Asianosaiset
Oy Veikkaus Ab
Vihta-Burger tmi Katri Vaalima
Asian vireilletulo
Vihta-Burger tmi Katri Vaalima, jäljempänä Vihta-Burger, on 30.6.1997 päivätyllä kirjeellään pyytänyt Kilpailuvirastoa selvittämään, miksi Oy Veikkaus Ab:n, jäljempänä Veikkaus, arpa-asiamiehenä toimiva Vihta-Burger ei ole saanut online-päätettä. Pääte mahdollistaisi Veikkauksen online-pelien asiamiehenä toimimisen.
Asian selvittäminen
Kilpailuvirasto pyysi 15.7.1997 päivätyllä kirjeellään Veikkausta antamaan vastineensa Vihta-Burgerin toimenpidepyynnöstä. Veikkaus toimitti 29.8.1997 saapuneella kirjeellään selvitystä toimenpidepyynnössä mainitusta online-hakemuksen käsittelystä ja online-asiamiesoikeuden myöntämisperusteista, asiamiespisteiden perustamisesta ja asiamiespisteen perustamisen yleisistä edellytyksistä. Veikkaukselta pyydettiin 27.2.1998 uudelleen vastinetta Vihta-Burgerin 22.1. ja 25.2.1998 päivättyihin kirjeisiin. Veikkaus antoi vastineensa 19.3.1998. Vastineessa selostettiin muun muassa K-Market Eerikin kanssa käytyä pilottikokeilua online-myyntipaikan soveltuvuudesta ruoka-market-ympäristöön.
Veikkauksen edustajat kävivät virastossa 20.11.1998 selvittämässä erityisesti Laukaalla vallitsevaa asiamiestilannetta ja yhtiön siellä toimeenpaneman pilottikokeilun tuloksia. Kilpailuviraston edustajat kävivät 14.1.1999 Veikkauksen toimitiloissa tutustumassa asiamiesten valintaan, peli- ja arpamyynnin seurantajärjestelmään sekä Veikkauksen asiamiestoimikunnassa käsiteltyihin tapauksiin. Virasto on ollut yhteydessä myös Laukaan kuntaa hoitavaan piiripäällikköön.
Veikkaus on 19.6.2000 toimittanut viraston pyynnöstä viimeiset saatavilla olevat tiedot Laukaan alueen asiamiesehdokkaista ja heidän sijoittumisestaan arpamyyntitilastossa.
Vihta-Burger on toimittanut virastolle toimenpidepyynnön lisäksi kirjoituksia ja muuta aineistoa 22.1.1998, 25.2.1998, 9.3.1998 ja 14.6.1998. Virasto pyysi Vihta-Burgerilta 15.6.1998 lausuntoa Veikkauksen toimenpidepyynnöstä antamista vastineista 27.8.1997 ja 19.3.1998 ja Veikkauksen soveltamista 4.3.1998 päivätyistä online-asiamiesoikeuden myöntämisperusteista. Vihta-Burger toimitti lausuntonsa 23.6.1998. Tämän jälkeen Vihta-Burger ei ole kirjoittanut virastolle.
Vihta-Burger tmi Katri Vaalima
Grillikioski Vihta-Burger tmi Katri Vaalima on toiminut Vihtavuoressa Laukaan kunnassa vuodesta 1993 lähtien. Veikkauksen arpa-asiamiehenä Vihta-Burger on toiminut 25.6.1995 alkaen. Yrityksen arpamyynti on toimenpidepyynnön selvittämisen alkuaikoina ollut Veikkauksen tilastojen mukaan keskimäärin vajaa tuhat markkaa kierrokselta. Vuoden 2000 osalta (viikot 15–23) Vihta-Burgerin arpamyynti on ollut noin 700 markkaa kierrokselta.
Oy Veikkaus Ab
Veikkaus on valtion omistama osakeyhtiö. Valtioneuvosto on arpajaislain (491/65) ja sen nojalla annetun veikkausasetuksen (241/93) nojalla myöntänyt Veikkaukselle luvan toimeenpanna raha-arpajaisia sekä veikkaus- ja vedonlyöntitoimintaa. Lupa myönnetään aina enintään viideksi vuodeksi kerrallaan. Nykyinen toimilupa on voimassa vuoden 2000 loppuun saakka. Samanaikaisesti ei voida myöntää samojen rahapelien järjestämisoikeutta kenellekään muulle. Veikkauksen raha-arpajais-, veikkaus- ja vedonlyöntitoimintaa valvoo sisäasiainministeriö.
Veikkauksen liikevaihto oli vuonna 1999 noin 6 mrd markkaa ja tuotto noin 2,2 mrd markkaa. Asetuksessa raha-arpa- ja veikkauspelien ylijäämän käyttämisestä (725/1982) säädetään, että vuosittain tuoton yhteismäärää vastaavaksi arvioitu määräraha otetaan vuosittain valtion talousarvioon opetusministeriön pääluokkaan tieteen, taiteen, urheilun ja nuorisotyön momenteille. Veikkaus luovuttaa vuosittaisen tuottonsa opetusministeriölle, joka jakaa sen edelleen edunsaajille.
Veikkauksen ylin hallinnollinen elin on yhtiökokous, joka valitsee hallintoneuvoston ja hallituksen. Veikkauksen hallitus on vuoden 2000 alusta lukien muodostunut pääasiassa yhtiön ulkopuolisista jäsenistä. Nykyisen hallituksen ja hallintoneuvoston toimikausi on vuodet 2000–2001.
Veikkauksella on 17 peliä: viisi onnenpeliä, kuusi urheiluveikkausta sekä kuusi raha-arpaa. Onnenpelejä ovat Lotto, Jokeri, Viking Lotto, Speden Spelit ja Bingolotto. Vakioveikkaus, Pitkä-, Tulos- ja Voittajavedot sekä V65- ja V5-raviveikkaus ovat urheiluveikkauksia. Raha-arvat ovat Ässä, Casino, Luontoarpa, ja Afrikan Tähti -arpa. Lisäksi joulun alla myydään Joulukalenteri-arpaa ja vuodenvaihteessa Onnenvuosi-arpaa.
Veikkauksen asiamiestoiminta
Veikkauksen pelien myynnin hoitavat itsenäiset asiamiehet. Asiamiestoiminta perustuu erilliseen sopimukseen, ns. asiamiessopimukseen, jonka osapuolina ovat asiamies ja Veikkaus. Sopimuksen sisältö muodostuu ehdoista, joilla asiamies sitoutuu myymään yhtiön veikkaus- tai arpapelejä. Pelien myynnistä suoritetaan asiamiehelle myyntipalkkio. Myyntipalkkio on pelikohtainen ja sen suuruus vaihtelee 5–10 %:n välillä. Veikkaus maksaa asiamiespalkkioita noin 450 miljoonaa markkaa vuodessa. Asiamiesten lukumäärä on 90-luvulla online-aikaan siirtymisen myötä vähentynyt, mutta asiamiespalkkion kokonaismäärä on hyvän myyntikehityksen ansiosta kasvanut. Asiamiespalkkiot olivat vuonna 1999 noin 7 % Veikkauksen liikevaihdosta.
Yhtiö aloitti online-toiminnan tammikuussa 1990 ja vuoden 1994 lopussa perinteinen offline-pelaaminen loppui kokonaan. Pelimerkinnät toimitetaan yhtiön tietoliikenneyhteyksiä käyttäen online-päätteellä, joka on yhteydessä yhtiön keskustietokoneeseen. Online-järjestelmä käsittää noin 2800 pelipäätettä ympäri Suomea. Lisäksi Itä- ja Pohjois-Suomen haja-asutusseutujen myymälä- ja kirjastoautoihin on asennettu 17 liikkuvaa pelipäätettä. ”Mobile-onlineautoilla” on yhteensä noin 6000 pysähdyspaikkaa viikossa.
Veikkaus on uusinut peliteknologiansa keväällä 1997. Tuolloin myös arvat otettiin mukaan online-järjestelmään ja noin 1200 arpamyyjälle, joilla ei ollut online-päätettä, asennettiin uusi online-järjestelmään sopiva arpapääte.
Yhtiön käsityksen mukaan pelien riittävä saatavuus on varmistettu suunnilleen nykyisen laajuisella online-verkostolla. Veikkaus otti ensimmäisenä kansallisena peliyhtiönä käyttöön maaliskuussa 1997 Internetin tai näppäinpuhelimen avulla tapahtuvan pelaamisen. Veikkauksen sääntöjen mukaan velaksi pelaaminen on kiellettyä. Tästä syystä pelaajan on siirrettävä rahaa ennalta omalta pankkitililtään Veikkauksen ylläpitämälle pelitilille. OnNet-pelaajaksi rekisteröityminen edellyttää suomalaisen henkilötunnuksen, pysyvän postiosoitteen Suomessa sekä pankkitilin suomalaisessa rahalaitoksessa. Vaikka Internet on maailmanlaajuinen verkko, Veikkauksen perusperiaate on, että OnNet-pelaamista ei markkinoida maan rajojen ulkopuolella.
Veikkaus on ilmoittanut, että online-myyntipaikan perustamiskustannuksista suurin osa on kaikille myyntipaikoille samoja riippumatta myyntipaikan sijainnista. Online-asiamiespisteen perustamiseen liittyvistä investoinneista vastaa Veikkaus. Investointikustannukset ovat noin 50 000 markkaa. Suurimmat yksittäiset kustannukset muodostuvat päätteen hankintahinnasta sekä tietoliikenneyhteyksien perustamisesta.
Asiamiesvalinnassaan yhtiö kiinnittää erityistä huomiota toiminnan liiketaloudellisiin perusteisiin. Investointia ei tehdä, mikäli sen ei katsota merkittävästi lisäävän kokonaismyyntiä. Osa kustannuksista vaihtelee myyntipaikan sijainnin mukaan. Tällöin keskeisin kustannuksiin vaikuttava tekijä on, kuinka kaukana myyntipaikka sijaitsee Veikkauksen toimipisteestä esimerkiksi palvelukeskuksesta. Tällä hetkellä Veikkauksella on kahdeksan palvelukeskusta ja Tampereella aluekonttori. Vihta-Burgerin tapauksessa perustamiskulut yhteensä olisivat olleet 49 000 markkaa, josta muuttuvien kustannusten osuus olisi ollut 4 500 markkaa.
Investointikustannusten lisäksi tietoliikennekustannukset sekä asiamiesmateriaalin tuottaminen muodostavat varsin merkittävän pysyväisluontoisen kustannuserän. Näiden seikkojen johdosta Veikkaus harkitsee kunkin online-pisteen perustamista liiketaloudellisten edellytysten pohjalta.
Online-myyntipaikkojen valintaperusteet ja sopimusmenettely
Asiamiespisteen perustaminen suoritetaan tehtyjen kannattavuusarvioiden perusteella. Ohjeelliseksi tavoitteeksi on asetettu, että asiamiehen on saavutettava vähintään 15 000 markan viikoittainen liikevaihto, jotta online-toiminta olisi liiketaloudellisesti perusteltavissa. Vuonna 1997 keskimääräinen viikkomyynti online-päätettä kohden oli yli 30 000 markkaa.
Koska yhtiö pyrkii toiminnassaan myös siihen, että pelien tarjonta sekä maantieteellisesti että sosiaalisesti olisi kattavaa, ei edellä mainittu kriteeri ole ehdoton. Poikkeuksia voidaan tästä syystä tehdä mm. syrjäseutujen, sairaaloiden ja varuskuntien kohdalla.
Veikkaus on pyrkinyt perustamaan myyntipaikat sellaisiin asiamiespisteisiin, joissa myynnin voidaan olettaa olevan korkein. Täten voidaan saavuttaa riittävät kannattavuusedellytykset. Lisäksi yhtiö on kiinnittänyt erityistä huomiota väestötiheyteen, asiakasvirtoihin sekä etäisyyksiin muihin online-myyntipisteisiin.
Yhtiön myyntiverkosto on jaettu maantieteellisesti kahdeksaan piiriin. Online-myyntipaikan sijoituspäätöksen tekevät yhtiön piiripäälliköt. Piiripäälliköitä on yhteensä kymmenen, joista kolme toimii Etelä-Suomen alueella. Piiripäällikkö suorittaa arvioinnin uuden asiamiespisteen perustamisedellytyksistä. Mahdollisuudet uusien asiamiespisteiden avaamiseen ovat rajoitetut, koska online-verkosto on suunniteltu siten, että se laajimmillaan käsittää noin 3 000 päätettä. Pääsääntöisesti uuden asiamiespisteen avaaminen tulee ajankohtaiseksi korvattaessa lopettaneita pisteitä tai asutus- ja liikekeskusten rakentamisen yhteydessä.
Hakemus asiamiesoikeuden saamiseksi osoitetaan asianomaisen alueen piiripäällikölle, joka hankkii tarvittavat selvitykset päätöksentekoa varten. Piiripäällikkö tekee myös selvityksen potentiaalisen asiamiehen taloudellisesta tilanteesta. Asiamieheltä edellytetään vakaata taloudellista asemaa, koska asiamiehen on täsmällisesti viikoittain tilitettävä yhtiölle sille kuuluvat varat. Veikkauksella on oikeus vaatia vakuuksia viikkotilitysten saannin turvaamiseksi maksuhäiriötilanteessa.
Huomiota kiinnitetään asiamiespisteen alueelliseen sijaintiin. Asiakkaan palvelun kannalta etäisyyden asiamiespisteeseen ei tule olla kohtuuttoman pitkä. Toisaalta asiamiespisteitä ei tule perustaa niin lähelle toisiaan, että sen seurauksena kokonaismyynti vain jakautuu useampien myyntipisteiden välillä. Asiamiespisteen perustamisessa on yhtiön mukaan huomioitava asiakasvirtojen liikkuminen sekä väestöpohjan rakenne.
Yhtiön tavoitteena on, että online-myyntipaikka on helposti tunnistettavissa. Ulkoiselle ja sisäiselle näkyvyydelle pitää olla edellytykset. Pelaamiselle kuten myös myynnin apuvälineille on myyntipaikassa oltava mahdollisuus ja tilat. Pelitoiminnan pitää erottua liikkeen muiden tuotteiden myynnistä.
Online-myyntipaikkojen aukioloaikojen on määräydyttävä pelien aukioloaikojen ja pelaajien pelitottumusten mukaisesti. Vedonlyönnin aloittamisen seurauksena on aukioloaikojen merkitys korostunut, sillä vedonlyönnin pelaamishuippu ajoittuu hetkeen ennen pelin sulkemista. Online-järjestelmän käyttöönotto on lisäksi johtanut siihen, että asiamiespisteen asiakastilan on sijaittava sisätiloissa.
Mikäli jo olemassa olevan online-myyntiverkoston tiheyden perusteella voidaan pitää todennäköisenä, että uuden myyntipaikan perustamisella ei saavuteta riittävästi uutta myyntiä, tekee piiripäällikkö päätöksen hakemuksen hylkäämisestä.
Käytännössä online-asiamiesoikeuksien kysyntä on lukumääräisesti suurempaa kuin online-verkoston laajentaminen on liiketaloudellisesti perusteltua. Tämä johtuu toisaalta siitä, että yhtiöllä on asiamiessopimuksen mukaan huomattavat kustannusvelvoitteet, ja toisaalta siitä, että online-myyntipaikkaan liittyy odotuksia asiakasvirtojen ohjaamiseksi.
Jos piiripäällikön päätös on myönteinen, asiamiehen kanssa tehdään erillinen asiamiessopimus. Sopimus sisältää ehdot mm. myyntipaikan sijainnista sekä yhtiön ja asiamiehen velvoitteista. Mikäli piiripäällikkö on tehnyt kielteisen päätöksen asiamieshakemuksen johdosta, siitä voidaan valittaa Veikkauksen asiamiestoimikuntaan. Toimikunnan muodostavat yhtiön kaupallinen johtaja, kenttäpäällikkö ja yhtiön lakimies. Toimikunnan päätös asiassa on lopullinen.
Vihta-Burger tmi Katri Vaaliman toimet online-asiamiesoikeuksien saamiseksi
Katri Vaalima oli toimenpidepyynnön mukaan soittanut Veikkauksen piiripäällikölle sen jälkeen, kun kioskin asiakkaat olivat alkaneet joulukuussa 1994 kysellä onlinen saamista kioskiin. Tuolloin oli käynyt ilmi, että kioski ei täyttänyt kaikkia vaatimuksia, joita onlinen saaminen edellytti. Kevään 1995 aikana Vaalima laajensi kioskiaan sisäkioskiksi ja otti kesällä 1995 myyntiin Veikkauksen raha-arvat. Piiripäällikkö oli tuolloin vieraillut kioskilla ja todennut, että muut kriteerit on jo täytetty, mutta tarvitaan vielä kohtuullisen menestyvä arpamyynti.
Toimittuaan puoli vuotta arpa-asiamiehenä Katri Vaalima otti yhteyttä Veikkaukseen, mutta tuloksetta. Piiripäällikkö kertoi, että nykyisellä arvanmyynnin tasolla ei ole mahdollista saada onlineä. Lisäksi Laukaan kunnassa ei piiripäällikön mukaan ole tarvetta lisätä online-verkostoa.
Tämän jälkeen Vaalima oli ilmoituksensa mukaan kirjoittanut kaksi kertaa (24.1.1996 ja 21.11.1996) Veikkauksen toimitusjohtaja Matti Ahteelle. Ensimmäisessä 12.2.1996 päivätyssä vastauskirjeessä ilmoitettiin, että mikäli arvanmyynnissä tapahtuu kehitystä, mitään esteitä onlinen saamiselle ei ole. Tällä välin Vaalima oli kuullut piiripäälliköltä, että kriteerit olivat tiukentuneet. Toiseen Vaaliman kirjeeseen oli 17.1.1997 vastattu, että valitettavasti arpamyynnin taso ei riitä online-sopimuksen solmimiseen.
Katri Vaalima ei ole virastolle toimitettujen asiakirjojen eikä myöskään Veikkauksen ilmoituksen mukaan valittanut online-asiamiesoikeuksien hylkäämisestä Veikkauksen asiamiestoimikunnalle, vaan hän on tehnyt toimenpidepyynnön Kilpailuvirastolle.
Veikkaus on Kilpailuvirastolle 27.8.1997 päivätyssä asiasta antamassaan vastineessa todennut Vihta-Burgerin toiminnasta muun muassa seuraavaa: ”Kun riittävänä asiakasmääränä palvelun kannalta voidaan pitää yhtä online-asiamiespistettä noin 2 000 asukasta kohden, riittää Vihtavuoren olemassa oleva asiamiespiste T-kaupassa kattamaan noin 2 000 henkeä käsittävän väestön palvelutarpeen.”
Veikkaus toteaa vastineessaan edelleen, että Vihta-Burger ja T-kauppa, jolla on online-asiamiesoikeus, sijaitsevat muutaman sadan metrin päässä toisistaan Vihtavuoren keskustassa. Online-oikeuden myöntämistä Vihta-Burgerille ei voida pitää liiketaloudellisesti perusteltuna, koska se ei toisi merkittävää lisämyyntiä. Olemassa oleva kokonaismyynti vain jakautuisi uudelleen myyntipisteiden välillä.
Väite Vihta-Burgerin myyntipaikan kohtelemisesta muista poikkeavin kriteerein on Veikkauksen mukaan virheellinen. Vihta-Burgerin anomusta on arvioitu samoin perustein kuin kaikkia muitakin online-asiamiesoikeusanomuksia. Koska olemassa olevaa online-myyntiverkkoa ei ole liiketaloudellisesti perusteltua laajentaa, perustaa Veikkaus uusia online-myyntipaikkoja pääasiassa olemassa olevia päätteitä uudelleen sijoittaen. Tällöin yhtiö online-asiamiesoikeutta myöntäessään arvioi myyntipaikkojen menestystä arpamyynnin perusteella. Vihta-Burgerin arpamyynti on alhainen eli noin 970 mk viikossa. Vihta-Burger sijoittuu oman piirinsä yksinomaan arpoja myyvien 170 asiamiehen joukossa sijalle 58. Tämän perusteella online-asiamiesoikeuden myöntäminen Vihta-Burgerille ei ole perusteltua.
Laukaan keskustassa sijaitsevan K-Market Eerikin kanssa Veikkauksen maaliskuussa 1997 aloittama pilottikokeilu online-myyntipaikan soveltuvuudesta ruoka-market ympäristöön päättyi vuoden 1997 lopussa. Onnistuneen pilottikokeilun tuloksena ja myyntitavoitteiden toteuduttua K-Market Eerikki on toiminut vuoden 1998 alusta lähtien Veikkauksen normaalina asiamiespisteenä.
Veikkaus on 19.6.2000 ilmoittanut, että Laukaan alueella on tilanne edelleen sellainen, että Veikkauksella ei ole mahdollista solmia online-asiamiessopimusta Vihta-Burgerin kanssa, koska alueella on useita muita arpamyynnissä paremmin sijoittuneita asiamiesehdokkaita jonossa ennen Vihta-Burgeria.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Pelitoimintaa koskevat yksinoikeudet
Arpajaislain 3 §:n mukaan varojen hankkimiseksi määriteltyihin yleishyödyllisiin tarkoituksiin voidaan sitä varten perustetulle kotimaiselle yhtiölle antaa lupa:
- toimeenpanna raha-arpajaisia,
- toimeenpanna ennakolta veikkauksia, jotka liittyvät urheilu- tai hevoskilpailujen tulosten sekä numeroiden tai merkkien arvaamiseen sekä
- toimeenpanna ennakolta vedonlyöntiä, joka liittyy urheilu- ja hevoskilpailujen sekä muiden kilpailujen tulosten arvaamiseen.
Valtioneuvosto myöntää veikkausasetuksen (241/93) mukaan arpajaislain 3 §:n 2 momentissa tarkoitetun luvan yhdelle yritykselle enintään viideksi vuodeksi kerrallaan.
Peliautomaattien ja pelilaitteiden ja pelien pitämiseen maksua vastaan käytettävänä sekä pelikasinotoimintaan voidaan antaa lupa automaattitoimintaa harjoittamaan perustetulle julkisoikeudelliselle yhdistykselle. Kyseinen yhdistys on raha-automaattiasetuksen (676/67) mukaan Raha-automaattiyhdistys.
Pääsääntöisesti kutakin edellä mainittua pelitoimintaa varten saadaan samaksi ajaksi myöntää ainoastaan yksi lupa.
Tavara-arpajaisten toimeenpanemiseen lupa voidaan tavara-arpajaisasetuksen (824/69) mukaan myöntää kotimaiselle rekisteröidylle yhdistykselle tai itsenäiselle säätiölle taikka muulle sellaiselle yhteisölle, jolla on hyväntekeväinen tai muu aatteellinen tarkoitus.
Arpajaislainsäädännön uudistamishanke
Arpajaislainsäädännön uudistamishanke on ollut vireillä vuodesta 1993 lähtien. Sisäasiainministeriö asetti 29.9.1993 toimikunnan rahapelitoimintaa koskevien säännösten uudistamiseksi ja rahapelipolitiikan luomiseksi. Toimikunnan tehtävänä oli erityisesti selvittää ja määritellä ne edellytykset, jotka Suomen liittyminen Euroopan talousalueeseen ja mahdollinen liittyminen Euroopan yhteisöön asetti kansalliselle lainsäädännölle. Työn tuloksena julkaistiin 28.2.1995 komiteanmietintö 1995:5.
Lausuntokierroksen jälkeen sisäasiainministeriö asetti 11.10. 1996 hankkeen valmistelemaan arpajaislainsäädännön kokonaisuudistusta. Valmistelutyön ohjausta ja seurantaa varten asetettiin eri ministeriöiden edustajista koottu ohjausryhmä, jonka tehtävänä oli käsitellä hanketta koskevat linjaukset ja muut keskeiset kannanotot. Hankkeen tuli saada työnsä valmiiksi 31.10.1997 mennessä. Määräaikaa jatkettiin ensin 31.12.1997 saakka ja sen jälkeen 28.2.1998 saakka. Ohjausryhmä laati työstään 27.2.1998 päivätyn pöytäkirjan, johon liitti eriävän mielipiteen seitsemästä edustettuna olleesta ministeriöstä neljän edustajat.
Tämän jälkeen sisäasiainministeriö jatkoi arpajaislainsäädännön valmistelua ja lähetti 4.6.1998 arpajaislainsäädännön uudistamishankkeen esitysluonnoksen muodossa lausuntokierrokselle. Kilpailuviraston asiasta antama lausunto Dno 496/72/98 on päivätty 17.7.1998. Hallituksen esitys Eduskunnalle arpajaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi annettiin 30.12.1999. Kevätistuntokaudella 2000 arpajaislainsäädäntöehdotukset ovat olleet valiokuntien käsittelyssä, mitä jatketaan edelleen syysistuntokaudella 2000.
Veikkauksen yksinoikeuteen toimialueellaan uusi lainsäädäntö ei tuone merkittäviä muutoksia, mihin on osaltaan vaikuttanut EY:n tuomioistuimen päätös 21.9.1999 ns. Läärä-tapauksessa. Tuomioistuin katsoi, että palvelujen tarjoamisen vapautta koskevat EY:n perustamissopimuksen määräykset eivät ole esteenä sellaiselle Suomen lainsäädännön kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa yhdelle ainoalle julkiselle toimielimelle annetaan raha-automaattitoiminnan harjoittamiseen yksinoikeuksia, kun huomioon otetaan ne yleisen edun mukaiset päämäärät, joiden vuoksi tätä lainsäädäntöä on pidettävänä perusteltuna.
Arpajaislainsäädännön kokonaisuudistuksen valmistelun aikana on annettu Viihdelaitelaki 10.2.1995/164, voimaan 17.2.1995 ja Viihdelaiteasetus 7.6.1995/853, voimaan 15.6.1995. Viihdelaitelailla kumottiin ajanvieteautomaateista 27.5.1976 annettu laki (426/76) ja lailla mahdollistettiin ko. laitteilla harjoitettava elinkeinotoiminta kaikkien elinkeinonharjoittamisen oikeudesta annetun lain (122/19) mukaisille elinkeinonharjoittajille.
Relevantit hyödykemarkkinat
Seuraavassa esitetty relevanttien markkinoiden määrittely perustuu voimassa olevaan lainsäädäntöön. Hallituksen esitys 197/1999 vp. ei tosin muuta markkinoiden määrittelyä, mikäli arpajaislaki säädetään hallituksen esittämässä muodossa. Arpajaislain 1 §:n mukaan arpajaisina on pidettävä tavara- tai raha-arpajaisia, vedonlyöntiä ja muuta sellaista toimintaa, jossa siihen maksua vastaan osallistuvalle luvataan arpomisella tai muulla sattumaan perustuvalla toimituksella määrättävä voitto, niin myös pelikasinotoimintaa sekä muuta peliautomaattien ja muiden pelilaitteiden tai pelien pitämistä maksua vastaan käytettävänä siten, että pelaaja voi saada voittona rahaa, tavaraa tai muun rahanarvoisen etuuden taikka niihin vaihdettavissa olevia pelimerkkejä.
Tämän mukaisesti relevantit hyödykemarkkinat koskevat arpajaisia sekä niiden järjestämistä ja niihin osallistumista.
Arpajaistoiminta on jakaantunut alamarkkinoihin, joita ovat mm. raha-arpajaiset, veikkaukset ja vedonlyönti. Kukin osamarkkina perustuu tietyn tyyppisten arpajaisten toimeenpanemiseen, jotka on viranomaisen luvalla annettu pääsääntöisesti yksinoikeudella laissa määritellyn oikeushenkilön tehtäväksi.
Hyödykkeiden tarjonnassa kilpailu on rajoitettu edellä mainituin toimiluvin ja yksinoikeuksin, jotka estävät kilpailevan toiminnan ja rajaavat näiltä osin arpajaistoiminnan em. arpajaislaissa määriteltyihin osamarkkinoihin.
Osamarkkinoilla tarjotut hyödykkeet eli eri tyyppiset arpajaiset, joihin luetaan myös rahapeliautomaatit, kilpailevat rajoitetussa määrin keskenään. Niihin osallistuvan kannalta merkityksellistä on, onko kyseisiin arpajaisiin osallistuminen sidoksissa esim. pelin sijaintipaikkaan, mikä on mahdollisen voiton suuruus tai voiton saavuttamisen todennäköisyys taikka arvonnan tuloksen ratkeamisen nopeus jne. Mikäli arpajaisiin osallistujan tavoitteena on merkittävän suuri rahavoitto, kyseeseen tuleva osamarkkina käsittää raha-arpajaiset, veikkaukset ja urheilu yms. kilpailuihin liittyvät vedonlyönnit.
Relevantit maantieteelliset markkinat
Maantieteellisinä markkinoina on pidettävä koko Suomea, koska pelitoiminnan taloudelliset kilpailuolosuhteet ovat maan laajuisesti samanlaiset. Mm. tietoliikenneyhteyksien vuoksi ei ole merkitystä sillä, missäpäin Suomea esim. Veikkauksen peleihin osallistuminen tapahtuu. Pelilaitteita, pelitoimipisteitä ja asiamiehiä on myös koko maassa. Vuodesta 1997 on ollut mahdollista myös OnNet-itsepalvelupelaaminen internetin tai näppäinpuhelimen välityksellä.
Veikkauksen määräävä markkina-asema
Kilpailunrajoituslain (480/92) 3 §:n 2 momentin mukaan määräävä markkina-asema katsotaan olevan elinkeinonharjoittajalla tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä, jolla koko maassa tai tietyllä alueella on yksinoikeus tai muu sellainen määräävä asema tietyillä hyödykemarkkinoilla, että se merkittävästi ohjaa hyödykkeen hintatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla muulla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla.
Veikkaus on määräävässä markkina-asemassa niillä arpajaistoiminnan osamarkkinoilla, jotka koskevat raha-arpajaisia, veikkauksen järjestämistä, joka liittyy urheilu- ja hevoskilpailujen tulosten arvaamiseen, sekä vedonlyöntiä, joka liittyy urheilu- ym. kilpailujen tulosten arvaamiseen. Yhtiöllä on arpajaislain ja veikkausasetuksen mukaan yksinoikeus edellä mainittujen arpajaisten järjestämiseen. Hyödykkeiden käyttäjien kannalta tavara-arpajaiset, rahapelit ja hevoskilpailuihin liittyvä vedonlyönti kilpailevat tietyssä määrin edellä mainittujen Veikkauksen tarjoamien tuotteiden kanssa, kuten edellä on todettu. Hyödykkeiden tarjonnassa kilpailu on kuitenkin rajoitettu em. yksinoikeuksin, joiden takia muuta arpajais- yms. pelitoimintaa jo harjoittavat tai alalle pyrkivät yritykset eivät voi tarjota Veikkauksen toimialueelle kuuluvia pelipalveluita.
Asiamiestoiminnan periaatteet
Valtioneuvoston Veikkaukselle antamassa toimiluvassa on tarkemmin määritelty peli- sekä veikkaus- ja vedonlyöntitoimintaa ja raha-arpajaisia koskevat ehdot. Samaten toimiluvassa on määrätty, kuinka paljon Veikkaus saa käyttää em. toimintojen asiamiespalkkioihin sekä miten toiminnasta kertyvä ylijäämä tilitetään valtiolle.
Online-asiamiespisteen perustamiseen liittyvistä investoinneista vastaa Veikkaus. Online-asiamiespisteen perustamisen investointikustannukset ovat keskimäärin noin 50 000 markkaa. Suurimmat kustannukset muodostuvat päätteen hankintahinnasta sekä tietoliikenneyhteyksien perustamisesta. Veikkaus katsoo, että yhtiön kustantama online-asiamiespisteen perustaminen on merkittävä investointi, joka edellyttää asiamiespisteeltä myös liiketaloudellisia toimintaedellytyksiä. Investointia ei tehdä, mikäli sen ei katsota merkittävästi lisäävän kokonaismyyntiä. Lisäksi on Veikkauksen mukaan kiinnitetty erityistä huomiota väestötiheyteen, asiakasvirtoihin sekä etäisyyksiin muihin online-myyntipisteisiin. Veikkauksen mukaan arpa-päätteiden investointikustannukset ovat huomattavasti pienemmät kuin online-pelien vastaavien päätteiden investointi.
Asiamiestoiminnan kannattavuuskriteereistä yhtiö toteaa, että asiamiespisteen perustaminen suoritetaan tehtyjen kannattavuuslaskelmien perusteella. Myyntipaikat pyritään yhtiön mukaan perustamaan sellaisiin asiamiespisteisiin, joissa myynnin voidaan olettaa olevan korkein. Ohjeelliseksi tavoitteeksi on asetettu, että asiamiehen online-pelimyynnin on saavutettava vähintään 15 000 markan viikoittainen liikevaihto. Online-verkosto on suunniteltu siten, että se laajimmillaan käsittää alle 3 000 päätettä. Veikkauksen käsityksen mukaan pelien riittävä saatavuus on varmistettu suunnilleen nykyisen laajuisella online-verkostolla.
Yhtiö pitää kuitenkin tärkeänä riittävän laajan palveluverkoston tarjoamista asiakkaille. Tavoitteena on, että asiakkaalla on mahdollisuus osallistua peleihin kohtuuetäisyyden päässä. Toisaalta asiamiespisteiden ei yhtiön mukaan tule olla niin lähellä toisiaan, että pelien kokonaismyynti vain jakautuu useampien myyntipisteiden välillä. Asiamiespisteiden perustamisessa on otettava huomioon asiakasvirtojen liikkuminen sekä väestöpohjan rakenne. Palvelun kannalta riittävänä yhtiö on pitänyt yhtä online-asiamiespistettä noin 2 000 asukasta kohden.
Asiamiespisteiden pitää olla helposti tunnistettavissa, jonka vuoksi asiamiespisteet varustetaan yhtiötä ja sen pelejä kuvaavilla tunnuksilla. Asiamiehen on voitava osoittaa pelaamista varten sovelias paikka, jossa pelimateriaali on pelaajien saatavissa. Asiamiespisteessä kiinnitetään erityistä huomiota pelien myyntipaikan sijaintiin, myyntitiskin sopivuuteen sekä sisä- ja ulkomainoksiin. Asiamiespisteen asiakastilan tulee sijaita sisätiloissa. Online-päätelaitteita ei saa altistaa kylmyydelle tai kosteudelle. Aukioloaikojen osalta asiamiespisteiden on noudatettava pelien aukioloaikoja ja pelaajien pelitottumuksia. Suuri osa pelaamisesta keskittyy perjantai- ja lauantaipäiville. Pääsääntöisesti Veikkauksen pelejä pelataan päivittäin klo 20.00 saakka.
Asiamieheltä edellytetään vakaata taloudellista asemaa, koska asiamiehen on viikoittain tilitettävä yhtiölle kuuluvat varat. Veikkauksella on oikeus vaatia vakuuksia viikkotilitysten saannin turvaamiseksi maksuhäiriötilanteessa.
Väitetty Oy Veikkaus Ab:n määräävän markkina-aseman väärinkäyttö
Vihta-Burger tmi Katri Vaalima on Kilpailuvirastolle osoittamassaan toimenpidepyynnössä pyytänyt virastoa selvittämään, miksi se ei ole saanut Veikkauksen online-asiamiesoikeuksia.
Määräävässä markkina-asemassa olevalla elinkeinonharjoittajalla on toiminnassaan ja suhteessa kauppakumppaneihinsa myös erityinen tasapuolisuusvelvoite, josta se voi poiketa vain painavista taloudellis-tuotannollisista syistä. Siten määräävässä markkina-asemassa oleva yritys ei saa kohdella kauppakumppaneitaan mielivaltaisesti tai syrjivästi. Syrjintä tarkoittaa muun muassa samanlaisten kauppakumppaneiden erilaista kohtelua. Kokonaisvaltaista syrjintää on se, että määräävässä asemassa oleva yritys kieltäytyy liikesuhteesta jonkin yrityksen kanssa kokonaan. Syrjintää on myös huonompien liikesuhteen ehtojen tarjoaminen sellaisille kauppakumppaneille, joita voidaan pitää samanlaisina kuin muita liikesuhteessa olevia yrityksiä.
Kilpailunrajoituslain 7 §:n 1 kohdan mukaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidetään muun ohella liikesuhteista pidättäytymistä ilman asiallista syytä. Syrjivää menettelyä voidaan arvioida myös kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 kohdan perusteella, jossa määräävässä markkina-asemassa olevaa elinkeinonharjoittajaa kielletään käyttämästä hyvään kauppatapaan perustumattomia asiakkaan toimintavapautta rajoittavia ehtoja.
Määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen kieltäytyminen liikesuhteista on tavallisesti aina vahingollista kauppakumppanille, koska korvaavaa yhtä hyvää hankintalähdettä ei ole. Yritys, joka on määräävässä markkina-asemassa, voi kuitenkin pidättäytyä liikesuhteista jonkin elinkeinonharjoittajan kanssa, jos siihen on olemassa asiallinen syy. Asiallisena syynä on pidetty mm. kauppakumppanin ilmeistä maksukyvyttömyyttä. Lisäksi myös määräävässä markkina-asemassa olevalla yrityksellä on liikesuhteita solmiessaan katsottava olevan oikeus kiinnittää huomiota niihin todenperäisiin kustannuksiin, joita asiakas yritykselle aiheuttaisi.
Kilpailuvirasto katsoo, että Veikkauksella on oikeus määritellä asiamiesverkostonsa toimintakriteerit ja tässä yhteydessä myös ne perusteet, joilla yritykset voivat saada esim. yhtiön online-asiamiesoikeuksia. Valintaperusteiden täytyy kuitenkin olla taloudellisesti perusteltuja, julkisia ja niitä on sovellettava johdonmukaisesti. Yhtiöllä on valintaperusteita määritellessään oikeus kiinnittää huomiota myös toimipisteen sijaintiin, ulkoasuun ja huoneiston ominaisuuksiin. Samaten yhtiö voi kiinnittää huomiota siihen, että sen tekemät investoinnit kyseiseen toimipisteeseen ovat liiketaloudellisesti kannattavia. Asiamieheltä voidaan myös edellyttää riittävää vakavaraisuutta ja Veikkaukselle menevien tilitysten asianmukaista suorittamista. Mikäli asiamiesoikeuksia ei myönnetä elinkeinonharjoittajalle, joka täyttää edellä mainitut perustellut valintakriteerit, Veikkauksen kieltäytymistä voidaan pitää yhtiön määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.
Kilpailuvirasto katsoo, että Veikkaus ei ole syrjinyt Vihta-Burgeria kieltäytyessään solmimasta online-asiamiessopimusta Vihta-Burgerin kanssa. Yhtiö on noudattanut johdonmukaisesti omaksumiaan asiamiesvalintakriteereitään. Kilpailuvirasto toteaa, että se on antanut 1990-luvulla useita Veikkauksen online-asiamiestoimintaan liittyviä päätöksiä. Vuonna 1998 on annettu päätös Dnro 592/61/97, 27.2.1998, joka koskee Oy Veikkaus Ab:n kieltäytymistä toimittamasta online-päätettä arpa-asiamiehelle. Vihta-Burgerin toimenpidepyyntöä käsiteltäessä on seurattu Kilpailuviraston jo aiemmin omaksumaa päätöskäytäntöä. Veikkaus on toimittanut virastolle edellä mainitun päätöksen teon jälkeen 6.3.1998 Vihta-Burgerin tekemän toimenpidepyynnön käsittelyn yhteydessä 4.3.1998 päivätyn ”Online-asiamiesoikeuden myöntämisperusteet” -nimisen asiakirjan, jonka virasto on toimittanut tiedoksi myös Vihta-Burgerille.
Veikkaus on viimeksi 19.6.2000 viraston kanssa käymissään neuvotteluissa ilmoittanut kehittävänsä edelleen asiamiestoimintaansa ja selventävänsä asiamiesten valintaperusteita. Yhtiö on ilmoittanut uusivansa myös vuodelta 1997 peräisin olevat asiamiessopimukset ja -ohjeet vuoden 2000 aikana. Tällöin Veikkaus on ilmoittanut ottavansa ohjeistuksessa huomioon myös arpa-asiamiesten valintakriteerit online-asiamieheksi pääsemisessä. Nämä toimenpiteet lisäävät entisestään Veikkauksen toiminnan läpinäkyvyyttä ja parantavat asiamiesoikeuksien hakijoiden mahdollisuuksia myös itse arvioida omia toimintaedellytyksiään Veikkauksen asiamiehenä.
Päätös
Vihta-Burger tmi Katri Vaalima ei ollut saanut Veikkauksen online-asiamiesoikeuksia, koska Laukaan kunnassa ja Vihtavuoren alueella olevat asiamiespisteet riittävät Veikkauksen mukaan selvästi kattamaan alueen väestön palvelutarpeen.
Veikkaus arvioi nyt kyseenä olevan tyyppisten online-asiamiesehdokkaiden menestystä asiamiehen saavuttaman arpamyynnin perusteella. Veikkaus on katsonut, että online-asiamiesoikeuden myöntäminen Vihta-Burgerille alueella olevien online-päätteiden mahdollisesti vapautuessa ei ole ollut mahdollista, koska Vihta-Burgerin arpamyynti on ollut alhainen online-asiamiesoikeuksien hakemishetkellä eikä arpamyynti ole senkään jälkeen kasvanut vaan päinvastoin alentunut verrattuna muiden alueella toimivien arpa-asiamiesten arpamyynteihin.
Saamansa selvityksen perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että Oy Veikkaus Ab:llä on ollut hyväksyttävä syy kieltäytyessään solmimasta online-asiamiessopimusta Vihta-Burger tmi Katri Vaaliman kanssa, eikä yhtiön menettelyä ole siten pidettävä kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:ssä kiellettynä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 3 §:n 2 momentti ja 7 §:n 1 ja 2 kohta.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.