1 Asia
Määräävän markkina-aseman väärinkäyttöepäily kiinteistön talojakamotilojen hinnoittelussa.
2 Osapuolet
VVO-yhtymä Oyj
Toimenpidepyynnön tekijä:
VB Pros Oy, aputoiminimellä RS-Solutions
3 Ratkaisu
Toimenpidepyyntö ei anna aihetta enempiin toimenpiteisiin ja asia poistetaan käsittelystä.
4 Asian vireilletulo
RS-Solutions on 24.8.2005 toimittanut Kilpailuvirastolle sähköpostitse toimenpidepyynnön, jossa pyydetään viraston näkemystä VVO:n omistaman kiinteistöosakeyhtiön teletilojen käytöstä perimien vuokrien kohtuullisuudesta.
VVO Oyj (VVO) on asumispalveluita tarjoava julkinen osakeyhtiö, joka rakennuttaa, markkinoi ja isännöi omia asuntojaan. VVO:lla on noin 38.000 vuokra- ja osaomistusasuntoa 75 eri paikkakunnalla.
RS-Solutions on mm. tietokoneita, verkkoja, Internet-yhteyksiä ja muuta IT-alan tekniikkaa toteuttava yritys. Yhtiön toimipiste sijaitsee Riihimäellä, josta sen toiminta ulottuu koko Suomen laajuudelle. Toimenpidepyynnön mukaan eräs VVO:n Riihimäellä isännöimä taloyhtiö on pyytänyt RS-Solutionsilta kohtuutonta vuokraa talojakamotilan käytöstä antaen samalla alueen perinteisen teleoperaattorin Elisan viedä taloyhtiön asukkaille teleyhteydet ilman vuokraa.
5 Asian selvittäminen
Kilpailuvirasto on viime vuosina vastaanottanut lukuisia yhteydenottoja, joissa virastoa on pyydetty selvittämään yhteydenottajien havaitsemia ongelmia laajakaistayhteyksien toimittamisessa tiettyihin kerros- ja rivitaloihin. Yhteydenottajat ovat olleet yksityisiä kuluttajia, telepalveluoperaattoreita, asukasyhdistyksiä ja vastaavia sekä dataverkkojen asennuksia tekeviä yrityksiä ja ammatinharjoittajia. Erityisesti yhteydenotot ovat koskeneet kilpailevan kiinteistöliittymän tarjoamista sellaisiin taloihin, joissa jo ennestään on toisen palveluntarjoajan kiinteistöliittymä.
Keskeinen esiin tuotu ongelma on, että kiinteistöliittymän toimittamisessa tarvittavaa kiinteistön puhelinsisäjohtoverkkoa ja sen solmupisteenä olevaa talojakamoa ei ole saatu joko lainkaan tai kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin käyttöön. Erityisesti näitä kilpailumahdollisuuksia rajoittavia ongelmia on raportoitu suuria kiinteistömassoja omistavien yhteisöjen vuokrataloista.
Kilpailuvirasto on selvittänyt ongelmaa mm. lähettämällä loppuvuodesta 2004 lausuntopyynnön joukolle teleoperaattoreita ja vuokra-asuntoja tarjoavia kiinteistöyhtiöitä.
6 Asiaselostus ja ratkaisun perustelut
Kiinteistöliittymän erityispiirteet
Laajakaistayhteys toteutetaan Suomessa tavallisimmin asiakkaan yksityisenä hankintana joko kiinteän puhelinverkon kautta ADSL-liittymänä tai kaapeli-TV-verkon kautta kaapelimodeemin avulla. Kiinteistöliittymällä sen sijaan tarkoitetaan asuinkiinteistön eri huoneistojen kesken jaettua laajakaistayhteyttä. Kiinteistöliittymä poikkeaa yksittäisestä ADSL-liittymästä muun muassa hankintatavaltaan, sillä kiinteistöliittymän hankintapäätöksen tekee taloyhtiö. Kiinteistöliittymä hankitaan taloyhtiön asukkaiden yhteishankintana, ja erityisesti homePNA-ratkaisuissa kiinteistön puhelinsisäjohtoverkkoon ja talojakamoon tehtävät asennus- ja muutostyöt vaativat yleensä taloyhtiön päätöksen ja aiheuttavat jonkin verran kustannuksia. Yksittäisen ADSL-liittymän kuluttaja voi sen sijaan asentaa itse, eikä asennuksessa tarvita pääsyä talojakamoon. ADSL-liittymää hankkiessaan kuluttaja voi tehdä itse päätöksen palvelun tarjoajasta, nopeudesta ja muista vastaavista seikoista. Teleoperaattorin ja kiinteistönomistajan keskinäiset sopimukset, sekä kiinteistön perimät ns. ”ovenavausmaksut” eivät vaikuta yksityisen liittymän saatavuuteen.
Kiinteistöliittymän käyttäjäkohtainen hinta on tavallisesti yksittäistä ADSL-liittymää edullisempi. Kiinteistöliittymän asuntokohtainen kuukausihinta voi olla selvästi alle 10 euroa, kun edullisimmat ADSL-yhteyksien kuukausimaksut ovat tällä hetkellä 17-18 euron tuntumassa. Kiinteistöliittymässä taloyhtiöön tulevaa yhteyttä jakaa useampi käyttäjä, mikä vaikuttaa myös liittymän nopeuteen. Oman ADSL-liittymän kapasiteetti on pääasiassa kokonaan kuluttajan omassa käytössä.
Kiinteistönomistajien ja teleoperaattoreiden väliset puitesopimukset
Useat yhteydenottajat ovat saattaneet Kilpailuviraston tietoon, että eräät suuret vuokranantajayhteisöt ovat tehneet kiinteistöliittymien toimittamisesta sopimuksia valitsemiensa teleoperaattoreiden kanssa. Tarkoituksena on tarjota vuokralaisille laajakaistayhteys samaan tapaan kuin esimerkiksi asunnon palveluvarustukseen kuuluva sähkö tai vesi. Esillä olleissa tapauksissa laajakaistayhteyden hinta on sisällytetty vuokraan tai sen on Internet-operaattori perinyt erikseen palvelun käyttäjiltä. Kilpailuvirastoon yhteyttä ottaneista henkilöistä osa on kertonut, että vaihtoehtoisen kiinteistöliittymän saanti on osoittautunut vaikeaksi, käytännössä jopa mahdottomaksi.
Kilpailuvirasto on pyytänyt eräiltä kiinteistönomistajilta selvitystä teleoperaattoreiden kanssa tehdyistä yhteistyösopimuksista. Osa kiinteistönomistajista on tehnyt puitesopimuksen vain yhden operaattorin kanssa, joissakin tapauksissa yhteistyöstä on sovittu useamman teleoperaattorin kanssa. Kilpailuviraston saamien tietojen mukaan yhteistyösopimuksessa on tavallisesti kyse markkinointisopimuksesta, joka ei anna teleoperaattorille yksinoikeutta kiinteistöliittymien tarjoamiseen. Sen sijaan teleoperaattori maksaa kiinteistönomistajalle tietyn markkinointikorvauksen kustakin liittymäasiakkaasta. Lisäksi kiinteistönomistajalla on usein oikeus saada yksi Internet-yhteys kiinteistön käyttöön ilmaiseksi. Yhteistyösopimukset ovat yleensä määräajan voimassa.
Sopimuksissa on annettu teleoperaattorille oikeus käyttää kiinteistöyhtiöiden omistamien kohteiden talojakamotiloja ja sisäverkkoja. Operaattori ei maksa tiloista erillistä vuokraa. Kilpailuvirastolle annettujen tietojen mukaan myös muilla teleoperaattoreilla on pyydettäessä oikeus käyttää samoja jakamotiloja ja sisäverkkoja. Käytännössä muilta operaattoreilta kuitenkin usein peritään tilojen käytöstä huomattavaa vuokraa, joka tosiasiassa tekee kilpailevan kiinteistöliittymän tarjoamisen lähes mahdottomaksi. Niin sanotuissa osaomistuskohteissa kiinteistön talojakamotiloihin pääsystä päättää kunkin asunto-osakeyhtiön hallitus, joka koostuu pääasiassa asukkaiden edustajista.
Kilpailutilanne loppuasiakkaan kannalta
Suurten kiinteistönomistajien soveltamat puitesopimukset eräiden teleoperaattoreiden kanssa sekä toisaalta vuokrataloyhtiöiden muilta teleyrityksiltä perimät korkeat talojakamovuokrat johtavat siihen, että kilpailevia kiinteistöliittymiä tarjoavien yritysten pääsy joihinkin vuokrakiinteistöihin vaikeutuu. Kilpailevan kiinteistöliittymän tarjoaminen edellyttää käytännössä pääsyä talojakamotiloihin kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.
Kilpailuvirastolle esitettyjen näkemysten perusteella asiakkaan kannalta ensisijainen peruste vaihtoehtoisen kiinteistöliittymän haluamiselle on saavutettava kustannussäästö. Näyttäisi siltä, että osa kiinteistöistä on tehnyt kiinteistöliittymästä pitkäaikaisen sopimuksen, jonka hinnassa ei näy yleisen kustannustason lasku. Lisäksi tarvittavat laitteet saattavat olla operaattorin omaisuutta, jolloin niiden hinta maksetaan vuokrina taloudellisen pitoajan kuluessa useaan kertaan.
Vaihtoehtoisen operaattorin katsotaan joissakin tapauksissa myös palvelevan käyttäjien tarpeita paremmin. Esitettyjen näkemysten mukaan kiinteistöissä ennestään toimivat operaattorit eivät aina salli palvelimen pitoa liittymässä, eivätkä tarjoa kiinteitä IP-osoitteita tai muita asukkaan työnantajan etätyölle asettamia edellytyksiä.
Koko valtakunnan mittakaavassa kilpailutilannetta voidaan kuitenkin pitää loppuasiakkaiden kannalta varsin toimivana. Suurimmalla osalla kuluttajista valinnanvaraa löytyy edelleen, sillä edellä kuvatut ongelmat koskevat pääosin vain suurten kiinteistönomistajien vuokrakohteita. Muiden kiinteistöjen osalta vastaavista esteistä kilpailevan kiinteistöliittymän hankinnassa ei ole juurikaan raportoitu Kilpailuvirastolle. Lisäksi on huomattava, että huoneistokohtaisen ADSL-liittymän hankinta on aina mahdollista niillekin loppuasiakkaille, joilta kilpailevan kiinteistöliittymän hankinta estyy teleoperaattorilta perittävän korkean talojakamovuokran vuoksi. Yksittäisen ADSL-liittymän voi talojakamovuokrista huolimatta hankkia haluamaltaan tarjoajalta. ADSL-liittymien vähittäishinnat ovat viime vuosina laskeneet huomattavasti, joskin ero kiinteistöliittymien asuntokohtaiseen hintaan on monissa tapauksissa edelleen merkittävä.
Kilpailunrajoituslain mukainen arviointi
Kilpailuvirasto on RS-Solutionsin toimenpidepyyntöä ja muita saamiaan yhteydenottoja arvioidessaan ottanut huomioon, että suurten vuokranantajayhteisöjen käytäntönä on ollut puitesopimuksia tehdessään kilpailuttaa laajakaistapalvelujen tarjoajia keskenään. Useimmiten kysymys on lisäksi ollut määräaikaisista sopimuksista. Yhteistyösopimuksia on myös saatettu tehdä useamman kuin yhden teleoperaattorin kanssa. Kilpailutilanteen arvioinnin kannalta on merkittävää, että loppuasiakkailla on aina mahdollisuus hankkia kiinteistöliittymän sijaan huoneistokohtainen laajakaistaliittymä useilta vaihtoehtoisilta palveluntarjoajilta, mikä osaltaan lisää kilpailun painetta myös kiinteistöliittymien tarjontaan.
Kilpailuvirastolle toimitetuissa yhteydenotoissa viitattua kohtuuttoman korkeaa hinnoittelua voidaan kilpailuoikeudellisesti tarkastella lähinnä määräävän markkina-aseman väärinkäytön näkökulmasta. Määräävän markkina-aseman toteamisessa on ratkaiseva merkitys niiden hyödykemarkkinoiden ja maantieteellisten markkinoiden määrittelyllä, joilla yritys voi toimia kilpailijoiden toimenpiteistä välittämättä ja joilla asiakkaat ovat siitä riippuvaisia. Määräävästä markkina-asemasta ei ole kysymys, jos asiakkaat voivat helposti siirtyä käyttämään korvaavia hyödykkeitä tai suunnata hankintansa muualla sijaitseville tavarantoimittajille.
Kiinteistöliittymän tarjoaja tarvitsee pääsyn nimenomaan kohteena olevan kiinteistön talojakamotiloihin, eikä vaihtoehtoisia ratkaisuja ole tavallisesti tarjolla. Näin ollen kutakin yksittäistä kiinteistöä sekä sen jakamotiloja ja puhelinsisäverkkoa voitaisiin tarkastella määräävän markkina-aseman näkökulmasta. Kilpailuviraston vastaanottamien toimenpidepyyntöjen arviointi tästä lähtökohdasta olisi kuitenkin epätarkoituksenmukaista kilpailunrajoituslain tarkoituksen ja Kilpailuvirastolla olevien tehtävien kannalta. Kilpailuviraston tehtävänä on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen. Tämän tehtävän toteuttaminen edellyttää virastolta sen voimavarojen ja selvitystyön kohdentamista sellaisiin kansantalouden kannalta haitallisimpiin kilpailunrajoituksiin, joilla on markkinamekanismin yleisen toimivuuden kannalta merkittävä haitallinen vaikutus. Kilpailuvirasto katsoo, että yksittäisen taloyhtiön talojakamotilojensa käytöstä perimällä korvauksella ei ole tällaista markkinamekanismin tai kilpailuprosessin kannalta huomattavan haitallista vaikutusta. Kilpailuvirasto ei myöskään pidä resurssiensa kohdentamisen kannalta tarkoituksenmukaisena, että se keskittyisi valvomaan kymmenientuhansien kiinteistöjen talojakamotiloistaan perimien vuokrien kohtuullisuutta.
Laajakaistapalveluja koskeva lainsäädäntö
Edellä todetuista syistä Kilpailuvirasto on esittänyt liikenne- ja viestintäministeriölle viestintämarkkinalain uudistamista siten, että viestintämarkkinalaki (393/2003) ulotettaisiin koskemaan myös kiinteistöjen talojakamoja sekä puhelinsisäjohtoverkkoja. Viestintämarkkinalaki sääntelee televerkkojen käyttöä ja laissa on muun muassa asetettu teleoperaattoreille velvollisuus vuokrata laitetiloja ja verkkoa kilpailijoille kohtuullisin ja tasapuolisin ehdoin. Lain ulkopuolelle on kuitenkin jäänyt tilaajayhteyden loppupää eli talojakamo ja kiinteistön puhelinsisäjohtoverkko.
Kilpailuviraston esityksen mukaan viestintämarkkinalakia uudistettaessa laissa tulisi ottaa huomioon myös talojakamon ja kiinteistön puhelinsisäjohtoverkon käyttö kilpailua edistävästi. Sähkömarkkinalakia uudistettaessa otettiin mukaan sisäjohtoverkko (laki 386/1995 25 d § 4 mom.), millä mahdollistettiin sähköntoimittajan asuntokohtainen kilpailuttaminen. Kilpailuvirasto on esittänyt uudistuksen toteuttamista siten, että se soveltuisi sekä asunto-osakeyhtiöön osakkaiden yhdenvertaisuudesta poikkeamatta että tiloja vuokraaviin kiinteistöosakeyhtiöihin ja vastaaviin yhteisöihin.
Oikeusministeriö on käynnistänyt hankkeen, jonka tarkoituksena on mm. asunto-osakeyhtiölain joidenkin säännösten uudistaminen. Hankkeen eräs tavoite on selventää vastikerahoitteisten asumispalvelujen, kuten laajakaistapalvelujen yhteishankintaa ja rahoitusta koskevaa sääntelyä. Liikenne- ja viestintäministeriö on todennut, että oikeusministeriön säädöshanke on syytä ottaa huomioon viestintämarkkinalakiin kohdistuvaa muutostarvetta harkittaessa.
Johtopäätös
Kilpailuvirasto katsoo selvitystensä perusteella, että RS-Solutionsin toimenpidepyyntö ei anna aihetta enempiin toimenpiteisiin asiassa. Laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinat ovat Suomessa hyvin kilpaillut ja loppuasiakkailla on kiinteistöliittymän ohella useita vaihtoehtoisia tapoja laajakaistaliittymän hankkimiseen. Asiassa ei myöskään ole tullut ilmi sellaisia piirteitä, jotka viittaisivat markkinamekanismin yleisen toimivuuden kannalta merkittäviin haitallisiin vaikutuksiin.
7 Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslain (480/1992) 1 §, 3 §:n 2 momentti ja 6 §.
8 Muutoksenhaku
Kilpailunrajoituslain 21 §:n 1 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
9 Lisätiedot
Lisätietoja antaa tutkimuspäällikkö Maarit Taurula.