Asianosaiset
Suomen Ulkomaankauppaliitto ry PubliCo Oy
Asian vireilletulo
PubliCo Oy (jäljempänä PubliCo) on 20.8.1998 päivätyssä toimenpidepyynnössään pyytänyt Kilpailuvirastoa selvittämään Suomen Ulkomaankauppaliitto ry:n1 (jäljempänä UL) toimintaa vientijulkaisusektorilla. Toimenpidepyynnön mukaan UL on alkanut julkaista varsin pitkälti samanlaisia kansainvälisiä toimialakohtaisia osto-oppaita kuin PubliCo ja on saamiensa valtiontukien avulla alihinnoitellut tuotteitaan ja pyrkinyt näin valtaamaan asiakasmäärältään hyvin rajallisia markkinoita.
Kilpailuviraston hankkimat selvitykset
Kilpailuvirasto pyysi UL:ltä vastinetta PubliCon toimenpidepyyntöön 1.9.1998. UL:n vastaus saapui Kilpailuvirastoon 2.10.1998. Kilpailuvirasto pyysi 1.9.1998 kauppa- ja teollisuusministeriöltä (jäljempänä KTM) lausuntoa asiasta ja selvityksen siitä, millaisia ohjeita UL:lle on annettu kilpailunäkökohtien huomioon ottamisesta toiminnassaan ja hinnoittelussaan. KTM:n lausunto saapui Kilpailuvirastoon 23.9.1998. Saamiensa selvitysten perusteella Kilpailuvirasto laati asiassa alustavan arvionsa, joka lähetettiin PubliColle kommentoitavaksi. Samalla PubliColta pyydettiin eräitä lisäselvityksiä, mikäli se edelleen katsoi UL:n toiminnan rajoittavan koko toimialan kilpailua. PubliColle varattiin myös mahdollisuus antaa lausunto UL:n ja KTM:n Kilpailuvirastolle lähettämistä vastineista. PubliCon vastine saapui Kilpailuvirastoon 30.11.1998. Koska PubliCo oli vastineessaan jokseenkin kaikissa kohdissa eri mieltä viraston arviosta ja UL:n esittämistä asioista, Kilpailuvirasto pyysi vielä UL:ltä vastinetta PubliCon vastineesta. UL:n vastine saapui Kilpailuvirastoon 5.3.1999. PubliCon edustajat kävivät 15.4.1999 Kilpailuvirastossa selvittämässä näkemyksiään asiasta. Kilpailuviraston, KTM:n ja UL:n edustajien välinen keskustelutilaisuus asiassa pidettiin KTM:ssä 21.5.1999. Kilpailuvirasto on saanut asiassa selvityksiä KTM:ltä, UL:lta ja PubliColta myös puhelinkeskusteluissa. Hankituista selvityksistä on käynyt ilmi seuraavaa.
Suomen Ulkomaankauppaliiton toiminta, rahoitus ja valvonta
UL on itsenäinen, voittoa tavoittelematon rekisteröity yhdistys, jonka hallintoelimissä on sekä valtion että yritysten edustus. Yhdistys on Suomen suurin ulkomaankauppaa edistävä järjestö ja ns. valtion virallinen vienninedistämisorganisaatio. UL:n sääntöjen 2 §:n mukaan: ”Yhdistyksen tarkoituksena on edistää suomalaisten yritysten kilpailukykyä kehittämällä niiden kansainväliseen kauppaan ja talouteen liittyvää osaamista sekä tukea yrityksiä niiden vientitoiminnassa ja kansainvälistymiskehityksessä. Tarkoituksensa yhdistys pyrkii toteuttamaan harjoittamalla tiedotus-, tutkimus-, neuvonta-, palvelu-, näyttely- sekä julkaisu- ja valistustoimintaa niin viennin kuin tuonninkin alalla ja erityisesti työskentelemällä Suomen tunnetuksi tekemiseksi ulkomailla, markkinatuntemuksen lisäämiseksi sekä tietoperäisen ja organisatorisen vientivalmiuden vahvistamiseksi.” Vuoden 1998 lopussa UL:ssä oli jäsenyrityksiä 697. Vuoden 1998 virallisen tuloslaskelman mukaan UL:n palvelutoiminnasta saadut tuotot olivat 52,9 milj.mk ja varainhankinta (valtionapu, EU-tuki ja jäsenmaksut) yhteensä 148,4 milj.mk.
UL:n toimintaansa saaman valtionavun perusteista on viimeksi säädetty valtioneuvoston päätöksessä 45/98, joka tuli voimaan 1.2.1998 ja jota sovellettiin ensimmäisen kerran valtion vuoden 1998 talousarvioon sisältyneisiin määrärahoihin. Vuoteen 1998 saakka ulkomaankaupan edistämismäärärahat sisältyivät talousarvion kohtiin 32.85.40 (yritysten kansainvälistyminen) ja 32.85.41 (avustus ulkomaankauppaa edistäville järjestöille ja UL:lle). Vuoden 1999 talousarviossa kansainvälistymisen ja markkinoinnin määrärahat ovat kohdissa 32.50.40. ja 32.50.41. Vuonna 1998 momentilla 40. oleva määräraha oli 159 milj.mk ja momentilla 41. oleva määräraha 168 milj. mk, josta 143 milj. mk oli UL:lle osoitettu avustus. Vuonna 1999 ovat vastaavat määrärahat 172 milj. mk, 158 milj. mk ja 132 milj. mk. Vuoden 2 000 talousarvioehdotuksessa UL:lle osoitettu määräraha on 128 milj. mk. UL:n saaman avustuksen vuotuinen määrä on siten ollut laskeva. Kuluvan vuoden talousarvion selvitysosaan kirjatuissa KTM:n tulostavoitteissa todetaan mm., että elinkeinoelämän järjestöjen ja yritysten osuus ulkomaankauppaa edistävien järjestöjen toiminnan menoissa kasvaa.
Toimivaltainen ministeriö, joka tällä hetkellä on KTM, voi myöntää yhdistykselle valtionapua sellaisiin toimintoihin, jotka ovat talousarvioon sisältyvän määrärahan käyttötarkoituksen mukaisia. Rahoituksen vuotuisesta käytöstä ja UL:n toiminnan tavoitteesta tehdään KTM:n ja UL:n kesken vuosisopimus. Enimmillään valtionapu voi olla em. VNp:n mukaan 75 % toiminnan kokonaiskuluista. Loput rahoituksesta katetaan yritysten jäsenmaksuilla sekä palveluiden myynnistä saaduilla tuotoilla. Valtionapu on tarkoitettu erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten kansainvälistymisen tukemiseen.
Edellä selostetut UL:n määrärahat eivät sisällä erillisiin projektikuluihin, kuten esimerkiksi markkinointiviestintäpalvelujen toteuttamiseen saatavaa valtionapua, jonka UL hakee KTM:ltä projektiin osallistuvien yritysten puolesta projektikohtaisesti. Nämä valtionavut sisältyvät TMA:n kohtaan 32.50.40. Kyseisen valtion tuen hakua ja käyttöä koskevassa menettelyssä noudatetaan KTM:n 2.3.1993 antaman päätöksen n:ro 20/690/93 mukaista ohjetta. Ohjeen mukaan tuki myönnetään vientiä edistävälle yhteisölle, joka huolehtii vientiä edistävän tapahtuman järjestämisestä yritysten kannalta kilpailukykyiseen hintaan. Tapahtumaan kohdistuva laskutus ja tapahtumaan osallistuville yrityksille menevä valtion tuki kanavoituu näin yrityksille yhteisölle myönnetyn tuen kautta. Tuen pohjana on yhteisön KTM:lle toimittama perusteltu toimintasuunnitelma, johon sisältyvät tapahtumakohtaiset tarkennetut kustannusarviot toimitetaan KTM:lle tiedoksi ennen tapahtumien toteuttamista ja siinä vaiheessa, kun yritykset ovat vahvistaneet osallistumisensa. Tuki haetaan ministeriöstä puolivuosittaisina kokonaisuuksina. Tulo- ja menoarvion perusteiden mukaan määrärahaa saa käyttää ulkomaankauppaa edistävien järjestöjen lisäksi myös muiden yrityslähtöisten järjestöjen tai yhteisöjen toteuttamiin toimialakohtaisiin kansainvälistymistä edistäviin kehittämishankkeisiin. Käytännössä tuki on lähes kokonaisuudessaan kanavoitunut UL:n kautta, ja muut ulkomaankauppaa edustavat järjestöt ovat käyttäneet sitä vain vähän.
Valtioneuvoston päätöksen mukaan valtionavun saaminen edellyttää, että UL:n toiminta on taloudellista ja tuloksellista KTM:n vuosisopimuksessa asettamien tulostavoitteiden mukaisesti. Ministeriö arvioi UL:n toimintaa ja sen taloudellisuutta ja tuloksellisuutta sekä valvoo myönnetyn valtionavun käyttöä ja sen ehtojen täyttymistä. Valtionapu on väärinkäyttötapauksissa määrättävä maksettavaksi takaisin. Valvontamenettely sisältyy em. KTM:n päätökseen.
Yritysten saamat vienninedistämistuet
Edellä mainittua ”Yritysten kansainvälistymiseen käytettävissä oleva valtionapua” voivat myös yritykset hakea suoraan KTM:n alaisista työvoima- ja elinkeinokeskuksista. Yrityskohtaista tukea voidaan myöntää Suomessa rekisteröidyille, teollista tuotantoa harjoittaville yrityksille ja palvelualan yrityksille sekä tietotaidon ja suunnitteluviennin toimialoilla toimiville yrityksille niiden oman tuotteen ulkomaiseen markkinointiin liittyviin kuluihin. Tukea ei voida myöntää itse tuotteen valmistamiseen liittyviin kuluihin. Julkaisutoiminnan kyseessä ollessa tukea ei siten voida myöntää julkaisun tuottamiseen, vaan yritykselle, joka käyttää julkaisua (esim PubliCon tai jonkun muun yksityisen yrityksen julkaisua) oman tuotteensa markkinointikanavana. Työvoima- ja elinkeinokeskusten myöntämän yrityskohtaisen tuen enimmäismäärä pk-yrityksille on 50 %. Esimerkiksi UL:n vientikampanjatoimintaan voivat sitä vastoin osallistua myös suuret yritykset, joille kohdistuva tuen osuus valtionavun piiriin kuuluvista kuluista on enintään 40 %.
UL:n julkaisutoiminta
KTM:n ja UL:n välillä solmitaan vuosittain sopimus, jossa sovitaan tarkemmin valtioneuvoston ja KTM:n päätösten mukaisen valtionavun käyttötavasta sekä KTM:n asettamista tavoitteista. Vuotta 1998 koskevan sopimuksen 1. kohdan mukaan: ”UL tuottaa erityisesti pienille ja keskisuurille yrityksille markkinatietopalveluja, konsultoivia asiantuntijapalveluja ja markkinointiviestintäpalveluja sekä näihin perusosaamisalueisiin perustuvia muita palveluja, jotka liittyvät vientiin, tuontiin sekä muihin elinkeinoelämän kannalta tärkeisiin kansainvälistymisen toimintamuotoihin.”
UL on harjoittanut muiden palvelujensa ohella julkaisutoimintaa 1930-luvulta lähtien ja toimialakohtaisia julkaisuja se on tehnyt 1970-luvulta lähtien. KTM rahoitti UL:n tuottamia julkaisuja vuoteen 1993 asti 100 %:lla valtion tuella. Tuolloin julkaistiin säännöllisiä Finnish Trade Review -nimisiä lehtiä eri kieliversioina. Osa julkaisuista oli yleisiä useille toimialoille kohdistettuja julkaisuja ja osa erityisille toimialoille kuten esimerkiksi energia-, ympäristö-, metsä- tai metallialoille kohdennettuja julkaisuja. UL lakkautti tuen päättymisen johdosta vuonna 1993 säännöllisesti ilmestyvän lehtensä ja alkoi julkaista vain viennin yhteistyöryhmien omiin tarpeisiin soveltuvia teemajulkaisuja.
UL:ssä toimii noin 30 eri alojen viennin yhteistyöryhmää, jotka toteuttavat kukin omalle toimialalleen soveltuvaa kampanjaohjelmaa. Yhteistyöryhmien runko-ohjelmat laaditaan yritysten toivomusten ja tarpeiden pohjalta ja ohjelmat hyväksytään UL:n hallituksessa, jossa on sekä yritysten että valtiovallan edustus. Joillakin toimialoilla yritykset ovat voineet katsoa tarpeelliseksi osallistumisen toimialakohtaisen julkaisun tuottamiseen, kun taas toisilla toimialoilla yritykset ovat voineet pitää tärkeänä yhteisesiintymistä kansainvälisillä messuilla tai ulkomaisten lehtimiesvieraiden kutsumista Suomeen. UL vastaa sovitun runko-ohjelman toteuttamisesta. UL käyttää esimerkiksi toimialajulkaisujen konkreettisessa tuottamisessa apunaan alihankkijoita, sillä UL:n oma varsinainen julkaisuosasto on lakkautettu. UL:ssa toimii kuitenkin promootio-ohjelmat -yksikön sisällä suppea vientijulkaisuryhmä. Promootio-ohjelmat -yksikkö tukee suomalaisyritysten kansainvälistä verkottumista eritoten markkinointiviestinnän palveluin.
UL:n mukaan toimialajulkaisut pyritään suunnittelemaan niin, että yritysten niistä saama hyöty voidaan nivoa yhteen muiden kansainvälistymisponnistelujen kanssa. UL määrittelee julkaisujen tavoitteet ja toteutustavan ja kontrolloi alihankkijan toimintaa. KTM:n mukaan UL noudattaa runko-ohjelmia toteuttaessaan julkisista hankinnoista annetun lain määräyksiä ja pyytää tarjouksia useilta alan yrityksiltä. Myös em. KTM:n valtioapupäätöksessä todetaan, että hakijan on tapahtumien toteuttamisen yhteydessä käytettävä tarjouspyyntömenettelyä.
Vuonna 1998 UL tuotti 20 yritysjulkaisua. Näistä yhdeksän oli toimialajulkaisuja, kuusi maajulkaisuja ja viisi projektijulkaisuja.
UL on toiminut yhteistyössä PubliCo Oy:n kanssa ympäristöalan toimialajulkaisujen teossa vuosina 1993 ja 1995. Kyseiset julkaisut toteutettiin UL:n kanavoiman tuen avulla ja julkaisun yhteydessä käytettiin UL:n nimeä, logoa ja muita palveluja. UL tuotti 1990-luvun alussa KTM:n ja ympäristöministeriön rahoituksella myös atk-pohjaisen rekisterin kaikista Suomen ympäristöalan yrityksistä. Tätä rekisteriä oli veloituksetta käytetty pohjana em. julkaisujen teossa. KTM huomautti UL:a siitä, ettei atk-rekisteriä olisi tullut luovuttaa korvauksetta yksityiselle yritykselle ja kehotti UL:a pyrkimään edullisempiin hankintoihin todettuaan, että julkaisun hinta oli muiden ryhmien samaan aikaan toteuttamiin julkaisuihin nähden moninkertainen.
UL päätti vuonna 1996 toisen alihankkijan käyttämisestä seuraavan ympäristöalan julkaisun toteuttamisessa. Syynä tähän oli UL:n mukaan ennen kaikkea se, ettei PubliCon kanssa tehdyn yhteistyön katsottu täyttävän toiminnalle asetettavia laatukriteerejä. UL:n mukaan toimintaympäristön muutokset ovat johtaneet siihen, että markkinointiviestinnälle asetetut vaatimukset ovat muuttuneet eikä pelkkä kontaktikatalogien teko ole enää tarkoituksenmukaista, vaan julkaisuissa on panostettava toimituksellisen, osaamista analysoivan ja esittelevän materiaalin tuottamiseen. UL on katsonut, että se joutuisi PubliCon kanssa jatkuvasti tinkimään julkaisujen toteuttamistavasta ja sisällöstä. UL ei ole katsonut voivansa jatkaa yhteistyötä PubliCon kanssa toimintaperiaatteiden erilaisuuden ja keskinäisen luottamuksen puutteen vuoksi.
UL kilpailutti kesällä 1999 vuoden 2000 julkaisutoimintansa alihankinnat pyytämällä tarjoukset viideltä kustantajalta (A-lehdet Oy, Oy Edita Ab, Helsinki Media Company Oy, PubliCo Oy ja Suomen Lehdentekijät -ryhmä Oy). Tarjouksen jätti antamatta A-lehdet Oy. Lähtökohtana tarjouspyynnössä oli 20 julkaisun tuottaminen. Tarjousten perusteella UL valitsi alihankkijakseen Lehdentekijät -ryhmä Oy:n. Ko. yritys ryhtyy tekemään vuosittaiset ulkomaille suunnatut yritysjulkaisut avaimet käteen -periaatteella ensi vuoden alusta lukien.
UL:n markkinaosuus ja toimialajulkaisujen hinnoittelu
UL:n mukaan KTM:n sille toimialajulkaisuihin myöntämä tuki eli yrityskohtainen valtionapu siirtyy yrityksille alempien hintojen muodossa. Yhdistyksen tavoitteena ei ole voiton tavoittelu ja mikäli ylijäämää syntyy se joko palautetaan valtiolle tai käytetään tämän ohjeiden mukaisesti samaan tarkoitukseen kuin alkuperäinenkin tuki eli yritysten toiminnan tukemiseen. UL:n toimialajulkaisujen kuluiksi kirjataan välittömät tuotantokulut (keskimääräiset muuttuvat kustannukset) ilman omia työkustannuksia. Näitä työvoimakustannuksia ja muita kiinteitä kuluja katetaan projektikohtaisella myyntikatteella, mikäli sellaista syntyy. UL:n hinnoittelusta voidaan yleisesti todeta, että yrityslaskutus ei ole riittänyt kattamaan välittömiä tuotantokustannuksia eli muuttuvia kustannuksia. Toisaalta keskimääräinen yrityslaskutus ja UL:n kautta yrityksille toimialajulkaisuihin myönnetty valtionapu ovat yhteenlaskettuina ylittäneet keskimääräiset muuttuvat kustannukset.
PubliCo on toimenpidepyynnössään tuonut esiin EnviroFinland 98-julkaisun Buyer´s Guide -osan tarjoushinnoittelun pitäen UL:n pk-yrityksille tarjoamia ja antamia alennuksia toimenpiteinä, joilla PubliCon vastaava tuote pyritään syrjäyttämään markkinoilta. UL:n mukaan tarjoushintaa on käytetty ensimmäisen numeron lanseerauksen yhteydessä. Tarkoituksena on ollut, että hinta ei muodostu esteeksi sille, että ko. julkaisu on koko toimialan mahdollisimman kattavasti esittelevä. Yrityksille suunnatulla kertaluontoisella tarjouksella on UL:n mukaan haluttu edistää pk-yritysten kansainvälistymistä. UL:n mukaan alennus on myönnetty myös niille yrityksille, joiden kanssa oli jo tehty sopimus, koska UL ei valtion tukea kanavoivana yrityksenä voi asettaa yrityksiä erilaiseen asemaan. UL:n mukaan Buyer´s Guide -osan merkitys julkaisun rahoituksen ja sisällön kannalta on erittäin vähäinen. Julkaisun tärkein osa muodostuu toimitetuista artikkeleista. Yrityslaskutus on koostunut pääosin toimitettujen artikkelien ja laajemman mainostilan myynnistä.
KTM:n mukaan UL julkaisee vuosittain useita julkaisuja eri toimialoilta. Lehtien ja julkaisujen painosmäärät ovat varsin huomattavia. UL kilpailuttaa hankinnoissaan alan yrityksiä ja onnistuu sitä kautta saamaan tuotteidensa hinnat osallistuville yrityksille varsin edullisiksi.
PubliCo on puhelinkeskustelussa ilmoittanut, että sen hinnat ovat käytännössä samansuuruisia kuin UL:n tuelliset hinnat. UL:n vuonna 1997 ilmestyneiden toimialajulkaisujen (EnviroFinland, Forest&Wood Technology Review ja Energy Technology for a Changing World 1997-98) liikevaihto suhteessa PubliCon vuoden 1997 liikevaihtoon ja koko vientijulkaisusektorin liikevaihtoon on ollut suhteellisen vähäinen. UL on ilmoittanut, että se ei edes tavoittele tiettyä asemaa markkinoilla ja sitä kautta pyri maksimoimaan liiketaloudellista voittoa.
PubliCon vastine Kilpailuviraston alustavaan arvioon sekä KTM:n ja UL:n antamiin selvityksiin
Saamiensa selvitysten perusteella Kilpailuvirasto laati asiassa alustavan arvion, joka lähettiin PubliColle kommentoitavaksi ja pyydettiin samalla tiettyjä lisäselvityksiä. Arvion liitteinä lähetettiin myös KTM:n ja UL:n antamat selvitykset. PubliCon lisäselvityskirje saapui Kilpailuvirastoon 30.11.1998.
Heti vastineensa alussa PubliCo toteaa, ettei KTM:n ja UL:n lausunnoissa ole puututtu juuri itse asiaan eli UL:n aloittamaan kilpailuun yksityisten yritysten kanssa samoilla markkinoilla ja julkisen tuen kohdistumiseen siihen. PubliCo pitää huolestuttavana, että vienninedistämiseen tarkoitettuja valtion varoja kohdistetaan sen tuotelinjan kopioimiseen tavalla, joka asettaa PubliCon tulevaisuuden kyseenalaiseksi. Väite tuotekonseptin kopioinnista ilmenee myös PubliCon vastineen UL:n julkaisutoimintaa koskevassa luvussa.
Vastineessa on käsitelty niin ikään UL:n ja PubliCon nyt jo päättyneen yhteistyön muotoa ja syitä yhteistyön päättymiseen. PubliCo kiistää mm. UL:n esittämän väitteen, että PubliCo olisi ollut UL:n alihankkija. PubliCon mielestä tilanne oli pikemminkin päinvastainen. PubliCo katsoo, että se toi itse keksimänsä ja edelleen kehittämänsä tuotteet UL:n käyttöön, jolloin UL:n tehtävänä oli lähinnä jakeluun osallistuminen ja valtion tuen kanavointi julkaisuun osallistuville vientiyrityksille. PubliCo kiistää myös väitteet, että sen julkaisut olisivat olleet huonolaatuisia.
PubliCo on UL:n kanssa käymissään yhteistyöneuvotteluissa edellyttänyt, että UL:n tulisi esiintyä kaikkiin jäseniinsä ja koko elinkeinoelämään nähden palveluorganisaationa eikä pyrkiä kilpailemaan yritysten kanssa.
Vientijulkaisujen markkinoiden PubliCo arvioi koostuvan Suomesta käsin kustannetuista ja vähintään kerran vuodessa ilmestyvistä vieraskielisistä yleis- ja toimialakatsauksista. Tällaiset julkaisut on poikkeuksetta suunnattu yrityksille ja niitä käytetään business-to-business markkinointiin. Yritysten omat vientiesitteet eivät kuulu PubliCon mielestä samoille markkinoille kuin yleis- ja toimialajulkaisut.
UL:n vastine 5.3.1999 PubliCon vastineeseen
Kilpailuvirasto sai vielä 5.3.1999 UL:ltä vastineen PubliCon vastineeseen. Vastineessaan UL osittain toistaa aikaisempia näkemyksiään PubliCon väitteistä ja syistä, jotka johtivat yhteistyön loppumiseen. Markkinamäärittelyn osalta UL kiistää PubliCon käsityksen, että esimerkiksi yritysten itsensä tuottamat esitteet, katsaukset jne. eivät kuuluisi samoille markkinoille kuin vienninedistämisjulkaisut. UL:n mielestä itsetuotettu yritysinformaatio palvelee pitkälti samoja tarpeita kuin vientijulkaisut. UL katsoo niin ikään, että myös sähköinen viestintä, kuten internet, samoin kuin audiovisuaaliset markkinointituotteet kuuluvat vienninedistämismateriaalimarkkinoille.
UL kiistää olevansa määräävässä markkina-asemassa kyseisillä markkinoilla. UL myös korostaa, että UL:n saamissa valtionavustuksissa ja niillä rahoitetussa toiminnassa ei itse asiassa ole kysymys UL:n toiminnan tukemisesta sinänsä, vaan julkisen tuen kanavoinnista yrityksille UL:n kautta.
kilpailuoikeudellinen arviointi
Kilpailunrajoituslain 3 §:n mukaan elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai yksityistä tai julkista oikeushenkilöä, joka ammattimaisesti pitää kaupan, ostaa myy tai muutoin vastiketta vastaan hankkii tai luovuttaa tavaroita tai palveluksia. Elinkeinonharjoittajan käsite on tarkoitettu laajaksi. UL:n toiminnasta saatujen selvitysten mukaan UL harjoittaa mm. julkaisutoimintaa ja myy erilaisia palveluja muille elinkeinonharjoittajille. Näillä perusteilla Kilpailuvirasto katsoo, että UL on kilpailunrajoituslain tarkoittama elinkeinonharjoittaja, jonka toimintaan voidaan soveltaa kilpailurajoituslain säännöksiä.
Kilpailuvirasto katsoo, ettei UL:lla ole määräävää markkina-asemaa vienninedistämismateriaalimarkkinoilla. Kilpailuvirasto katsoo, että näihin asian kannalta merkityksellisiin markkinoihin kuuluu vientijulkaisujen lisäksi myös yritysten oma vienninedistämismateriaali. Se, että yritykset osallistuvat mainoksillaan vientijulkaisuihin ja samanaikaisesti itse valmistavat/valmistuttavat muuta mainosmateriaalia, ei merkitse sitä, että ko. tuotteet olisivat aina vain toisiaan täydentäviä, koska monille yrityksille nämä vaihtoehtoiset vienninedistämismuodot ovat myös toisiaan korvaavia. Myös sähköiseen viestintään (ns. uusmedia) perustuvien informaatiokanavien kautta saatavaksi toimitettu vienninedistämiseen tarkoitettu mainosmateriaali palvelee samoja tarkoituksia ja kytkeytyy lisääntyvässä määrin painettuun materiaaliin. Lisäksi UL:n vuonna 1997 ilmestyneistä toimialakohtaisista julkaisuista saama liikevaihto suhteessa esimerkiksi PubliCon vuoden 1997 liikevaihtoon on ollut suhteellisen vähäinen. UL:n ja PubliCon ohella vientijulkaisuja julkaisevat myös useat muut yksityiset yritykset.
Kilpailuvirasto katsoo, ettei UL:n menettelyssä ole myöskään kyse määräävään markkina-asemaan johtavasta kilpailijoiden määrätietoisesta poissulkemisesta tuetulta toimialalta. UL:n hinnat eivät ilmeisesti ole aina olleet markkinoiden halvimpia. UL:n vähäinen markkinaosuus huomioon ottaen sen menettelyn ei voida katsoa muutoinkaan vääristäneen alan elinkeinorakennetta ja johtaneen sitä kautta toimialan tehokkuuden vähenemiseen. Väitettyä markkinoiden valtaamispyrkimystä vastaan puhuu myös se, että UL on lopettanut oma-aloitteisten julkaisujen teon ja lakkauttanut varsinaisen julkaisuosastonsa. UL käyttää julkaisujen teossa alihankkijoita ja esimerkiksi PubliCon ensimmäiset ympäristöalan julkaisut on tehty yhteistyössä UL:n kanssa.
UL:n toimintaa voidaan arvioida myös siltä kannalta, onko toiminnalla ollut vahingollisia vaikutuksia kilpailun toimivuudelle relevanteilla markkinoilla. Hallituksen esityksen (HE 162 /91 vp.) vahingollisia kilpailunrajoituksia koskevien perustelujen mukaan kilpailunrajoittuminen ei itsessään ole vahingollista, mikäli kilpailua voidaan ko. toimialalla kuitenkin pitää toimivana ja kyse ei ole taloudellisesti tai markkinatalouden eettisten pelisääntöjen valossa epäterveestä menettelystä. Kilpailuneuvosto on 2.11.1998 Kokkolan kaupungin ylläpitämän suojatyökeskuksen harjoittamaa pesulatoimintaa koskevassa päätöksessään mm. todennut seuraavaa: ”Kilpailunrajoituslain 9 §:n vahingollisen kilpailunrajoituksen tunnusmerkistö saattaa täyttyä, mikäli yritykselle myönnetään julkista tukea, saadun tuen seurauksena yritys hinnoittelee tuotteensa tai palvelunsa merkittävästi alle vastaavassa asemassa olevien kaupalliselta pohjalta toimivien yritysten hintatason ja kyseinen alihinnoittelu vääristää merkittävästi kilpailuasetelmaa markkinoilla. Tällaisessa tilanteessa julkisen subvention mahdollistama alihinnoittelu voi 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla vähentää tehokkuutta elinkeinoelämässä, koska julkisen tuen seurauksena tehokkaammin eli ilman subventiota tuotettavien hyödykkeiden määrä voi vähentyä. Menettely voi myös 9 §:n vastaisesti vaikeuttaa ilman julkista tukea toimivien yritysten elinkeinon harjoittamista. Tilanteen arviointiin vaikuttaa kuitenkin oleellisesti subventoidun toiminnan luonteen ohella kyseessä olevien markkinoiden rakenne ja kilpailutilanne.” Edellä todettu UL:n vähäinen markkinaosuus ja selvitykset liiton hinnoittelukäytännöstä eivät viittaa siihen, että kilpailun toimivuus vienninedistämismateriaalimarkkinoilla olisi olennaisesti vääristynyt.
Arvioitaessa UL:n saamaa valtiontukea ja sen käyttöä liiton toimintaan on otettava huomioon, että kysymys on kahdelle taholle suuntautuvasta valtion budjettiin sisältyvästä valtionavusta. Ensinnäkin UL saa valtionapua omaa toimintaansa varten tietyltä momentilta ja toiseksi yritykset saavat yrityskohtaista valtionapua vienninedistämiseen toiselta momentilta. Ensiksi mainitun valtionavun perusteista on annettu jo aikaisemmin mainittu VNp 45/98. Myös viimeksi mainittu avustus kanavoituu yrityksille pääsääntöisesti UL:n kautta, sillä UL on tuen hakija, ja KTM:n antaman ohjeen mukaisesti tuki myös maksetaan hakijayhteisölle. Yritysten on kuitenkin myös mahdollista hakea itse tukea TE-keskuksista osallistuessaan myös muiden kuin UL:n tuottamiin projekteihin. Tässä mielessä UL:n kautta kanavoitu tuki ja suoraan yrityksille myönnettävä kansainvälistymistuki kohtelevat tasapuolisesti pk-yrityksiä. Hakemusmenettely saattaa tosin jälkimmäisessä tapauksessa olla yritykselle työläämpi.
UL:n omaa toimintaansa varten saama valtionavun määrä on viime vuosina ollut aleneva ja suunta tulee ilmeisesti jatkossakin olemaan tällainen kuten valtion vuoden 2000 TMA-ehdotuksen selvitysosaan on kirjattu. Tämä merkitsee UL:n asiakaslaskutuksen osuuden kasvattamista, mikä ei kuitenkaan sulje pois sitä, etteikö osaa valtionavun vähenemisestä johtuvasta kustannuspaineesta voitaisi samanaikaisesti hoitaa toimintoja tehostamalla. Jälkimmäiseen tavoitteeseen viittaa esimerkiksi TMA:ssa oleva maininta siitä, että ulkomaankauppaa edistävien järjestöjen keskinäistä yhteistyötä tiivistetään ja päällekkäisyyksiä karsitaan.
UL on toiminut jo pitkään markkinoilla ja markkinointiviestintäpalveluja toteuttaessaan se hoitaa KTM:n kanssa sovittuja tehtäviään. Tätä toimintaa rahoitetaan tulorahoituksen lisäksi budjetin kautta tulevalla valtionavulla, jolloin kysymyksessä on ns. julkinen kilpailunrajoitus. Tältä osin Kilpailuvirasto katsoo, että valvontaviranomaisen eli KTM:n tehtävänä on valvoa, miten ja millaiseen toimintaan vienninedistämiseen käytettäviä valtionapuja käytetään ja kuinka tarkoituksenmukaista UL:n toimialakohtaisten vientijulkaisujen teko yleensä on.
Kilpailuvirasto kiinnittää KTM:n huomiota myös siihen, että UL ei ole ilmoittanut Kilpailuvirastolle sen pyytämiä toimialakohtaisten julkaisujensa kokonaiskustannuksia, mikä johtunee siitä, että UL:n kustannuslaskentajärjestelmästä ei tällaisia kustannuksia ole toistaiseksi ollut saatavissa. Kilpailuvirasto katsoo, että yhdistyksen tulisi kilpailluilla markkinoilla toimiessaan hinnoitella tuotteensa liiketaloudellisin perustein. Tämä merkitsee, että hinnoittelussa otetaan huomioon kaikki kyseisestä toiminnasta aiheutuneet kustannukset, mikä puolestaan edellyttää kustannusten seurantajärjestelmää. Erityisesti julkista tukea saavan yhteisön tulisi toiminnassaan pyrkiä mahdollisimman hyvään läpinäkyvyyteen. UL:sta saadun tiedon mukaan siellä on ryhdytty toimenpiteisiin, joiden avulla saadaan selville myös julkaisutoimintaan kohdistettavien kiinteiden kustannusten osuus. Osaltaan kustannustietoisuuden kehittämiseen pakottaa myös valtionavun väheneminen.
Ratkaisu
Kilpailuvirasto katsoo, että UL:n toiminnalla ei ole ollut terveen ja toimivan kilpailun kannalta tarkasteltuna maanlaajuisia tai muutoin merkittäviä kilpailijoita poissulkevia ja kilpailua vahingoittavia vaikutuksia vienninedistämismateriaalimarkkinoilla.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystään.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslain (480/92) 3 §, 9 § ja 12 §:n 1 momentti.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa tekemään ratkaisuun saa hakea muutosta kilpailunrajoituslain 21 §:n mukaan kilpailuneuvostolta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
Alaviitteet:
1 UL on ottanut 4.3.1999 käyttöön uuden markkinointinimen – Finpro. Koska nimimuutos ei ole vielä saanut UL:n sääntöjen mukaista lopullista vahvistusta, on tässä päätöksessä käytetty Suomen Ulkomaankauppaliitto -nimeä ja sen mukaista lyhennettä.