Epäilty tarjonnan rajoittaminen Helsingin taksimarkkinoilla

Asia

Epäilty tarjonnan rajoittaminen Helsingin taksimarkkinoilla

Asianosaiset

Helsingin Taksiautoilijat ry (jäljempänä HTA)
Helsingin Taksi-Data Oy (jäljempänä HTD)

Toimenpidepyynnön tekijä

Jukka Tuominen

Ratkaisu

1. Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä

Asian vireilletulo ja selvittäminen

2. Kilpailuvirasto vastaanotti 17.7.2007 toimenpidepyynnön, jonka mukaan HTA ja HTD rajoittivat taksiautoilijoiden oikeutta ajaa vahvistettujen ajovuorojen ulkopuolella välittämällä taksitilauksia ainoastaan ajovuorossa oleville autoilijoille ja rajoittamalla taksiasemille ajoa.

3. HTD ei ole välittänyt taksitilauksia tilausvälityskeskuksen kautta 1.8.2007 voimaan tulleen taksiliikennelain edellyttämällä tavalla vahvistettujen ajovuorojen ulkopuolisille autoilijoille aikavälillä 1.8.–16.12.2007.

4. HTD siirtyi niin sanottuun priorisointijärjestelmään 17.12.2007. Priorisointijärjestelmällä tarkoitetaan sitä, että tilausvälitysjärjestelmä välittää tilaukset ensisijaisesti ajovuorossa oleville autoilijoille ja vasta toissijaisesti ajovuoron ulkopuolella ajaville taksiautoilijoille. HTD on siten välittänyt taksitilauksia ajovuoron ulkopuolisille autoilijoille vain toissijaisesti 17.12.2007 lähtien.

5. Kilpailuvirasto teki kilpailunrajoituslain 20 §:n mukaisen tarkastuksen HTA:n ja HTD:n toimitiloihin Helsingissä 29.8.2007. HTA ja HTD antoivat vastineensa Kilpailuviraston vastinepyyntöön 26.11.2007 ja pyynnöstä lisäselvityksiä 14.1.2008, 28.2.2008, 5.3.2009 ja 11.6.2009.

6. Kilpailuvirasto kuuli vuoden 2008 aikana Helsingissä ja muualla pääkaupunkiseudulla toimivia taksiyrittäjiä ja muualla Suomessa toimivien
tilausvälityskeskusten edustajia. Lisäksi virasto kuuli Suomen eri lääninhallituksia edustavia liikennelupa-asioita hoitavia henkilöitä. Kilpailuvirasto lähetti 1.10.2008 lausuntopyynnön Taksiliitolle sekä Kuluttajavirastolle ja muille taksiasiakkaita edustaville tahoille. Kilpailuvirasto sai kuusi lausuntoa. Virasto oli yhteydessä liikenne- ja viestintäministeriön edustajaan vuosina 2008 ja 2009.

7. Kilpailuvirasto toimitti 5.3.2009 HTD:ssä kilpailunrajoituslain 20 §:ssä tarkoitetun tarkastuksen, jonka ajankohdasta oli sovittu HTD:n kanssa etukäteen.

8. Kilpailuvirasto lähetti HTD:lle ja HTA:lle päätösluonnoksen asiassa 26.6.2009 ja varasi niille mahdollisuuden lausua asiasta. Päätösluonnoksessa virasto katsoi alustavasti, että HTD:n ja HTA:n menettely olisi ollut kilpailunrajoituslain 4 §:ssä kielletty sekä kieltäytymisen että priorisointijärjestelmän osalta. HTD ja HTA lähettivät yhteisen vastauksensa 31.8.2009. Vastauksen yhteydessä oli Etelä-Suomen lääninhallituksen lausunto ajovuorojen priorisoinnista. Virasto lähetti uuden päätösluonnoksen HTD:lle ja HTA:lle 10.6.2010 ja toimenpidepyynnön tekijälle 15.6.2010 ja varasi näille mahdollisuuden lausua asiassa. HTD ja toimenpidepyynnön tekijä antoivat vastauksen päätösluonnokseen.

Asiaselostus

Helsingin Taksiautoilijat ry ja Helsingin Taksi-Data Oy

9. Suomessa on noin 9 000 taksiyrittäjää eli taksiliikenneluvan haltijaa, ja heillä on noin 9 500 taksiautoa. Tavallisimmin liikenneluvan haltija on siis yhden auton omistaja. Alan kokonaisliikevaihto on n. 650 miljoonaa euroa vuodessa. Yksityishenkilöiden matkat muodostavat 50 %, yhteiskunnan ostamat taksipalvelut 30 % ja yrityksien ajot 20 % taksien kyydeistä.[1]

10. Helsingin taksiautoilijoiden yhteenlaskettu liikevaihto vuonna 2007 oli noin 152 miljoonaa euroa[2] ja vuonna 2008 noin 156 miljoonaa euroa[3].

11. HTA on helsinkiläisten taksiautoilijoiden taksiyhdistys, jonka jäseneksi voi liittyä Helsingissä varsinaista taksiliikennettä harjoittava ammattimaisen liikenneluvan omaava henkilö tai oikeuskelpoinen yhteisö. HTA:lla on noin 950 jäsentä. Päätösvaltaa yhdistyksessä käyttää jäsenkokouksen lisäksi johtokunta, johon kuuluvat puheenjohtaja, varapuheenjohtaja sekä kahdeksan varsinaista jäsentä ja neljä varajäsentä.

12. HTD ylläpitää Helsingissä ajovuorojärjestykseen pohjautuvaa taksien tilausvälityskeskusta. Vaikka useamman tilauskeskuksen toimiminen samalla paikkakunnalla on ollut mahdollista vuodesta 1995 alkaen, HTD on Helsingin ainoa tilausvälityskeskus.[4]

13. HTD:n osakkaita ovat 1246 taksiautoilijaa ja HTA.[5] HTD:n osakkeita on yhteensä 1447, joista HTA omistaa 199 osaketta.[6] HTD:n toiminnan tarkoituksena on muun muassa taksiliikenteen kuljetuspalvelujen välitystoiminta. Tilauspalveluja tarjotaan ensi sijassa osakkaille, mutta yhtiö voi tehdä vuokraliittymäsopimuksia myös muiden asiakkaiden kanssa. Taksinvälitysjärjestelmään liitytään tekemällä välityspalvelusopimus HTD:n kanssa ja sitoutumalla noudattamaan sen sopimusehtoja. HTD:n toiminnan piirissä on 1374 autoa.[7] HTD:n liikevaihto oli vuonna 2007 noin 5,57 miljoonaa euroa[8] ja vuonna 2008 noin 5,52 miljoonaa euroa[9].

14. HTD:n hallitus koostuu 6–8 jäsenestä, joista 2 jäsentä valitaan HTA:n esityksen perusteella[10]. HTD:n hallitus koostuu pääosin taksiautoilijoista.[11]

15. Helmikuussa 2008 myönnettyjä taksilupia oli Helsingissä 1432[12]. Taksiluvassa vahvistetaan liikenteen asemapaikka[13]. Helsinkiläisten taksiautoilijoiden asemapaikka on Helsinki. Suurin osa autoista kuuluu HTD:n tilausvälitysjärjestelmään. HTD:n tilausvälitysjärjestelmään kuulumattomat autot ovat joko invatakseja tai edustusautoja.

16. Taksiautoilijat saavat tilausvälityskeskuksen kautta tilauksia sekä odottaessaan kyytejä taksiasemalla tai taksitolpalla että ajon aikana. Tilausvälityskeskuksen välittämien tilausten lisäksi asiakkaat voivat saada taksikyydin kävelemällä taksitolpalle tai ottamalla kyydin niin sanotusti lennosta. HTD:ltä saadun tiedon mukaan Helsingin alueella vähemmän kuin puolet taksimatkoista on HTD:n välittämiä. Yli puolet matkoista lähtee taksitolpilta, liikenteestä (”lennosta”) tai muiden sopimusten perusteella.

Ajovuorojärjestys

17. Elokuun alusta 2007 voimaan tulleen taksiliikennelain mukaan tilausliikennettä harjoitettaessa on noudatettava ajovuorojärjestystä, mutta luvan haltijalla on oikeus olla ajossa myös ajovuoron ulkopuolella. Taksiliikennelain hallituksen esityksen[14] mukaan takseilla on siis velvollisuus noudattaa vahvistettua ajovuorojärjestystä. Taksiliikennelain mukaan lääninhallitus päättää ajovuorojärjestyksestä taksiluvan haltijoiden aloitteesta ja ehdotuksen ajovuorojärjestykseksi voi tehdä myös taksiluvan haltijoita edustava järjestö. Helsingissä ajovuorolistan laatii HTA. HTA esitti ajovuorojärjestyksen vahvistettavaksi aiemmin Etelä-Suomen lääninhallitukselle ja nykyään se esitetään Uudenmaan elinkeino,- liikenne- ja ympäristökeskukselle.

18. Taksiliikennelain 13 §:n mukaan ajovuorojärjestyksen tarkoituksena on varmistaa taksin saatavuus vuorokauden kaikkina aikoina ja yleisesti ohjata tarjonnan määrää kysynnän vaihtelujen edellyttämällä tavalla. Hallituksen esityksen mukaan ajovuorojärjestyksen avulla voitaisiin turvata taksinsaanti kysynnän vaihtelujen mukaisesti. Vapaavuoron aikana ajamisen avulla järjestelmä saataisiin riittävän joustavaksi.

19. Joidenkin taksiautoilijoiden ja taksin käyttäjien mukaan ajovuorojärjestyksellä ei ole kuitenkaan käytännössä pystytty varmistamaan taksin saatavuutta vuorokauden kaikkina aikoina. Jotkut viraston kuulemista taksiautoilijoista kokevat ongelmana sen, että ajovuorossa olevat autoilijat menevät aina ajojen välityksessä heidän ohitseen silloin, kun he itse ovat ajossa ajovuorolistan ulkopuolisena aikana. Tällöin ajovuorojärjestys ei toimi lain ration mukaisesti minimilistana, jolla taataan minimitarjonta myös vähemmän haluttuina aikoina, vaan myös maksimilistana. Joidenkin taksiautoilijoiden mukaan sekä taksiautoilijat että asiakkaat kärsivät jos taksiautojen kannattaa käytännössä olla ajossa vain minimilistan mukaisilla vuoroilla.

20. Priorisointijärjestelmän kannattajat puolestaan toteavat, että priorisoinnin poistaminen vähentäisi kannusteita noudattaa ajovuorojärjestystä. Esimerkiksi HTD:n mukaan tällöin ajovuorojärjestyksen noudattaminen muodostuisi ainoastaan päivystysvelvollisuudeksi ilman siihen liittyviä etuja.

Kieltäytyminen tilausten välittämisestä ajovuoron ulkopuolisille

21. HTD ja HTA ovat jatkaneet taksitilausten välittämistä tilausvälitysjärjestelmän kautta vain ajovuorossa oleville autoilijoille myös uuden taksiliikennelain tultua voimaan 1.8.2007.

22. HTD:n tilausvälitysjärjestelmä toimii siten, että autoilija kirjautuu järjestelmään ajovuoron alkaessa ja järjestelmä kirjaa autoilijan ulos ajovuoron päättyessä. HTD:n tilausvälitysohjelma perustuu ruutujärjestelmälle, jossa Helsingin ja ympäristökaupunkien osoitteisto on ruudutettu kartalla. Autot ovat ajojen suhteen jonossa ruutuun saapumisjärjestyksessä ja lisäksi siten, että ajotarjous jaetaan ensin kyseessä olevassa ruudussa ensimmäisenä taksiasemalla olevaan autoon. Jos taksiasemalta loppuvat autot, jaetaan tilaus alueruutuun tai edempänä olevaan ruutuun.

23. Ennen priorisointijärjestelmää HTD välitti tilauksia taksiautoilijoille ainoastaan ajovuoron aikana. HTD:n hoitama tilausvälitys ja HTA:n laatima ajovuorojärjestys kytkettiin toisiinsa HTD:n hallituksen päätöksellä. HTD:n hallitus päätti 14.6.2007, että HTD noudattaa HTA:n esittämää ja Etelä-Suomen lääninhallituksen vahvistamaa ajovuorolistaa tilausvälitysjärjestelmässään 1.8.2007 alkaen[15]. HTD tulkitsi taksiautoilijoiden kanssa solmimiensa taksitilausten välityspalvelusopimusten (jäljempänä tilausvälityssopimus) ehtoja siten, että HTD:n tuli välittää taksitilauksia vain ajovuoron aikana[16]. Kyseessä olevassa kohdassa viitataan tilausvälityssopimusten muutoksiin, muun muassa kohtaan 6.2, jonka mukaan autoilija on tilausvälitysjärjestelmässä toimiessaan velvollinen noudattamaan ajovuorojärjestystä.

24. Vastaavasti HTA:n johtokunta totesi kantanaan HTD:n tiloissa pidetyssä kokouksessa 8.8.2007, että tilauksia ei välitetä ajovuorolistan ulkopuolella ajaville taksiautoilijoille.

25. Toimenpidepyynnön mukaan HTD ja HTA rajoittivat myös taksiasemille ajoa. HTA ry:n Uutisten ajovuorolistaa koskevassa ohjeistuksessa todettiin mm.: ”…ajovuoron päätteeksi saa jäädä taksiasemalle ensimmäiseksi sekä vastata data-kutsuihin puolen tunnin ajan.”[17]

26. HTA:n ja HTD:n toimitiloihin 29.8.2007 tehdyn tarkastuksen aikana saadun tiedon[18] sekä tarkastuksella kerätyn materiaalin[19] perusteella autoilijat saivat kuitenkin ajaa taksiasemille vapaasti ajovuorolistan ulkopuolella, toisin kuin HTA ry:n Uutisissa ohjeistettiin.

27. HTA:n johtokunta päätti kokouksessaan tammikuussa 2008 poistaa ajovuorolistaa koskevasta ohjeistuksesta edellä mainitun ylimääräisiä ajovuoroja ja jatkoaikaa koskevan kohdan. Muutos tuli voimaan 1.2.2008.[20]

Taksien tilausvälitys priorisointijärjestelmässä

28. HTD:n 17.12.2007 käyttöön ottamassa priorisointijärjestelmässä ajovuoron ulkopuolella ajava taksiauto ei pääse aktiiviseen ruutujonoon, mutta jos jokin alue tyhjenee vuorossa olevista autoista, tarjotaan ajoa samalla alueella vapaana olevalle vuorottomalle autolle välittömästi. Ajovuoron ulkopuoliset autoilijat ovat siis mukana tilausvälitysjärjestelmässä, mutta saavat ajoja vain toissijaisesti. Eräistä muista tilausvälityskeskuksista poiketen Helsingissä ei ole käytössä viivettä välitettäessä ajoja ajovuoron ulkopuolisille autoilijoille vaan tilaukset välitetään ajovuoron ulkopuolisille autoilijoille välittömästi, jos vapaita vuorossa olevia autoja ei alueelta löydy.

29. HTD ja HTA ovat perustelleet priorisointijärjestelmää muun muassa sillä, että ajovuorojärjestyksellä ja priorisoinnilla voidaan turvata taksiautoilijoiden oikeudet riittävään toimeentuloon. HTD:n ja HTA:n mukaan on perusteltua, että ajovuorossa olevalla autolla on etuoikeus saapuviin tilauksiin vapaaehtoisesti liikenteessä olevaan autoon nähden. Olisi päivystysvelvollisten autojen kannalta kohtuutonta, että ajovuoron ulkopuolella oleva auto saisi mahdolliset harvalukuiset tilaukset ohi päivystysvelvollisen auton. Tällöin ajovuorojärjestyksen noudattaminen muodostuisi ainoastaan päivystysvelvollisuudeksi ilman siihen liittyviä etuja. HTD ja HTA ovat viitanneet myös siihen, että ajovuorojärjestys on siten syrjimätön, että ajovuorot jaetaan tasaisesti kaikkien autoilijoiden kannalta ja kaikilla autoilijoilla on ajovuoronsa aikana samat oikeudet ja velvollisuudet.[21]

Oikeudellinen arviointi

Kilpailunrajoituslaki

30. Kilpailunrajoituslain 1 a §:n mukaan kilpailunrajoitukseen sovelletaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 ja 102 artiklaa, jos kilpailunrajoitus on omiaan vaikuttamaan merkittävästi jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Helsingin taksitilausten välittämisen luonne huomioon ottaen HTD:n ja HTA:n menettelyllä on ollut todennäköisesti vaikutuksia lähinnä vain Helsingin alueella. Näin ollen Kilpailuvirasto katsoo, ettei HTD:n ja HTA:n menettely ole ollut omiaan vaikuttamaan merkittävästi jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kilpailuvirasto soveltaa tapaukseen kansallista lakia.

31. Kilpailunrajoituslain 4 §:
”Sellaiset elinkeinonharjoittajien väliset sopimukset, elinkeinonharjoittajien yhteenliittymien päätökset sekä elinkeinonharjoittajien yhdenmukaistetut menettelytavat, joiden tarkoituksena on merkittävästi estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua tai joista seuraa, että kilpailu merkittävästi estyy, rajoittuu tai vääristyy, ovat kiellettyjä. Kiellettyjä ovat erityisesti sellaiset sopimukset, päätökset ja menettelytavat:

1. joilla suoraan tai välillisesti vahvistetaan osto- tai myyntihintoja taikka muita kauppaehtoja;
2. joilla rajoitetaan tai valvotaan tuotantoa, markkinoita, teknistä kehitystä taikka investointeja;
3. joilla jaetaan markkinoita tai hankintalähteitä.”

32. Lain 4 § perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan 1 kohtaan ja Kilpailuvirasto tulkitsee pykälää 101 artiklan soveltamiskäytännön mukaisesti.

33. Tarjonnan rajoittaminen kuuluu luonteeltaan ns. vakaviin kilpailunrajoituksiin, joiden tarkoituksena katsotaan olevan kilpailun rajoittaminen. Koska voidaan olettaa, että vakavilla rajoituksilla, mukaan lukien tarjonnan rajoittaminen, on kielteisiä vaikutuksia markkinoihin, ne ovat lähes aina kiellettyjä.[22]

34. Kilpailunrajoituslaki 5 §:
”Edellä 4 §:ssä säädetty kielto ei kuitenkaan koske sellaista elinkeinonharjoittajien välistä sopimusta, elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän päätöstä tai elinkeinonharjoittajien yhdenmukaistettua menettelytapaa, tai sellaista sopimusten, päätösten tai yhdenmukaistettujen menettelytapojen ryhmää, joka:

1. osaltaan tehostaa tuotantoa tai tuotteiden jakelua taikka edistää teknistä tai taloudellista kehitystä;
2. jättää kuluttajille kohtuullisen osuuden näin saatavasta hyödystä;
3. ei aseta asianomaisille elinkeinonharjoittajille rajoituksia, jotka eivät ole välttämättömiä mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi; ja
4. ei anna näille elinkeinonharjoittajille mahdollisuutta poistaa kilpailua merkittävältä osalta kysymyksessä olevia hyödykkeitä.”

35. Kilpailunrajoituslain 5 §:ssä mainitut edellytykset ovat kumulatiivisia. Muita edellytyksiä ei tarvitse tarkastella sen jälkeen kun on osoitettu, että yksi edellytyksistä ei täyty.

36. Lain 5 § perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan 3 kohtaan ja Kilpailuvirasto tulkitsee pykälää 101 artiklan soveltamiskäytännön sekä 101 artiklan 3 kohdan tulkintaa selventävien EY:n komission ja neuvoston ryhmäpoikkeusasetusten ja suuntaviivojen mukaisesti.

Taksiliikennelaki

37. Uusi taksiliikennelaki (217/2007) tuli voimaan 1.8.2007.

38. Taksiliikennelain 13 §:
”Ajovuorojärjestyksen tarkoituksena on varmistaa taksin saatavuus vuorokauden kaikkina aikoina ja yleisesti ohjata tarjonnan määrää kysynnän vaihtelujen edellyttämällä tavalla.
Lääninhallitus päättää ajovuorojärjestyksestä taksiluvan haltijoiden aloitteesta. Ehdotuksen ajovuorojärjestykseksi voi tehdä myös taksiluvan haltijoita edustava yhteisö. Ajovuorojärjestystä suunniteltaessa ja siitä päätettäessä luvan haltijoita on kohdeltava tasapuolisesti ja niin, ettei heidän oikeuttaan liikenteen harjoittamiseen rajoiteta.
Ajovuorojärjestystä on noudatettava tilausliikennettä harjoitettaessa. Luvan haltijalla on oikeus olla ajossa myös ajovuoron ulkopuolella.”

39. Taksiliikennelain 15 § 3:
”Lääninhallitus voi kieltää tilausvälityskeskuksen toiminnan aloittamisen tai toiminnan, jos … tilausvälityskeskus kieltäytyy välittämästä tilauksia ajovuoron ulkopuolella liikennettä harjoittaville taksiluvan haltijoille silloin, kun se on teknisesti mahdollista. Kielto on voimassa, kunnes puutteet on korjattu. Lääninhallitus voi asettaa kieltonsa tehosteeksi uhkasakon siten kuin uhkasakkolaissa (1113/1990) säädetään.”

40. Hallituksen esityksen (HE 38/2006) mukaan taksiluvan haltija olisi velvollinen ajamaan ajovuorojärjestyksen mukaiset vuorot, mutta hänellä olisi oikeus suorittaa ajotehtäviä myös ajovuoron ulkopuolella. Näin ollen ajovuorojärjestyksellä ei juurikaan rajoitettaisi luvanhaltijoiden elinkeinonvapautta.

Elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän päätös

41. Koska taksiautoilijat harjoittavat ammattimaisesti taksiautoilua ja taksiluvan mukaisen taksiautoilun harjoittaminen on taloudellista toimintaa, taksiautoilijat ovat kilpailunrajoituslain 3 §:ssä tarkoitettuja elinkeinonharjoittajia. Asiassa tulee arvioitavaksi, onko HTD:n ja HTA:n menettelyssä kyse elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän päätöksestä.

42. Elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän käsitettä on tulkittu sekä kotimaisessa että EY:n oikeuskäytännössä laajasti. Elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä tarkoitetaan erilliseksi oikeushenkilöksi organisoitua kartellia tai toimialayhdistystä tai osapuoltensa yhteisenä edustajana toimivaa elintä tai pelkästään vakiintunutta yhteistä toimintalinjaa noudattavaa elinkeinonharjoittajien ryhmää, jos ryhmän jäsenet toimivat yhteisessä tarkoituksessa ja yhdessä vahvistetuin menettelymuodoin.[23]

43. HTA on taksiautoilijoiden eli keskenään kilpailevien elinkeinonharjoittajien yhdistys ja siten kilpailunrajoituslaissa tarkoitettu elinkeinonharjoittajien yhteenliittymä.

44. HTD:n osakkeita omistavat HTA:n lisäksi pääosin taksiautoilijat. HTD:n hallitus koostuu pääosin taksiautoilijoista. Näin ollen määräysvaltaa HTD:ssä käyttävät taksiautoilijat eli keskenään kilpailevat elinkeinonharjoittajat, joten myös HTD:tä on pidettävä elinkeinonharjoittajien yhteenliittymänä.

45. Elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän päätöksen määritelmä on laaja ja kattaa käytännössä kaiken sellaisen toiminnan, jolla pyritään koordinoimaan yhteenliittymän jäsenten toimintaa.

46. Ennen priorisointijärjestelmän käyttöönottoa kesällä 2007 HTA:n johtokunnan kanta oli, että tilauksia ei välitetä ajovuorolistan ulkopuolella ajaville taksiautoilijoille. HTD:n hallitus taas päätti, että tilauksia välitetään vain autoilijoiden kanssa solmittujen tilausvälityssopimusten ehtojen mukaisesti. Näitä ehtoja HTD tulkitsi siten, että tilauksia tulee välittää vain ajovuorossa oleville autoilijoille. Kilpailuvirasto katsoo, että sekä HTA:n johtokunnan kanta että HTD:n hallituksen päätös ovat kilpailunrajoituslain 4 §:ssä tarkoitettuja elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän päätöksiä. Kilpailuvirasto katsoo myös HTD:n priorisointijärjestelmään siirtymisen olevan elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän päätös.

47. HTA:n jäsenet ja HTD:n osakkaat ovat vähintään pääosiltaan samoja elinkeinonharjoittajia. HTA ja HTD ovat myös omistuksellisesti kytköksissä toisiinsa ja molempien toimitilat sijaitsevat samassa talossa. HTA:n ja HTD:n päätökset myös tähtäävät samaan lopputulokseen. HTD:n hallituksen jäsenistä kaksi valitaan HTA:n esityksen perusteella. Niin ikään HTD:n hallituksen puheenjohtaja Eero Keinänen toimi vuonna 2007 myös HTA:n varapuheenjohtajana ja oli siten läsnä kummankin elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän päättävien toimielinten kokouksissa. Lisäksi HTA:n johtokunnan kokoukseen 8.8.2007 osallistui Jukka Kuusisto, joka oli ja on edelleen HTD:n hallituksen jäsen. HTD:n hallituksen kokoukseen 14.6.2007 osallistuivat Keinänen puheenjohtajana ja Kuusisto hallituksen jäsenenä. Kilpailuvirasto katsoo, että kyse on kahden elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän yhdessä toteuttamasta menettelystä, jota on toimeenpantu HTD:n järjestelmässä.

Relevantit markkinat

48. Taksikuljetukset ovat erilliset, muista henkilökuljetusmarkkinoista eroavat markkinansa.

49. Markkinaoikeus on todennut Kuopion Taksiautoilijat Ry:tä koskevassa päätöksessään Kilpailuviraston esityksen mukaisesti, että taksipalvelujen tarjoaminen muodostaa relevantit hyödykemarkkinat.[24]

50. Taksipalvelujen tarjoamista arvioitaessa on kuitenkin mahdollista tarkastella palveluja myös jakamalla ne toisaalta tilausvälityskeskuksen kautta välitettyihin ajoihin ja toisaalta taksiasemalta, taksitolpalta tai lennosta otettuihin ajoihin.

51. Joissain tapauksissa tilausvälityskeskuksen kautta välitetyn taksin tilaaminen on yksittäisen asiakkaan kannalta ainoa varteenotettava vaihtoehto. Taksiautoilijoiden kannalta puolestaan tilausvälityskeskuksen kautta välitettyjen ajojen saaminen voi olla lähes välttämättömyys taksielinkeinon harjoittamiseksi kannattavasti, koska lähes puolet ajoista välitetään välityskeskuksen kautta.

52. Mikkelin Ulataksi Oy:tä koskevassa tapauksessa[25] Kilpailuvirasto katsoi relevanteiksi hyödykemarkkinoiksi tilausvälityspalvelujen tarjoamisen takseille.

53. Kilpailuvirasto on tutkinut HTD:n toimintaa tapauksessa, joka koski kilpailunrajoitusten vahingollisten vaikutusten poistamista taksien tilausvälityskeskuksen toiminnasta. Tässä tapauksessa Kilpailuvirasto katsoi, että HTD:llä on todennäköisesti määräävä markkina-asema taksien ajovälitystoiminnassa Helsingissä.[26]

54. Taksiliikennelain 10 §:n mukaan luvassa vahvistetaan liikenteen asemapaikka. Tässä asiassa on kyse tilausvälityksestä niille taksiautoilijoille, joiden asemapaikka on Helsinki. Asemapaikalla tarkoitetaan paikkaa tai paikkakuntaa, jolta liikennettä harjoitetaan ja jonne liikenteessä käytetty henkilöauto viedään ajon tai toimeksiannon jälkeen.[27] Koko pääkaupunkiseutua ei ole yhdistetty yhdeksi taksialueeksi taksiliikennelain 14 §:n mahdollistamalla tavalla. Koska käsiteltävässä tapauksessa kysymys on taksiautoilijoista, jotka harjoittavat liikennettä pääasiassa Helsingissä ja HTD:n tilausvälityskeskus välittää ajoja Helsingissä, relevanteiksi maantieteellisiksi markkinoiksi voitaisiin katsoa Helsingin alue.

55. Kilpailuviraston arvion mukaan asian ratkaisun kannalta ei ole kuitenkaan tarpeellista määritellä relevantteja markkinoita täsmällisesti.

Kilpailuviraston arvio tilausten välityksestä kieltäytymisestä

56. Kilpailuvirasto on aiemmin antamassaan päätöksessä[28] katsonut, että HTD:llä on todennäköisesti määräävä markkina-asema taksien ajovälitystoiminnassa Helsingissä. Tätä asiaa on kuitenkin käsitelty kilpailunrajoituslain 4 §:ssä tarkoitetun kilpailijoiden välisen horisontaalisen yhteistyön kannalta.

57. Taksiliikennelain 15 §:n 3 momentin mukaan tilausvälityskeskuksen on välitettävä tilauksia myös ajovuoron ulkopuolella liikennettä harjoittaville taksiluvan haltijoille silloin, kun se on teknisesti mahdollista. HTD:llä ei ole teknistä estettä tilausten välityksestä kieltäytymiselle, koska saadun selvityksen mukaan HTD voi avata tilausvälitysjärjestelmänsä kaikille autoilijoille.

58. Taksiliikennelain tarkoituksena on ollut lisätä taksitarjontaa sallimalla ajaminen myös ajovuorojen ulkopuolella ja myös siten, että tilausvälityskeskukset välittävät ajoja ajovuoron ulkopuolella ajaville taksiautoilijoille.

59. Eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunta on todennut taksiliikennelain hallituksen esitystä koskevassa lausunnossaan, että saman asemapaikan tilauskeskuksia ja -järjestelmiä ei tule rajata vain joidenkin autojen käytettäviksi vaan että kaikilla autoilla tulee olla oikeus hyödyntää asemapaikkansa tilauskeskusten palveluita tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Valiokunnan mukaan tilauskeskuksilla ei tule olla oikeutta kieltäytyä ottamasta taksiautoa tarjoamiensa palveluiden piiriin.[29]

60. Jos ajoja ei välitetä ajovuorojen ulkopuolisille autoilijoille, taksien tarjonta ja kysyntä eivät välttämättä kohtaa optimaalisella tavalla siten, että tarjonta vastaisi kunakin ajanhetkenä vallitsevaa kysyntää. Kun ajoja ei välitetä ajovuoron ulkopuolisille autoilijoille, itsenäisinä elinkeinonharjoittajina toimivat taksiautoilijat eivät voi tehdä ammattikokemuksensa perusteella itsenäistä ratkaisua siitä, milloin kannattaa olla ajossa. Tällöin tarjonta ei jousta kysynnän kasvun mukaan. Lääninhallituksen myöntämien taksilupien määrä yhdistettynä siihen, että ajoja ei välitetä ajovuoron ulkopuolisille, aiheuttaa taksien tarjonnalle kapasiteettirajoitteen kysynnän kasvaessa.

61. HTD:n mukaan Helsingissä hieman alle puolet ajoista on välityskeskuksen välittämiä. Tästä johtuen taksiautoilija kohtasi teoriassakin vain vähän yli puolet taksipalvelujen kokonaiskysynnästä eli lähinnä vain tolpalta tai lennosta saadut kyydit silloin kun hän ei ollut ajovuorossa.

62. Kilpailuviraston arvion mukaan kannuste olla ajossa ajovuoron ulkopuolella heikkenee ratkaisevasti eikä taksitarjonta merkittävästi lisäänny kilpailunrajoituslain tavoitteiden mukaisella ja taksiliikennelain edellyttämällä tavalla, jos tilausvälitysjärjestelmän kautta ei saa ajoja ajovuoron ulkopuolella. HTD vesitti taksiliikennelain pyrkimystä lisätä tarjontaa, kun se kieltäytyi välittämästä ajoja ajovuorojen ulkopuolisille autoilijoille, vaikka se olisi ollut teknisesti mahdollista. HTA:n antamat ohjeet HTA ry:n Uutisissa[30] vahvistivat tätä vaikutusta.

63. HTD ja Etelä-Suomen lääninhallitus kävivät kuitenkin syksyllä 2007 keskusteluja tilausten välityksestä kieltäytymisestä ja sen sallittavuudesta. Syksyn aikana HTD muokkasi järjestelmäänsä kohti priorisointijärjestelmää.

64. Kilpailuvirasto katsoo, että HTA:n ja HTD:n nimenomaisena tarkoituksena on ollut rajoittaa kilpailua, koska ne ovat tehneet ratkaisun olla välittämättä ajoja ajovuoron ulkopuolella ajaville autoilijoille, vaikka se olisi ollut teknisesti mahdollista. Myöskään tilausvälityssopimuksen[31] ehdot eivät olisi estäneet HTD:tä välittämästä tilauksia myös ajovuoron ulkopuolella.

65. Kilpailuvirasto katsoo, että kieltäytymällä kokonaan tilausten välityksestä ajovuoron ulkopuolella ajaville taksiautoilijoille 1.8.–16.12.2007 välisen ajan HTA ja HTD ovat syyllistyneet kilpailunrajoituslain 4 §:ssä kiellettyyn tarjonnan rajoittamiseen.

66. Kilpailunrajoituslain 5 §:ssä säädetään poikkeuksesta 4 §:n kieltoon. Jotta kilpailunrajoituslain 5 §:n poikkeussäännöstä voidaan soveltaa, tulee säännöksen kaikkien neljän edellytyksen täyttyä.

67. HTD ja HTA eivät ole tuoneet selvityksissään esille seikkoja, jotka osoittaisivat taksitarjonnan tehostuneen ja kuluttajien hyötyneen siitä, että välityskeskus ei ole välittänyt tilauksia lainkaan ajovuoron ulkopuolisille autoilijoille syksyllä 2007. Tilausten välityksestä kieltäytyminen on päinvastoin koitunut kuluttajien tappioksi koska se on hyvin todennäköisesti vähentänyt taksien tarjontaa siihen nähden jos ajoja olisi välitetty myös ajovuorojen ulkopuolisille. HTD:n ja HTA:n menettely on estänyt tarjonnan joustavan lisäämisen kysynnän mukaan. Kilpailuviraston arvion mukaan kilpailunrajoituslain 5 § ei sovellu HTA:n ja HTD:n menettelyyn, sillä se rajoittaa tarjontaa, eivätkä kuluttajat ole saaneet kohtuullista osuutta HTD:n ja HTA:n menettelystä mahdollisesti saamasta hyödystä.

HTD:n ja HTA:n arvio priorisointijärjestelmästä

68. HTD ja HTA ovat todenneet Kilpailuviraston päätösluonnoksen johdosta antamassaan vastauksessa 31.8.2009, että priorisointijärjestelmässä on ollut kyse HTD:n omasta päätöksestä, ei yhdessä HTA:n kanssa toteutetusta menettelystä. Vastauksen mukaan priorisointijärjestelmä ei siten perustu HTD:n ja HTA:n väliseen sopimukseen tai yhdenmukaistettuun toimintatapaan. HTD ja HTA ovat myös todenneet, että menettely ei ole aiheuttanut kilpailun merkittävää estymistä ja joka tapauksessa poikkeuksen edellytykset täyttyisivät myös kuluttajahyödyn osalta. Lausuman mukaan priorisointijärjestelmän kieltäminen ei myöskään vaikuttaisi taksien saatavuuteen kysyntähuippujen aikana, jolloin ajovuorossa ovat lähes kaikki autoilijat. Lisäksi HTD ja HTA ovat kiinnittäneet huomiota siihen, että viikonloppuöinä noin [70–90][32] % takseista otetaan lennosta.

69. Lausuman mukaan priorisointijärjestelmän kieltäminen johtaisi tarjonnan supistumiseen vilkkaimman kysynnän ulkopuolella ja taksipalveluiden laadun heikentymiseen hiljaisina aikoina. Lausuman mukaan taksimarkkinoiden tehokas toiminta Helsingin alueella edellyttää ajovuorojärjestykseen tukeutuvan ja sen noudattamiseen kannustavan priorisointijärjestelmän ylläpitoa tilausvälityksessä, jotta taksien saatavuus voitaisiin taata kuluttajille myös ruuhka-aikojen ulkopuolella. Priorisointijärjestelmän kieltäminen saattaisi johtaa siihen, ettei HTA esittäisi lainkaan ajovuorojärjestystä viranomaisen vahvistettavaksi. HTD ja HTA ovat katsoneet, että koska ajovuorojärjestykseen liittyy velvollisuus olla ajossa, vastapainoksi autoilijoiden tulisi myös hyötyä siitä.

Kilpailuviraston arvio priorisointijärjestelmästä

70. Kilpailuviraston arvion mukaan kannuste ajaa ajovuoron ulkopuolella heikkenee vapaaseen kilpailutilanteeseen nähden myös 17.12.2007 käyttöön otetussa priorisointijärjestelmässä, jossa ajovuoron ulkopuoliset saavat ajoja tilausvälityskeskuksen kautta vain silloin, jos alueella ei ole vuorossa olevia autoja. Taksiliikennelaissa tai sen esitöissä ei ole mainintaa siitä, että priorisointijärjestelmä olisi taksiliikennelain hyväksymä tai sen edellyttämä menettely, mutta laissa ei myöskään yksiselitteisesti todeta sen olevan kielletty.

71. Suomessa on useita alueita joissa takseja välitetään ilman priorisointia siten, että tilausten välittämisessä ei priorisoida ajovuorossa olevia, vaan ajoja välitetään tasapuolisesti myös ajovuoron ulkopuolisille. Esimerkiksi Helsingin Ympäristön Taksikeskus Oy:n Lähitaksi hoitaa Helsingin ympäryskuntien[33] taksinvälityksen ilman priorisointia. Lähitaksin alueella taksinvälityksessä ei ole ilmennyt merkittäviä ongelmia vaikka priorisointijärjestelmä ei olekaan alueella käytössä. Priorisointijärjestelmää ei ole käytössä myöskään Kanta-Hämeen Aluetaksi Oy:n alueella[34], Lahden Seudun Ula-Taksi Oy:n alueella[35] eikä Kymenlaakson Ajovälitys Oy:n alueella[36].

72. Uusi taksiliikennelaki on ollut voimassa yli kahden ja puolen vuoden ajan, mutta ajovuorojen ulkopuolisten ajojen osuus on ollut ainakin toistaiseksi vähäinen. Suuressa osassa Suomea priorisointi on edelleen käytössä. Kilpailuvirastossa on vireillä vastaavia toimenpidepyyntöjä myös joidenkin muiden kaupunkien taksinvälityksestä. Erilaisten markkinaolosuhteiden vuoksi nyt käsiteltävänä olevasta päätöksestä ei voida kuitenkaan tehdä johtopäätöksiä priorisointijärjestelmien hyväksyttävyydestä muualla Suomessa.

73. Kilpailuvirasto on kuullut asiassa useita taksialan toimijoita. Viraston saaman selvityksen mukaan osa taksialan toimijoista haluaisi harjoittaa elinkeinoaan ilman priorisointijärjestelmää, joka heidän mukaansa käytännössä lähes kokonaan estää ajamisen ajovuoron ulkopuolella. Jotkut sen sijaan kannattavat priorisoinnin säilyttämistä. Useimpien viraston kuulemien tahojen mukaan taksien saatavuus Helsingissä ei ole juurikaan parantunut uuden taksiliikennelain eikä myöskään priorisointijärjestelmän aikana. Ajovuorojen ulkopuolella ajaminen on ollut vähäistä.

74. HTD on todennut taksipalvelujen kysynnästä, että kuukausista kiireisimpiä ovat touko-kesäkuu sekä marras-joulukuu. Vuorokaudenajoista kiireisimpiä ovat arkiaamut klo 8–9, arki-iltapäivät klo 16–18 ja viikonloppuyöt klo 02–04. Maaliskuun 2009 esimerkkiviikolla arkiaamuisin [80–95] prosenttia taksitilauksista kuitattiin minuutin sisällä ja [90–100] prosenttia viiden minuutin sisällä tilauksen välittymisestä. Arki-iltaisin tilauksista kuitattiin minuutin sisällä [90–100] prosenttia ja viiden minuutin sisällä [90–100] prosenttia. Lauantain – sunnuntain välisenä yönä tilauksista kuitattiin minuutin sisällä [80–90] prosenttia ja viiden minuutin sisällä [90–100] prosenttia.[37]

75. Tilausten välitysajan ja auton kuittausajan välinen erotus HTD:n välitysjärjestelmässä eli viive kyytien välityksessä ei ole lyhentynyt priorisointijärjestelmän käyttöönoton jälkeen. Ennen priorisointijärjestelmän käyttöönottoa lokakuussa 2007 tilauksista kuitattiin [85–95] % minuutin sisällä ja [90–100] % viiden minuutin sisällä. Priorisointijärjestelmän käyttöönoton jälkeen vuoden 1.3.2008–28.2.2009 aikana minuutin sisällä kuitattiin [80–95] % tilauksista ja viiden minuutin sisällä [90–100] % tilauksista.[38] Tämä viittaa siihen, että priorisointijärjestelmä ei olisi parantanut taksien saatavuutta verrattuna aikaan, jolloin ajoja välitettiin vain ajovuorossa oleville, mutta merkittävää huonontumistakaan saatavuudessa ei ole tapahtunut.

76. Asiakkaan puhelimitse tekemä taksitilaus on voimassa 8 minuutin ajan tilauksesta. Jos taksia ei tässä ajassa kuitata, tilaus poistuu järjestelmästä ja se tulee tehdä uudestaan. Maaliskuun 2009 esimerkkiviikolla tilauksista [90–100] % kuitattiin mainitun 8 minuutin kuluessa.[39]

77. Kun taksitilauksia välitetään ajovuorojen ulkopuolisille autoilijoille vain toissijaisesti, taksien tarjonta ja kysyntä eivät kohtaa optimaalisella tavalla siten, että tarjonta vastaisi kunakin ajanhetkenä vallitsevaa kysyntää. Myös priorisointijärjestelmä heikentää siis tarjonnan vapaata sopeuttamista kysynnän mukaan, vaikka vaikutus on lievempi kuin tilanteessa, jossa tilauksia ei välitetty lainkaan ajovuoron ulkopuolisille autoilijoille.

78. Muodollisesti katsoen priorisointijärjestelmä voitaisiin katsoa tarjonnan rajoittamisena vakavaksi kilpailunrajoitukseksi. Käsiteltävänä olevassa tapauksessa menettelyllä ei kuitenkaan ole eräitä tyypillisiä vakavan rajoituksen vaikutuksia. Yleensä tarjonnan rajoittamisen hintoja nostava vaikutus on katsottu perusteeksi sille, että tarjonnan rajoittamista pidetään vakavana rajoituksena. Käsiteltävänä olevassa tapauksessa epäillyllä tarjonnan rajoittamisella ei kuitenkaan ole välitöntä hintoja nostavaa vaikutusta ainakaan siltä osin kun taksien kuluttajilta perimät enimmäishinnat on säännelty taksiliikennelain 16 §:n perusteella valtioneuvoston asetuksella.

79. Kilpailuvirasto katsoo, että priorisointijärjestelmän poistumisella olisi vain rajalliset vaikutukset kilpailuun säännellyillä taksimarkkinoilla. Vaikka priorisointijärjestelmää ei olisi, Helsingin taksimarkkinoilla olisi vain tietty kokonaismäärä takseja taksilupakiintiön takia. Lisäksi enimmäishintasääntely jäykistää hinnoittelua. Priorisoinnilla ei ole myöskään vaikutusta asiakkaiden mahdollisuuteen ottaa takseja tolpalta tai lennosta. Priorisoinnilla on vaikutusta vain alle puoleen Helsingin taksimatkoista, koska vain vähän alle puolet takseista otetaan välityskeskuksen kautta. Lisäksi, priorisointijärjestelmästä riippumatta autoilijoilla on mahdollisuus ajaa ajovuoron ulkopuolella. Tosin priorisointijärjestelmässä tilausten saaminen tilausvälityskeskuksen kautta olisi vain toissijaista ja tällä olisi todennäköisesti vaikutuksia autoilijoiden kannusteisiin olla ajossa ajovuoron ulkopuolella. Priorisointijärjestelmä vähentää kannustetta olla ajossa ajovuoron ulkopuolella kuitenkin lievemmin kuin kieltäytyminen tilausten välittämisestä ajovuoron ulkopuolisille.

80. Virasto on ottanut priorisointijärjestelmää arvioidessaan huomioon myös sen, että eri liikennealan viranomaiset ovat suhtautuneet priorisointijärjestelmän hyväksyttävyyteen vaihtelevasti. Taksiliikennelaki on ollut ajovuorojen ulkopuolisten ajojen suhteen tietyssä määrin tulkinnanvarainen. Etelä-Suomen lääninhallitus on todennut 26.8.2009 antamassaan lausunnossa, että sen näkemyksen mukaan priorisoinnilla ei voida katsoa olevan vaikutusta taksien saatavuuteen. Lääninhallituksen mukaan priorisoinnilla on kuitenkin tärkeä merkitys, koska sillä huolehditaan siitä, että ajovuorossa olevien taksien päivystysvelvollisuus on taloudellisesti mielekästä autoilijalle. Lääninhallitus arvioi, että priorisointijärjestelmään puuttuminen saattaisi aiheuttaa sen, että useammat autoilijat irtisanoutuisivat ajovuorojärjestyksestä ajaakseen vain niinä vilkkaan kysynnän aikoina, kun se on liiketaloudellisesti kannattavinta.

81. Erityissääntelyn epäselvyys ja tulkinnanvaraisuus sekä alan lääninhallitus- ja ministeriötason viranomaisten eriävät mielipiteet ovat muiden asioiden ohella vaikuttaneet lopputulokseen, johon virasto on päätynyt selvityksissään.

82. Virasto ei ole saanut selvityksissään riittävän vahvaa näyttöä Helsingin osalta taksien saatavuuden ongelmista priorisointijärjestelmässä eikä toisaalta siitä, että priorisointijärjestelmän poistamisella taksien saatavuus ruuhka-aikoina parantuisi merkittävästi. Tähän on osaltaan vaikuttanut se, että priorisointijärjestelmää ongelmallisena pitävät taksiautoilijat ovat halunneet esiintyä asiassa pääsääntöisesti nimettömänä. Taksinkäyttäjät ovat puolestaan hajanainen ryhmä ja kullakin käyttäjällä on omia muistikuviin perustuvia käsityksiään taksien saatavuudesta. Tilastotietojen mukaan myöskään sitä aikaa, joka keskimäärin kuluu taksitilauksen välityksestä auton tekemään kyydin kuittaamiseen, ei voida pitää erityisen pitkänä ruuhka-aikanakaan. Lisäksi ruuhka-aikoina hyvin suuri osa autoilijoista on merkitty ajovuoroon.

83. Viraston saaman selvityksen mukaan priorisointijärjestelmä ei myöskään syrji autoilijoita toisiinsa nähden, vaan kaikilla on tasapuolinen mahdollisuus ja velvollisuus ajovuorossa suoritettaviin ajoihin ajovuorojärjestyksen perusteella. Myös ajovuorojen ulkopuolisten ajojen suhteen autoilijoiden mahdollisuudet ovat yhtäläiset. Vaikka priorisointijärjestelmä syrjisikin ajovuoron ulkopuolisia autoilijoita, se toisaalta hyödyttää heitä silloin, kun he ovat ajovuorossa.

84. Kilpailunrajoituslain 12 §:n mukaan Kilpailuviraston on ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi. Pykälä antaa virastolle kuitenkin mahdollisuuden voimavarojensa tarkoituksenmukaiseen kohdentamiseen. Lainkohdan mukaan Kilpailuvirasto voi kuitenkin olla ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailunrajoituksesta huolimatta kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan kokonaisuudessaan pitää toimivana. Lainkohdan perustelujen mukaan virasto voi olla ryhtymättä toimenpiteisiin esimerkiksi tapauksissa, joissa kiellon vastaisesta toiminnasta on jo luovuttu tai joissa asian selvittämisellä ei olisi kilpailun turvaamisen kannalta tai rikkomuksen periaatteellisen hylättävyyden vuoksi merkitystä. Kilpailun toimivuutta arvioitaessa huomiota kiinnitetään perustelujen mukaan erityisesti rajoituksen vaikutukseen markkinoiden toimintaan, kuluttajien etuun ja elinkeinonharjoittamisen vapauden turvaamiseen. Säännöksen tarkoitus on antaa virastolle mahdollisuus voimavarojensa kohdentamiseen merkittävimpiin ja kansantalouden suorituskyvyn kannalta vahingollisimpiin kilpailunrajoituksiin.

85. Kilpailuvirasto katsoo, että priorisointijärjestelmän poistumisella ei olisi kilpailun turvaamisen kannalta suurta merkitystä johtuen muiden edellä mainittujen syiden lisäksi erityisesti alan erityissääntelystä. Priorisointijärjestelmän poistumisella olisi vain rajallinen vaikutus koko taksialan kilpailuedellytyksiin, kuluttajiin ja elinkeinonharjoittamisen vapauteen. Priorisointijärjestelmän poistuminen lisäisi todennäköisesti taksien saatavuutta jossain määrin, mutta ruuhka-aikoina tarjonnan vapaata sopeutumista kysynnän mukaan rajoittaisi edelleen muun muassa taksilupien kokonaismäärä. Hintakilpailua vähentäisi edelleen enimmäishintasääntely. Priorisointijärjestelmän poistumisella ei olisi vaikutusta kuluttajien mahdollisuuteen saada taksi lennosta tai tolpalta. Priorisointijärjestelmän poistumisella olisi niin ikään vain rajallinen vaikutus elinkeinonharjoittamiseen vapauteen. Vaikka priorisointijärjestelmä ei mahdollista täysin vapaata elinkeinon harjoittamista ajovuoron ulkopuolella, se ei estä saamasta tilauksia tilausvälityskeskuksen kautta toissijaisesti ilman viivettä, ottamasta ajoja tolpalta tai lennosta ajovuoron ulkopuolella eikä saamasta tasapuolisesti ajovuoroja ajovuorojärjestelmän puitteissa.

86. Kilpailuvirasto ei kuitenkaan pidä kilpailutilannetta ja kilpailuolosuhteita taksimarkkinoilla ongelmattomana. Sen lisäksi, että taksiliikennelaki ei ole priorisointijärjestelmän sallittavuuden osalta yksiselitteinen, alan erityissääntely on laajemmassa mielessä kilpailun kannalta jossain määrin ongelmallinen. Kilpailuvirasto katsoo, että vapaavuoron aikana ajamisen edellytysten ja kannusteiden arviointi sekä säännösten tai ohjeiden mahdollinen antaminen asiassa sopii kilpailulainsäädäntöä valvovan Kilpailuviraston sijasta paremmin liikenne- ja viestintäministeriön ja taksiliikennelain noudattamista valvovien erityisviranomaisten tehtäväksi.

Johtopäätös

87. Kilpailuvirasto katsoo, että HTA ja HTD ovat syyllistyneet kilpailunrajoituslain 4 §:ssä tarkoitettuun tarjonnan rajoittamiseen 1.8.–16.12.2007 välisenä aikana, jolloin taksitilauksia kieltäydyttiin välittämästä ajovuoron ulkopuolisille autoilijoille. HTD:n ja HTA:n yhdessä harjoittama kilpailunrajoituslain 4 §:n kieltämä tarjonnan rajoittaminen kesti noin 4,5 kuukautta.

88. Kilpailunrajoituslain 7 §:n mukaan elinkeinonharjoittajalle tai näiden yhteenliittymälle, joka rikkoo kilpailunrajoituslain 4 §:n säännöksiä, määrätään seuraamusmaksu, jollei menettelyä ole pidettävä vähäisenä tai seuraamusmaksun määräämistä ole pidettävä kilpailun turvaamisen kannalta muutoin perusteettomana.

89. Kieltäytymällä taksitilausten välittämisestä ajovuorojen ulkopuolella ajaville autoilijoille HTD ja HTA ovat jossain määrin rajoittaneet taksien saatavuutta.

90. Asian kokonaisarvioinnissa Kilpailuvirasto on ottanut huomioon yhtäältä alaan liittyvän hintoihin ja saatavuuteen vaikuttavan sääntelyn sekä toisaalta sen että kieltäytyminen on kestänyt ainoastaan suhteellisen lyhyen ajan uuden taksiliikennelain tultua voimaan. Lisäksi arvioinnissa on otettu huomioon vaihtoehtoiset tavat tyydyttää kysyntä, kuten taksin ottaminen tolpalta tai lennosta. Edellä mainituilla perusteilla Kilpailuvirasto katsoo, että rikkomuksen vaikutukset ovat siinä määrin rajalliset, että se ei esitä markkinaoikeudelle seuraamusmaksua tarjonnan rajoittamisesta.

91. Joulukuun 17. päivänä 2007 käyttöön otetun priorisointijärjestelmän osalta Kilpailuvirasto katsoo Helsingin kysyntä- ja tarjontaolosuhteet huomioon ottaen, että priorisointijärjestelmän vaikutus Helsingin taksimarkkinoiden kilpailun toimivuudelle on vähäinen verrattuna tilanteeseen, jossa priorisointia ei olisi käytössä. Priorisointijärjestelmällä ei ole viraston arvion mukaan merkittävää kielteistä vaikutusta kokonaistarjonnan määrään, palvelun laatuun taikka kuluttajahintoihin säännellyillä taksimarkkinoilla.

92. Virasto on kokonaisarviossaan ottanut huomioon myös sen, että vain alle puolet Helsingin taksimatkoista on välitetty tilausvälityskeskuksen kautta eikä priorisointijärjestelmällä ole vaikutusta autoilijoiden mahdollisuuksiin saada kyytejä lennosta tai tolpalta. Priorisointijärjestelmä ei myöskään estä autoilijoita ajamasta ajovuorojen ulkopuolella, vaikka tilausten saaminen tilausvälityskeskuksen kautta onkin toissijaista. Virasto on ottanut arviossaan huomioon myös alan erityissääntelyn tulkinnanvaraisuuden ja alan viranomaisten eriävät mielipiteet.

93. Edellä esitetyillä perusteilla Kilpailuvirasto katsoo, että Helsingin nykyisissä markkinaolosuhteissa priorisointijärjestelmän vaikutus markkinoiden toiminnan, kuluttajien edun ja elinkeinonharjoittamisen vapauden turvaamisen kannalta on kilpailunrajoituslain 12 §:ssä tarkoitetulla tavalla rajallinen. Ottamatta kantaa siihen, onko priorisointijärjestelmässä kyse kilpailunrajoituslaissa kielletystä kilpailunrajoituksesta, Kilpailuvirasto katsoo, että priorisointijärjestelmään puuttumisella ei nykytilanteessa olisi kilpailun turvaamisen kannalta merkitystä.

94. Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.

Sovelletut säännökset

95. Kilpailunrajoituslaki (480/1992) 1a §, 4 §, 5 §, 7 § ja 12 §.

Muutoksenhaku

96. Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituslain 21 §:n perusteella siten kuin hallintolain-käyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.

---

[1] Suomen Taksiliiton internetsivut.

[2] Etelä-Suomen lääninhallitus. Luku on laskettu taksiautoilijoiden keskiarvoliikevaihdon mukaan huomioiden 1402 ilmoitusta.

[3] Etelä-Suomen lääninhallitus. Luku on laskettu taksiautoilijoiden keskiarvoliikevaihdon mukaan huomioiden 1373 ilmoitusta.

[4] Kun huomioon ei oteta joidenkin lähinnä tilausajoon erikoistuneiden liikenneyrittäjien omia tilausvälityskeskuksia.

[5] HTD:n selvitys 13.8.2007.

[6] HTD:n selvitys 15.6.2010.

[7] HTD:n lisäselvitys 28.2.2008.

[8] HTD:n tilinpäätös kalenterivuodelta 2007.

[9] Tieto HTD:ltä 23.6.2009.

[10] HTD Oy:n yhtiöjärjestys 7 §.

[11] HTD:n ja HTA:n selvitys 14.1.2008.

[12] Taksilupakiintiön mukaan Helsingissä taksilupa voitiin myöntää vuonna 2009 enintään 1397 henkilöautolle ja 105 esteettömälle autolle eli yhteensä 1502 autolle. Etelä-Suomen lääninhallituksen internetsivut. Vuoden 2009 taksilupakiintiö oli henkilöautojen osalta lähes täynnä kesäkuussa 2009, Etelä-Suomen lääninhallitus 25.6.2009.

[13] Taksiliikennelaki (217/2007), 10 § 1 kohta.

[14] Hallituksen esitys taksiliikennelaiksi, HE 38/2006.

[15] HTD:n hallituksen kokous 5/2007, 14.6.2007, kohta 7.

[16] HTD:n vastaus Kilpailuviraston vastinepyyntöön 13.8.2007 Dnro 579/61/07, Keinäsen muistio 1.7.2007 sekä esimiespalaverit 18.4.2006 ja 21.8.2007. Myös HTA ry:n Uutisten 9/2007 tarkastajapalstalla (s. 3) todetaan, että välityspalvelusopimuksessa kaikki autoilijat ovat sitoutuneet menettelyyn, että HTD jakaa taksintilauksia vain ajovuorolistan mukaisesti.

[17] Lehden ohjeistusta ei ole muutettu 1.8.2007 voimaan tulleen taksiliikennelain jälkeen ennen helmikuuta 2008.

[18] HTD:n Eero Keinäsen ja HTA:n toiminnanjohtaja Lasse Vuoren haastattelut.

[19] Eero Keinäsen muistio 15.4.2007, jossa todetaan lisäksi, että myös satama-, rautatie- ja lentoterminaaleihin voi ajaa vapaasti. Ks. myös Keinäsen ja Kari Westerlundin (HTA:n ent. pj) muistio/kirje 10.7.2006.

[20] HTD:n ja HTA:n selvitys 14.1.2008.

[21] HTD:n ja HTA:n selvitys 26.11.2007 ja 14.1.2008.

[22] Komission tiedonanto Suuntaviivat EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan soveltamisesta horisontaalista yhteistyötä koskeviin sopimuksiin, EYVL C3, 6.1.2001, kohdat 18 ja 25.

[23] HE kilpailunrajoituslaiksi 11/2004 vp. s. 30.

[24] Markkinaoikeuden päätöksessä 27.12.2002 (Dnro 66/690/2001) markkinamäärittely kuten Kilpailuviraston esityksessä (Dnro 12/61/99), Kuopion Taksiautoilijat Ry ja sen jäsenet, tarjouskartelli. KHO ei ottanut kantaa markkinamäärittelyyn 14.9.2004 antamassaan päätöksessä.

[25] Kilpailuviraston päätös 17.11.2001, Dnro 228/61/99.

[26] Kilpailuviraston päätös 3.6.1997, Dnro 5/61/95.

[27] Etelä-Suomen lääninhallituksen internetsivut.

[28] Kilpailuviraston päätös 3.6.1997, Dnro 5/61/95.

[29] LiVM 34/2006 vp – HE 38/2006 vp.

[30] HTA:n muuttuneet ohjeet tulivat voimaan 1.2.2008, selvitys 14.1.2008.

[31] HTD:n taksintilausvälityssopimuksen 6 kohta.

[32] Tarkka tieto poistettu liikesalaisuutena.

[33] Lähitaksin alueeseen kuuluvat Espoo, Vantaa, Kauniainen, Kirkkonummi, Tuusula, Nurmijärvi, Järvenpää, Siuntio, Lohja, Mäntsälä, Kerava, Sipoo ja Vihti.

[34] Kanta-Hämeen alueeseen kuuluvat Hämeenlinna, Forssa, Valkeakoski, Hattula, Hauho, Janakkala, Jokioinen, Lammi, Loppi, Pälkäne, Tammela, Tuulos.

[35] Lahden Seudun Ula-taksin alueeseen kuuluvat Lahti, Hollola ja Nastola sekä puheulan kautta myös Heinola, Orimattila, Asikkala ja Järvelä.

[36] Kymenlaakson Ajovälitys Oy:n alueeseen kuuluvat Kotka, Hamina, Pyhtää, Anjalankoski, Kouvola, Kuusankoski, Koria ja Valkeala. Kuusankoski, Anjalankoski ja Valkeala liittyivät vuoden 2009 alusta Kouvolaan.

[37] Esimerkiksi maaliskuun 2009 esimerkkiviikolla arkiaamuisin tilauksista [80–95] % on kuitattu minuutin, [90–100] % 3 minuutin ja [90–100] % 5 minuutin sisällä tilauksesta. Arki-iltaisin tilauksista on kuitattu minuutin sisällä [90–100] %, 3 minuutin sisällä [90–100] % ja 5 minuutin sisällä [90–100] % tilauksista. Lauantain-sunnuntain välisenä yönä klo 02–04 minuutin sisällä on kuitattu [80–90] %, 3 minuutin sisällä [90–100] % ja 5 minuutin sisällä [90–100] % tilauksista. HTD 5.3.2009.

[38] Tammikuussa 2008 tilauksista kuitattiin [80–90] % minuutin, [90–100] % kolmen minuutin ja [90–100] % viiden minuutin sisällä. Helmikuussa 2008 (25.2.08 asti) tilauksista kuitattiin [80–90] % minuutin, [90–100] % kolmen minuutin ja [90–100] % viiden minuutin sisällä. Aikavälillä 1.3.2008–28.2.2009 keskimääräiset kuukausittaiset tilausten välitysajan ja auton kuittausajan väliset erotukset ovat vaihdelleet siten, että minuutin sisällä on kuitattu [80–95] %, kolmen minuutin sisällä [85–100] % ja viiden minuutin sisällä [90–100] % tilauksista. Vastaavasti ennen priorisointijärjestelmän käyttöönottoa lokakuussa 2007 tilauksista kuitattiin [85–95] % minuutin, [90–100] % kolmen minuutin ja [90–100] % viiden minuutin sisällä. Käynti HTD:ssä 5.3.2009.

[39] HTD:n 16.6.09 toimittaman lisäselvityksen mukaan maaliskuussa 2009 tilauksista [90–100] % kuitattiin 8 minuutin sisällä. HTD:n välityskeskuksessa tyypillinen vastausviive puhelimeen vastaamisessa on [10–30] sekuntia. Niitä tilaajia, jotka katkaisevat puhelun ennen kuin siihen vastataan, oli maaliskuun 2009 esimerkkiviikolla [alle 5] % soittajista, HTD 5.3.2009.