1 Asia
Opetushallituksen epäilty kilpailulain 5 § ja 7 §:n vastainen menettely kustantamiensa oppikirjojen jakelussa
2 Osapuolet
Opetushallitus, Helsinki
Toimenpidepyynnön tekijä:
Kirjavälitys Oy, Helsinki
3 Ratkaisu
Kilpailuvirasto jättää asian tutkimatta.
4 Asian vireilletulo
4.1 Asian tausta
Opetushallitus on 10.9.2008 järjestänyt tarjouskilpailun, jonka kohteena oli Opetushallituksen maksullisten oppimateriaalien ja julkaisujen varastointi, jakelu ja verkkokauppapalvelut. Kolmivuotisen sopimuksen voitti Kustannustaito Oy (jäljempänä Kustannustaito), jolla on sopimuksen myötä yksinoikeus jaella Opetushallituksen maksullisia kustanteita. Kustannustaito toimii Opetushallituksen julkaisujen jakelussa, varastoinnissa ja myynnissä Opetushallituksen edustajana. Opetushallinto on käyttänyt tarjouspyynnössä ilmoitetun option uusia palvelusopimus ensimmäisen sopimuskauden jälkeen suorilla neuvotteluilla.
4.2 Toimenpidepyyntö
Kirjavälitys Oy (jäljempänä Kirjavälitys) on 25.6.2009 päivätyssä toimenpidepyynnössään pyytänyt Kilpailuvirastoa toteamaan, että Opetushallitus on yhtäältä syyllistynyt kilpailulain (948/2011) 5 §:ssä ja EU:n toiminnasta annetun sopimuksen 101 artiklassa kiellettyyn, seuraavan myyntiportaan myynnin rajoittamiseen ja toisaalta kilpailulain 7 §:ssä ja EU:n toiminnasta annetun sopimuksen 102 artiklassa kiellettyyn määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön kieltäytymällä toimittamasta kustantamiaan julkaisuja Kirjavälitykselle. Kirjavälitys on pyytänyt Kilpailuvirastoa ryhtymään toimenpiteisiin kyseisen kilpailulain vastaisen menettelyn lopettamiseksi ja/tai toimitusvelvoitteen asettamiseksi. Lisäksi Kirjavälitys on pyytänyt Kilpailuvirastoa asettamaan väliaikaismääräyksen ja sen tehosteeksi uhkasakon.
Kirjavälitys on toimenpidepyynnössään todennut, että Opetushallituksen menettelyn johdosta Kirjavälityksen ei ole mahdollista saada Opetushallituksen kustantamia julkaisuja mistään kanavasta ja näin ollen se syrjäytyy kokonaan pois markkinoilta. Kirjavälitys on myös esittänyt, että sen sulkeutuminen pois markkinoilta vähentää loppukäyttäjien hankintakanavien valinnanmahdollisuuksia.
4.3 Opetushallituksen antamat selvitykset
Opetushallitus on antanut 26.2.2009 käydyssä neuvottelussa Kilpailuvirastolle selvityksen sen 10.9.2008 järjestämästään tarjouskilpailusta. Lisäksi 16.2. ja 27.4.2010 Opetushallitus on antanut oman arvionsa menettelystään tarjouskilpailun järjestämisessä ja toiminnastaan tarjouskilpailun jälkeen. Opetushallitus kilpailutti maksullisten oppimateriaalien ja julkaisujen varastoinnin, jakelun ja verkkokauppapalvelun hankinnan yksinkertaistaakseen toimintaansa sekä säästääkseen kustannuksissa valtionhallinnon tehokkuustavoitteiden mukaisesti. Koska Opetushallituksen julkaisujen kokonaispainosmäärät ja vuosittaiset myyntimäärät ovat vaatimattomia, tukkuportaan varastoinnin ja jakelun jakaantuminen usean toimijan kesken olisi toiminnallisesti ja taloudellisesti tehotonta. Lisäksi hankintalain mukaisen kilpailutuksen jälkeen Opetushallitus ei voi tehdä varastointi- ja jakelusopimusta muiden toimijoiden kuin kilpailutuksen voittaneen tahon, Kustannustaidon, kanssa. Tukkuportaan myynnin salliminen muille toimijoille kuin kilpailutuksen voittajalle tekisi käytännössä merkityksettömäksi jakelun kilpailutuksen.
Kilpailuvirasto varasi Opetushallitukselle, Kirjavälitykselle ja Suomalainen Kirjakauppa Oy:lle mahdollisuuden lausua viraston 5.5.2010 päivätystä päätösluonnoksesta, johon Kirjavälitys antoi vastineensa 21.5.2010 sekä suullisia selvityksiä 16.6.2010. Opetushallitus ja Suomalainen Kirjakauppa Oy jättivät asiassa lausumatta.
5 Ratkaisun perustelut
Kilpailulain 32 §:ssä säädetään asioiden tutkimatta jättämisestä Kilpailuvirastossa. Säännöstä koskevien perustelujen mukaan (HE 88/2010) Kilpailuvirasto asettaa tehtävänsä tärkeysjärjestykseen ja jättää asian tutkimatta, jos asian tutkiminen ei ole tarpeen terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaamiseksi vahingollisilta kilpailunrajoituksilta. Säännöksen tavoitteena on varmistaa, että Kilpailuvirasto käyttää toimivaltaansa niin, että kilpailulain 1 §:ssä ilmaistu lain tavoite toteutuu mahdollisimman hyvin. Lain tavoitteen toteutumisen kannalta on tärkeää, että Kilpailuvirasto suuntaa voimavaransa yleisen edun kannalta merkittävien kilpailunrajoitusten selvittämiseen.
Kilpailulain 32 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan Kilpailuvirasto jättää asian tutkimatta, jos ei voida pitää todennäköisenä, että kyseessä on lain 5 tai 7 §:n tai Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa tarkoitettu kilpailunrajoitus. Säännöstä koskevien perustelujen mukaan (HE 88/2010) asia jätetään tutkimatta 2 momentin 1 kohdan perusteella, jos voidaan kohtuudella olettaa, että menettely ei kuulu kilpailulain tai Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen kilpailusääntöjen soveltamisalaan.
Toimenpidepyyntö kohdistuu Opetushallituksen oppimateriaalitoimintaan, jonka kokonaisarvo ja -myynti on noin 1,5 miljoonaa euroa eli alle 2 % koko oppikirjamarkkinasta. Opetushallituksen on sille annetun erityistehtävän johdosta kustannettava oppikirjoja, joita kaupalliset kustantamot eivät halua kustantaa. Lisäksi kyseessä on tuote, jota tuotetaan valtion rahallisella tuella, ja jonka hinnanmuodostuksessa ei haeta voittoa. Opetushallitus on kilpailuttamalla ulkoistanut näiden maksullisten oppimateriaalien ja julkaisujen varastoinnin sekä jakelun, kuten edellä on selostettu. Kirjavälitys pystyy hankkimaan näitä materiaaleja Kustannustaidolta.
Edellä todetun perusteella asiassa ei ole tullut esiin seikkoja, joiden perusteella olisi syytä katsoa, että Opetushallituksen menettelyssä olisi kyse toimenpidepyynnössä esitetystä kilpailulain 5 § tai 7 §:ssä kielletystä menettelystä. Näin ollen Kilpailuvirasto jättää asian tutkimatta. Kilpailuviraston päätös tutkimatta jättämisestä ei sisällä arviota toimenpidepyynnössä epäillyn kilpailunrajoituksen lainmukaisuudesta.
6 Sovelletut säännökset
Kilpailulain (948/2011) ja 32 §
7 Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tämän lain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.
8 Lisätiedot
Lisätietoja antaa erikoistutkija Terhi Larkio, p. 029 505 3371, etunimi.sukunimi@kkv.fi.