Dnro 759/61/2008, 19.12.2012
1 Asia
Epäilty Yara Suomi Oy:n määräävän markkina-aseman väärinkäyttö peltolannoitteiden hinnoittelussa Suomessa.
2 Osapuolet
Yara Suomi Oy, Espoo
Toimenpidepyynnön tekijä:
Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry., Helsinki
3 Ratkaisu
1. Toimenpidepyyntö ei anna aihetta enempiin toimenpiteisiin ja se poistetaan käsittelystä.
4 Asian vireilletulo ja selvittäminen
2. Kilpailuvirasto on 20.8.2008 vastaanottanut Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry:n (MTK) toimenpidepyynnön, jossa MTK pyytää virastoa selvittämään, onko Yara Suomi Oy (Yara) käyttänyt väärin mahdollista määräävää markkina-asemaansa hinnoittelemalla kohtuuttomasti Suomen peltolannoitemarkkinoilla. MTK:n mukaan Yara on vaihtoehtoisten tarjontalähteiden puuttuessa kyennyt siirtämään tuotantokustannuksien nousun verraten helposti lopputuotteiden hintoihin.
3. Kilpailuvirasto on MTK:n toimenpidepyynnön ohella vastaanottanut Raisioagro Oy:n (Raisioagro) 5.5.2010 tekemän toimenpidepyynnön siitä, onko Yaran vuonna 2009 toteuttama peltolannoitteiden alennuskampanja ollut kilpailulain mukaisesti toteutettu. Tällä ratkaisulla Kilpailuvirasto ratkaisee asian vain MTK:n tekemän toimenpidepyynnön osalta ja tulee antamaan erillisen ratkaisun Raisioagron toimenpidepyynnöstä.
4. Edellä kuvattujen toimenpidepyyntöjen perusteella Kilpailuvirasto on selvittänyt Yaran toimintaa eri näkökulmista peltolannoitemarkkinoilla Suomessa. Kilpailuvirasto on tutkinut muun muassa Yaran hinnoittelua ja jälleenmyyjille maksettuja markkinointitukia.
5 Peltolannoitteiden markkinat ja lannoitteiden hinnoittelu
5.1 Peltolannoitteet
5. Käsillä olevassa asiassa on kyse Yaran Suomessa myymistä peltolannoitteista. Peltolannoitteiden pääasiallinen käyttökohde on maatiloilla viljojen, öljykasvien ja sokerijuurikkaan lannoitus.
6. Peltolannoitteet voidaan jaotella kasvien tarvitsemien ravinteiden mukaan kolmeen eri päätyyppiin; fosfori-, kali- ja typpilannoitteisiin. Lannoitteet voivat olla joko yksiravinnelannoitteita tai seoslannoitteita. Yksiravinnelannoitteet sisältävät vain yhtä pääraaka-ainetta. Seoslannoitteisiin taas on yhdistetty eri raaka-aineita vaihtelevina pitoisuuksina. Seoslannoitteet voidaan jakaa edelleen mekaanisiin lannoiteseoksiin (ns. blendeihin) tai yhdistelmälannoitteisiin, joissa yksi lannoiterae sisältää useita eri ravinteita. Myös levitystavan perusteella tehtävä jako on mahdollinen. Tavallisesti lannoitteet levitetään pelloilla rakeina ja lannoiteaines imeytyy maaperään esimerkiksi sadeveden mukana. Lannoite voidaan myös suihkuttaa pellolle valmiiksi veteen liuotettuna.
7. Suomessa myytävät peltolannoitteet eroavat muualla Euroopassa pääasiallisesti käytetyistä lannoitteista kemiallisen koostumuksensa puolesta. Suomen maaperä on ravinneköyhää ja vaihtelevaa maalajien, happamuuden ja humuksen määrän suhteen. Koska maan ns. viljavuus on heikko, parhaan mahdollisen sadon saamiseksi maaperään joudutaan lisäämään useita eri ravinteita, esimerkiksi seleeniä, sinkkiä ja magnesiumia. Muualla Euroopassa lisättyjen hivenaineiden käyttö on poikkeuksellista.
8. Suomessa käytetyt lannoitteet ovat valtaosin seoslannoitteita, joissa kaikki kasvien tarvitsemat lannoiteaineet on yhdistetty samaan rakeeseen. Muualla Euroopassa yksiravinnelannoitteiden käyttö on tavallisempaa. Tyypillisin Suomessa käytetty lannoite on fosforin, kalin ja typen yhdistävä NPK-lannoite. Seuraavaksi eniten käytetään typpeä ja nitraattia sisältävää CAN-lannoitetta.
9. Maaperän viljavuuden erojen lisäksi Suomessa lannoitteiden sallitut kadmiumpitoisuudet ovat alhaisemmat kuin muualla Euroopassa[1]. Fosfaattilannoitteiden raaka-aineena käytetty apatiitti sisältää raaka-aineen alkuperästä riippuen vaihtelevia määriä kadmiumia.
10. Lannoitteiden valmistuksessa raaka-aineina käytetään kemikaaleja kuten ureaa, typpihappoa, ammoniakkia, kaliumkloridia ja -sulfaattia sekä apatiitteja. Yara hankkii tuotannossaan tarvitsemansa sulfaatin Suomessa omistamastaan sulfaattikaivoksesta ja fosfaattilannoitteisiin tarvittavan apatiitin Siilinjärvellä sijaitsevasta kaivoksesta. Lisäksi Yara tuo raaka-aineita ulkomailta Suomessa tapahtuvaa tuotantoa varten.
5.2 Markkinaolosuhteet ja toimijat
11. Peltolannoitteita valmistaa Suomessa ainoana merkittävänä toimijana Yara Suomi Oy. Yara Suomi Oy on Yara International ASA:n tytäryhtiö. Yara valmistaa Suomessa lannoitteita Uudessakaupungissa, Siilinjärvellä, Harjavallassa ja Kokkolassa ja lisäksi sillä on tutkimusasema Vihdissä. Noin kolmasosa Yaran kotimaisesta tuotannosta myydään Suomen markkinoille ja yli puolet tuotannosta viedään eri puolille maailmaa. Yara myös tuo myös esimerkiksi Ruotsissa valmistamiaan lannoitteita Suomeen.
12. Suomen markkinoilla toimii Yaran lisäksi muutamia lannoitteita maahantuovia yrityksiä. Tuonnin osuus kattaa tällä hetkellä keskimäärin 15 % lannoitteiden kokonaismyyntimäärästä. Lannoitteiden kokonaismyyntimäärä Suomessa on noin 600 tuhatta tonnia vuodessa. Esimerkkeinä maahantuontiyrityksistä voidaan mainita Cemagro Oy, Beloragro Oy, Raisioagro, Roulier Group ja A-Rehu Oy. Maahantuontiliikkeet myyvät lannoitteita pääasiassa itsenäisille kauppiaille tai omille sopimusviljelijöilleen.
13. Yara harjoittaa Suomessa ainoastaan lannoitteiden valmistusta ja tukkumyyntiä. Se ei myy tuotteita suoraan kauppiaille tai viljelijöille. Lannoitteiden jakelu tapahtuu tukkuportaana toimivien maatalouskeskusliikkeiden jälleenmyyntiverkoston kautta.
14. Raisioagro on oman maahantuonnin lisäksi vuodesta 2011 lähtien toiminut Yaran lannoitteiden jälleenmyyjänä. Muut Yaran lannoitteita jälleenmyyvät keskusliikkeet Suomessa ovat Hankkija Maatalous Oy, Rautakesko Oy, DLA Group ja Suomen Maataloustukku Oy. Niiden tukkuvalikoimassa ei ole tällä hetkellä muita kuin Yaran lannoitteita
15. Lannoitteiden jakelu loppukäyttäjälle eli viljelijälle poikkeaa Suomessa muusta Euroopasta. Viljelijä tekee maatalouskeskusliikkeen jälleenmyyjälle lannoitetilauksen sähköisen järjestelmän kautta ja tämän jälkeen jälleenmyyjä tilaa lannoitteet suoraan Yaralta ja järjestää lannoitteiden kuljetuksen tehtaalta viljelijälle. Vasta viljelijän tekemä tilaus realisoi lannoiteoston, eivätkä jälleenmyyjät välivarastoi lannoitteita kuten esimerkiksi Keski-Euroopassa. Keski-Euroopassa lannoitteet toimitetaan yleensä irtotavarana kaupan varastosta maanviljelijöille.
16. Kilpailuviraston selvitysten mukaan Yaran kanssa kilpailevien pienten maahantuontiliikkeiden kapasiteetti ei näytä tällä hetkellä olevan riittävä suurten keskusliikkeiden tukkumyynnin tarpeisiin. Raisioagron valikoimassa on sen itse maahan tuomia lannoitteita ja viraston arvion mukaan myös muilla lannoitteita maatalouskeskusliikkeillä olisi kuitenkin halutessaan mahdollisuus aloittaa kilpailevien lannoitteiden oma maahantuonti ja hankkia sitä kautta valikoimaan muitakin kuin Yaran lannoitteita.
5.3 Lannoitteiden hinnoittelu
17. Peltolannoitteiden hinnat ovat vaihdelleet Suomessa viime vuosina voimakkaasti. Vuodesta 2007 lähtien hinnat nousivat samalla kun elintarvikkeiden maailmanmarkkinahinnat sekä maakaasun hinta nousivat. Vuoden 2008 talouskriisin seurauksena hinnat romahtivat huippulukemistaan ja ovat tämän jälkeen kasvaneet hitaasti.
18. Lannoitekaupassa oli lannoitevuoteen (1.7.–30.6.) 2010 asti käytössä ns. hintaporrastusjärjestelmä, jossa lannoitteet mahdollisimman pitkälle etukäteen tilannut maanviljelijä sai lannoitteet suhteessa edullisemmin. Tavallisesti lannoitteiden hinnat nousivat lannoitevuoden aikana. Hintaporrastusjärjestelmästä luovuttiin lannoitusvuoden 2010 alussa ja hinnat määräytyvät nykyisin markkinaehtoisesti kulloisenkin kysyntä- ja tarjontatilanteen perusteella.
19. Yara on selvittänyt Kilpailuvirastolle noudattamaansa peltolannoitteiden hinnoittelua. Selvityksessään Yara on esittänyt, että hintoihin vaikuttavat erityisesti maakaasun, lannoitteiden raaka-aineiden sekä viljan hintakehitykset. Tärkein ja eniten kustannuksiin vaikuttava tuotannontekijä on maakaasu, jonka osuus esimerkiksi typpilannoitetuotannon osalta on noin 60–70 %. Viljan hinnan nousu puolestaan lisää viljelijöiden viljelyhalukkuutta ja nostaa tätä kautta lannoitteiden kysyntää ja edelleen hintaa.
6 Oikeudellinen arvio
6.1 Relevantit markkinat
20. Yrityksen kohtaaman kilpailupaineen analysointi tapahtuu tietyn kehikon sisällä. Tätä tarkoitusta varten määritellään relevantit eli tapauksen kannalta merkitykselliset tuotemarkkinat ja maantieteelliset markkinat. Relevantit tuotemarkkinat määritellään siten, että niihin luetaan kaikki tuotteet, joita kuluttaja pitää keskenään vaihdettavissa tai korvattavissa olevina niiden ominaisuuksien, hintojen ja käyttötarkoituksen vuoksi. Relevantit maantieteelliset markkinat muodostuvat alueesta, jolla asianomaiset yritykset ovat sitoutuneet tarjoamaan kyseisiä tavaroita tai palveluja, ja jolla kilpailuedellytykset ovat riittävän yhtenäiset ja joka voidaan erottaa vierekkäisistä maantieteellisistä alueista erityisesti kilpailuedellytysten huomattavan erilaisuuden perusteella.
21. Ne relevantit markkinat, joilla tiettyä kilpailuasiaa arvioidaan, määritellään yhdistämällä tuotemarkkinat ja maantieteelliset markkinat.
6.1.1 Tuotemarkkinat
22. Peltolannoitteita on kolmea eri päätyyppiä; fosfori-, kali- ja typpilannoitteita. Lannoitteet voivat olla yksiravinnelannoitteita tai seoslannoitteita. Seoslannoitteet sisältävät useita lannoittavia aineita ja hivenaineita vaihtelevina pitoisuuksina. Seoslannoitteet voidaan edelleen jakaa mekaanisiin lannoiteseoksiin (blendeihin) ja yhdistelmälannoitteisiin, joissa yhteen lannoiterakeeseen on yhdistetty useita eri lannoiteaineita.
23. Euroopan komissio on päätöskäytännössään katsonut fosfori-, kali, ja typpilannoitteiden kuuluvan eri tuotemarkkinoille. Mahdollinen alajaottelu yksiravinne- ja seoslannoitteisiin on komission käytännössä jätetty avoimeksi. [2]
24. Kilpailuvirasto on katsonut vuonna 2000 Kemira Agron määräävää markkina-asemaa koskevassa päätöksessään[3], että tuotesisällöltään samoja lannoitteita voidaan myös myydä eri käyttötarkoituksiin. Tällöin pakkauskoko, asiakaskunta ja käyttömäärä ratkaisevat, mihin ryhmään lannoite luetaan. Mahdollinen tarkempi ryhmäjaottelu on jätetty avoimeksi.
25. Asian lopputulos huomioiden relevanttien hyödykemarkkinoiden täsmällinen määrittely voidaan tässä jättää avoimeksi.
6.1.2 Maantieteelliset markkinat
26. Kilpailuvirasto on selvityksissään lähtökohtaisesti katsonut lannoitteiden maantieteellisten markkinoiden olevan kansalliset. Virasto on katsonut vuonna 2000 Kemira Agron määräävää markkina-asemaa koskevassa päätöksessään[4] lannoitemarkkinoiden olevan korkeintaan Suomen laajuiset. Virasto perusti näkemyksensä päätöksen aikaisiin maahantuonnin esteisiin ja siihen, että Kemira Agron markkinaosuus Suomessa erosi huomattavasti yhtiön markkinaosuuksista sen muilla myyntialueilla. Tämän lisäksi virasto kiinnitti huomiota Suomessa myytävien lannoitteiden kemiallisen koostumuksen erityispiirteisiin ja siihen, ettei Kemira Agron silloisilla jälleenmyyjillä ollut viraston selvitysten perusteella halukkuutta lannoitteiden omaan tuontiin.
27. Euroopan komissio on viraston näkemyksestä poiketen Kemira GrowHow:n ja Yaran yrityskauppaa koskevassa päätöksessään[5] vuonna 2007 katsonut peltolannoitteiden markkinoiden olevan vähintään ETA-alueen laajuiset.
28. Relevanttien maantieteellisten markkinoiden täsmällinen määrittely voidaan asian lopputulos huomioon ottaen jättää tässä avoimeksi.
6.2 Määräävä markkina-asema
29. Kilpailulain (948/2011) 4 §:n 2 kohta sisältää määräävän markkina-aseman määritelmän. Kyseinen säännös tuli nykymuodossaan voimaan 1.11.2011. Koska tässä tapauksessa käsiteltävänä olevan asian tarkastelu kohdistuu myös kilpailulain voimaantuloa edeltävään aikaan, tulee asiaa arvioida myös kilpailunrajoituslain (480/1992, muut 318/2004) säännösten mukaan. Hallituksen esityksen (HE 88/2010) mukaan kilpailulain 4 §:n 2 kohdan mukainen määräävän markkina-aseman määritelmä vastaa aiemman kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentin määritelmää.
30. Kilpailulain (948/2011) 4 §:n 2 kohdan mukaan määräävä markkina-asema katsotaan olevan elinkeinonharjoittajalla tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä, jolla koko maassa tai tietyllä alueella on yksinoikeus tai muu sellainen määräävä asema tietyillä hyödykemarkkinoilla, että se merkittävästi ohjaa hyödykkeen hintatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla muulla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla.
31. Määräävä markkina-asema ilmenee mahdollisuutena estää tehokas kilpailu markkinoilla ja toimia markkinoilla kilpailijoista, asiakkaista ja tavarantoimittajista riippumattomalla tavalla. Määräävässä asemassa oleva elinkeinonharjoittaja voi käyttää markkinavoimaansa hyväksi ilman, että se välittömästi ja merkittävästi menettää markkinaosuuttaan kilpailijoille.
32. Oikeuskäytännössä on katsottu, että yrityksen korkea markkinaosuus verrattuna muihin markkinoilla toimivien yritysten markkinaosuuksiin viittaa määräävän markkina-aseman olemassaoloon edellyttäen, että yrityksen markkina-osuus on säilynyt korkeana pidemmän aikavälin ajan.[6] Oikeuskäytännössä on myös katsottu, että pitkäaikainen erittäin suuri markkinaosuus on usein jo itsessään osoitus määräävästä markkina-asemasta, mikäli muiden markkinoilla toimivien yritysten markkina-osuudet ovat huomattavasti alhaisemmat.[7]
33. Määräävää markkina-asemaa rajoittaa jo olemassa olevan kilpailun ohella myös potentiaalinen kilpailu. Potentiaalinen kilpailu voi rajoittaa dominantin yrityksen markkinavoimaa, mikäli on olemassa uskottava uhka joko kokonaan uusien kilpailijoiden markkinoille tulosta tai olemassa olevien kilpailijoiden laajenemismahdollisuuksista. Jos alalle tulon esteet ovat pienet, voi jo kilpailun mahdollisuus rajoittaa alalla olevan yrityksen markkinavoimaa.
34. Potentiaalista kilpailua arvioitaessa tarkastellaan muun muassa seikkoja, jotka vaikuttavat alalle tulon helppouteen. Suuret uponneet kustannukset, voimakkaat positiiviset verkkoulkoisvaikutukset, eri tuotteiden välillä vaihtamisen kustannukset asiakkaalle, pitkäaikaiset sopimukset ja joskus myös voimakas sääntely ovat omiaan vaikeuttamaan kilpailun syntymistä alalle. Myös alalla olevan yrityksen aggressiivinen maine ja strategiset investoinnit voivat käytännössä toimia markkinoille tulon esteinä. Toisaalta alalle tulon este voi olla myös määräävässä asemassa olevan yrityksen saama etu, kuten mittakaavaetu, tuotevarioinnin etu, etuoikeus luonnonvarojen käyttöön, tärkeä tekniikka tai vakiintunut myynti- tai jakeluverkosto.
6.2.1 Yaran asema peltolannoitemarkkinoilla Suomessa
35. Yara on ainoa merkittävä peltolannoitteiden valmistaja Suomessa ja sillä on Suomessa kaksi tehdasta. Yaran markkinaosuus on viime vuosina vaihdellut noin [70–90 %][8] välillä. Lannoitteiden kokonaismyyntimäärä Suomessa on noin 600 tuhatta tonnia vuodessa. Lannoitteita maahantuovien yritysten yhteenlaskettu markkinaosuus on keskimäärin 15 % kokonaismyyntimäärästä.
36. Peltolannoitteiden kokonaismyyntimäärä pysyy Suomessa vuosittain lähes samana, sillä viljeltävässä peltoalassa ei juuri tapahdu muutoksia. Viljeltävän peltoalan muutoksiin vaikuttaa muun muassa viljasta saatava hinta.
37. Lannoitteiden maahantuontia rajoittaa osaltaan se, että Suomessa käytettävät lannoitteet poikkeavat jonkin verran muualla Länsi-Euroopassa käytettävistä lannoitteista. Suomen maaperä on ravinneköyhää ja vaihtelevaa maalajien, happamuuden ja humuksen määrän suhteen. Koska maan ns. viljavuus on heikko, joudutaan maaperään parhaan mahdollisen sadon saamiseksi lisäämään useita eri ravinteita. Lannoitteiden erilaisuus ei kuitenkaan yksistään näyttäisi olevan maahantuontia merkittävästi rajoittava tekijä, koska useimmat lannoitetehtaat kykenevät tilauksesta valmistamaan asiakkaan haluaman koostumuksen sisältäviä lannoitteita.
38. Suomessa lannoitteiden sallitut kadmiumpitoisuudet ovat alhaisemmat kuin Euroopassa yleisesti[9]. Tämä saattaa osaltaan rajoittaa Suomen markkinoilla soveltuvien lannoitteiden saatavuutta muualta. Kadmiumia esiintyy fosfaattilannoitteiden raaka-aineena käytetyssä apatiitissa. Kadmiumia vähän sisältävää apatiittia on Suomen ohella saatavissa myös esimerkiksi Venäjältä Kuolan niemimaalta sekä Etelä-Afrikasta.
39. Yaralla on etu Suomen markkinoille soveltuvien lannoitteiden valmistuksessa, sillä sen omistamasta Siilinjärven apatiittikaivoksesta saatava apatiitti on lähes kadmiumvapaata. Yara pystyy siten hankkimaan tarvitsemansa raaka-aineen Suomesta ja valmistamaan Suomessa Suomen markkinoille hyvin soveltuvia lannoitteita.
40. Yaran lannoitteet on tunnustettu laadukkaiksi tuotteiksi ja kilpailevien tuontilannoitteiden kysyntä näyttäisi tehtyjen selvitysten mukaan pysyneen lannoitteiden kokonaiskysyntään nähden vähäisenä. Myöskään Yaran syksyllä 2010 toteuttama muutaman viikon pituinen myyntiseisokki ei merkittävästi lisännyt lannoitteiden tuontia.
41. Tuontilannoitteet ovat tavallisesti mekaanisia lannoiteseoksia, joissa eri raaka-aineita on rakeina sekoitettu keskenään. Yaran markkinoimissa lannoitteissa yksi rae sisältää useita eri ravinteita ja näyttäisi siten olevan laadultaan tasaisempi ja luotetumpi tuote.
42. Vaikka tämän päätöksen tekemiseksi ei ole tarpeellista määritellä relevantteja markkinoita täsmällisesti, Yaran vahva markkina-asema huomioon ottaen on tässä arvioinnissa perusteltua tarkastella yhtiön menettelyä määräävän markkina-aseman väärinkäytön näkökulmasta.
6.3 Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö
43. Kilpailulain 7 §:n mukaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on kielletty. Hallituksen esityksen (HE 88/2010) mukaan kilpailulain 7 § vastaa sisällöltään aikaisemman kilpailunrajoituslain 6 §:ä.
44. Lainkohta kieltää määräävässä markkina-asemassa olevalta elinkeinonharjoittajalta muun muassa kohtuuttoman hinnoittelun. Kohtuuton hinnoittelu voi ilmetä esimerkiksi tuotteen yleisen hintatason kohtuuttomuutena tai kohtuuttomina hinnankorotuksina.
45. Määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä saattavat myös olla erilaiset asiakkaille suunnatut alennusjärjestelmät. Määräävässä markkina-asemassa olevan elinkeinonharjoittajan alennuskäytännöt voivat olla kilpailun toimivuuden kannalta haitallisia, mikäli alennuksilla on kilpailijoita poissulkevia, kuten esimerkiksi asiakkaita sitovia, vaikutuksia.
6.3.1 Kohtuuton hinnoittelu
46. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin (nyk. unionin tuomioistuin) on United Brands -ratkaisussaan[10] katsonut, että määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä voitaisiin pitää sellaisen hinnan asettamista, joka ei olisi kohtuullisessa suhteessa tuotteen taloudelliseen arvoon. Tuomioistuin on tapauksen yhteydessä soveltanut kaksivaiheista arviointitapaa: ensimmäisessä vaiheessa arvioitavana on se, onko tosiasiallisten kustannusten ja tosiasiallisesti pyydetyn hinnan välillä kohtuuton epäsuhta, ja jos näin on, toisessa vaiheessa tutkitaan, onko hinta asetettu kohtuuttomaksi joko absoluuttisella tasolla tai suhteessa kilpaileviin tuotteisiin. Tuomioistuin ei sulkenut pois, ettei myös muita menetelmiä voitaisi käyttää hinnoittelun kohtuuttomuuden toteamiseksi[11].
47. Kohtuutonta hinnoittelua arvioidaan esimerkiksi vertaamalla hyödykkeestä perittävää hintaa sen tuottamisesta aiheutuneisiin kustannuksiin, vastaaviin kilpailluilla markkinoilla tarjottavien hyödykkeiden hintoihin tai vertaamalla määräävässä asemassa olevan yrityksen kannattavuutta muiden yritysten kannattavuuteen.
48. Hinnoittelun kohtuuttomuutta arvioitaessa kilpailulain säännösten perusteella on otettava huomioon myös se, että niin EU:n[12] kuin myös kotimaisen tapauskäytännön[13] perusteella kohtuuttomuuden puuttumiskynnys on suhteellisen korkealla. Kilpailulain säännösten perusteella ei ole mahdollista määrittää tuotteelle ”kohtuullista” tai oikeaa hintaa, eikä tietyn hinta- tai kannattavuustason asettaminen yrityksille ei lähtökohtaisesti kuulu kilpailuviranomaisen tehtäviin. Näin ollen myös hinnoittelun kohtuuttomaksi määrittäminen on ongelmallista. Käytännössä kilpailulailla voidaan puuttua vain selkeisiin ylilyönteihin hinnoittelussa.
6.3.1.1 Yaran mahdollisuudet hinnoitella kohtuuttomasti
49. Kilpailulain tarkoittamaan kohtuuttomaan hinnoitteluun liittyy yleensä erittäin voimakas määräävä markkina-asema ja suuret alalle tulon esteet. Ilman hyvin voimakasta riippumattomuutta kilpailijoista ja asiakkaista yritys ei pysty hinnoittelemaan kohtuuttomasti menettämättä markkinaosuuttaan kyseisellä markkinalla.
50. Yaran markkinavoimaa Suomessa rajoittaa ennen kaikkea uhka todellisten kilpailijoiden laajentumisesta sekä potentiaalinen kilpailu. Lannoitteiden maahantuonti on kasvanut viime vuosina ja tällä hetkellä maahantuonnin osuus kattaa noin 15 % lannoitteiden kokonaismyyntimäärästä. Lannoitteiden hinnoittelua rajoittaa osaltaan myös se, että viljelijöillä on mahdollisuus hankkia lannoitteet suoraan maahantuovalta yritykseltä ilman välikäsiä. Yaran lannoitteita on sen sijaan mahdollista hankkia ainoastaan maatalouskeskusliikkeiden jälleenmyyjiltä.
51. Tuontilannoitteiden laatu on Kilpailuviraston selvitysten mukaan parantunut viime vuosina ja saatavilla on aiempaa paremmin myös muita kuin mekaanisia lannoiteseoksia, eikä Suomessa lannoitteissa edellytetty muuta Eurooppaa alhaisempi lannoitteiden kadmiumpitoisuus ei näyttäisi olevan esteenä laajamittaisellekaan lannoitteiden maahantuonnille. Tehtyjen selvitysten perusteella näyttäisi siltä, etteivät kuljetuksista ja välivarastoinnista aiheutuvat kustannukset tai tuonnin muut riskitekijät ole myöskään esteenä tuonnin laajentumiselle.
52. Viraston tekemien selvitysten mukaan lannoitteiden maahantuonnilla on vielä vähäinen, mutta kasvava merkitys Suomen peltolannoitemarkkinoilla. Yaran kilpailijoiden markkinaosuudet ovat pieniä, mutta ne ovat kasvaneet viime vuosina. Potentiaalista kilpailua sekä mahdollisuuksia jo olemassa olevien kilpailijoiden laajentumiseen on olemassa ja tuontikilpailulla on myyntikanavia Suomessa. Viraston arvion mukaan, myös muilla Yaran jälleenmyyjillä kuin Raisioagrolla on lisäksi mahdollisuus oman tuonnin aloittamiseen.
53. Edellä kuvattujen Yaran markkinavoimaa Suomessa rajoittavien tekijöiden johdosta ei voida pitää todennäköisenä, että Yara pystyisi asettamaan kilpailulain tarkoittamalla tavalla kohtuuttoman korkeita hintoja menettämättä markkinaosuuttaan tuontikilpailulle.
6.3.1.2 Lannoitteiden hinnoittelu ja Yaran kannattavuus Suomessa
54. Yara on selvittänyt peltolannoitteidensa hinnoittelua ja lannoitekaupan kannattavuutta. Selvityksissä Yara esittää, että sen hinnoittelu perustuu lannoitteiden ja niiden raaka-aineiden maailmanmarkkinahintoihin. Hintojen nousuun ovat Yaran mukaan vaikuttaneet maakaasun, lannoitteiden raaka-aineiden sekä viljan hintakehitykset. Kun viljan maailmanmarkkinahinta on korkealla, tuotantoa pyritään lisäämään tehokkaamman lannoituksen kautta ja tämä vaikuttaa lisäävästi lannoitteiden kysyntään ja edelleen hintaan. Yaran mukaan lannoitteiden hinnat Suomessa ovat liikkuneet samansuuntaisesti muun Euroopan kilpailtujen markkinoiden lannoitehintojen kanssa.
55. Viraston tekemien selvitysten mukaan Suomessa eniten käytetyn NPK-lannoitteen hintataso näyttäisi viime vuosina olleen Suomessa jonkin verran muun Euroopan kilpailtuja markkinoita korkeammalla tasolla. Hinnoittelutasoissa on kuitenkin kausittaista ja maakohtaista vaihtelua.
56. Esimerkiksi Suomessa valmistetun ja myydyn NPK-lannoitteen tonnihinnat ovat olleet Suomessa jonkin verran korkeammat tai lähes samat kuin Ruotsissa ja Tanskassa. NPK-lannoitteiden lisäksi Suomessa valmistettujen CAN-lannoitteiden hinta näyttäisi Suomessa olleen jonkin verran korkeammalla tasolla kuin Saksassa valmistettujen ja myytyjen CAN-lannoitteiden hinta. Lannoitehintojen kustannusvastaavuutta tai Yaran kannattavuutta koskeneista selvityksissä ei ole kuitenkaan tullut esille sellaisia tekijöitä, jotka viittaisivat Yaran hinnoittelun olevan Suomessa kilpailulain tarkoittamalla tavalla kohtuuttoman korkealla tasolla suhteessa Euroopan kilpailtuihin markkinoihin.
6.3.2 Alennusjärjestelmät – markkinointituet
57. Määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen soveltamilla alennusjärjestelmillä voi olla kilpailulle haitallisia vaikutuksia, mikäli niillä pyritään vaikeuttamaan tai estämään kilpailevien yritysten markkinoille pääsyä. Kiellettyjä ovat erityisesti sellaiset alennusjärjestelmät, joiden avulla pyritään keinotekoisesti kasvattamaan asiakasuskollisuutta ja/tai sitomaan asiakkaita yhteen jälleenmyyjään. Sitovia vaikutuksia ilmenee usein sellaisissa menettelytavoissa, jotka antavat asiakkaille voimakkaita kannusteita ryhtyä liikesuhteeseen tiettyjä alennuksia tarjoavan tavarantoimittajan kanssa.
58. Määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen asiakkailleen maksamat markkinointituet voidaan tietyissä tapauksissa rinnastaa kilpailulaissa kiellettyihin uskollisuusalennuksiin. Uskollisuusalennuksille tunnusomaista on se, että alennuksia ei makseta asiakkaan ostomäärien perusteella, vaan palkitaan asiakkaita asiakasuskollisuudesta. Kiellettyjä voivat erityisesti olla sellaiset suoritukset, joiden avulla pyritään turvaamaan yksinomainen asema jonkin tietyn asiakkaan valikoimassa. Jos markkinointitukia maksetaan esimerkiksi ilmeisen vastikkeettomasti, ne saatetaan lukea kielletyiksi uskollisuusalennuksiksi.
59. Yaraa koskeneiden selvitysten aikana Kilpailuvirasto havaitsi viitteitä siitä, että Yaran jälleenmyyjilleen maksamat markkinointituet saattoivat vaikeuttaa kilpailevien lannoitetuotteiden maahantuontia.
60. […]
61. Yara on viraston tutkinnan aikana tarkentanut markkinointitukia koskevia sopimusehtojaan sekä soveltamiaan tukien maksukäytäntöjä.
7 Ratkaisu ja perustelut
62. Sekä kansainvälisen että kotimaisen oikeuskäytännön perusteella puuttumiskynnys kohtuuttomaan hinnoitteluun on suhteellisen korkea. Mikäli merkittäviä markkinoilla pääsyn esteitä ei ole, korkeat hinnat toimivat signaalina uusille toimijoille ja houkuttelevat näitä kilpailemaan markkinoilla. Tällöin markkinamekanismi korjaa kilpailun puutetta omaehtoisesti.
63. Yaralla ja aiemmin Kemira GrowHow:lla on historiallisesti ollut erittäin vahva asema peltolannoitteiden markkinoilla Suomessa. Vaikka Yara on tällä hetkellä ainoa yritys, joka valmistaa lannoitteita Suomessa, ulkomailta on nykyisin saatavissa aiempaa paremmin kemialliselta koostumukseltaan ja muilta ominaisuuksiltaan myös Suomen markkinoille sopivia tuotteita. Alalle on syntynyt uusia maahantuontiyrityksiä, jotka tarjoavat kilpailevia tuotteita. Näillä yrityksillä on myös jonkin verran olemassa olevia jakelukanavia Suomessa, vaikka niiden lannoitteita ei olekaan suurimpien maatalouskeskusliikkeiden valikoimissa. Maahantuontiyritysten tarjoamien lannoitteiden ohella, myös muilla Yaran lannoitteita eteenpäin myyvillä maatalouskeskusliikkeillä kuin Raisioagrolla on viraston arvion mukaan mahdollisuus oman tuonnin kautta hankkia tukkuvalikoimaan kilpailevia lannoitteita. Maanviljelijät voivat lisäksi itse hankkia tuontilannoitteita suoraa maahantuovilta yrityksiltä.
64. Olemassa olevan kilpailun lisäksi potentiaalinen kilpailu rajoittaa määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen hinnoitteluvoimaa. Jos alalle tulon esteet ja kilpailevien yritysten laajentumisen esteet ovat matalat, rajoittaa myös mahdollinen kilpailu dominantin yrityksen mahdollisuuksia hinnoitella kilpailulain tarkoittamalla tavalla kohtuuttomasti.
65. Jotta yritys voisi syyllistyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön hinnoittelemalla kohtuuttomasti, täytyisi sillä todennäköisesti olla niin vahva asema markkinoilla, ettei tuontikilpailu aiheuttaisi sille uskottavaa uhkaa. Tilanteessa, jossa on olemassa olevan kilpailun lisäksi potentiaalista kilpailua, Yara ei todennäköisesti pystyisi nostamaan hintojaan kohtuuttomalle tasolle ilman, että se menettäisi markkinaosuuttaan kilpailijoille.
66. Myöskään Yaran toimittamissa selvityksissä tai Kilpailuviraston itse tekemissä hinnoittelua ja kannattavuutta koskeneissa selvityksissä ei ole tullut esiin sellaisia seikkoja, jotka viittaisivat Yaran hinnoitelleen kilpailulain tarkoittamalla tavalla kohtuuttomasti.
67. Kilpailuvirasto on osana tutkintaa selvittänyt Yaran jälleenmyyjilleen maksamia markkinointitukia. Markkinointitukiin ei näyttäisi tällä hetkellä sisältyvän sellaisia ongelmia, joihin Kilpailuvirasto on selvityksissään alun perin kiinnittänyt huomiota. Yara on sitä koskevan tutkinnan aikana tarkentanut sopimusehtojaan ja käytäntöjään jälleenmyyjille maksettavien markkinointitukien osalta.
68. Kilpailunrajoituslain 12 §:ssä on huomioitu mahdollisuus viraston voimavarojen tarkoituksenmukaiseen kohdentamiseen. Lain 1 momentin mukaan Kilpailuvirasto selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. Jos kilpailuvirasto katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua 4 tai 6 §:ssä taikka EY:n perustamissopimuksen 81 tai 82 artiklassa tarkoitetulla tavalla, sen on ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi. Kilpailuvirasto voi kuitenkin olla ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailunrajoituksesta huolimatta kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan kokonaisuudessaan pitää toimivana.
69. Asiaa on sittemmin täsmennetty kilpailulain 31 §:ssä, jonka hallituksen esityksen (HE 88/2010) yksityiskohtaisissa perusteluissa aiempaa selvemmin Kilpailuviraston tehtävät ja toimintavelvollisuus lain 1 §:ssä tarkoitettuun lain tavoitteeseen.
70. Lain säännöksiä tulkittaessa on otettava huomioon ensisijaisesti markkinaprosessin toimivuuden ja talouden tehokkuuden näkökulma. Lain tarkoitus ei ole tarjota oikeuskeinoja yksittäisten sopimusriitojen ratkaisuun tai suojata elinkeinonharjoittajaa kilpailijan tai kauppakumppanin kohtuuttomilta tai mielivaltaisilta menettelytavoilta, ellei kysymys samalla ole menettelystä, jonka tutkiminen on tarpeen terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla.
71. Yaran hinnoittelustaan antamissa selvityksissä tai muussa viraston tutkinnassa ei ole ilmennyt selviä viitteitä siitä, että Yara olisi lannoitteidensa hinnoittelussa syyllistynyt kilpailulain (948/2011) 7 §:n (kilpailunrajoituslain 480/1992, muut. 318/2004 6 §:n) kieltämään kohtuuttomaan hinnoitteluun. Ottaen huomioon tämän ja muun edellä esitetyn sekä kilpailunrajoituslain 12 §:ssä Kilpailuvirastolle säädetyt tehtävät ja toimintavelvollisuus, viraston ei ole perusteltua selvittää asiaa enempää ja asia poistetaan käsittelystä.
8 Sovelletut säännökset
72. Kilpailunrajoituslaki (480/1992, muut 318/2004) 3 §:n 2 momentti, 6 § ja 12 §,
Kilpailulaki (948/2011) 1 §, 4 §:n 2 momentti, 7 §, 31 § ja 50 §.
9 Muutoksenhaku
73. Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailulain 44 §:n perusteella siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
10 Lisätiedot
Lisätietoja antaa apulaisjohtaja Valtteri Virtanen (puh. 029 505 3621, sähköposti: etunimi.sukunimi@kkv.fi) ja tutkija Tuuli Turpeinen (puh. 029 505 3629, sähköposti: etunimi.sukunimi@kkv.fi).
[1] Suomessa lannoitteissa sallitun kadmiumin enimmäismäärä on 50 mg fosforikiloa kohden rajan ollessa Euroopassa yleisesti 138mg/fosforikilo.
[2] Case No COMP/M.4730 – Yara/ Kemira GrowHow kohta 11–19; Case No COMP/M.2524 – Hydro/SQM/JV.
[3] Kilpailuviraston päätös Kemira Agro Oy:n määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä, Dnro 157/61/96.
[4] Kilpailuviraston päätös Kemira Agro Oy:n määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä, Dnro 157/61/96.
[5] Case No COMP/M.4730 – Yara/ Kemira GrowHow kohta 21.
[6] Ks. esim. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisu asiassa 27/76 United Brands Company v. komissio, kohta 111; Asia 85/76 Hoffmann-La Roche & Co. v. komissio, kohta 41.
[7] Asia 85/76 Hoffmann-La Roche & Co. v. komissio, kohta 41; Asia C-62/86 AKZO Chemie v. komissio, kohta 60; Asia T-395/94 Atlantic Container Line, kohta 328.
[8] Hakasulkeilla merkityissä kohdissa tarkka tieto on poistettu liikesalaisuutena.
[9] Suomessa lannoitteissa sallitun kadmiumin enimmäismäärä on 50 mg fosforikiloa kohden rajan ollessa Euroopassa yleisesti 138mg/fosforikilo.
[10] Ks. esim. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisu asiassa 27/76 United Brands Company v. komissio, kohta 250.
[11] Ks. esim.. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisu asiassa 27/76 United Brands Company v. komissio, kohta 253.
[12] Ks. esim. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisu asiassa 27/76 United Brands Company v. komissio; komission päätös Helsingborgin satama COMP/A.36568/D3 (23.7.2004).
[13] Ks. kilpailuneuvoston päätökset Kuopion Energia (173/690/2000) ja Helsingin Energia (151/690/1999).