Asianosaiset
Ismo Ahlroos, Perniö
Hannu Haapasalo, Perniö
Mauno Heinonen, Perniö
Marketta Räsänen, Perniö
Lasse Virtanen, Perniö
Asian vireilletulo ja kuvaus
Teijon Taksi, Kristiina ja Markku Laaksonen, teki 25.6.2001 Länsi-Suomen lääninhallitukselle toimenpidepyynnön, jossa pyydettiin lääninhallitusta selvittämään, ovatko Perniön taksiasemalla toimivat viisi autoilijaa toimineet kilpailunrajoituslain vastaisesti antaessaan yhteisen tarjouksen Perniön kunnan keväällä 2001 järjestämään tarjouskilpailuun. Tarjouskilpailu koski koulukuljetuksia, sosiaali- ja terveystoimen ajoja sekä muuta asiointiliikettä ajalla 1.8.2001–31.7.2003.
Perniön taksiaseman autoilijat on epävirallinen yhteenliittymä. Sen muodostavat asianosaiset viisi taksiautoilijaa, joiden liikenneluvan mukainen asemapaikka on Perniön taksiasema. Kaiken kaikkiaan Perniössä on yhteensä 14 taksilupaa.
Asian selvittäminen
Perniön kunnan järjestämä tarjouskilpailu
Perniön kunta pyysi julkisella ilmoituksella 15.3.2001 Perniönseudun Lehdessä tarjouksia koulukuljetuksista, sosiaali- ja terveystoimen ajoista ja asiointiliikenteestä ajalle 1.8.2001–31.7.2003. Tarjouskilpailun kohteena oli 9 koulutoimen ja 12 sosiaalitoimen reitti- tai ajokokonaisuutta. Koulutoimen osalta reitit oli jaettu edelleen 26:een osakohteeseen. Tarjouspyyntöasiakirjat lähetettiin myös Perniön taksiasemalle.
Tarjouskilpailuun saapui yhdeksän tarjousta, joista yksi oli Perniön taksiaseman viiden autoilijan yhteistarjous. Perniön taksiaseman autoilijat jättivät koulutoimen kuljetuksista tarjouksen 6 reittikokonaisuuteen, jotka käsittivät yhteensä 19 osareittiä sekä sosiaalitoimen kuljetuksista tarjouksen 11:een reittikokonaisuuteen 12:sta mahdollisesta. Tarjouskilpailuun ei jätetty muita yhteistarjouksia. Koulutoimen kohteisiin jättivät tarjouksen taksiaseman autoilijoiden lisäksi 6 yksittäistä autoilijaa. Sosiaalitoimen kohteisiin jättivät tarjouksen taksiaseman autoilijoiden lisäksi 5 yksittäistä autoilijaa.
Perniön kunnan sosiaali- ja terveyslautakunta sekä sivistystoimisto jakoivat tarjouskilpailun jälkeen päätöksillään tarjouskilpailun kohteena olevat ajot siten, että yhteistarjouksen tehneet Perniön taksiaseman autoilijat saivat ajettavikseen koulutoimen kuljetuksista 11 osareittiä (kaikkiaan 26 koulutoimen osareitistä). Sosiaalitoimen kuljetuksista Perniön taksiaseman autoilijat saivat kokonaan ajettavakseen yhden osareitin kaikkiaan 12 sosiaalitoimen osareitistä. Tämän lisäksi Perniön taksiasema pääsi osalliseksi sosiaalitoimen kahteen osareittiin viiden yksittäisen autoilijan kanssa niissä tapauksissa, joissa kuljetuksen odotusaika oli etukäteen tiedossa.
Muille kuin Perniön taksiaseman autoilijoille jäi siten hoidettavaksi koulutoimen osalta 15 osareittiä 26:sta mahdollisesta ja sosiaalitoimen ajoista jäi muille ajettaviksi 11 ajokokonaisuutta 12:sta mahdollisesta.
Perniön kunnalta ja asianosaisilta saadut selvitykset
Perniön taksiaseman autoilijoilta saadun selvityksen mukaan he jättivät yhteistarjouksen, koska kunta ilmoitti, että taksiasemalta riittää vain yksi tarjous. Autoilijoiden mukaan kunta oli aiemmissakin tarjouskilpailuissa ilmoittanut, että Perniön taksiasemalta riittää yksi tarjous.
Perniön kunnan antaman selvityksen mukaan se oli lähettänyt tarjousasiakirjat myös taksiasemalle, koska yksittäinen autoilija ei selviä useimmista tarjouspyynnöissä olevista reittikokonaisuuksista.
Kunta täsmensi myöhemmin Kilpailuvirastolle, että kahdeksan koulutoimen osareittiä ja yksi sosiaalitoimen reitti ovat sellaisia, jotka vaativat useamman kuin yhden auton suorituksen. Kaikista osareiteistä, joita oli koulutoimen osalta ja sosiaalitoimen osalta yhteensä 38, kunnan mukaan yksittäinen autoilija selviäisi yksin 29:stä reitistä.
Perniön tarjouskilpailua koskeva markkinaoikeuden ratkaisu
Perniön kunnan tekemä tarjouskilpailu on sittemmin osittain kumottu hankintalain vastaisena. Markkinaoikeus tutki Turun hallinto-oikeuden sille käsiteltäväksi siirtämän ko. tarjouskilpailua koskevan kunnallisvalituksen, jota tutkittiin hankinta-asiana julkisista hankinnoista annetun lain nojalla. Markkinaoikeuden 16.12.2002 antaman päätöksen (169/I/02) mukaan kunnan hankintayksikkö toimi hankintasäännösten vastaisesti, kun se oli määritellyt hankinnan kohteet ja tarjousten hinnoitteluperusteet niin epäselvästi, etteivät tarjoajat pystyneet laatimaan tarjouksiaan keskenään vertailukelpoisiksi. Markkinaoikeus kumosi päätöksellään osittain Perniön kunnan sosiaali- ja terveyslautakunnan hankintapäätökset.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Epäilty kilpailunrajoitus on kohdistunut vuonna 2001 Perniön kunnan järjestämään tarjouskilpailuun, joka koski koulukuljetuksia, sosiaali- ja terveystoimen ajoja sekä muuta asiointiliikennettä ajalla 1.8.2001–31.7.2003. Tämän vuoksi asiaa on tarkasteltu kilpailunrajoituslain (480/1992) 5 §:n ja 8 §:n näkökulmasta sellaisina kuin säännökset olivat voimassa 30.4.2004 saakka.
Kilpailunrajoituslain 5 §:n mukaan elinkeinotoiminnassa ei saa soveltaa sopimusta tai yhteisymmärryksessä toisen kanssa muuta järjestelyä, jonka mukaan tavaran myymistä, ostamista tai palveluksen suorittamista koskevassa tarjouskilpailussa:
- jonkun on luovuttava tarjouksen tekemisestä;
- jonkun on annettava korkeampi tai alempi tarjous kuin toisen; tai
- tarjoushinta, ennakko tai luottoehto muutoin perustuu tarjoajien yhteistoimintaan sellaisessa tarjouskilpailussa.
Mitä 1 momentissa säädetään, ei koske sopimusta tai muuta järjestelyä, jonka mukaan tarjouksen antajat ovat liittyneet yhteen tehdäkseen yhteisen tarjouksen yhteisestä suorituksesta.
Kilpailunrajoituslain tapauskäytännössä on todettu mm., ettei ole ole estettä sille, että taksiautoilijat antavat kokonaistarjouksen sellaisesta ajosuoritteesta tai palvelukokonaisuudesta, jonka hoitamiseen yksittäisen taksiautoilijan kapasiteetti ei riitä tai joka ei ole siten järkevästi hoidettavissa. [1] Kokonaistarjous voidaan antaa, kun sellaista pyydetään. Toisin on sen sijaan arvioitava tilannetta silloin, kun tarjouksia on pyydetty yksittäisistä reiteistä ja tilaajan tarkoituksena on ollut aikaansaada kilpailua yksittäisten taksiautoilijoiden välille.
Markkinaoikeus on Kuopion taksiautoilijoita koskevassa päätöksessään 27.12.2002[2] katsonut, että lain 5 §:n 2 momentin säännös voi tulla sovellettavaksi vain, mikäli tarjouksen antajat sitoutuvat sellaiseen yhteiseen suoritukseen, jota ei ole mahdollista toteuttaa yksin minkään mukana olevan elinkeinonharjoittajan toimin. Lisäksi kaikkien tarjouksen antajien on osallistuttava yhteisen suorituksen toteuttamiseen.
Vaikka Perniön kunta on erikseen lähettänyt tarjousasiakirjat taksiaseman autoilijoille, se on julkaissut tarjouspyyntönsä julkisella ilmoituksella. Siksi sen on katsottava osoittaneen tarjouspyyntönsä myös muille kunnassa toimiville yksittäisille taksiautoilijoille. Kilpailuvirasto katsoo siksi, että kunnan tarkoituksena on yleisesti ottaen ollut aikaansaada kilpailua taksiautoilijoiden välille. Tällä perusteella asianosaiset perniöläiset taksiautoilijat ovat siten lähtökohtaisesti syyllistyneet kilpailunrajoituslain 5 §:n 1 momentin kohdan 3 mukaiseen kiellettyyn menettelyyn antamalla yhteisen tarjouksen Perniön kunnan tarjouskilpailun kohteena oleviin yksittäisiin reittikokonaisuuksiin ja osareitteihin.
Asian kannalta merkityksellistä on, tuleeko lain 5 §:n 2 momentin säännös sovellettavaksi. Perniön kunta on esittänyt jälkeenpäin, että 9 osareittiä kaikkiaan 38 osareitistä edellyttää useamman kuin yhden auton suoritusta. Perustelunaan kunta on esittänyt, että kuljetettavien henkilöiden lukumäärä, edellytetyt aikataulut sekä reitit edellyttävät näillä reiteillä useamman kuin yhden auton käyttöä ja siten autoilijoiden välistä yhteensovittamista. Kun kunta on myös pyytänyt autoilijoilta yhteistä tarjousta näiden 9 osareitin osalta, Kilpailuvirasto katsoo, että Perniön taksiaseman autoilijoiden antama yhteinen tarjous on täyttänyt 5 § 2 momentin edellytykset näiden reittien osalta.
Asiassa ei ole kuitenkaan tullut esiin seikkoja, joiden vuoksi yhteinen suoritus muiden kuin em. 9 osareitin osalta olisi ollut välttämätön. Yhteissuorituksen välttämättömyys ei ole todennäköistäkään suurimmassa osassa kunnan tarjouskilpailuun sisältyneissä kohteissa ottaen huomioon lisäksi, että tarjouksia näihin kohteisiin olivat jättäneet myös yksittäiset taksiautoilijat. Virasto katsoo siksi, että muiden kuin edellä tarkoitettujen 9 osareitin osalta lain 5 §:n 2 momentin edellytykset eivät täyty.
Kilpailunrajoituslain 7 §:n3 1 momentin mukaan elinkeinonharjoittajalle tai näiden yhteenliittymälle, joka rikkoo kilpailunrajoituslain 4 tai 6 §:n4 säännöksiä, määrätään seuraamusmaksu (kilpailunrikkomusmaksu), jollei menettelyä ole pidettävä vähäisenä tai seuraamusmaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta muutoin pidetä perusteettomana.
Perniön kunta on lähettänyt tarjouspyyntöasiakirjat Perniön taksiaseman autoilijoille yhteistä tarjousta varten. Kilpailuviraston näkemyksen mukaan kunta on siten hyväksynyt, että Perniön taksiaseman autoilijat antavat tarjouksen niissä 9 osareitissä, joihin kunnan mukaan tarvitaan useamman kuin yhden autoilijan panos. Kunta ei kuitenkaan eritellyt tarjouspyynnössään, mistä reiteistä ja missä laajuudessa se halusi autoilijoilta yhteistarjouksen.
Asiassa on myös otettava huomioon, että Perniön kunta on aiemminkin pyytänyt yhteistä tarjousta taksiaseman autoilijoilta ilman, että kunta olisi eritellyt tarkemmin, mistä reiteistä se halusi yhteisen tarjouksen. Käsiteltävänä olevassa tarjouskilpailussa Perniön kunta on laatinut tarjouskilpailun ehdot epäselviksi myös hankintalain näkökulmasta.
Näin ollen taksiaseman autoilijoille on voinut perustellusti syntyä käsitys, että kunta oli pyytänyt taksiaseman autoilijoiden yhteisen tarjouksen kaikkiin tarjouskilpailun kohteisiin.
Vuoden 2003 tarjouskilpailussa yhteistä tarjousta ei ole viraston käsityksen mukaan enää annettu. Kilpailunrajoitus on käsiteltävänä olevassa tapauksessa siten rajoittunut vain vuoden 2001 tarjouskilpailuun.
Kilpailuvirasto katsoo kokonaisarvionaan, että Perniön taksiaseman autoilijoille ei ole kilpailun turvaamisen kannalta tarpeellista määrätä seuraamusmaksua.
Päätös
Asianosaiset perniöläiset taksiautoilijat ovat syyllistyneet kilpailunrajoituslain 5 §:n vastaiseen menettelyyn jättäessään vuonna 2001 Perniön kunnan koulu- ja sosiaalitoimen reittikokonaisuuksia koskevaan tarjouskilpailuun yhteistarjouksen. Rikkomus koskee niitä reittikokonaisuuksia, joissa yhteinen tarjous ei ole lain 5 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla välttämätön.
Asianosaisten autoilijoiden menettelyyn on liittynyt Perniön kunnan oman toiminnan epäjohdonmukaisuus ja kunnan antaman ohjeistuksen epäselvyys. Lisäksi menettely on ollut ajallisesti rajoittunut.
Näin ollen Kilpailuvirasto ei esitä markkinaoikeudelle lain 8 §:ssä tarkoitetun seuraamusmaksun määräämistä asianosaisille taksiautoilijoille.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystään.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 5 § ja 8 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tähän päätökseen saa hakea muutosta kilpailunrajoituslain 21 §:n mukaan markkinaoikeudelta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölasissa (586/96) säädetään.
[1] Ks. esimerkiksi tapaus Kemijärven taksit, Kilpailuneuvoston päätös 5.5.1998, dn:o 28/359/97. Korkein hallinto-oikeus vahvisti kilpailuneuvoston päätöksen 10.8.1999, taltio 1954, dn:ot 1704/1/98 ja 1713/1/98.
[2] Markkinaoikeuden päätös 27.12.2002, dn:o 66/690/2001.
3) Sellaisena kuin se on voimassa 1.5.2004 lukien.
4) Lain 4 § on korvannut 30.4.2004 saakka voimassa olleet lain 5 ja 6 §:t.