Asianosaiset
Tieliikelaitos
Toimenpidepyynnön tekijä
Suomen Maarakentajien Keskusliitto r.y.
Asian vireilletulo
Suomen Maarakentajien Keskusliitto r.y. (SML) pyysi 1.7.1999 Kilpailuvirastoa selvittämään Tielaitoksen tuotannon (Tietuotanto) jättämät hoitourakkatarjoukset Tielaitoksen tiehallinnon (Tiehallinto) vuonna 1999 kilpailuttamiin Loviisan, Savitaipaleen ja Hankasalmen urakoihin. SML epäili, että Tietuotanto oli määräävän markkina-asemansa väärinkäyttönä soveltanut kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdan vastaista hinnoittelukäytäntöä ja pyrkinyt alihinnoittelullaan estämään kilpailijoiden pääsyn hoitourakoiden markkinoille.
Tiehallinto kilpailutti vuonna 1999 ns. pilottiurakoina 5 kohdetta (mainittujen lisäksi Koskenkorva ja Kempele), joista Tietuotanto voitti 4 kohdetta. Kempeleen kohteen urakkakilpailun voitti Rakennuspalvelu Veli Karjaluoto. Tiehallinto oli aloittanut tienhoidon urakoiden kilpailuttamisen vuonna 1998. Tuolloin kilpailutetuissa 5 pilottikohteessa urakkakilpailun voitti Tietuotanto 4 kohteessa. Harjavallan urakan voitti tuolloin YIT-yhtymä Oyj.
Tielaitoksen organisaatio
Tielaitos oli vuoden 2000 loppuun asti tulosohjattu nettobudjetoitu virasto. Sen tehtävänä oli huolehtia ja vastata yleisten teiden tienpidosta sekä tieliikenneolojen kehittämisestä sekä niihin liittyvästä palvelutoiminnasta yleisistä teistä annetun lain (234/54) ja asetuksen (482/57) perusteella. Yleisten teiden verkosto on kaikkiaan 77 900 kilometrin pituinen. Kuntien pitämän katuverkon pituus on noin 25 000 kilometriä. Lisäksi Suomessa on noin 110 000 kilometriä yksityisteitä ja yli 150 000 kilometriä metsäautoteitä.
Nettobudjetointi tarkoittaa sitä, että talousarvioon voidaan ottaa viraston tuloista ja menoista vain niiden erotusta vastaavat tuloarviot tai määrärahat. Nettobudjetointi ei kuitenkaan rajoita oikeutta päättää talousarviossa menojen enimmäismääristä, menojen kohdentamisesta tai muista sellaisista asioista, joista bruttobudjetoitaessa voidaan päättää.
Tielaitos oli organisoitu vuoden 1998 alusta lukien tilaaja-tuottajamallin mukaisesti Tiehallintoon ja Tietuotantoon. Alueellisesti Tietuotanto jaettiin tuolloin neljään tuotantoalueeseen aiemman yhdeksän tiepiirin asemesta. Organisaatiouudistuksen jälkeen tiepiirit jatkoivat tiehallinnon alueorganisaatioina. Ennen organisaatiouudistusta Tielaitos oli vastannut yleisten teiden hoidosta omana työnään aliurakoitsijoita hyväksi käyttäen. Yleisten teiden hoidon kustannukset ovat olleet noin 1000 miljoonaa markkaa vuodessa, josta aliurakoitsijoiden käytön osuus on ollut noin 200 miljoonaa markkaa.
Tielaitoksen organisaatio uudistettiin 1.1.2001 alkaen siten, että tilaaja-, kilpailuttamis- ja viranomaistehtävistä vastasi vuoden alusta lukien virastomuotoinen Tiehallinto[1]. Tielaitoksen tuotantotoiminnan jatkajaksi perustettiin Tieliikelaitos[2]. Tiehallinto hankkii kaikki tienpidon tuotteet kilpailuttamalla vuoteen 2005 mennessä. Neljän vuoden siirtymäaikana kilpailua avataan asteittain.
Kilpailuvirasto jatkoi vuonna 2001 asian selvittämistä Tieliikelaitoksessa, jolle entisen Tielaitoksen tekemiin tienpidon tuotannollista toimintaa koskeviin sopimuksiin liittyvät oikeudet ja velvollisuudet siirtyivät.
Asian selvittäminen
Asian käsittelyyn liittyvä kirjeenvaihto ja selvitystoimenpiteet
Kilpailuvirasto sai pilottikohteiden kannattavuuteen ja hinnoitteluun liittyvät selvitykset Tielaitokselta 30.5.1999 ja lisäkirjeet 7.7.1999 sekä 6.10.1999. Vastineensa SML:n selvityspyyntöön Tietuotanto antoi 30.5.2000, jota Tieliikelaitos on täydentänyt lisäkirjeillään 21.3.2001, 19.4.2001, 3.5.2001, 1910.2001 ja 12.11.2001. Lisäksi Kilpailuvirasto on saanut Tiehallinnolta selvitystä tienpidon kilpailuttamisohjelmasta 26.2.2001 ja kilpailutettujen urakoiden yksikköhinnoista 9.10.2001. Saatuja selvityksiä on täydennetty suullisesti.
Hinnoittelua koskeva ohjeistus
Kilpailuvirasto perehtyi selvityksessään Tietuotannon noudatettavana olleisiin hinnoittelua koskeviin ohjeisiin, pilottiurakoiden hinnoitteluun sekä pilottikohteiden kannattavuuteen urakan eri vaiheissa.
Tielaitos oli 1990- luvulla useaan otteeseen tarkentanut mm. Kilpailuviraston ja SML:n kanssa käymiensä keskustelujen perusteella Tielaitoksen ulkopuolelle myytävien tuotteiden ja palveluiden hinnoittelua koskevaa ohjeistustaan[3]. Tammikuun 15. päivänä 1998 annetulla ohjeella oli päivitetty aiemmat ohjeet vastaamaan uudelleen organisoidun Tietuotannon toimintaa. Ohjeessa painotettiin, että Tietuotannon tulee laskea Tielaitoksen ulkopuolisille tehtäviin tarjouksiin aiheuttamisperiaatteen mukaiset tuotantoalueen kiinteät kulut sekä osuus tuotannon pääkonttorin kuluista, vaikka ne olisikin rahoitettu perustienpidon määrärahoista. Ohjeistukseen liittyi SML:n kanssa yhteistyössä valmisteltu ohjeistus ns. neutraliteettierien huomioon ottamisesta Tiehallinnon kilpailuttamien urakoiden laskennassa. Näillä lisäohjeilla pyrittiin ottamaan huomioon sellaiset alan yksityisille yrityksille aiheutuvat kustannukset, joista Tietuotanto pystyi valtion virastona välttymään. Tällaisia eriä olivat mm. alle 12 tonnin ajoneuvoista maksettava dieselvero, yksityisten liikennevakuutusmaksujen ja Tietuotannon valtiokonttorille maksamien liikennevahinkomaksujen erotus, työnaikaisen vakuuden kustannukset sekä toiminnan vastuuvakuutuksen kustannukset.
Alueurakoiden pilottikohteita koskeva ohjeistus vastasi sisällöllisesti nettobudjetoitujen töiden ohjeistusta. Vallinneen käytännön mukaisesti Tietuotannon oli ilmoitettava tarjouksiinsa sisältyvät neutraliteettierät eriteltyinä Tiehallinnolle. Lisäksi Tietuotannon sisäinen ohjeistus on käsittänyt mm. työmaan ja yhtymätason kiinteiden kustannusten ja vuotuisten kustannusten nousun huomioon ottamista sekä riskivarauksia. Ohjeistuksen mukaan alueurakat oli laskettava siten, että urakkaan varataan vain tarvittava määrä henkilöitä. Urakan ulkopuolinen työmäärä tuli arvioida tarjouksen laskentavaiheessa. Mikäli urakan toteutusvaiheessa urakan ulkopuolista, laskentavaiheessa ennakoitua työtä ei kuitenkaan olisi, oli ohjeistuksen mukaan kustannukset kohdennettava alueurakalle myös tältä ”luppoajalta”.
Pilottikilpailutusten tulokset
Tielaitoksen tiehallinto julkisti kesäkuussa 1999 raportin vuosina 1998 ja 1999 kilpailuttamistaan pilottikohteista[4]. Tarjouskilpailuihin sovellettiin menettelyä, jossa urakoitsijan suorituskyvyn ja laadun paino oli 25 % ja hinnan 75 %. Laatupisteytys ei ratkaissut kuitenkaan yhtään tarjouskilpailua vuosien 1998 ja 1999 pilottikohteissa. Kaikissa kohteissa alin tarjoushinta ratkaisi kilpailun tuloksen. Hoidon alueurakoita koskevan kilpailutuksen keskeiset tulokset on esitetty liitteessä 1. Kilpailun voittaneet urakkatarjoukset alittivat tilaajan kustannusarvion vuonna 1998 keskimäärin 15,2 % ja vuonna 1999 keskimäärin 18,1 %. Vuonna 1998 kilpailu oli neljässä kohteessa suhteellisen tiukkaa: voittanut tarjous oli hinnaltaan enintään 10 prosenttia toiseksi tullutta edullisempi. Muutoinkin tilaaja arvioi kilpailutuksen onnistuneen hyvin, vaikka tarjoajien näkökulmasta tarjousaika oli lyhyt ja kilpailutus ajoittui loma-aikaan. Tarjouskilpailuihin ilmoittautui 5–6 urakoitsijaa ja lopullisia tarjouksia saatiin 3–5 kappaletta urakkaa kohti.
Vuonna 1999 kilpailuttaminen käytiin pääosin samoilla periaatteilla kuin edellisenä vuonna. Edellisistä pilottikohteista saadun palautteen perusteella urakka-asiakirjoja kehitettiin, tarjouspyynnöt julkaistiin jo maaliskuussa ja urakat ratkaistiin kesäkuussa. Urakkakilpailuihin ilmoittautui 4–8 tarjoajaa ja lopullisia tarjouksia saatiin kohteesta riippuen 3–5 urakoitsijalta (ml. Tietuotanto). Hintatarjousten hajonta oli edellisvuotista suurempi. Kilpailu muodostui yhtä kireäksi kuin edellisenä vuonna vain Kempeleen kohteessa, jota koskevan tarjouskilpailun voitti Rakennuspalvelu Veli Karjaluoto 10 prosenttia Tietuotannon tarjoushintaa edullisemmalla hinnalla. Erityisen paljon toiseksi paraskin tarjous poikkesi Tielaitoksen tuotannon voittaneesta tarjouksesta selvityspyynnössä yksilöidyissä kohteissa. Loviisan kohteessa toiseksi tullut tarjous oli Tielaitoksen tuotannon voittanutta tarjousta 28 prosenttia, Savitaipaleen kohteessa 54 prosenttia ja Hankasalmen kohteessa peräti 77 prosenttia kalliimpi.
Tielaitoksen tuotannon vastine
Tietuotanto kiisti SML:n selvityspyyntöön 24.5.2000 antamassaan vastineessa syyllistyneensä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön. Tietuotanto ilmoitti osallistuneensa alueurakoiden tarjouskilpailuihin ja niiden toteutukseen optimiorganisaatiolla. Urakoille oli kohdennettu optimimäärä henkilöstöä ja kalustoa urakan läpiviemiseksi. Markkinatilannetta ja yksityisten yritysten hinnoittelua arvioitaessa on Tietuotannon mukaan kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että ennen vuosien 1998 ja 1999 kilpailutuskokeiluja yleisten teiden alueurakoiden markkinat ovat olleet aliurakointia lukuun ottamatta käytännöllisesti katsoen suljetut. Tiehallinto on tilannut tienhoidon tehtävät Tietuotannolta ns. omana työnä. Aliurakoinnin osuus on kuitenkin ollut merkittävä, esimerkiksi vuonna 1999 noin 20 prosenttia tienhoidon kokonaiskustannuksista.
Tielaitoksen Tiehallinnon ja Tietuotannon eriyttämisestä erillisiksi oikeudellisiksi toimijoiksi ei ollut vielä pilottikohteiden kilpailutuksen aikaan vuosina 1998 ja 1999 täyttä varmuutta, mikä olisi varmistanut tienpidon hoidon kilpailuttamisen laajentumisen tulevaisuudessa. Tämä oli vastineen antajan käsityksen mukaan yksi syy siihen, että vuoden pilottikohteiden kilpailuihin osallistui tuotannon lisäksi korkeintaan neljä yksityistä yritystä. Tulevaisuuden epävarmuus on myös korottanut yksityisten yritysten tarjoamaa hintatasoa, koska ne eivät ole tienneet missä määrin nyt kilpailutetun alueen läheltä avataan kilpailulle uusia alueita, jotka mahdollistaisivat hoidossa käytettävien resurssien optimaalisen käytön ja mittakaavahyödyt jatkossa.
Tietuotanto on arvioinut kilpailevia tarjouksia käytössään olevalla vertailukilometrihintajärjestelmällä[5]. Selvitystensä perusteella Tietuotanto piti erityisesti Savitaipaleen ja Hankasalmen alueurakoiden tarjouskilpailuissa kahden yksityisen tarjoajan hintatasoa yllättävän korkeana. Erään tarjoajan vertailukelpoinen hinta oli Tietuotannon vertailun mukaan yli 130 prosenttia korkeampi kuin saman tarjoajan edellisen vuoden tarjouskilpailussa tarjoama toisen kohteen vertailukelpoinen hinta. Hinta ylitti myös selvästi Tielaitoksen tuotannon neuvottelu-urakoissa saavuttaman korkeimman hintatason.
Kilpailutettujen hoidon alueurakoiden hinnantarkistus
Vasta perustettu Tiehallinto päätti 5.1.2001 urakoitsijapuolelta tulleen aloitteen perusteella tarkistaa vuosina 1998 ja 1999 kilpailutettujen hoidon alueurakoiden hintoja. Hinnankorotusesitystä oli perusteltu kustannustason poikkeuksellisella nousulla. Tien hoidon kustannusten nousu oli rajoittunut Tilastokeskuksen julkaiseman maarakennuskustannusindeksin (maku 1995 =100) alaindeksin ”hoito ja kunnossapito” mukaisesti vuosina 1996–1998 enimmillään keskimäärin 2,7 prosenttiin vuodessa (vaihteluväli 0,6%-2,7%). Vuoden 2000 aikana tienhoidon kustannukset nousivat 4,9 % keskimääräisen vuosinousun ollessa 4,6 %. Vuoden 2001 tammi elokuussa tienhoidon kustannustaso on ollut edelleen 5 prosenttia korkeampi edellisen vuoden tammi – elokuuhun verrattuna. Hinnantarkistukset tehtiin takautuvasti 1.10.2000 alkaen. Tieliikelaitoksen osalta tarkistukset tehtiin kuitenkin vasta sen perustamisesta lähtien eli 1.1.2001 alkaen.
Hinnantarkistuksen lähtökohtana käytettiin tilastokeskuksen ylläpitämän maanrakennuskustannusindeksin alaindeksin hoito- ja kunnossapito pistelukua tarjousten sisäänjättökuukautena (heinäkuu 1998 ja kesäkuu 1999). Vuotuisesta 2 prosenttiyksikön ylittävästä kustannusten noususta korvattiin 50 %. Hinnantarkistukset suoritettiin 3 kuukauden laskutusvälein.
Pilottikohteiden hinnoittelu ja kannattavuus
Kilpailuvirasto on hankkinut käyttöönsä Tiehallinnolta voittaneiden tarjousten hinnoittelun osatoiminnoittain. Tietuotannon osalta saadut hinnoittelutiedot vastaavat sen Kilpailuvirastolle itse toimittamia hinnoittelutietoja.
Kilpailuvirasto on seurannut Tietuotannon vuonna 1999 tarjouskilpailussa voittamien pilottikohteiden kannattavuuden kehitystä vuosien 2000 ja 2001 aikana työmaakatteella (projektikatteella) mitattuna. Työmaakatteella tarkoitetaan työkohteen tulosta työmaan muuttuvien ja kiinteiden yhteiskustannusten jälkeen. Työmaakatteella katetaan yksikön, alueen ja yhtymätason kiinteät kulut.
Seurannan kuluessa kohteiden kannattavuus on vaihdellut huomattavasti.
Tietuotanto ilmoitti vastineessaan 20.5. 2000, että Loviisan, Savitaipaleen ja Hankasalmen urakoiden ennustettiin vastineen antohetkellä muodostuvan koko urakkasopimuksen osalta kannattaviksi. Loviisan alueurakka oli vastineen antohetkellä toteutuneidenkin kustannusten mukaan kannattava vaikeasta talvesta huolimatta. Vuoden 2000 loppuun mennessä toteutuneiden kustannusten perusteella laskettuna Tietuotannon voittamista pilottikohteista ainoastaan Lohja oli työmaakatteella mitattuna selvästi kannattava. Erikoisen vaikea talvi 1999–2000 oli aiheuttanut huomattavia lisäkuluja yli suunnitellun.
Marraskuussa 2001 Tieliikelaitos ennusti ainoastaan yhden kohteen jäävän työmaakatteella mitattuna lopullisesti tappiolliseksi. Ottaen huomioon työmaakustannuksiin sisälletyt kiinteät kustannukset hinnoittelu tulisi kattamaan tässäkin kohteessa muuttuvat kustannukset. Keskimäärin kohteet antaisivat {…} x %:n työmaakatteen, mikä jäisi selvästi alle vuonna 1999 Tietuotannon sisäisen ohjeistuksen mukaisen tavoitteen. Muodostuva kate ei olisi myöskään riittävä peittämään kaikkia pilottikohteille kohdistettavia yhtymätason kiinteitä kustannuksia.
Hoitourakoiden kilpailuttaminen vuonna 2001
Tielaitos teki 10.11.2000 päätöksen Tiehallinnon teettämistä koskevista linjauksista. Päätöksen liitteenä oli vuoden 2001 osalta sitova suunnitelma sekä vuosien 2002–2004 osalta alustavat suunnitelmat yleisten teiden hoidon avaamisesta kilpailulle. Päätöksen ansiosta myös yksityiset yritykset voivat kehittää pitkäjänteisesti organisaatioitaan ja toimintatapojaan tienhoidon urakoihin osallistumiseksi. Tiehallinto teki lopullisen päätöksen vuoden 2001 kilpailuttamisohjelmasta 19.2.2001. Yleisten teiden hoidon osalta avattiin kilpailulle 23 uutta 3-vuotista urakkakohdetta. Kohteet käsittivät yhteensä 16785 tiekilometriä ja niiden yhteinen kustannusarvio oli 621,6 miljoonaa markkaa[6]. Kaikkiaan kohteiden osuus on noin 20 prosenttia yleisten teiden hoidon markkinoista. Hoidon alueurakat olivat kokonaisvastuullisia ja vaihtelivat tieverkkopituudeltaan 415 kilometristä 1500 kilometriin.
Urakoiden hinnat sidottiin Tilastokeskuksen julkaisemaan maarakennuskustannusindeksin (MAKU 1995 =100) alaindeksiin hoito ja kunnossapito. Lisäksi urakoitsijoille vuotuisista säävaihteluista aiheutuvaa riskiä lievennettiin sitomalla urakat talvihoidon muuttuvien kustannusten osalta lumisademäärien sekä hiekan ja suolan käyttömäärien osalta pitkäaikaisiin keskiarvoihin.
Liitteessä 2 on esitetty kilpailutuksen tulokset. Kohteittain tarjouksia saatiin 3–8 urakoitsijalta. Kilpailu osoittautui aiempiin pilottikohteiden kilpailutuksen tuloksiin verrattuna kireäksi. Kilpailuissa toiseksi sijoittuneet tarjoukset olivat hinnaltaan keskimäärin vain 4,8 prosenttia voittanutta kalliimpia (vaihteluväli -4,6% – 25,9 %). Hinnaltaan ylimmät tarjoukset poikkesivat voittajista keskimäärin 24,3 prosenttia (12,0 % – 68,6 %).
Hintataso kilpailutetuissa kohteissa
Tieliikelaitoksen käytössä olevan vertailukilometrihintajärjestelmän mukaan voittaneiden tarjousten keskimääräinen hintataso vuosien 1998 ja 1999 kilpailuissa oli käytännöllisesti katsoen sama. Toimenpidepyynnön kohteina olevista tarjouksista ainoastaan Loviisan kohdetta koskeva tarjous alitti keskimääräisen hintatason merkittävästi. Tieliikelaitoksen mukaan keskeisin syy kyseisen kohteen edulliseen hintatasoon on se, että urakointiyksiköllä on kohteen läheisyydessä runsaasti muita töitä hoidettavanaan. Kohde on ollut alusta lähtien kannattava ja siitä saatava työmaakate riittää kattamaan kaikki sille kohdistettavissa olevat yhtymätason kiinteät kustannukset. Muut kuin Loviisan kohde eivät myöskään poikenneet hintatasoltaan vastaavista neuvottelu-urakoista. Neuvottelu-urakoiden hintojen vaihteluväli oli suurempi kuin pilottikohteiden ja neuvottelu-urakoiden keskimääräisten hintatasojen ero.
Vuoden 2001 kilpailutuksessa voittaneiden tarjousten hintataso oli noin 20 prosenttia korkeampi kuin vuonna 1999. Kustannustason nousu selittää tästä noin puolet. Lisäksi hintatason nousuun on vaikuttanut tilaajan edellyttämä laatutason nosto[7]. Tilaaja arvioi reaalisen hintatason nousseen kuitenkin 7–8 prosentilla vuosien 1998 ja 1999 pilottikohteiden kilpailutukseen verrattuna siitä huolimatta, että vuoden 2001 kilpailutuksessa sääriski ja kustannusten noususta johtuva riski oli lähes kokonaan eliminoitu.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Elinkeinonharjoittajan käsite ja kilpailunrajoituslain soveltaminen
Kilpailunrajoituslain (480/1992) tavoitteena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen vahingollisilta kilpailunrajoituksilta. Kilpailua voivat vahingollisesti rajoittaa yksityisten elinkeinonharjoittajien aikaansaamien järjestelyjen lisäksi myös julkisen vallan aikaansaamat rajoitukset. Lain 4–7 pykälien sanktioita voidaan kuitenkin soveltaa vain elinkeinonharjoittajiin. Elinkeinonharjoittajan käsite on määritelty lain 3 §:n 1 momentissa. Lainkohdan mukaan elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai yksityistä tai julkista oikeushenkilöä, joka ammattimaisesti pitää kaupan, ostaa, myy tai muutoin vastiketta vastaan hankkii tai luovuttaa tavaroita tai palveluksia (hyödyke).
Hallituksen esityksen perustelujen (HE 148/87 vp.) mukaan elinkeinonharjoittajan käsite on tarkoitettu laajaksi. Vaikka elinkeinonharjoittajan toiminnan edellytetään olevan ammattimaista, taloudelliseen tulokseen tähtäävää toimintaa, aina ei välttämättä edellytetä, että toimintaa harjoitetaan taloudellisen voiton tavoittelemiseksi harjoittajalle itselleen tai toiselle. Elinkeinon harjoittaminen edellyttää kuitenkin yleensä, että toimintaan liittyy ansiotarkoitus. Tavallisesti tämä ilmenee siinä, että tavaroita tai palveluksia myydään vastiketta vastaan.
Elinkeinonharjoittajan käsitteen piiriin kuuluvat kaikki ne valtion, kuntien ja muiden julkisyhteisöjen toiminnot, jotka on järjestetty liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti yhtiöksi tai liikelaitokseksi tai joiden voidaan muutoin katsoa olevan luonteeltaan ensisijaisesti liiketaloudellisia. Julkisyhteisöjen toimintojen osalta lain perusteluissa todetaan yleisenä arviointiperiaatteena, että jos julkisyhteisö voi uskoa määrätyn toiminnan yksityiselle elinkeinonharjoittajalle, tai yksityiset elinkeinonharjoittajat muutoin harjoittavat kyseistä toimintaa, voidaan tätä pitää osoituksena siitä, että kilpailunrajoituslakia voidaan soveltaa myös julkisyhteisön omaan vastaavaan toimintaan. Toisaalta perusteluissa kuitenkin myös todetaan, että terveys- ja sosiaalihuollon tai koulutoimen kaltainen julkisyhteisöjen lakisääteinen toiminta ei ole elinkeinon harjoittamista.
Tietuotannon ulkopuolisille suorittama liiketaloudellisin perustein hinnoiteltu markkinasuoritetuotanto oli kiistatta kilpailunrajoituslaissa tarkoitettua elinkeinonharjoittamista. Tietuotannon kilpailutilanteissa voittamat ns. pilottiurakat poikkesivat yksityisten vastaavista ainoastaan siinä, että yksityisten yritysten osalta toiminnan vastikkeellisuus toteutuu sopimuksen mukaisina rahasiirtoina, kun taas Tietuotannon voittamissa urakoissa vastikkeellisuus toteutui sopimuksen mukaisena määrärahojen käyttöoikeutena. Toisin sanoen Tielaitoksen sisällä irrotettiin Tietuotannon käyttöön sopimuksen mukainen määräraha sopimuksen mukaisesti ajoitettuna. Vastaavasti toteutui vastikkeellisuus myös Tietuotannon Tiehallinnolta saamissa neuvottelu-urakoissa. Jos sovittua työtä ei pystytty suorittamaan sovitulla määrärahalla, Tietuotannon oli katettava puuttuva osa markkinasuoritetuotannostaan saaduilla tuotoilla. Muussa tapauksessa Tietuotanto joutui keskeyttämään urakan ja neuvottelemaan Tiehallinnon kanssa uudelleen. Edellä olevan mukaisesti Tielaitoksen sisälle oli luotu järjestelmä, jossa Tietuotanto toimi markkinaehtoisesti pilottikohteiden kilpailutukseen osallistuessaan. Samalla Tielaitoksen sisällä oli viranomaistoiminta ja elinkeinotoiminta erotettu toisistaan tilaaja-tuottajamallin mukaisesti Tiehallinnon vastatessa erillislainsäädännössä[8] tarkoitetusta viranomaistoiminnasta ja Tietuotannon vastatessa Tielaitoksen harjoittamasta elinkeinotoiminnasta. Markkinarajapinnan voidaan katsoa muodostuneen näiden organisaatioiden välille.
Kun lisäksi kaikkia Tietuotannon suorittamia töitä vastaavaa toimintaa lossitoimintaa lukuun ottamatta harjoitti markkinoilla yksityisiä yrityksiä, voidaan sitä pitää osoituksena siitä, että kilpailunrajoituslakia voitiin soveltaa koko Tietuotannon toimintaan.
Relevantit markkinat ja määräävä markkina-asema
Relevanteilla markkinoilla tarkoitetaan suppeimpia maantieteellisiä ja tuotemarkkinoita, joilla monopoliasemassa oleva toimija voi korottaa hintojaan taloudellisesti kannattavalla tavalla.
Tässä tapauksessa relevantteina markkinoina voidaan pitää yleisten teiden hoidon markkinoita Suomessa. Vuosina 1998 ja 1999 suoritetut pilottikohteiden kilpailutukset olivat ensimmäinen vaihe näiden markkinoiden avaamiseksi kilpailulle.
Tielaitoksesta 19 päivänä tammikuuta 1990 annetun lain (47/1990) 1 §:n mukaan Tielaitoksen tehtävänä oli huolehtia ja vastata yleisten teiden tienpidosta ja liikenneolojen kehittämisestä sekä niihin liittyvästä palvelutoiminnasta. Tielaitoksella on siten ollut lainsäädäntöön perustuva yksinoikeus yleisten teiden hoidon järjestämiseen Suomessa. Vuonna 1998 tapahtuneen Tielaitoksen organisaatiouudistuksen jälkeen Tietuotanto vastasi em. pilottikohteita lukuun ottamatta yleisten teiden hoidosta Tielaitoksen tiehallinnon kanssa tekemiensä neuvottelu-urakkasopimusten perusteella. Vuosina 1998 ja 1999 kilpailutetuissa pilottikohteissa yksityisten yritysten voittamat 2 kohdetta edustavat vain 3 prosenttia yleisten teiden hoidon markkinoista. Tietuotannolla oli siten kilpailurajoituslain 3§:n 2 kohdassa tarkoitettu määräävä markkina-asema yleisten teiden hoidon markkinoilla. Yksityiset yritykset olivat voineet osallistua ennen vuosien 1998 ja 1999 pilottikohteiden kilpailutuksia sekä aiemmin toteutettuja Kirkkonummen, Lopen ja Lammin alueurakkakokeiluja yleisten teiden hoitoon ainoastaan Tielaitoksen alihankkijoina.
Alihankintatyöt mukaan lukien yksityisten yritysten markkinaosuus alan töissä on perinteisesti ollut noin 20 prosenttia.
Epäilyt saalistushinnoittelusta
Kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdan mukaisella ns. saalistushinnoittelun soveltamisella tarkoitetaan hinnoittelua, jossa yrityksen perimät hinnat alittavat keskimääräiset muuttuvat kustannukset. Joissakin tapauksissa määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen hinnoittelua voidaan pitää saalistavana myös silloin, kun hinnat alittavat yrityksen keskimääräiset kokonaiskustannukset, ts. muuttuvat ja kiinteät kustannukset yhteenlaskettuina, mikäli muut olosuhteet viittaavat kilpailijoiden määrätietoiseen poissulkemiseen. Hinnoittelu on tällöin polkumyynnin luonteista, jonka tarkoituksena on tuhota jäljellä olevien kilpailijoiden toimintaedellytykset sekä estää voimavaroiltaan heikompien yritysten alalle pääsy. Epäillyssä saalistushinnoittelussa on tarkasteltava myös sitä, ovatko alan markkinaolosuhteet muuttuneet tai muuttumassa saalistushinnoittelun seurauksena niin, että kilpailijoiden poissulkemisen jälkeen on mahdollista nostaa hintatasoa siinä määrin, että sen avulla voidaan korvata aikaisemmasta alihinnoittelusta aiheutuneet tulonmenetykset.
Kilpailuviraston selvitys on osoittanut, että Tietuotanto oli hinnoitellut selvityspyynnön urakkakohteet siten, että hinnoittelu kattoi kohteiden hoitotöistä aiheutuneet muuttuvat kustannukset. Oman ilmoituksensa mukaisesti Tietuotanto oli hinnoitellut alun perin selvityspyynnön urakkakohteet siten, että hinnoittelu kattaa myös kohteiden kiinteät kustannukset. Jälkikäteen tarkasteltaessa yhtä kohdetta lukuun ottamatta hinnoittelu ei ole kuitenkaan riittänyt kattamaan hoitokohteille kohdistettavissa olevia keskimääräisiä kokonaiskustannuksia. Tämä on johtunut siitä, ettei Tietuotanto ollut varautunut hinnoittelussaan riittävästi myöhemmin toteutuneisiin riskeihin.
Katteen riittämättömyyteen ovat osaltaan vaikuttaneet poikkeuksellisen ankarasta talvesta 1999–2000 aiheutuneet lisäkustannukset sekä ennakoitua suuremmat kustannusten nousut vuodesta 2000 alkaen. Tien hoidon kustannusten nousu oli rajoittunut Tilastokeskuksen julkaiseman maarakennuskustannusindeksin (maku 1995 =100) alaindeksin hoito ja kunnossapito mukaisesti vuosina 1996–1998 enimmillään keskimäärin 2,7 prosenttiin vuodessa (vaihteluväli 0,6%-2,7%). Vuonna 1999 tienhoidon kustannusten nousu oli vielä aikaisemman kehityksen perusteella ennakoitavissa ollen saman indeksin mukaan mitattuna keskimäärin 2,0 % vuodessa. Vuoden 2000 aikana tienhoidon kustannukset nousivat 4,9 %. Vuoden 2001 tammi – elokuussa tienhoidon kustannustaso on ollut edelleen 5 prosenttia korkeampi edellisen vuoden tammi – elokuuhun verrattuna.
Tietuotannon hinnoittelu alitti tilaajan kustannusarvion Loviisan kohteessa 2 %, Hankasalmen kohteessa 14 % ja Savitaipaleen kohteessa 15 %. Tämä ei kuitenkaan vielä riitä näytöksi tarkoituksesta sulkea pois kilpailijat yleisten teiden hoidon markkinoilta, varsinkin kun kilpailijoiden tarjoukset ylittivät selvityspyynnön kohteissa merkittävästi tilaajan kustannusarvion (Liite 1). Tietuotannon etuna kilpailutilanteessa on ollut sen kokemus yleisten teiden tienpidosta ja neuvottelu-urakoiden kautta saatu tieto tilaajan hintakäsityksestä.
Kilpailuvirasto on verrannut Tietuotannon hinnoittelua (tarjouksen yksikköhinnat[9]) kymmenen osatoiminnon osalta vuosien 1998 ja 1999 kilpailutusten keskiarvohintoihin. Loviisan kohdetta koskeva tarjous alitti keskimääräisen hintatason 6 osatoiminnon, Savitaipaletta koskeva tarjous 4 osatoiminnon ja Hankasalmen kohdetta koskeva tarjous 5 osatoiminnon osalta. Vertailu ei viittaa siihen, että Tietuotanto olisi systemaattisesti alihinnoitellut jonkun selvityspyynnön kohteena olleen tarjouksensa.
Yksikköhinnaltaan edullisimmassa Loviisan kohteessa urakkahinnoista saatavat myyntitulot riittävät kattamaan kaikki sille aiheuttamisperiaatteen mukaan kohdistettavat muuttuvat ja kiinteät kustannukset. Resurssien käyttöaste näyttää siten olevan keskeinen alan kustannustasoon ja kannattavuuteen vaikuttava tekijä.
Tarkasteltaessa vuosina 1998 ja 1999 toteutettujen yleisten teiden hoidon kilpailuttamisien vaikutuksia yleisten teiden hoidon markkinoihin voidaan todeta vuonna 1998 siirtyneen ensimmäisen kohteen ja vuonna 1999 toisen kohteen yksityisen yrityksen hoidettavaksi. Vuonna 2001 Tiehallinto kilpailutti 23 yleisten teiden kolmivuotista hoitourakkaa. Yksityisistä yrityksistä parhaiten menestyi YIT Rakennus Oy. Se voitti Harjavallan, Tammisaaren, Pihtiputaan ja Iin alueurakat. Skanska Tekra Oy voitti Rovaniemen urakan ja Savon Kuljetus Oy Kiuruveden urakan. Tällä hetkellä yksityisten yritysten hoidossa on kaikkiaan 7 kohdetta ja alalla toimii jo 4 yksityistä yritystä urakoitsijoina. Lisäksi voittaneiden tarjousten keskimääräinen hintataso vuoden 2001 kilpailutuksessa oli reaalisesti noin 7–8 prosenttia korkeampi kuin vuosien 1998 ja 1999 pilottikohteissa, vaikka kilpailu jokaisen kohteen osalta oli kireä. Tämä viittaa siihen, että Tietuotannon seuraaja Tieliikelaitos on omaksunut selvästi edeltäjästään poikkeavan hinnoittelustrategian tienhoidon urakkakilpailuihin osallistuessaan.
Alan markkinaolosuhteet ovat edellä olevan mukaisesti kehittyneet myönteisesti vuoden 1999 pilottikohteiden kilpailutuksen jälkeen eikä poissulkemisia markkinoilta ole tapahtunut. Alan tulevan kehityksen kannalta on merkittävää, että kilpailutusohjelma vuosiksi 2002–2004 on jo alan yritysten tiedossa. Lähtökohdat yleisten teiden hoidon markkinoiden myönteiselle kehitykselle ovat siten hyvät.
Päätös ja sen perustelut
Suomen Maarakentajien Keskusliitto r.y. on pyytänyt Kilpailuvirastoa selvittämään, onko Tietuotanto syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön soveltamalla saalistushinnoittelua yleisten teiden hoidon markkinoilla vuonna 1999 suoritetun pilottikohteiden kilpailutuksen yhteydessä.
Kilpailuvirasto toteaa Tietuotannolla olleen kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu määräävä markkina-asema yleisten teiden hoidon markkinoilla Suomessa. Kilpailuvirasto on tutkinut Tielaitoksen toimintaa kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n 4 kohdan perusteella. Kilpailuvirasto ei ole hankkimansa selvityksen perusteella saanut näyttöä tällaisesta määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Sovelletut säännokset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 7 §:n 1 momentin 4 kohta.
Muutoksenhaku
Kilpailunrajoituslain 21 §:n mukaan Kilpailuviraston tähän päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
| Kohde | Tarjoukset | Tilaajan kustannusarvio | Tarjous alin toinen ylin (Mmk) | Indeksi | Tilaajan kust.arvioon verrattuna (%) |
|---|---|---|---|---|---|
| Kohteet 1998 | |||||
| Harjavalta | 5 | 15,5 | 12,6 | 100 | -19 |
| 14 | 111 | -10 | |||
| 18,4 | 146 | 19 | |||
| Forssa | 5 | 18 | 14,4 | 100 | -20 |
| 15,1 | 105 | -16 | |||
| 23,6 | 164 | 31 | |||
| Leppävirta | 3 | 16,5 | 18,4 | 100 | 12 |
| 19,6 | 107 | 19 | |||
| 32,1 | 174 | 95 | |||
| Kannus | 18 | 16,4 | 100 | -9 | |
| 17,4 | 106 | -3 | |||
| 20,8 | 127 | 16 | |||
| Rovaniemi | 3 | 18 | 11,1 | 100 | -38 |
| 17,5 | 158 | -3 | |||
| 20,6 | 186 | 14 | |||
| Kohteet 1999 | |||||
| Loviisa | 5 | 15 | 14,7 | 100 | -2 |
| 18,8 | 128 | 25 | |||
| 29,1 | 198 | 94 | |||
| Savitaipale | 4 | 16,5 | 14 | 100 | -15 |
| 21,5 | 154 | 30 | |||
| 21,5 | 154 | 30 | |||
| Hankasalmi | 5 | 15 | 12,9 | 100 | -14 |
| 22,8 | 177 | 52 | |||
| 24,8 | 192 | 65 | |||
| Koskenkorva | 3 | 16,5 | 18,4 | 100 | 12 |
| 20,8 | 113 | 26 | |||
| 26,2 | 142 | 59 | |||
| Kempele | 4 | 27 | 21,9 | 100 | -19 |
| 24,3 | 111 | -10 | |||
| 28,6 | 131 | 6 |
| Urakka | Voittaneen tarjoushinta 3 v. | Toinen tarjous mk | Ero toiseen % | Tarjousten lkm | Ylin tarjous | Ero % |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Nummi | 27 260 400 | 28 200 000 | 3,4 | 4 | 30 528 098 | 12,0 |
| Karjaa | 22 281 750 | 22 728 500 | 2,0 | 5 | 25 798 528 | 15,8 |
| Tammisaari | 18 781 803 | 18 923 754 | 0,8 | 5 | 23 867 081 | 27,1 |
| Harjavalta | 15 665 802 | 18 064 905 | 15,3 | 4(3) | 22 960 339 | 46,6 ***) |
| Laitila | 19 988 400 | 22 568 250 | 12,9 | 3 | 22 933 240 | 14,7 |
| Somero | 21 152 250 | 21 399 999 | 1,2 | 4 | 24 599 263 | 16,3 |
| Lappeenranta | 34 167 483 | 34 552 250 | 1,1 | 3 | 38 985 668 | 14,1 |
| Pieksämäki | 31 629 726 | 32 854 593 | 3,9 | 4(3) | 36 855 000 | 16,5 ***) |
| Forssa | 25 164 297 | 30 944 640 | 23,0 | 5 | 38 233 635 | 51,9 |
| Kangasala | 22 439 753 | 22 469 261 | 0,1 | 6 | 27 375 595 | 22,0 *) |
| Suonenjoki | 30 234 446 | 30 719 817 | 1,6 | 6 | 37 619 890 | 24,4 *) |
| Juuka | 13 393 995 | 13 717 429 | 2,4 | 4 | 17 152 498 | 28,1 |
| Leppävirta | 20 361 140 | 20 156 811 | -1,0 | 5 | 23 240 079 | 14,1 *), **) |
| Kiuruvesi | 11 759 704 | 14 806 093 | 25,9 | 6 | 19 822 226 | 68,6 |
| Pihtipudas | 29 598 350 | 32 251 323 | 9,0 | 4(3) | 37 990 610 | 28,4 ***) |
| Karstula | 26 799 000 | 27 883 716 | 4,0 | 3 | 33 366 464 | 24,5 |
| Lapua | 24 805 460 | 25 201 975 | 1,6 | 4 | 28 241 857 | 13,9 *) |
| Oravainen | 15 840 768 | 18 831 883 | 18,9 | 6 | 22 684 174 | 43,2 |
| Raahe | 30 669 057 | 29 263 090 | -4,6 | 5 | 39 531 561 | 28,9 **) |
| Ii | 18 408 582 | 18 544 600 | 0,7 | 6 | 23 765 640 | 29,1 |
| Kajaani | 48 085 045 | 47 070 150 | -2,1 | 8(7) | 56 852 274 | 18,2 ***), **) |
| Rovaniemi | 36 380 987 | 36 680 000 | 6,3 | 5 | 46 706 500 | 28,4 |
| Kemi pohj | 23 057 489 | 25 089 000 | 8,8 | 4 | 26 850 000 | 16,4 |
| 23 kpl Yhteensä | 567 925 687 | 594 922 093 | 4,8 |   | 705 960 220 | 24,3 |
*) kallein tarjous n. 100% voittajaa kalliimpi – ei mukana laskuissa
**) pisteet ratkaisivat voittajan
***) tarjoaja ei saavuttanut 350 pisteen alarajaa – tarjous hylätty – hintakuorta ei avattu – säilytetään avaamattomana valitusajan tilaajan hallussa
[1] Laki Tiehallinnosta (568/2000); Asetus Tiehallinnosta (659/2000)
[2] Laki Tieliikelaitoksesta (569/2000)
[3] Ohjeistusta on selvitetty Kilpailuviraston 19.4.2000 tekemässä päätöksessä (Dno 254/61/98) koskien Tielaitoksen epäiltyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä tiemerkintätöissä
[4] Tielaitoksen selvityksiä 29/1999
[5] Vertailukilometrihinnat on Tielaitoksen sisäiseen kustannuslaskentaan ja ohjaukseen kehittämä malli, jolla voidaan saattaa alueurakoiden hinnat/kustannukset vertailukelpoisiksi minkä tahansa Suomessa olevan toisen alueurakan kanssa. Alueurakan vaativuuteen vaikuttavat tieverkon pituuden ohella tiestön vaativuusluokka, liikennemäärät ja alueurakan maantieteellinen sijainti.
x Liikesalaisuus
[6] Kokonaisarvio ajalta 1.10.2001–30.9.2004
[7] Alemman tieverkoston talvihoitotasoa on parannettu sekä vihertöiden laatuvaatimuksia on täsmennetty..
[8] Laki yleisistä teistä (234/1954); asetus yleisistä teistä (482/1957).
[9] Esim. sorastus mk/tn. Vertailutiedot saatiin Tiehallinnolta.