Osapuolet
Elisa Oyj, Helsinki
TeliaSonera Finland Oyj, Helsinki
Toimenpidepyynnön tekijä:
Tavitex Oy, Espoo
Ratkaisu
Asia ei anna aihetta enempiin toimenpiteisiin ja se poistetaan käsittelystä.
Asian vireilletulo
Viestintävirasto on 29.8.2005 siirtänyt Kilpailuviraston käsiteltäväksi hallintolain (434/2003) 21 §:n nojalla Tavitex Oy:n (jatkossa Tavitex) 15.8.2005 tekemän toimenpidepyynnön.
Tavitex on pyytänyt Viestintävirastoa velvoittamaan huomattavan markkinavoiman teleyritykset (jatkossa HMV-operaattorit) hinnoittelemaan ja julkaisemaan hinnastoissaan kuparikaapelin alataajuuden, millä tarkoitetaan sitä tuotetta, joka jää kuparikaapelin kapasiteetista puhelinpalvelun toteuttamiseksi, kun ylätaajuus vuokrataan palveluoperaattorille tai toiselle teleyritykselle.
Lisäksi Tavitex toteaa kirjeessään, että mikäli Viestintävirasto katsoo koko kuparikaapelin vuokran olevan tarkoitettu alataajuustuote, niin yhtiö pyytää virastoa tutkimaan kuparikaapelin vuokrahinnoittelun osalta käyttävätkö Elisa Oyj (jatkossa Elisa) ja TeliaSonera Finland Oyj (jatkossa TeliaSonera) hintaruuvia.
Kilpailuvirasto on 31.1.2007 pyytänyt Elisalta sekä TeliaSoneralta selvityksen yhtiön mahdollisuudesta vuokrata ns. alataajuutta ja vastineen Tavitexin toimenpidepyyntöön. Elisa antoi selvityksensä 15.2.2007 ja TeliaSonera 23.2.2007.
Asiaselostus ja ratkaisun perustelut
Relevantit markkinat ja yhtiöiden markkina-asema
Viestintäviraston päätöksen (5.3.2004, dnro 368/934/2003) mukaan Elisalla on viestintämarkkinalain 17 § 1 momentissa tarkoitettu huomattava markkinavoima perinteisellä toimialueellaan kiinteässä puhelinverkossa tarjottavien liittymien markkinoilla. Päätöksen mukaan käytännössä kaikki Elisan perinteisen toimialueen kotitalouksien kiinteät liittymät ovat Elisan puhelinverkossa.
Lisäksi Elisalla on Viestintäviraston päätöksen (6.2.2004, dnro 564/934/2003) mukaan viestintämarkkinalain 17 § 1 momentissa tarkoitettu huomattava markkinavoima myös kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin pääsyn markkinoilla perinteisellä toimialueellaan, jolla ainoastaan Elisalla on kattava tilaajayhteysverkko.
Samoin TeliaSoneralla on Viestintäviraston päätöksen (5.3.2004, dnro 388/934/2003) mukaan viestintämarkkinalain 17 § 1 momentissa tarkoitettu huomattava markkinavoima perinteisellä toimialueellaan kiinteässä puhelinverkossa tarjottavien liittymien markkinoilla. Päätöksen mukaan TeliaSoneralla on perinteisellä toimialueellaan yli 95 prosentin markkinaosuus.
TeliaSoneralla on Viestintäviraston päätöksen (6.2.2004, dnro 584/934/2003) mukaan viestintämarkkinalain 17 § 1 momentissa tarkoitettu huomattava markkinavoima myös kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin pääsyn markkinoilla perinteisellä toimialueellaan. Myös tällä markkinalla TeliaSoneralla on yli 95 prosentin markkinaosuus perinteisellä toimialueellaan.
Kilpailuvirasto toteaa, että asian lopputulos huomioon ottaen voidaan relevanttien hyödykemarkkinoiden ja maantieteellisten markkinoiden täsmällinen määritteleminen jättää avoimeksi. Asian ratkaisemisen kannalta ei myöskään ole välttämätöntä ottaa täsmällisesti kantaa Elisan tai TeliaSoneran markkina-asemaan. Ottaen huomioon sekä Elisan että TeliaSoneran vahva asema kiinteän verkon puhelinliittymien markkinoilla perinteisillä toimialueillaan niiden toimintaa on kuitenkin perusteltua tarkastella lähtökohtaisesti mahdollisen määräävän markkina-aseman väärinkäytön näkökulmasta.
Markkinoiden nykytila
Tavitex perustelee tarvettaan saada käyttöönsä pelkkä alataajuus sillä, että se pyrkii tarjoamaan loppuasiakkaille pääasiassa analogisia puhelinliittymiä kuparikaapelin alataajuutta pitkin. Lisäksi Tavitex katsoo toimenpidepyynnössään kokonaisen O-laatuisen tilaajayhteyden vuokran estävän kilpailun analogisten puhelinliittymien tarjonnassa ja esittää perusteluksi Elisan hinnoittelua pääkaupunkiseudulla.
Sekä Elisa että TeliaSonera ovat vastineissaan ilmoittaneet, etteivät ne tarjoa vuokrattavaksi pelkkää alataajuutta. Elisa perustelee kieltäytymistään sillä, ettei sillä ole lainsäädännöllistä velvoitetta eikä liiketoiminnallista perustetta tuotteistaa alakaistatuotetta. Elisa ilmoittaa lisäksi, että Tavitexin toimenpidepyynnössään esittämät hintatiedot ovat virheelliset.
TeliaSonera puolestaan toteaa, ettei heidän näkemyksensä mukaan alakaistan tarjoamiseen ole tarvetta, sillä olemassa olevien tuotteiden avulla voidaan tarjota vastaavia tiedonsiirto- ja puhelupalveluita kuin alakaistankin välityksellä.
Kilpailevat teleyritykset voivat nykyisin tulla paikallispuheluiden markkinoille myös ilman, että ne vuokraavat tilaajayhteyttä alueen kiinteää verkkoa hallitsevalta HMV-yritykseltä. Tämä mahdollisuus on toteutettavissa viestintämarkkinalain 62 §:n mukaisesti joko käyttäjän tekemällä puhelukohtaisella operaattorin valinnalla tai ns. ensisijaisvalintasopimuksella (ESV). Ensimmäiset asiaa koskevat säännökset tulivat voimaan 1.3.2001, jolloin liikenne- ja viestintäministeriön päätöksellä velvoitettiin HMV-operaattorit tarjoamaan ESV-mahdollisuutta verkossaan. ESV-sopimuksella käyttäjä tekee valitsemansa operaattorin kanssa puhelusopimuksen, joka voi kattaa seuraavat puhelutyypit: paikallispuhelut, kaukopuhelut, ulkomaanpuhelut ja kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon soitetut puhelut. Palveluoperaattori hankkii tällöin verkko-operaattorilta yhteyden toteuttamiseksi tarvittavat tukkutuotteet (ESV-kytkentä ja yhteenliittämistuotteet).
Telealalle on toisaalta tyypillistä myös matkaviestintä- ja paikallispuhelumarkkinoiden lähentyminen (konvergenssi). Teknologian kehittyminen ja markkinoiden hintakehitys ovat yhdessä johtaneet siihen, että matkapuhelinliittymä on kiinteän verkon puhelinliittymälle osittain substituutti, mikä on näkynyt viimeaikaisessa markkinakehityksessä.
Kiinteiden puhelinliittymien markkinat ovat pienentyneet jo useana vuonna peräkkäin. Vuosien 2001–2006 aikana kiinteiden puhelinliittymien määrä on alentunut yhteensä 31,9 prosenttia ja vastaavasti paikallispuhelinverkosta soitettujen puheluiden lukumäärä on vähentynyt vuosien 2001–2006 aikana 61,8 prosenttia. Matkapuhelinliittymien määrä on puolestaan edellä tarkasteltuna ajanjaksona, vuosina 2001–2006, kasvanut 36,0 prosenttia. Samoin matkapuhelimista soitettujen puheluiden määrä on lisääntynyt 52,6 prosenttia vuosien 2001–2006 aikana.[1] Kilpailuviraston näkemyksen mukaan kiinteiden puhelinliittymien käyttäjistä ainakin osan voidaan todeta siirtyneen matkapuhelinliittymien käyttäjiksi.
Lisäksi tulee huomioida se, että laajakaistayhteyden kautta toteutettavien VoIP-puheluiden määrä kasvaa jatkuvasti. Myös näiden nk. Internet-puheluiden, joita on myös tuotteistettu kiinteän verkon puhelinliittymiä vastaaviksi liittymiksi, voidaan katsoa ainakin osin korvaavan kiinteän paikallisverkon liittymien kautta soitettavia puheluita.
Viestintäviraston lausunto
Viestintävirasto on siirtäessään asian käsittelyn Kilpailuvirastolle todennut, että tilaajayhteyksiä tarjoaville HMV-operaattoreille ei ole asetettu velvoitetta tarjota erikseen kuparikaapelin alataajuutta, sillä voimassa oleva viestintämarkkinalaki ei tätä mahdollista. Viestintämarkkinalain 24 §:n perusteluissa on todettu, että mikäli teleyritykselle on asetettu lainkohdan mukainen velvoite tarjota ”tilaajayhteyden välityskykyä rinnakkaiskäyttöä varten”, tällä tarkoitetaan vain velvoitetta tarjota normaalin puhelinpalvelun käyttämän taajuusalueen jälkeen jäävää vapaata välityskykyä.
Lopuksi Viestintävirasto toteaa alataajuuden osalta, että teleyritys voi kuitenkin tarjota alataajuutta sopimusperusteisesti, jolloin hinnoittelussa tulee huomioida teleyritykselle tilaajayhteysmarkkinalla asetetut hinnoitteluvelvoitteet: mikäli teleyritys on velvoitettu tarjoamaan koko tilaajayhteyttä kustannussuuntautuneeseen hintaan, ei alakaistastakaan peritty maksu voi ylittää 50 %:a vastaavasta tilaajayhteydestä perittävästä maksusta, ellei teleyritys osoita, että kustannukset ovat tätä korkeammat.
Kilpailuviraston näkemys
Määräävässä markkina-asemassa olevalla yrityksellä ei ole yleistä velvollisuutta ryhtyä liikesuhteeseen toisen yrityksen kanssa. Yleisesti katsotaan, että sopimusvapautta on pidettävä pääsääntönä ja sopimuspakkoa poikkeustilanteena, joka tulee kysymykseen ainoastaan erityisissä olosuhteissa.
Komissio on 22.8.1998 antanut tiedonannon kilpailusääntöjen soveltamisesta telealan liittymäsopimuksiin. Tiedonannossa on todettu, että jotta pääsy välttämättömyyshyödykkeenä pidettävään infrastruktuuriin, kuten verkkoon, voidaan määrätä myönnettäväksi kilpailusääntöjen perusteella, on pääsyn verkkoon oltava välttämätön, jotta yritykset voisivat kilpailla kyseisillä markkinoilla. Tiedonannon mukaan ei riitä, että verkkoon pääsyä pyytävän yrityksen asema paranee liittymän myöntämisen myötä, vaan pääsyn epäämisen on johdettava siihen, että ehdotettu toiminta on joko mahdotonta tai huomattavan ja väistämättömän epätaloudellista. Jotta pääsy verkkoon määrättäisiin pakolliseksi, on välttämätöntä osoittaa, että se on tarpeellista kaikille paitsi satunnaisille kilpailijoille ja ettei pääsyn kieltämiselle ole objektiivisia perusteita.
Edellä kohdassa 5.2. esitetyn mukaisesti kiinteän verkon puhelinpalveluiden tarjoamiselle on olemassa useita eri vaihtoehtoja. Palveluja voi toteuttaa tilaajayhteyden lisäksi myös ESV-sopimuksen kautta tai VoIP-palveluina. VoiP-palveluja tarjoavien kuten myös matkaviestinmarkkinoilla toimivien yritysten voidaan ainakin osaksi katsoa kilpailevan samoista asiakkaista kiinteiden puhelinliittymien markkinoilla toimivien yritysten kanssa. Koska ei näytä todennäköiseltä, että alataajuuden tarjoamisesta kieltäytymisellä olisi markkinoiden kilpailullisuutta heikentäviä vaikutuksia, ja koska Kilpailuviraston saamien tietojen perusteella esillä olevaan tapaukseen ei sisälly sellaisia piirteitä, jotka viittaisivat ilmeisiin markkinamekanismin yleisen toimivuuden kannalta haitallisiin vaikutuksiin tai jotka selkeästi viittaisivat kilpailunrajoituslaissa kiellettyyn kilpailunrajoittamiseen, Kilpailuvirasto katsoo, ettei asian yksityiskohtaisempi selvittäminen ole tarpeellista.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslaki (480/1992, ml. muutossäädös 380/2004) 6 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituslain 21 §:n perusteella siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
Lisätiedot
Lisätietoja antaa apulaisjohtaja Timo Mattila.
[1] Televiestintä Suomessa 2006 (Tilastokeskus).