2010 päivätyssä toimenpidepyynnössään Kilpailuvirastoa selvittämään, onko Itella Oyj (jäljempänä Itella) käyttänyt määräävää markkina-asemaansa väärin lopettamalla yritysvastaanottajille suunnatun osoitteettoman jakelupalvelun tarjoamisen (jäljempänä Lopetettu palvelu). Toiseksi toimenpidepyynnön tekijät pyysivät Kilpailuvirastoa selvittämään, onko Itella hinnoitellut vaihtoehtoina tarjoamansa jakelupalvelut eli ns. Pilottimallin ja Joukkokirjeen kohtuuttoman korkeiksi.
5 Asiaselostus ja ratkaisun perustelut
5.1 Markkinat
8. Suoramarkkinointi jakautuu sisällön suunnitteluun, kohdistamiseen eli kohderyhmän määrittelyyn, tulostukseen sekä jakeluun. Itella tarjosi asiakkailleen aiemmin suoramarkkinoinnin yritysjakelupalveluja sekä osoitteettomina että osoitteellisina. 1.1.2010 lähtien Itella on tarjonnut yritysvastaanottajille kohdistetuille lähetyksille vain osoitteellisia jakelupalveluja (Joukkokirje). Kotitalouksille kohdistetun suoramarkkinoinnin jakelupalveluja tarjoaa Itellan lisäksi muun muassa Suomen Suoramainonta Oy. Itella jakaa mainoksia valtakunnallisesti kirjepostin päiväjakelunsa yhteydessä ja Suomen Suoramainonta-ketju eri kaupunkilehtien yhteydessä iltaisin ja viikonloppuisin yleensä 1—2 kertaa viikossa. Vuonna 2010 osoitteellisen suoramainonnan arvo Suomessa oli 271 miljoonaa euroa, josta jakelukustannusten osuus oli 118 miljoonaa euroa.[2] Itellan markkinaosuudeksi osoitteellisessa suoramainonnassa on arvioitu 90 %.[3] Osoitteettoman suoramainonnan arvo oli 160 miljoonaa euroa, josta jakelukustannusten osuus oli 84 miljoonaa euroa. Osoitteettomassa suorajakelussa Itellan valtakunnallisen markkinaosuuden on arvioitu olevan yli 40 %.
9. Osoitteellisen suoramarkkinoinnin jakelu on selvästi osoitteetonta suorajakelua kalliimpi jakeluvaihtoehto ja se palvelee mainostajaa kohdennettavuutensa ansiosta. Kilpailuvirasto on Leijonajakelu Oy:n varhaisjakeluliiketoiminnan osan hankkimista koskeneessa yrityskauppapäätöksessään[4] todennut sanomalehtien liite/täytejakelun, Postin Ykkösosoitteettoman (Itellan päiväjakelun yhteydessä toteutettava jakelu), osoitteettoman suorajakelun ja osoitteellisen suoramarkkinoinnin jakelun eroavan toisistaan siinä määrin, ettei niiden todennäköisesti voida katsoa kuuluvan samoille relevanteille tuotemarkkinoille. Edellä mainitut suoramainonnan jakelutavat ovat kuitenkin mainostajan kannalta toisiaan ainakin osittain korvaavia ja markkinat ovat lähimarkkinoita toisilleen. Sähköinen viestintä korvaa ja täydentää omalta osaltaan fyysisiä jakelutapoja. Mainosjakelijan valinta tehdään mainostajasta riippuen joko valtakunnallisesti tai alueellisesti ja alan yritykset toimivat vastaavasti joko valtakunnallisesti tai alueellisesti. Osoitteellisen suoramarkkinoinnin jakelun markkinat ovat todennäköisesti valtakunnalliset.
10. Kilpailuvirasto on arvioinut asiaa lähtökohtaisesti kilpailulain (948/2011) 7 §:ssä tarkoitetun määräävän markkina-aseman väärinkäytön näkökulmasta. Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole tarpeen ottaa täsmällistä kantaa relevantteihin markkinoihin tai Itellan markkina-asemaan.
5.2 Yrityksille suunnatun osoitteettoman jakelupalvelun lopettaminen
11. Itellan mukaan yrityksille kohdennettu osoitteeton jakelupalvelu lopetettiin 31.12.2009 laadullisista ja tuotannollis-taloudellisista syistä sekä kysynnän vähäisyyden takia. Lopetettu palvelu muodosti vain pienen osan Itellan osoitteellisen ja osoitteettoman suoramarkkinoinnin liikevaihdosta ja volyymista. Palvelu oli tuotannollisesti erittäin tehotonta ja aiheutti merkittäviä lisäkustannuksia, koska Itellan yhteistuotantoon perustuva tuotannonohjausjärjestelmä ei tue yrityskohdennuksen kaltaisia poikkeavia ratkaisuja. Itellan jakelun vastaanottajista on noin 90 % kotitalouksia ja Itellan jakeluverkko ja jakelua ohjaavat järjestelmät perustuvat nimenomaan kotitalouksille kohdennettuun jakelupalveluun. Yrityksille kohdennetun osoitteettoman palvelun laadun ylläpitäminen asiakkaiden odottamalla tasolla olisi vaatinut kohtuuttomia kustannuksia palvelun liikevaihtoon verrattuna. Itella ei saa automaattisesti tietoa tietyssä osoitteessa sijaitsevan yrityksen toiminnan lakkaamisesta tai uuden yrityksen perustamisesta ja siksi yritystietojen ylläpito edellyttäisi Itellan jakelussa erillisiä päivityskierroksia.[5] Osoitteellisessa jakelussa yritystiedon ylläpito on lähettäjän vastuulla. Yrityksille kohdistetun osoitteettoman palvelun uusmyynti lopetettiin vuonna 2006 eikä kohderyhmää ole tämän jälkeen päivitetty. Itella on tarjonnut Lopetetun palvelun tilalle tavanomaista edullisemmalla hinnalla ns. Pilottimallia osoitteellisesta suoramarkkinoinnin palvelusta, jotta asiakkailla olisi mahdollisuus sopeuttaa toimintansa. Lisäksi Itella on tarjonnut erilaisia väliaikaisratkaisuja ja alennuksia asiakkaiden kustannustason nousun sopeuttamiseksi. Toimenpidepyynnön tekijöitä lukuun ottamatta palvelua käyttäneet asiakkaat ovat hyväksyneet palvelun lopettamisen ja tarjotut vaihtoehtoratkaisut. Toimenpidepyynnön tekijät ovat suoramarkkinoinnissaan siirtyneet käyttämään kokonaan Joukkokirjettä, koska heidän mukaansa Pilottimallin palvelukuvaus on ollut epätäsmällinen.
12. Kilpailuvirasto katsoo, että Itella on esittänyt objektiivisesti hyväksyttäviä syitä yrityskohdistetun osoitteettoman jakelupalvelun lopettamiselle. Lisäksi Itella on tarjonnut asiakkailleen siirtymäajan palvelua lopettaessaan. Palvelun lopettaminen ei ole myöskään johtanut tilanteeseen, jossa merkittävä osa kysyjistä jäisi ilman selvästi tarvitsemaansa palvelua. Yrityksillä on käytettävissä muita suoramarkkinoinnin jakelutapoja.
13. Toimenpidepyyntö ei tältä osin anna aihetta toimenpiteisiin.
5.3 Osoitteellisen suoramarkkinoinnin jakelupalvelun epäilty kohtuuton hinnoittelu
14. Toimenpidepyynnön tekijät epäilevät, että Itella käyttää määräävää markkina-asemaansa väärin hinnoittelemalla Pilottimallin ja Joukkokirjeen kohtuuttoman korkeiksi. Toimenpidepyynnön tekijät ovat korostaneet Pilottimallin ja Joukkokirjeen hinnoittelun suhdetta toisaalta Lopetetun palvelun hinnoitteluun ja toisaalta kotitalouksille kohdistetun osoitteettoman suoramarkkinoinnin jakelupalvelun (Kotisuora) hinnoitteluun.
15. Itellan mukaan hintoja ei voida verrata keskenään, sillä palveluiden sisältö, tuotantoprosessi ja kustannukset ovat erilaisia. Lopetettu palvelu oli osoitteeton jakelupalvelu ja asiakkaille tarjottu Pilottimalli on taas kokonaisratkaisu, joka koostuu erillisestä, myytävästä, yritysrekisteristä kerättävästä kohderyhmästä, lähetysten osoitteistamisesta ja osoitteellisesta jakelusta. Osoitteettoman ja osoitteellisen jakelun kustannuksissa on oleellisia eroja ja osoitteellisten lähetysten tuotantokustannukset ovat korkeammat kuin osoitteettomissa jakeluissa. Osoitteettomilla lähetyksillä on osittain erilainen tuotantoprosessi muun muassa siksi, että osoitteettomille lähetyksille ei tarvitse tehdä osoiteselvityksiä ja muita osoitteiden hallintaan liittyviä työvaiheita. Osoitteettomat jakelut ovat usein paikallisia, jolloin niiden toteuttaminen ei edellytä valtakunnallista jakeluverkkoa toisin kuin osoitteellisten lähetyksien jakelu. Lisäksi osoitteettomat lähetykset eivät ole postilainsäädännön piirissä, joten niitä eivät koske esimerkiksi laissa määritellyt kulkunopeus- ja laatuvaatimukset. Itella tarjoaa kotitalouksille kohdistettuja osoitteettoman suoramarkkinoinnin jakelupalveluja (Kotisuora) edullisemmin kuin yrityksille kohdistettuja. Kotitalouksien osoitteeton jakelu voidaan hoitaa kustannustehokkaammin kuin vastaava yrityksille kohdistettu, koska Itellan jakeluverkon toiminta, ohjausjärjestelmät sekä tuotannonsuunnittelu perustuvat siihen, että valtaosa vastaanottajista on kotitalouksia. Vastaavasti Itellan osoitteellisen suoramarkkinoinnin jakelupalvelun (Joukkokirje) hintaan ei vaikuta se, onko vastaanottaja fyysinen henkilö vai yritys. Hinnoittelun perusteina käytetään muun muassa lähetysten eräkokoja, painoa, toistuvuutta ja ennakkotilauksen astetta.
16. Postilaki (415/2011, entinen postipalvelulaki) tarjoaa alan erityislakina ensisijaiset keinot postimarkkinoiden toimivuuden ja kilpailullisuuden turvaamiseen. Viestintävirasto on vuonna 2009 katsonut laatimiensa lähetyslajikohtaisten vertailulaskelmien perusteella, että Itella on kohdentanut lähes kaikille yleispalvelutuotteiden lähetyslajeille liikaa kustannuksia eivätkä hinnat ole olleet postipalvelulain mukaisesti kohtuullisia ja kustannuksiin sovitettuja.[6] Viestintävirasto velvoitti Itellan muuttamaan kustannusten kohdentamistapansa aiheuttamisperusteiseksi siten, että kustannukset kohdennetaan resurssien todellisen käytön mukaisesti ja ottamaan tämän huomioon hinnoittelussa. Helsingin hallinto-oikeus on ratkaisussaan[7] todennut, että Itellan tulee muuttaa kustannusten kohdentamistapaansa ja yleispalvelutuotteista perittyjä hintoja Viestintäviraston päätöksen mukaisesti.[8] Itella on valittanut asiassa Korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joten päätös ei ole lainvoimainen.
17. Kilpailuviranomaisen ensisijaisena tehtävänä on kilpailun edellytysten turvaaminen muun muassa markkinoille pääsyn esteitä poistamalla. Kilpailulain tarkoittamalla kohtuuttomalla hinnoittelulla onkin korkeampi näyttökynnys kuin postilain tarkoittamalla kohtuuttomalla hinnoittelulla.[9] Kilpailulaissa tarkoitetun kohtuuttoman hinnoittelun tunnusmerkistöön kuuluu se, että yrityksen soveltamat hinnat selkeästi ylittävät hyväksyttävänä pidettävän rajan. EY-tapaus-käytännön mukaan hinnoittelun kohtuuttomuus edellyttää kohtuutonta epäsuhtaa tosiasiallisten kustannusten ja tosiasiallisesti pyydetyn hinnan välillä sekä hinnan kohtuuttomuutta absoluuttisella tasolla tai suhteessa kilpaileviin tuotteisiin.[10]
18. Itella joutuu yleispalveluvelvoitteista johtuen ylläpitämään koko maan kattavaa toimipaikka- ja tuotantoverkostoa, vaikka postinjakelussa ei olisi ollenkaan jaettavaa. Itella katsoo, että yleispalvelun tarjoajan olisi hyväksyttävää kohdistaa ns. vähimmäiskustannukset eli kaikki yleispalveluvelvoitteiden toteuttamiseksi välttämättömät kustannukset ainoastaan säännellyille yleispalvelutuotteille. Itellan tulkinnan mukaan muille tuotteille olisi hyväksyttävää kohdistaa ainoastaan niitä koskevat toimintokohtaiset lisäkustannukset.
19. Kilpailuvirasto on arvioinut Joukkokirjeen hinnoittelua lähinnä Itellan toimittamien vuosien 2008 ja 2009 resurssien tosiasiallisen käytön huomioivien kustannuslaskelmien perusteella. Näissä resurssien käytön mukaisissa laskelmissa yhteiset kustannukset on kohdennettu sekä säännellyille että sääntelyn ulkopuolisille tuotteille. Joukkokirjeen keskikustannusten ja keskihinnan välillä ei ole havaittavissa kohtuutonta epäsuhtaa kyseisten tietojen perusteella. Ns. vähimmäiskustannuslaskelmien perusteella keskikustannusten ja keskihinnan välinen ero olisi kyseisenä ajankohtana vielä pienempi, koska yhteiset kustannukset kohdennettaisiin ainoastaan säännellyille tuotteille, jolloin keskikustannukset olisivat korkeammat.
20. Kilpailuvirasto pitää edellä todettu huomioon ottaen tarpeettomana selvittää enemmälti Joukkokirjeen tai lanseerausvaiheessa olevan, edullisemman Pilottimallin hinnoittelun epäiltyä kohtuuttomuutta.
6 Ratkaisu ja sen perustelut
21. Kilpailuviraston selvityksessä ei ole tullut ilmi näyttöä, joka viittaisi kilpailulain 7 §:n tarkoittamaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön. Asia ei lain 31§:n nojalla anna aihetta enempiin toimenpiteisiin ja näin ollen virasto poistaa asian käsittelystä.
7 Sovelletut säännökset
22. Kilpailulaki (948/2011) 31 §
8 Muutoksenhaku
23. Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituksista annetun lain 44 §:n mukaan siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.
9 Lisätiedot
24. Lisätietoja antavat erikoistutkija Eija Palo, puh 029 505 3327 ja johtajan sijainen, tutkimuspäällikkö Arttu Juuti, puh 029 505 3614, sähköpostit etunimi.sukunimi@kkv.fi.
[1] Itella Oyj siirsi 1.1.2011 liiketoiminnan tytäryhtiöihin. Itella Posti Oy vastaa kotimaan postipalveluista.
[2] Markkinointiviestinnän määrä 2010 -tutkimusraportti
[3] Euroopan komission päätös 2007/564/EY
[4] Kilpailuviraston päätös Dnro 146/81/2003, annettu 22.8.2003
[5] Kotitalouksille suunnatun osoitteettoman jakelupalvelun kohdalla tilanne on toinen, sillä kotitalouksiin liittyvään kohdentamiseen kuuluvat merkinnät, kuten talouden kielisyys, vaihtuvat käytännössä vain kun asukas muuttaa. Koska Itellan jakelu saa asukkaan muutosta joka tapauksessa tiedon postiosoitteen muutoksen yhteydessä, voi Itella päivittää tiedot muutosten tapahtuessa.
[6] Viestintäviraston päätös Itella Oyj:n yleispalvelutuotteiden hinnoittelusta Nro 737/9322/2009, annettu 13.10.2009
[7] Helsingin hallinto-oikeuden päätös Nro 10/1648/3, annettu 8.11.2010
[8] Viestintävirasto on päätöksissään katsonut, että postipalvelulain hinnoittelua koskevia säännöksiä tulee soveltaa myös joukkokirjeen lähetyksiin silloin, kun ne sisältyvät yleispalvelun piiriin kuuluvaan, enintään kahden kilon painoluokkaan. Joukkokirje on rajattu yleispalveluvelvoitteen ulkopuolelle 1.6.2011 voimaantulleessa postilaissa.
[9] Kilpailuneuvoston päätökset Helsingin Energia Dnro 151/690/1999 ja Kuopion Energia Dnro 173/690/2000
[10] Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisut United Brands Company C-27/76, General Motors C-26/75 ja British Leyland C-226/84 sekä komission päätös Helsingborgin satama COMP/A.36.568/D3, annettu 23.7.2004