Asia
Päijät-Hämeen Puhelinyhdistyksen omistaja-alennukset
Asianosainen
Päijät-Hämeen Puhelinyhdistys
Toimenpidepyynnön tekijä
Sotka Finland Oy
Asian vireilletulo
Sotka Finland Oy (jäljempänä myös Sotka) pyysi 17.7.1998 päivätyssä kirjeessään Kilpailuvirastoa selvittämään, syyllistyykö Päijät-Hämeen Puhelinyhdistys (jäljempänä myös PHP) määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön tarjotessaan nykyisille jäsenilleen ja syyskuun 1998 alussa toimintansa aloittavan Päijät-Hämeen Puhelin Oyj -nimisen osakeyhtiön L-osakkeenomistajille muita puhelimenkäyttäjiä edullisemman perusmaksun. Koska PHP päätti kyseisen toimenpidepyynnön tekemisen jälkeen jatkaa toimintaansa ainakin toistaiseksi yhdistysmuotoisena, Sotka toimitti 11.11.1998 Kilpailuvirastoon lisäselvityspyynnön, jossa virastoa pyydettiin ottamaan kantaa PHP:n omistaja-alennuksiin myös siinä tapauksessa, että PHP jatkaa toimintaansa yhdistyksenä.
Sotkan lisäselvityspyynnössä kiinnitettiin huomiota myös siihen, että PHP perii jäseniltään jäsentodistuksen omistajavaihdoksen yhteydessä erilaisia maksuja sen mukaan, onko kyseessä yksityis- vai yritysasiakas. Näitä maksuja koskeva asia on ratkaistu erillisenä kysymyksenä kirjeellä 20.5.1999.
Yritys
Päijät-Hämeen Puhelinyhdistys on taloudellinen yhdistys. Yhdistyksen sääntöjen mukaan sen toimialana on harjoittaa yleistä teletoimintaa, teletoimintaan liittyvää suunnittelua, asennusta, huoltoa ja tavaroiden ja palvelusten kauppaa, kaapelitelevisio- ja muuta ohjelmanvälitystoimintaa sekä edellä mainittuja toimintoja tukevaa muuta liiketoimintaa. Vuonna 1998 PHP:n liikevaihto oli noin 243 miljoonaa markkaa ja henkilöstön määrä 375. Puhelinliittymiä PHP:llä oli kyseisenä vuonna 111.283. PHP toimii Päijät-Hämeen alueella (Lahti ympäristökuntineen) ja se on perustettu vuonna 1906.
Asian selvittäminen
PHP on toimittanut vastineensa Sotkan toimenpidepyyntöön 15.9.1998 ja Sotkan lisäselvityspyyntöihin 25.11.1998. Kilpailuvirasto toimitti PHP:lle 17.12.1998 kannanoton, jossa PHP:llä todettiin olevan määräävä markkina-asema paikallisessa teletoiminnassa ja sen omistaja-alennusten katsottiin olevan kilpailunrajoituslain 7 §.n vastaista määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. PHP on toimittanut viraston kannanoton johdosta lisäselvityksiä 29.1.1999, 16.4.1999 ja 12.5.1999. Lisäksi PHP on antanut suullisia selvityksiä 8.1.1999 ja 11.3.1999. Liikenneministeriö on antanut asiasta Kilpailuviraston pyynnöstä lausunnon 28.10.1998.
PHP:n selvitys
PHP toteaa 15.9.1998 päivätyssä selvityksessään, että sen jäsenenä voi olla yksityinen henkilö, yhteisö tai säätiö, jonka nimelle on rekisteröity jäsenliittymä yhdistyksen toimialaan kuuluvassa tele- tai muussa verkossa ja joka on maksanut osuus- ja liittymismaksut. Todistuksena jäsenyydestä jäsenelle annetaan jäsenkirja. Koska jäsen voi siirtää jäsenliittymänsä ja jäsenyytensä toiselle henkilölle, jäsenkirjalla on myös arvopaperin luonne. PHP:n jäsenkirjoja oli syksyllä 1998 voimassa kaikkiaan 99.728 kappaletta. Noin 90 prosenttia jäsentodistuksista on yksityishenkilöiden hallussa. PHP ei toistaiseksi ota uusia jäseniä.
PHP:n asiakkaat voivat valita viiden erilaisen liittymävaihtoehdon välillä. Ne ovat jäsenliittymä, vuokraliittymä, käyttöliittymä, jäsenetuliittymä ja nuorisoliittymä. Jäsenetuliittymä myydään vain jäsenliittymän omistaville kotiasiakkaille. Nuorisoliittymä myydään 18-25-vuotiaalle sekä opiskelijalle, jolla on voimassa oleva opiskelijakortti. Uusia jäsenliittymiä ei tällä hetkellä myydä. Alla olevassa taulukossa on tarkempia tietoja edellä mainituista liittymistä.
| Jäsenliit. | Vuokraliit. | Käyttöliit. | Jäsenetuliit. | Nuorisoliit. | |
| Äänioikeus | Kyllä | Ei | Ei | Ei | Ei |
| Siirrettävyys | Kyllä | Kyllä | Ei | Ei | Ei |
| Liittymän hinta, mk | 4.400 | 1.600 | 500 | 350 | – |
| Perusmaksu mk/kk | 34 | 77 | 100,50 | 84 | 90 |
| Maksun palautus | Ei | Ei | Ei | Ei | Ei |
| Liittymiä käytössä v:n 1997 lopussa, kpl | […] | […] | […] | […] | […] |
PHP katsoo, että liittymis- ja perusmaksujen määrittämiseen voidaan soveltaa yleistä sääntöä, jonka mukaan maksujen tulee kattaa suoritteen tuottamisesta aiheutuvien kustannusten ohella kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle. PHP on esittänyt laskelman, jonka mukaan sen laskennalliset kiinteät kustannukset liittymää kohti ovat […] markkaa kuukaudessa (ilman arvonlisäveroa). PHP toteaa, että vuokra- ja käyttöliittymien hinnoittelu on hyvin lähellä kustannusvastaavuutta.
PHP perustamisen ja toiminnan keskeisenä tarkoituksena on ollut tuottaa jäsenilleen edullisia telepalveluja, mikä on perinteisesti toteutettu alentamalla perusmaksua. PHP:n toiminnan tavoitteena ei ole ollut suurimman mahdollisen voiton tuottaminen, vaan nimenomaan hyödyn antaminen yhdistyksen jäsenille edullisina käyttömaksuina. Lisäksi jäsenliittymästä perittävä muita alhaisempi perusmaksu on tapa maksaa korkoa jäsenen sijoittamalle pääomalle. Kun jäsenliittymän perusmaksu on vuodessa 798 markkaa alhaisempi kuin käyttöliittymän perusmaksu, jäsenen saamaksi sijoitetun pääoman koroksi muodostuu noin 18 prosenttia. Myös televerkon rakentaminen on rahoitettu pääosin jäsenten maksamilla liittymämaksuilla, mikä on mahdollistanut huomattavat laskennalliset säästöt tilanteessa, jossa vieraan pääoman kustannukset ovat olleet ajoittain hyvinkin korkeat.
PHP korostaa, että sen asiakkaalla on liittymää hankkiessaan mahdollisuus valita, haluaako hän tehdä pääomasijoituksen puhelinyhdistykseen ja saada tällä tavoin alempina käyttömaksuina tuottoa pääomalleen vai ottaako hän mieluummin liittymän alhaisella vuotuisella perusmaksulla ja maksaa liittymästä aiheutuvat kustannukset pidemmän ajanjakson aikana korkeampina käyttömaksuina. PHP:n vuokraliittymän ja jäsenliittymän hankkimista ei voida PHP:n mielestä pitää samankaltaisina liiketoimina.
Lisäksi PHP toteaa, että kilpailuolosuhteet Päijät-Hämeen alueen telemarkkinoilla ovat muuttuneet viime vuosina olennaisesti, minkä vuoksi omistaja-alennukset eivät sido PHP:n asiakkaita tai vaikeuta kilpailevien telepalvelujen tarjoajien markkinoille tuloa. Parhaiten kilpailutilanteen muuttumisen osoittaa PHP:n mukaan valtakunnallisten yritysasiakkaiden tuomasta liiketoiminnasta käytävä kilpailu. PHP katsoo, että omistaja-alennuskäytännön sidontavaikutuksen syntyminen edellyttäisi myös sitä, että omistaja-alennuksista seuraisi jäseneksi liittyvän toimintavapauden suora tai epäsuora rajoittuminen tai että omistaja-alennus katsottaisiin uskollisuusalennukseksi, jolla estettäisiin jäseniä hankkimasta tuotteita kilpailevilta toimittajilta. PHP:n mielestä sidontavaikutus edellyttäisi sitä, että PHP:n jäseneksi liittyvällä ei olisi mahdollisuutta vaihtaa operaattoria ilman, että hän menettää PHP:een sijoittamansa liittymismaksun pääoman tai että liittymän hankkijalla ei olisi muita vaihtoehtoja kuin liittyä PHP:n jäseneksi liittymän saadakseen. PHP katsoo, että sen jäsentodistuksen hankkimisella ei ole tällaisia vaikutuksia.
Sitovaa vaikutusta ei PHP:n mukaan synny myöskään sen vuoksi, että jäsen on sijoittanut pääomaansa PHP:een hankkimalla jäsentodistuksen. PHP viittaa siihen, että sen jäsentodistukset ovat kysyttyjä arvopapereita, jotka jäsentodistuksen haltija voi helposti myydä ja hankkia muunlaisen puhelinliittymän joko PHP:lta tai muilta markkinoilla toimivilta operaattoreilta. Käyttäjän todetaan siten hyötyneen liittymäsuorituksestaan alennusten ohella myös sen arvonnousun takia.
PHP katsoo myös, että relevantteja hyödykemarkkinoita ei voida rajata pelkästään kiinteän televerkon liittymien ja paikallistelepalvelujen tarjoamiseen. PHP:n mielestä matkapuhelut kuuluvat samoille markkinoille kuin kiinteistä liittymistä soitetut puhelut. PHP viittaa muun muassa hallituksen esitykseen telemarkkinalaiksi (163/1996). Esityksessä todetaan paikallisverkkojen ja matkaviestinten muodostavan kokonaismarkkinan, jolla markkinaosuutta tulisi mitata. PHP kiinnittää huomiota myös siihen, että kiinteiden liittymien määrä ei ole televiestinnän määrän huomattavasta kasvusta huolimatta lisääntynyt. Lisäksi lyhyiden GSM-puheluiden todetaan olevan jopa halvempia kuin kiinteistä liittymistä soitettavat puhelut, koska GSM-puheluissa ei ole lainkaan puhelukohtaista perusmaksua. Selvityksessä viitataan myös siihen, että Lahden alueella rakenteilla olevien DCS-verkkojen puheluhinta tulee asettumaan alle GSM-verkkojen puheluhintojen. PHP:n mukaan vähän puhelinta käyttävien henkilöiden kannalta kiinteä liittymä ei ole aina edullisempi kuin matkapuhelinliittymä.
PHP toteaa, että Soneralla ja Radiolinjalla oli vuoden 1997 lopussa PHP:n toiminta-alueella noin […] matkapuhelinliittymää. Vuoden 1998 lopussa kyseisen liittymien määrän arvioidaan olleen noin […]. Soneralla arvioidaan olleen vuoden 1998 lopussa noin […] kiinteää liittymää PHP:n toiminta-alueella. Vuoden 1997 lopussa PHP:llä oli […]3 kiinteää liittymää. Tämän perusteella PHP on arvioinut markkinaosuutensa liittymien lukumäärästä olevan vuoden 1998 lopussa noin […] prosenttia. Lisäksi PHP toteaa, että soitettujen paikallispuheluminuuttien ja puheluiden arvon perusteella laskettuna PHP:n markkina-osuus on […] prosenttia. PHP katsoo siten, että sillä ei ole toimialueellaan määräävää markkina-asemaa, jonka avulla se voisi merkittävästi ohjata paikallispuheluiden hintatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla muulla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin paikallispuhelumarkkinoilla.
PHP viittaa myös siihen, että Sonera on rakentanut Lahteen oman paikallisverkkonsa, jonka ulottuvissa arvioidaan olevan noin […] prosenttia alueen liittymistä. PHP arvion mukaan Soneralla on tällä hetkellä omat kahden megabitin yhteydet alueen noin […] suureen yritykseen. Esimerkiksi useiden teollisuusyritysten toimitiloihin ja teollisuuskiinteistöihin on kytketty sekä PHP:n että Soneran kaapelit. Tämän katsotaan antavan asiakkaille todellisen mahdollisuuden kilpailuttaa paikallispuheluoperaattoreita. Lisäksi PHP:llä on velvollisuus vuokrata kilpailijoilleen johdot paikallis- ja muun puheluliikenteen välittämiseen. Samoin PHP toteaa, että vaikka Sonera keskittyy Päijät-Hämeen alueella markkinoinnissaan vain kannattavimpiin asiakkaisiin, tällä on olennainen vaikutus myös muiden asiakkaiden hintatasoon. PHP viittaa liikenneministeriön antamaan, telemaksuja koskevaan päätökseen, jonka mukaan PHP:n perimien maksujen on oltava tasapuoliset ja yhtä suuret siitä riippumatta, kuka on maksuvelvollinen tai mihin ja miten televiestintää käytetään. PHP katsoo siten, että Soneran taholta tuleva kilpailu estää tehokkaasti PHP:tä nostamasta kuukausi- ja puhelumaksuja.
PHP toteaa edelleen, että hinta ei ole nykyisessä kilpailutilanteessa ainoa kilpailutekijä, vaan asiakaspalveluun liittyvien tekijöiden merkitys korostuu. Erityisesti huolto- ja korjauspalveluiden todetaan olevan tärkeitä. PHP:n mukaan useita yrityksiä siirtyi kilpailijan asiakkaiksi pitäessään sen tarjoamia tuotteita edullisina. Osa näistä asiakkaista kuitenkin palasi PHP:n asiakkaiksi, koska kilpailijoiden huolto- ja korjauspalvelut olivat huomattavasti hitaampia kuin PHP:n. Kilpailijoiden asentajat joutuivat tulemaan toiselta paikkakunnalta ja he saattoivat keskittää huoltokäyntinsä tiettyyn päivään tai odottaa, että huoltotöitä kertyi niin paljon, että toiselle paikkakunnalle lähteminen muodostui kannattavaksi. Huoltopalvelujen laatu on siten ollut keskeinen PHP kilpailukykyä vahvistava tekijä.
Kilpailuvirastoon on toimitettu myös OTT, kauppaoikeuden dosentti Pekka Timosen Finnet-liitto ry:n toimeksiannosta laatima asiantuntijalausunto, jonka mukaan alueellisilla puhelinoperaattoreilla ei enää ole määräävää markkina-asemaa muun muassa sen vuoksi, että kiinteiden liittymien puhelinpalvelut voidaan helposti ja ilman olennaista kustannuseroa korvata matkaviestintäpalveluilla. Lisäksi Finnet-liitto ry on toimittanut virastoon OTT, hallinto-oikeuden professori Olli Mäenpään lausunnon teleyrityksen liiketoiminnan järjestämistavasta, televerkon luovutusvelvollisuuden laajuudesta ja teleyrityksen asiakasomistajuuden kilpailuoikeudellisista puitteista.
PHP:n lisäselvitykset
PHP toistaa 29.1.1999 päivätyssä lisäselvityksessään näkemyksensä siitä, että sen ylläpitämä omistaja-alennusjärjestelmä ei ole kilpailunrajoituslain vastainen. PHP katsoo, että Kilpailuvirasto on määritellyt 17.12.1999 antamassaan kannanotossa relevantit markkinat virheellisesti erottamalla kiinteät ja matkaviestinliittymät erillisiksi tuotemarkkinoiksi. PHP:n mukaan matkaviestinliittymät ovat kiinteitä liittymiä korvaavia tuotteita erityisesti puheensiirrossa. PHP viittaa myös kiinteiden liittymien määrän hyvin hitaaseen kasvuun sekä matkapuhelin- ja kiinteissä verkoissa käytettävien päätelaitteiden hintojen ja käyttökulujen lähentymiseen toisiaan. Kuluttajan kannalta ainoa käytännössä havaittavissa oleva ero matkapuhelin- ja kiinteissä verkoissa on PHP:n mielestä se, että matkapuhelinverkkoon kytketty telepäätelaite ei ole paikasta riippuvainen. PHP pitäytyy myös aiemmassa kannanotossaan, että sillä ei ole määräävää markkina-asemaa. Lisäksi PHP katsoo, että sen omistaja-alennuksia ei voitaisi pitää määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä, vaikka PHP:lla katsottaisiin olevan määräävä asema.
PHP toteaa myös, että sen sääntömääräinen syyskokous päätti 15.12.1998 peruuttaa 17.6.1998 tekemänsä päätöksen yhdistyksen muuttamisesta suoraan osakeyhtiöksi Patentti- ja rekisterihallituksen kielteiseksi muuttuneen kannanoton vuoksi. Samalla päätettiin kuitenkin jatkaa valmisteluja PHP:n oikeudellisen toimintamuodon muuttamiseksi. PHP:n koko liiketoiminta varoineen, velkoineen ja varauksineen on tarkoitus siirtää perustettavalle tytäryhtiölle Päijät-Hämeen Puhelin Oyj:lle 1.3.1999 mennessä. Tämän jälkeen holding-yhtiöksi jäävä yhdistys muutetaan osuuskunnaksi. PHP pyrkii valmistelemaan osuuskuntamuotoon siirtymisen kiireellisesti vuoden 1999 aikana, jolloin toiminta osuuskuntamuodossa voisi käynnistyä viimeistään vuoden 2000 alussa. Kun PHP on muuttunut osuuskunnaksi, käynnistetään selvitykset ja valmistelut osuuskunnan muuttamiseksi osakeyhtiöksi.
PHP:n mukaan järjestelmä, jossa se taloudellisena yhdistyksenä maksaisi nykyistä omistaja-alennusta vastaavaa ylijäämän palautusta jäsenilleen, johtaisi kaksinkertaiseen verotukseen. Tämän vuoksi PHP katsoo, että se ei voi tehdä muutoksia omistaja-alennusjärjestelmänsä perusteisiin ennen kuin yhdistys on muutettu osuuskunnaksi. Lopullisen päätöksen muodostettavan osuuskunnan tavasta jakaa toiminnasta syntynyttä ylijäämää jäsenilleen tekevät aikanaan osuuskunnan hallintoelimet. Perustettavan osuuskunnan sääntöjä on kuitenkin ryhdytty valmistelemaan ja sääntöehdotukseen on päätetty sisällyttää mahdollisuus jakaa toiminnan tuottamaa ylijäämää osuuskunnan jäsenille myös korkona.
PHP on täsmentänyt lisäselvitystään 16.4.1999 ja todennut, että PHP muuttuu osuuskunnaksi vuoden 2000 alusta lukien. PHP:n tavoitteena on, että osuuskunnan ylijäämä palautettaisiin omistajille osittain korkona ja osittain omistaja-alennuksena. PHP toistaa näkemyksensä siitä, että osaakaan ylijäämästä ei kannata verotuksellisista syistä maksaa korkona niin kauan kuin PHP toimii taloudellisena yhdistyksenä. Osuuskunnaksi muuttumisen jälkeen siirtyminen uuteen järjestelmään toteutetaan asteittain. Vain näin voidaan PHP:n mukaan välttää se, että osuuskunnan jäsenten puhelukustannukset kohoaisivat yhtäkkisesti tai kohtuuttomasti. PHP arvioi, että ylijäämän palautusjärjestelmän muutos on toteutettu kokonaan vuoden 2002 loppuun mennessä.
PHP vahvistaa 12.5.1999 päivätyssä selvityksessään näkemyksensä siitä, että se ei aio luopua omistaja-alennuksista kokonaan, vaan osa ylijäämän palautuksesta maksetaan jatkossakin omistaja-alennuksena. PHP katsoo myös, että se voi toteuttaa osittaisen luopumisen omistaja-alennuksista kokonaisuudessaan vasta vuoden 2002 loppuun mennessä eikä Kilpailuviraston esittämällä tavalla vuoden 2000 loppuun mennessä.
Liikenneministeriön lausunto
Kilpailuvirasto pyysi 14.10.1998 liikenneministeriöltä lausuntoa siitä, mikä vaikutus puhelinyhtiöiden, erityisesti PHP:n, antamilla omistaja-alennuksilla on kilpailun toimivuuteen paikallispuhelumarkkinoilla nykyisessä markkinatilanteessa, jossa alan perinteisestä sääntelystä on monilta osin luovuttu.
Liikenneministeriö toteaa 28.10.1998 päivätyssä lausunnossaan, että paikalliskilpailun syntymistä on haitannut eniten paikallisessa teletoiminnassa vallitseva myyntitapa, jossa teleyritysten omistus ja telepalveluiden myynti on kytketty toisiinsa. Liikenneministeriö selvitti telemarkkinalain valmistelun yhteydessä lainsäädännöllisiä mahdollisuuksia vaikuttaa siihen, että teleyritysten käyttäjät saisivat hyödyn omistuksestaan muulla tavoin kuin alempina telemaksuina. Kaikki tutkitut keinot olisivat kuitenkin vaikuttaneet oleellisesti käyttäjän ja teleyrityksen omistussuhteisiin. Samaan aikaan paikalliset teleyritykset aloittivat omistusrakenteidensa muuttamisen siten, että yrityksen voitonjako tapahtuu muulla tavoin kuin antamalla omistaja-alennuksia.
Liikenneministeriön mukaan teleyrityksillä ei itsellään ollut riittäviä pääomia siinä vaiheessa, kun kiinteätä televerkkoa alettiin rakentaa. Tällöin teleyritysten omistajien liittymämaksun muodossa tekemät pääomasijoitukset mahdollistivat tilaajayhteyksien nopean lisäämisen ja televerkon teknisen kehittämisen. Tilanne on kuitenkin muuttunut eikä pääomasijoituksia enää nykyään käytetä samassa määrin tilaajayhteyksien rakentamiseen, koska kiinteän verkon liittymien lukumäärän kasvu on käytännössä pysähtynyt. Liikenneministeriö toteaa myös uuden tekniikan olevan aikaisempaa edullisempi. Omistajien teleyritykseen tekemistä pääomasijoituksista on siten tullut entistä enemmän normaalin sijoitustoiminnan kaltaisia, jolloin niitä tulisi kohdella normaaliin yritykseen tehdyn pääomasijoituksen tavoin. Liikenneministeriön mielestä omistajan tulisi saada korkoa tai osinkoa tekemästään pääomasijoituksesta, eikä alennuksia käyttämistään telepalveluista.
Liikenneministeriö toteaa, että myös Euroopan yhteisöjen komissio kiinnitti kirjeessään 6.8.1997 huomiota siihen, ettei Suomen hallitus ollut ryhtynyt erityisiin toimiin taatakseen, että aiemmin paikalliset puhelinmonopolit eivät kohtelisi eriarvoisesti omistajiaan ja muita tilaajiaan. Komissio pyysi tietoa siitä, mihin toimenpiteisiin Suomi ryhtyy taatakseen kilpailulliset olosuhteet paikallisilla markkinoilla. Vastauksessaan komissiolle 15.6.1998 liikenneministeriö kertoi tapahtumassa olevasta paikallisten teleyritysten yhteisörakenteen ja voitonjakotavan muutoksesta, joka ulottuu kaikkiin merkittävimpiin teleyrityksiin. Liikenneministeriö toteaa kyseisessä kirjeessä muun ohella, että muutoksen kohteena on lähes 80 prosenttia paikallisten teleyritysten liittymien kokonaismäärästä. Kaikki yli 80.000 liittymäasiakkaan teleyritykset olivat tuolloin lähteneet mukaan muutokseen.
Komissio toteaa 10.8.1998 asiasta lähettämässään uudessa kirjeessä, että alkanut vapaaehtoinen kehitys on pienentänyt ongelmaa. Mikäli tapauksia syrjivästä käytännöstä asiakasalennuksissa kuitenkin tulee edelleen esille, ne voi komission mukaan hoitaa tapauskohtaisesti kansallinen kilpailuviranomainen. Komissio kuitenkin toteaa, että koska muutokset ovat tapahtuneet äskettäin, niiden todellisen markkinavaikutuksen toteamiseksi tarvitaan aikaa, minkä vuoksi komissio jatkaa Suomen paikallispuhelumarkkinoiden seuraamista.
Liikenneministeriö toteaa, että PHP ei ole suurimpien teleyritysten tapaan luopunut omistaja-alennuksista telepalveluiden markkinoinnissa. Liikenneministeriö kuitenkin katsoo, että paikallistelekilpailua edistetään Päijät-Hämeen alueella parhaiten siten, että PHP luopuu omistaja-alennusten käytöstä ja maksaa niiden sijasta korkoa asiakkailleen, jotka ovat tehneet pääomasijoituksen PHP:hen. Toisaalta liikenneministeriön mielestä nykyisessä markkinatilanteessa, jossa kiinteiden puhelinliittymien ja matkaviestinliittymien lukumäärä on likimain sama ja matkaviestinliittymien lukumäärä kasvaa selvästi nopeammin, omistaja-alennusten antaminen ei ole enää yhtä merkittävässä määrin paikallista telekilpailua haittaava tekijä kuin ennen.
Kilpailuoikeudellinen arvio
Relevantit markkinat
Määräävän markkina-aseman olemassaolon ja sen mahdollisen väärinkäytön arvioinnin perusteena ovat tapauskohtaisesti määriteltävät relevantit hyödyke- ja maantieteelliset markkinat ja niiden kehitys. Sellaiset hyödykkeet, joita asiakkaat pitävät toisiaan kohtuullisesti korvaavina, luetaan mukaan relevantteihin hyödykemarkkinoihin. Maantieteellisiä markkinoita määriteltäessä otetaan huomioon tarkastelun kohteena olevan yrityksen toiminta-alue ja myös ne alueet, joilla asiakkaiden on mahdollista solmia taloudellisesti ja teknisesti realistisia vaihtoehtoisia liikesuhteita.
Kilpailuvirasto määritteli 22.1.1998 tekemässään, Keski-Suomen Puhelin Oy:n hinnoittelua koskevassa päätöksessä relevantit tuotemarkkinat yleisen kiinteän televerkon liittymien ja paikallistelepalvelujen tarjoamiseksi. Virasto katsoi kyseisessä päätöksessä, että matkaviestinliittymä voi olla joillekin asiakasryhmille kiinteän televerkon liittymää korvaava tuote. Virasto kuitenkin arvioi, että valtaosalle telepalvelujen käyttäjiä matkaviestinliittymä on edelleen kiinteää teleliittymää täydentävä hyödyke. Virasto kiinnitti relevantteja tuotemarkkinoita määrittäessään huomiota myös eroihin matkapuhelujen ja kiinteästä verkosta soitettujen puhelujen hintarakenteessa. Matkaviestinnässä suurin osa kuukausittaisista kuluista muodostuu puhelumaksuista, kun taas kiinteän verkon asiakkailla kiinteät maksut ovat suhteellisesti suurempia. Kiinteän verkon päätelaitteiden todettiin myös olevan selvästi edullisempia kuin matkapuhelimien. Virasto piti merkittävänä matkaviestin- ja kiinteän verkon palveluita erottavana tekijänä myös matkaviestimen mahdollistamaa käyttäjän olinpaikasta riippumatonta tavoitettavuutta. Kiinteän liittymän puolestaan todettiin tarjoavan huomattavasti suuremman siirtokapasiteetin ja sen myötä mm. nopeammat datasiirtoyhteydet kuin matkaviestinliittymä.
Matkaviestinliittymien määrän kasvu jatkui vuoden 1998 aikana nopeana. Matkaviestinliittymien määrä on jo ylittänyt kiinteiden liittymien lukumäärän. Kilpailuvirasto katsoo kuitenkin, että edellä todetut matkaviestin- ja kiinteiden liittymien markkinoiden erot ovat säilyneet pääosin muuttumattomina.
PHP:n vuoden 1997 vuosikertomuksen mukaan matkapuhelinta ainoana puhelimenaan käyttävien määrä on lähestymässä kymmentä prosenttia kaikista kotitalouksista. Todennäköisesti tällaisia kotitalouksia ovat lähinnä opiskelijat tai muut henkilöt, joiden asuinpaikka vaihtuu niin usein, että kiinteän liittymän hankkiminen ei ole kannattavaa. Matkapuhelimien määrän kasvu ei ole Kilpailuviraston saamien tietojen mukaan myöskään vähentänyt kiinteiden liittymien lukumäärää. PHP:n kiinteiden puhelinliittymien määrä oli vuoden 1998 lopussa 111.283 ja vuotta aikaisemmin 108.149. Vuoden 1998 vuosikertomuksessaan PHP toteaa, että matkapuhelinten määrän kasvusta huolimatta jokainen uusi kiinteistö liitetään edelleen kuparijohtimilla PHP:n kiinteään puhelinverkkoon. Vuonna 1998 PHP:n kiinteästä verkosta lähtevän liikenteen todettiin kasvaneen 5,1 prosenttia edelliseen vuoteen verrattuna. Kiinteästä verkosta soitettujen puhelujen hintojen korotusten ei voi myöskään olettaa aiheuttavan laajamittaista kiinteistä liittymistä luopumista ja siirtymistä yksinomaan matkapuhelinten käyttöön.
PHP:n vuoden 1997 vuosikertomuksessa todetaan kiinteästä verkosta muun muassa seuraavaa:
”Kiinteä puhelinverkko on kehittynyt monipuoliseksi ja tehokkaaksi informaatiokanavaksi, jota käytetään puhelinliikenteen ohella datasiirtoon, Internet-yhteyksiin, etätyöhön, kuvapuheluihin ja mahdollisesti myös tv-ohjelmien vastaanottoon. Kiinteä verkko on nyt ja tulevaisuudessa ylivoimainen suurien tietomäärien siirrossa ja käyttökustannuksiltaan edullisena peruspuhelinpalveluna.”
PHP:n vuoden 1998 vuosikertomuksen mukaan kuparijohtimia käytetään lähivuosina puheluiden ja Internet-yhteyksien lisäksi myös nopeissa vuorovaikutteisissa tiedonsiirtopalveluissa. Kilpailuviraston saamien tietojen mukaan markkinoille ovat tulossa DSL-tekniikkaa hyödyntävät liittymätyypit, joiden avulla kaikille asiakkaille voidaan tarjota olemassa olevia kuparikaapeleita käyttämällä liittymiä, joiden datasiirtonopeus saattaa olla asiakkaaseen päin jopa useita megabittejä sekunnissa. Tällainen kehitys on omiaan lisäämään kiinteän puhelinverkon merkitystä tiedonsiirrossa. Näin ollen tavallisten kiinteiden puhelinliittymien voi olettaa säilyttävän tärkeän asemansa kotitalouksien ja yritysten tietoliikenteen hoidossa matkaviestinliittymien määrän kasvusta huolimatta.
PHP on myös kehittänyt kiinteiden liittymien käyttömahdollisuuksia. ISDN-liittymällä kiinteään puhelinliittymään saadaan lisää siirtokapasiteettia, jolloin samaa liittymää voidaan käyttää yhtäaikaa esimerkiksi Internetin selailuun ja tavalliseen puheluun. PHP toteaa vuoden 1998 vuosikertomuksessaan toimittaneensa kotitalouksiinkin tuhansia ISDN-liittymiä. Kyseisen vuosikertomuksen mukaan noin joka kuudes puheluminuutti PHP:n verkossa on Internet-liikennettä.
Myös telemarkkinalakia (396/1997) koskevissa hallituksen esityksen (163/1996 vp) perusteluissa kiinnitetään huomiota kiinteän paikallisverkon kautta tarjottavien telepalvelujen keskeiseen merkitykseen telemarkkinoilla. Esityksen perusteluissa todetaan muun ohella seuraavaa:
”Kiinteän paikallisverkon merkitys on tulevaisuudessakin tärkeä, koska sen kautta saadaan pääsy asiakkaalle muidenkin telepalveluiden tarjoamiseksi. Kilpailevien tekniikoiden kehityksestä huolimatta kiinteä paikallisverkko säilyttää keskeisen asemansa telepalveluiden tuotantoketjussa. Ainakin toistaiseksi kiinteän tilaajayhteyden kautta käyttäjälle tarjotaan kaikki muut kuin matkaviestinpalvelut. Se merkitsee, että tätä yhteyttä hallitseva teleyritys voi teknisesti ja taloudellisesti valvoa kaikkien telepalveluiden tarjontaa. Kiinteän tilaajayhteyden merkitys jopa korostuu, kun kehittyneiden vuorovaikutteisten palveluiden tarjonta vaatii niin laajakaistaisia yhteyksiä, että ne voidaan täydellisinä tarjota vain kiinteässä verkossa.”
Kilpailuvirasto katsoo edellä esitetyn perusteella, että matkapuhelinliittymä on edelleen useimmissa tapauksissa kiinteää liittymää täydentävä eikä korvaava tuote. Kiinteän verkon ja matkapuhelinverkon liittymiä voidaan siten toistaiseksi pitää erillisinä tuotemarkkinoina.
PHP:llä oli Päijät-Hämeen alueella vuoden 1993 loppuun saakka rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen. PHP:n toiminta keskittyy edelleen pääosin Päijät-Hämeen alueelle, vaikka lainsäädännöstä johtuvia esteitä markkina-alueen laajentamiseen ei enää ole. Tämän vuoksi maantieteelliset markkinat ovat PHP:n tapauksessa alueelliset.
PHP:n määräävä markkina-asema
Liikenneministeriö toteaa 24.6.1998 antamassaan päätöksessä (DN:o 4363/32/98), että Päijät-Hämeen Puhelinyhdistyksellä on telemarkkinalain (396/1997) mukainen huomattava markkinavoima paikallisessa teletoiminnassa kiinteissä televerkoissa niillä toimialueilla, joilla sillä oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka. Ministeriö muun muassa toteaa, että PHP:n markkinaosuus kyseisessä toiminnassa on yli 90 prosenttia ja että PHP voi em. toimialueella vaikuttaa huomattavasti telemarkkinoiden toimintaehtoihin.
PHP:n markkinaosuus kiinteässä verkossa harjoitettavassa paikallisessa teletoiminnassa on niin korkea, että PHP:llä voidaan Kilpailuviraston käsityksen mukaan todeta olevan määräävä markkina-asema paikallisteletoiminnassa jo pelkästään markkinaosuuden perusteella. Lisäksi PHP hallitsee perinteisen toimialueensa kiinteää verkkoa, mikä antaa sille merkittävän kilpailuedun muihin teleoperaattoreihin verrattuna. PHP:n alueelle toimintansa laajentamista suunnittelevat teleyritykset joutuvat siten useimmissa tapauksissa tarjoamaan palveluja PHP:n paikallisverkon avulla. Samoin PHP voi ylläpitää esimerkiksi kattavaa huolto- ja korjauspalvelua. PHP on omassa selvityksessään todennut, että huoltopalvelujen laatu on merkittävä PHP:n kilpailukykyä vahvistava tekijä. Kattavan huoltopalvelun ylläpitäminen ei olisi mahdollista, jos PHP ei hallitsisi suurinta osa toimialueensa puhelinliittymistä.
Kilpailuvirasto on Sonera Oy:n telepalvelusopimuksia koskevassa päätöksessään (30.4.1999, dno 746/61/97) todennut, että yritykset voivat yleensä hankkia paikallistelepalveluja myös muilta kuin alueella perinteisesti toimineelta teleoperaattorilta, mikäli ne tarvitsevat liittymän, jonka datasiirtonopeus on vähintään 2 megabittiä sekunnissa (2 Mbit/s -liittymä). Virasto katsoi, että 2 Mbit/s -liittymiä tarvitsevien yritysten kilpailuolosuhteet poikkeavat paikallisessa teletoiminnassa siinä määrin muista asiakkaista, että ne voidaan erottaa omaksi markkinakseen. Koska noin 90 prosenttia PHP:n jäsentodituksista on yksityishenkilöiden hallussa, Kilpailuvirasto ei tässä päätöksessä tarkastele erikseen PHP:n markkina-asemaa edellä mainitussa 2 Mbit/s -liittymiä tarvitsevassa asiakasryhmässä.
Kilpailuvirasto katsoo, että Päijät-Hämeen Puhelinyhdistyksellä on kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettu määräävä markkina-asema kiinteässä verkossa harjoitettavassa paikallisteletoiminnassa alueilla, joilla sillä oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka.
Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö
Kilpailunrajoituslaki asettaa määräävässä markkina-asemassa oleville elinkeinonharjoittajille erityisen tasapuolisuus- ja kohtuullisuusvelvoitteen, joka koskee muun ohella hinnoittelua. Tällaisessa asemassa olevan elinkeinonharjoittajan hinnoittelun on oltava kustannusvastaavaa, läpinäkyvää ja tasapuolista. Lisäksi määräävässä asemassa olevan elinkeinonharjoittajan on noudatettava hinnoittelussaan muutoinkin johdonmukaisuutta ja ennakoitavuutta.
Koska Kilpailuvirasto on katsonut PHP:n olevan määräävässä markkina-asemassa toimialueensa paikallisteletoiminnassa, virasto on arvioinut PHP:n myöntämiä omistaja-alennuksia kilpailunrajoituslain 7 §:n perusteella.
Kilpailunrajoituslain 7 §:n mukaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidetään muun ohella:
2) hyvään kauppatapaan perustumattomien asiakkaan toimintavapautta rajoittavien liikesuhteen ehtojen käyttämistä; ja
4) kohtuuttoman ja kilpailun rajoittamista ilmeisesti tarkoittavan hinnoittelukäytännön soveltamista.
Kyseisten kohtien yksityiskohtaiset perustelut on esitetty aikaisemman kilpailunrajoituksista annetun lain (780/1988) 7 §:n 2 momentin perusteluissa. Perustelujen mukaan määräävässä markkina-asemassa oleva yritys voi pitkälti yksipuolisesti sanella liikesuhteessa käyttämänsä toimitus- ja muut ehdot. Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan myös, että määräävä markkina-asema antaa yritykselle mahdollisuuden ratkaisevasti vaikuttaa asiakaspolitiikallaan toisten yritysten kohtaloihin. Perustelujen mukaan tämä vaikutusvalta edellyttää terveen ja toimivan kilpailun näkökulmasta sitä, että määräävässä markkina-asemassa olevalle yritykselle asetetaan sellainen tasapuolisuusvaatimus asiakassuhteissaan, joka ei olisi perusteltu muunlaisessa markkina-asemassa olevien yritysten osalta.
Määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä voidaan pitää muun muassa asiakkaiden keinotekoista sitomista. Sitomista käsitellään kilpailuoikeudessa kahdesta näkökulmasta. Sitominen tarkoittaa ensinnäkin kahden erillisen hyödykkeen myynnin yksipuolista sitomista toisiinsa. Tällöin hyödyke myydään tai ostetaan vain sillä ehdolla, että asiakas hankkii toisenkin hyödykkeen samalta elinkeinonharjoittajalta. Myös joillakin menettelytavoilla kuten alennuskäytännöllä tai eksklusiivisilla sopimusehdoilla voi olla sitovia vaikutuksia. Sitomisen avulla voidaan yhtäältä saavuttaa kilpailuetu eli määräävä markkina-asema ja toisaalta sen avulla voidaan sulkea kilpailijoita pois liiketoimista sidottujen asiakkaiden kanssa. Asiakkaita voidaan sitoa vain, mikäli nämä ovat riippuvaisia sitojasta, joten sitojalla täytyy yleensä olla määräävä markkina-asema ainakin toisen hyödykkeen markkinoilla. Sitomalla voidaan myös puolustaa määräävää markkina-asemaa varsinkin silloin, kun elinkeinoharjoittajalla on ollut määräävä asema usean erillisen hyödykkeen markkinoilla.
Joissakin tapauksissa sitomista voidaan perustella tehokkuuden lisääntymisellä. Sitominen saattaa esimerkiksi estää teknisesti toisiinsa yhteensopimattomien hyödykkeiden yhteiskäytön ja ylläpitää näin tuotteen turvallisuutta, käyttövarmuutta ja tavaramerkin mainetta. Mitä vähemmän tehokkuusperusteluja sitovalle menettelylle voidaan esittää, sitä todennäköisempää on, että sitomisella pyritään kilpailijoiden poissulkemiseen tai kauppakumppanien hyväksikäyttöön. Mikäli sitomisen ainoa tarkoitus on kilpailun rajoittaminen ilman, että järjestelyllä saadaan aikaan vastaavia tehokkuusetuja, kyseessä on määräävän markkina-aseman väärinkäyttö. Sitovia menettelytapoja koskee kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 kohta, joka kieltää hyvään kauppatapaan perustumattomien asiakkaan toimintavapautta rajoittavien ehtojen käyttämisen.
Sitomista vastaaviin vaikutuksiin johtaa muun muassa uskollisuusalennusten käyttö. Tällöin asiakkaalle annetut alennukset riippuvat siitä, keskittääkö tämä pääosan hankinnoistaan määräävässä asemassa olevalle yritykselle. Uskollisuusalennuksiin voidaan rinnastaa myös sellaisten ennalta määrättyjen myyntitavoitteiden asettaminen, joista asiakkaiden saamat alennukset riippuvat. Uskollisuusalennukset eroavat hyväksyttävistä paljousalennuksista siinä, että niitä ei yleensä lasketa kunkin ostoerän yhteydessä, vaan ne todetaan jälkikäteen. Toisaalta myös paljousalennukset saattavat olla määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä, jos asiakkaalle myönnetyt alennukset eivät perustu todellisiin kustannussäästöihin tai muihin selviin alennusperusteisiin ja jos alennuksia käytetään joitakin asiakkaita syrjivästi. Sitovia hinnoittelujärjestelmiä arvioidaan kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 ja 4 kohtien perusteella.
Kilpailunrajoituslain 7 §:n vastaisena määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä voidaan pitää myös diskriminointia eli syrjintää. Syrjinnän kielto koskee ehdottoman syrjinnän eli toimituskiellon lisäksi myös suhteellista syrjintää. Diskriminointi voi ilmetä esimerkiksi siten, että jollekin asiakkaalle tarjotaan heikompia ehtoja kuin muille samanlaisille asiakkaille. Tyypillisesti tällainen syrjintä ilmenee erilaisina hintoina, mutta se saattaa koskea myös esimerkiksi toimitus- tai maksuaikoja taikka toimituslausekkeita. Hintasyrjintä voi olla 7 §:n 4 kohdassa kiellettyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Myös samanlaisten hintojen soveltaminen erilaisiin asiakkaisiin voi olla syrjintää. Vaikka syrjivät hinnat tai muut toimitusehdot aiheuttavat ensisijaisesti vahinkoa asiakkaille, niiden tarkoituksena on tavallisesti myös kilpailijoiden poissulkeminen.
Kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdassa asetettu kohtuullisuus- ja tasapuolisuusvelvoite edellyttää myös sitä, että eri asiakkaisiin sovellettavat hinnat ovat mahdollisimman kustannusvastaavat. Korkein hallinto-oikeus on todennut Neste Oy:n määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevassa tapauksessa (KHO:n päätös 30.11.1995, dno:t 3506,3833,3854/1/94), että määräävässä asemassa olevan yrityksen hinnoitteluperusteet tai muukaan markkinakäyttäytyminen eivät saa olla joitakin asiakkaita syrjiviä eivätkä muutoinkaan sellaisia, että seurauksena on yrityksen joidenkin asiakkaiden joutuminen kilpailullisesti muita heikompaan asemaan ilman tähän oikeuttavaa kilpailuoikeuden kannalta hyväksyttävää syytä. Korkein hallinto-oikeus totesi, että hinnaneriytysperusteiden kustannusvastaavuus muodostaa selkeän lähtökohdan määräävässä markkina-asemassa olevan elinkeinonharjoittajan toimenpiteiden hyväksyttävyyden arvioinnille. Koska kustannuslaskennassa kuitenkin saattaa esiintyä vaikeuksia erilaisten toimintojen aiheuttamien kuluerien todellista suuruutta määritettäessä ja niitä täsmällisesti kohdennettaessa, määräävässä markkina-asemassakin oleville yrityksille on korkeimman hallinto-oikeuden mukaan joissakin tilanteissa aiheellista sallia hinnoittelun asiakaskohtainen eriyttäminen muillakin kuin kustannusvastaavuuden vaatimukset todistettavasti täyttävillä perusteilla. Tällöin on kuitenkin edellytettävä, että tällaiset muut syyt ovat objektiivisesti perusteltavissa ja muutoinkin kilpailuoikeudellisesti hyväksyttäviä.
PHP:n omistaja-alennukset
Sitovat ja kilpailijoita poissulkevat vaikutukset
Kilpailuvirasto on useassa yhteydessä viitannut siihen, että puhelinyhtiöiden käyttämät omistaja-alennukset saattavat olla määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Omistajaetuihin on otettu kantaa esimerkiksi Oulun Puhelin Oy:n hinnoittelua koskevassa päätöksessä, jossa todettiin muun ohella seuraavaa:
”Omistajille pääomasijoituksen korvaukseksi myönnettävät alennukset liittymän perusmaksusta saattavat olla kilpailunrajoituslain vastaisia alennuksia, jos niitä ei voida perustella vastaavin kustannussyin. Paikallisoperaattorin omistajat tai jäsenet sidotaan menettelyllä määräävässä markkina-asemassa olevan operaattorin asiakkaiksi, mikä muodostaa esteen paikallismarkkinoille pääsylle. Vaikka pääomasijoitusten korvaukset vastaisivatkin kohtuullista tuottoa sijoitetulle pääomalle, voitaisiin korvaukset maksaa myös vähemmän kilpailua rajoittavalla tavalla.”
Omistaja-alennusten kilpailua rajoittaviin vaikutuksiin on kiinnitetty huomiota myös telemarkkinalakia koskevissa hallituksen esityksen (163/1996 vp) perusteluissa, joissa todetaan muun muassa seuraavaa:
”Palvelukilpailua telelaitoksen käyttäjäomistajista ja muista telelaitokselle liittymäsuorituksen tehneistä käyttäjistä vaikeuttaa se, että käyttäjä menettää liittymäsuorituksesta saamansa tuoton valitessaan kilpailevan palveluntuottajan. Usein liittymäsopimuksen ehdot velvoittavat käyttäjää jopa maksamaan perusmaksua, vaikka liittymä olisi suljettu hänen omasta pyynnöstään. Vaikka käyttäjä voisi vastiketta vastaan luovuttaa osakkeensa tai luopua osuudestaan taikka jäsenyydestään, käytännössä liittymäsuorituksen tuoton sitominen telepalveluiden ostamiseen nostaa aina käyttäjän kynnystä taloudellisesti mielekkäällä tavalla vaihtaa palveluyritystä ”
Liikenneministeriö on kiinnittänyt myös PHP:n huomattavaa markkinavoimaa koskevassa päätöksessä huomiota siihen, että PHP harjoittaa hinnoittelukäytäntöä, jossa jäsenet saavat telepalvelunsa edullisemmin kuin muut käyttäjät. Ministeriö toteaa, että PHP:n jäsenet eivät saa telemaksuista annettavien alennusten sijasta yhdistykseltä korkoa, osinkoa tai muuta taloudellista etua liittymästä maksamastaan suorituksesta. Tämän vuoksi liikenneministeriö katsoo, että PHP vaikuttaa hinnoittelukäytännöllään käyttäjien mahdollisuuksiin kilpailuttaa paikallisten telepalveluiden toimittajansa.
EY:n komissio on puolestaan tiedustellut 14.8.1997 päivätyssä kirjeessä, mihin toimiin Suomi ryhtyy taatakseen kilpailulliset olosuhteet paikallistelemarkkinoilla. Komissio arvioi omistaja-alennuksia kyseisessä kirjeessä muun muassa seuraavasti:
”Itse asiassa aiemmat paikalliset monopolit myöntävät edelleen huomattavia alennuksia ’omistajilleen’. Omistajien osuustodistuksia ei kuitenkaan voida pitää tavallisina osuuksina, koska ainoa syy osuuksien hankintaan on saada alemmat puhelutariffit. Myönnettyjä alennuksia tulee siitä syystä pitää pelkkinä asiakasuskollisuusalennuksina, vaikka hyötyjät ovat muodollisesti yrityksen omistajia.”
PHP:n asema paikallisessa televiestinnässä on säilynyt Päijät-Hämeessä kilpailun vapauttamisesta huolimatta vahvana. PHP on arvioinut, että Soneralla oli vuoden 1998 lopussa […] prosentin markkinaosuus PHP:n toimialueen kiinteistä puhelinliittymistä. Muiden mahdollisten kilpailijoiden osuudesta Päijät-Hämeen paikallisessa teletoiminnassa ei ole esitetty edes arviota, joten käytännössä PHP hallitsee lähes kaikkia alueensa kiinteitä puhelinliittymiä. Useimmat PHP:n alueen asiakkaat eivät siten voi valita, miltä yritykseltä hankkivat kiinteän puhelinliittymän. Kilpailuvirasto katsoo, että omistaja-alennukset muodostavat rakenteellisen kilpailun esteen, joka on osaltaan vaikeuttanut kilpailevien yritysten alalle tuloa. Omistaja-alennukset on mainittu myös liikenneministeriön 27.3.1998 julkaisemassa selvityksessä yhtenä keskeisenä syynä sille, että paikallistelekilpailu ei ole sääntelyn purkamisesta huolimatta edennyt odotetulla tavalla.
Koska PHP hallitsee toimialueensa kiinteää verkkoa, suurimmalla osalla PHP:n toimialueen asiakkaista ei ole mahdollisuutta hankkia kiinteää puhelinliittymää muualta kuin PHP:ltä. Käytännössä Päijät-Hämeen alueen telepalveluja käyttävät yritykset ja yksityishenkilöt ovat sitoutunut PHP:een jäsenliittymän kautta jo silloin, kun PHP:llä vielä oli monopoli alueensa paikallistelemarkkinoilla. Suurimalla osalla PHP:n asiakkaista on siten jäsenliittymä, jonka tuotto maksetaan alentamalla kiinteän puhelinliittymän perusmaksu alle liittymästä aiheutuvien kustannusten. On selvää, että jäsenten alemmasta perusmaksusta saama hyöty ohjaa nämä käyttämään PHP:n tarjoamia telepalveluja, vaikka jäsenillä ei sinänsä ole velvollisuutta käyttää kyseisiä palveluja. Mikäli jäsen siirtyy kilpailevan yrityksen palvelujen käyttäjäksi, hän ei saa enää tuottoa PHP:een sijoittamalleen pääomalle, koska tuotto maksetaan telepalvelun hinnassa. Tämä vaikeuttaa osaltaan kilpailevien yritysten mahdollisuuksia tarjota telepalveluja yhtä edullisin ehdoin kuin PHP. Lisäksi tällainen menettely nostaa merkittävästi asiakkaiden kynnystä vaihtaa telepalveluiden tarjoajaa ja estää samalla kilpailevien yritysten alalle tuloa. Omistaja-alennus voidaan siten Kilpailuviraston käsityksen mukaan rinnastaa uskollisuusalennukseen.
Omistaja-alennusten sitova vaikutus kohdistuu erityisesti yksityisasiakkaisiin, jotka pääosin omistavat PHP:n jäsentodistukset. Toisaalta myöskään PHP:n toimialueen yrityksillä ei ole käytännössä mahdollisuutta kilpailuttaa telepalvelujensa hankintaa kuin tilanteissa, joissa niiden tarvitsema telepalvelujen kapasiteetti on niin suuri, että kilpailevan yrityksen kannattaa rakentaa kyseiseen yritykseen oma tilaajayhteytensä.
Vaikka PHP tarjoaa jäsenliittymän ohella useita muitakin liittymävaihtoehtoja, niitä on hankkinut vain hyvin pieni osa PHP:n asiakkaista. Pääosa Päijät-Hämeessä telepalveluja tarvitsevista asiakkaista on hankkinut ja kilpailun vapautumisesta huolimatta myös säilyttänyt PHP:n jäsenliittymän saadakseen edullisen perusmaksun. PHP:n jäsentodistuksia ei voida pitää PHP:n asiakkaiden näkökulmasta tavallisina pääomasijoituksina, koska yksi tärkeimmistä syistä jäsentodistuksen hankintaan on ollut kiinteän puhelinliittymän alhainen perusmaksu. PHP:n omistuksesta maksettava tuotto, jota voidaan pitää osana PHP:n toiminnan rahoittamiseen liittyviä kuluja, on siten liitetty PHP:n asiakkailleen tarjoaman puhelinliittymän hinnoitteluun. Asiakkaan on tämän vuoksi tehtävä PHP:een merkittävä pääomasijoitus saadakseen edullisimmat tarjolla olevat telepalvelut. Perusmaksu peritään kiinteästä liittymästä riippumatta siitä, kuinka paljon liittymää käytetään. Perusmaksu peritään jopa siinä tapauksessa, että liittymä poistetaan tilapäisesti käytöstä.
Omistaja-alennuksen aikaansaamaa asiakkaita sitovaa ja kilpailijoita poissulkevaa vaikutusta ei Kilpailuviraston käsityksen mukaan merkittävästi vähennä se, että jäsentodistuksen voi halutessaan myydä. Jäsentodistuksen myyminen tarkoittaa käytännössä sitä, että jäsen luopuu jäsenliittymästä. Tällöin asiakkaan on hankittava jokin muu PHP:n tarjoama liittymävaihtoehto, mikäli aikoo säilyttää mahdollisuuden kiinteän puhelinliittymän käyttöön. Suurin osa PHP:n liittymistä on edelleen jäsenliittymiä. Mahdollisuus jäsentodistuksen myymiseen ei ole siten saanut aikaan asiakkaiden siirtymistä jäsenliittymistä PHP:n tarjoamien muiden liittymävaihtoehtojen käyttäjiksi. Kilpailuvirasto katsoo näin ollen, että jäsentodistuksen myyntimahdollisuus ei ole poistanut edellä todettua omistaja-alennusten aikaansaamaa kannustetta pysyä PHP:n asiakkaana.
PHP:n omistaja-alennuksia voidaan pitää Kilpailuviraston mielestä erityisen vahingollisina nykyisessä tilanteessa, jossa telemarkkinat ovat avautuneet kilpailulle. Vaikka PHP:llä on edelleen määräävä markkina-asema toimialueensa paikallisessa teletoiminnassa, uusia teleoperaattoreita voisi tulla kyseisille markkinoille helpommin, mikäli PHP ei käyttäisi sitovia ja asiakkaiden uskollisuutta kasvattavia omistaja-alennuksia. Kyseiset alennukset hidastavat siten osaltaan paikallisten telemarkkinoiden avautumista vaikeuttamalla kilpailevan palvelutarjonnan syntymistä. Koska pääosa PHP:n alueen asiakkaista on tottunut nykyiseen alennuskäytäntöön, uuden markkinoille tulijan on vaikeaa osoittaa palvelujensa hintojen olevan kilpailukykyisiä. Tämä johtuu siitä, että alalle tulija ei voi kannattavasti tarjota yhtä edullista kiinteän puhelinliittymän perusmaksua kuin PHP, koska PHP:n maksama perusmaksu on merkittävästi alempi kuin puhelinliittymästä aiheutuva kiinteä kustannus.
Kilpailuvirasto katsoo edellä esitettyyn viitaten, että PHP:n omistaja-alennuksia voidaan pitää kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdassa tarkoitettuna kilpailua rajoittavana hinnoittelukäytäntönä, joka on vaikeuttanut kilpailevien yritysten alalle tuloa. Lisäksi omistaja-alennusjärjestelmää on pidettävä 7 §:n 2 kohdassa tarkoitettuna asiakkaiden toimintavapautta rajoittavana ehtona, joka on keinotekoisesti sitonut asiakkaat PHP:een nostamalla merkittävästi asiakkaiden kynnystä vaihtaa paikallisten telepalveluiden tarjoajaa.
Kustannusvastaamattomuus
PHP on esittänyt Kilpailuvirastolle kustannuslaskelman, jonka mukaan kiinteän puhelinliittymän laskennalliset kiinteät kustannukset ovat noin […] markkaa kuukaudessa, kun arvonlisäveroa ei oteta huomioon. Jäsenliittymän kuukausimaksu on sen sijaan 34 markkaa, mikä on verottomana noin 28 markkaa kuukaudessa. […] PHP:lle puhelinliittymästä aiheutuva kustannus on siten merkittävästi korkeampi kuin jäsenten liittymästä maksama perusmaksu. Koska jäsenliittymien kiinteissä kustannuksissa ei ole eroja muihin liittymiin nähden, PHP:n omistaja-alennukselle ei ole löydettävissä kustannusperusteita.
PHP ei sinänsä ole edes väittänyt pyrkineensä jäsentensä perusmaksua määrittäessään kustannusvastaavaan hinnoitteluun, vaan on todennut, että omistaja-alennusten pääasiallisena tarkoituksena on maksaa korkoa omistajan tekemälle sijoitukselle. Lisäksi PHP on korostanut, että sen perustamisen ja toiminnan keskeisenä tarkoituksena on tuottaa jäsenilleen edullisia telepalveluja, mikä on perinteisesti toteutettu alentamalla perusmaksua.
Kilpailuvirasto katsoo saamansa selvityksen perusteella, että PHP:n omistaja-alennuksia ei voida pitää kustannusvastaavina. PHP on myös itse tietoinen siitä, että sen myöntämiä omistaja-alennuksia ei voi perustella eroilla liittymien kiinteissä kustannuksissa. Kilpailuvirasto ei ole myöskään saanut selvitystä, jonka perusteella poikkeamista kustannusvastaavuuden periaatteesta voitaisiin pitää kilpailuoikeudellisesti hyväksyttävänä. Kilpailuvirasto katsoo siten, että PHP:n jäsenille myönnettyjä alennuksia perusmaksusta voidaan pitää myös kustannusvastaamattomuutensa vuoksi kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdassa tarkoitettuna kilpailua rajoittavana hinnoitteluna.
Syrjintä
Kilpailuvirasto on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että PHP:n asiakkailta peritään kiinteästä liittymästä erilainen perusmaksu sen perusteella, millaisen liittymävaihtoehdon he ovat valinneet. PHP:n asiakkaat maksavat siten samasta tuotteesta (kiinteä puhelinliittymä) erilaisia hintoja. Jäsenliittymän kuukausittainen perusmaksu on esimerkiksi alle puolet vuokraliittymän vastaavasta maksusta. Käyttöliittymään nähden ero on vieläkin suurempi. PHP ei ole esittänyt hintaerolle perusteita, joiden mukaan eron liittymien hinnoissa voitaisiin katsoa johtuvan eri liittymävaihtoehtoja käyttävien asiakkaiden PHP:lle aiheuttamista erisuuruisista kustannuksista tai muista kilpailuoikeudellisesti hyväksyttävistä syistä. Hintaero asettaa siten eri liittymävaihtoehtoja käyttävät PHP:n asiakkaat telepalvelujen käyttäjinä keskenään selvästi eriarvoiseen asemaan.
Pääosa PHP:n asiakkaista on hankkinut jäsenliittymän ja on siten saanut merkittävästi edullisemman perusmaksun kuin muita puhelinliittymiä käyttävät PHP:n asiakkaat. Toisaalta edullinen perusmaksu edellyttää huomattavaa pääomasijoitusta PHP:een, mikä myös asettaa asiakkaat keskenään eriarvoiseen asemaan, koska kaikilla asiakkailla ei ole taloudellisia mahdollisuuksia tehdä pääomasijoitusta PHP:een saadakseen kiinteän puhelinliittymän. Asiakkaiden syrjintänä voidaan pitää myös sitä, että PHP ei tällä hetkellä myy jäsenliittymiä. Sellaiset PHP:n uudet asiakkaat, jolla ei ole mahdollisuutta hankkia jäsenliittymää muualta kuin PHP:ltä, joutuvat siten puhelinliittymää hankkiessaan heikompaan asemaan kuin jäsenliittymän jo hankkineet asiakkaat.
Kilpailuvirasto katsoo, että PHP:n omistaja-alennuksia voidaan pitää myös kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdan vastaisena hintasyrjintänä.
Kilpailunrajoituksen välttämättömyys
Lisäksi Kilpailuvirasto on kiinnittänyt huomiota siihen, että omistaja-alennukset eivät ole välttämättömiä koron maksamiseksi omistajan PHP:een tekemälle pääomasijoitukselle, koska korko pääomalle voidaan maksaa vähemmän kilpailua rajoittavalla tavalla kuin sitomalla omistajuudesta saatava tuotto telepalveluiden hinnoitteluun. Liikenneministeriö on muun muassa kiinnittänyt PHP:n huomattavaa markkinavoimaa koskevassa päätöksessä huomiota siihen, että PHP:n jäsenet eivät saa telemaksuista annettavien alennusten sijasta yhdistykseltä korkoa, osinkoa tai muuta taloudellista etua liittymästä maksamastaan suorituksesta. Lisäksi liikenneministeriö on todennut Kilpailuvirastolle antamassaan lausunnossa, että omistaja-alennuksia ei voida enää pitää välttämättöminä televerkon rakentamisen ja teknisen kehittämisen rahoittamisessa.
Myöskään se, että PHP toimii taloudellisena yhdistyksenä, ei vaikuta jäsenille annettujen alennusten kilpailuoikeudelliseen arviointiin. Kilpailunrajoituslakia sovelletaan samalla tavoin kaikkiin elinkeinonharjoittajiin riippumatta siitä, missä oikeudellisessa muodossa toimintaa harjoitetaan.
Esitys kilpailuneuvostolle
Kilpailuvirasto esittää, että kilpailuneuvosto
- toteaisi Päijät-Hämeen Puhelinyhdistyksen olevan kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 2 momentin tarkoittamassa määräävässä markkina-asemassa kiinteässä verkossa harjoitettavassa paikallisteletoiminnassa alueilla, joilla sillä oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka.
- toteaisi, että Päijät-Hämeen Puhelinyhdistys on käyttänyt väärin määräävää markkina-asemaansa kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n 2 ja 4 kohdissa kielletyllä tavalla soveltamalla sitovaa, syrjivää ja kustannusvastaamatonta alennuskäytäntöä.
- määräisi kilpailunrajoituksista annetun lain 16 §:n nojalla Päijät-Hämeen Puhelinyhdistyksen lopettamaan kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 ja 4 kohtien vastaisen menettelyn sekä asettaisi kiellon noudattamisen tehosteeksi kilpailunrajoituslain 17 §:n mukaisen uhkasakon.
- määräisi Päijät-Hämeen Puhelinyhdistykselle kilpailunrajoituksista annetun lain 8 §:n perusteella seuraamusmaksun.
Kilpailuvirasto on 17.12.1998 PHP:lle lähettämässään kannanotossa todennut, että PHP:n omistaja-alennuksia on pidettävä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä. Lisäksi Kilpailuvirasto on muita paikallisia puhelinyhtiöitä koskevissa päätöksissään katsonut jo ennen PHP:lle lähetettyä kannanottoa, että omistaja-alennukset rajoittavat kilpailua. Myös liikenneministeriö on pitänyt omistaja-alennuksia vahingollisina. Se on muun muassa selvittänyt telemarkkinalain valmistelun yhteydessä lainsäädännöllisiä mahdollisuuksia vaikuttaa siihen, että teleyritysten asiakkaat saisivat hyödyn omistuksestaan muulla tavoin kuin alempina telemaksuina. Lisäksi Euroopan yhteisöjen komissio on vuonna 1997 Suomen valtiolle lähettämässään kirjeessä kiinnittänyt huomiota omistaja-alennusten aikaansaamaan kilpailun rajoittumiseen.
PHP on ollut tietoinen myös siitä, että eräät paikallisista puhelinyhtiöistä, kuten Helsingin Puhelin Oyj, Tampereen Puhelin Oyj ja Keski-Suomen Puhelin Oy, ovat edellä mainittujen toimenpiteiden ja kannanottojen takia luopuneet vapaaehtoisesti omistaja-alennusjärjestelmästä. Lisäksi Kilpailuvirasto sai 15.1.1999 toimenpidepyynnön, jossa Loimaan Seudun Puhelin Oy:n katsottiin syyllistyvän määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön myöntäessään osakkeenomistajilleen alennuksia puhelinliittymien perusmaksuista. Loimaan Seudun Puhelin Oy ilmoitti kuitenkin Kilpailuvirastolle lähettämässään 15.6.1999 päivätyssä kirjeessä, että yhtiön varsinainen yhtiökokous oli 31.5.1999 hyväksynyt hallituksen esityksen osakkeen ja liittymän erottamisesta. Hallitus oli perustellut esitystään Kilpailuviraston kannanotoilla, joiden perusteella yhtiön antamat alennukset osakeliittymäasiakkaille eivät olisi sallittuja. Yhtiön hallitus oli näin ollen esittänyt, että yhtiökokous hyväksyisi nykyisiin liittymäsopimuksiin perustuvan alennuskäytännön päättämisen ja että hallitus ryhtyisi välittömästi alennuskäytännön lopettamisen edellyttämiin toimenpiteisiin liittymäsopimusten ehtojen muuttamiseksi.
PHP on myös ilmoittanut, että se ei jatkossakaan luovu omistaja-alennuksista kokonaan, vaan säilyttää eron jäsenliittymien ja muiden liittymien perusmaksuissa. PHP aikoo siten maksaa osan ensi vuoden alussa perustettavan osuuskunnan ylijäämästä omistaja-alennuksena puhelinliittymän perusmaksussa. PHP:ssä ei ole toistaiseksi tehty päätöksiä omistaja-alennusten osittaisesta poistamisesta, minkä vuoksi PHP ei ole voinut arvioida, kuinka suuri alennus jäsenille perusmaksussa tulevaisuudessa myönnetään. Koska hyvin pienestä alennuksesta ei olisi jäsenille mitään etua, Kilpailuvirasto arvioi, että ero jäsenliittymän ja muiden puhelinliittymien perusmaksussa tulee säilymään merkittävänä. Tämän vuoksi on todennäköistä, että PHP:n omistaja-alennusjärjestelmäänsä esittämät muutokset eivät poista määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. PHP ei ole siten asian käsittelyn kuluessa sitoutunut toimenpiteisiin, joiden jälkeen Kilpailuvirasto voisi olettaa määräävän markkina-aseman väärinkäytön loppuvan.
Vaikka PHP:n myöntämien omistaja-alennusten vahingolliset vaikutukset ilmenevät alueellisilla markkinoilla eli PHP:n toimialueella, Kilpailuviraston esityksellä on myös laajempaa valtakunnallista merkitystä. Omistaja-alennuksia on edelleen käytössä PHP:n lisäksi muissakin paikallisissa puhelinyhtiöissä, vaikka eräät puhelinyhtiöt ovatkin luopuneet alennuksista vapaaehtoisesti, kuten virasto edellä totesi. Telemarkkinoiden kilpailuolosuhteet ovat siten mitä ilmeisemmin vääristyneet omistaja-alennusten vuoksi monilla muillakin alueilla kuin Päijät-Hämeessä.
Kilpailuvirasto esittää, että PHP:lle määrätään seuraamusmaksu, jonka suuruus on 500.000 markkaa.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslaki (480/1992) 3 §:n 2 momentti, 7 §:n 2 ja 4 kohdat, 8 §, 16 § ja 17 §