Asianosaiset
Keski-Suomen Aluetaksi Oy
Seuraavat kivijärveläiset taksiautoilijat:
Ahonen Kalervo Kotilainen Sulo
Ahonen Timo Lampila Kosti
Hokkinen Hannu Paananen Aki
Hämäläinen Heikki Puranen Mauno
Kinnunen Erkki Rämänen Tarmo
Kotilainen Marko Toikkanen Mikko
Asian vireilletulo
Kivijärven kunnan edustajan tiedusteltua syksyllä 1997 Kilpailuvirastolta ohjeita koululaiskuljetusten kilpailuttamisesta virasto päätti ryhtyä tutkimaan, ovatko Keski-Suomen Aluetaksin (jäljempänä Aluetaksi) Kivijärven kunnan koululaiskuljetuksista järjestämissä tarjouskilpailuissa tekemät tarjoukset kilpailunrajoituslain vastaisia.
Asian selvittäminen
Kilpailuvirasto pyysi Kivijärven kuntaa toimittamaan vuosina 1993–1997 järjestämiensä tarjouskilpailujen asiakirjat virastolle. Lisäksi Aluetaksilta pyydettiin selvitystä 27.1.1998 päivätyllä selvityspyynnöllä. Aluetaksi toimitti 9.4.1998 päivätyn selvityksensä virastolle 15.4.1998. Kivijärven kunta toimitti pyynnöstä 15.5.2000 tarjouskilpailuihin liittyvää materiaalia.
Keski-Suomen Aluetaksi Oy
Aluetaksin kotipaikka on yhtiöjärjestyksen mukaan Jyväskylässä. Yhtiössä oli vuoden 1997 lopussa 234 osakasta, joiden kesken yhtiön 245 osaketta jakautuivat. Aluetaksin liikevaihto oli vuonna 1997 noin 2,4 mmk.
Aluetaksin ja kivijärveläisten taksiautoilijoiden tekemät tarjoukset koululaiskuljetuksista lukuvuosina 1993–2000
Sivistystoimenlautakunta pyysi 22.6.1993 lukuvuoden 1993/1994 koululaiskuljetuksista tarjoukset yksittäisiltä kivijärveläisiltä taksiautoilijoilta. Heistä yhdeksän jätti 2.7.1993 päivätyn yhteistarjouksen, jonka sivistystoimenlautakunta hyväksyi. Sivistystoimenlautakunnan päätös alistettiin kunnanhallitukselle, koska taksiautoilijat vaativat välimiesmenettelyyn ryhtymistä aikaisempien vuosien koululaiskuljetusten toteuttamisen johdosta. Kunnanhallituksen käsitellessä sivistystoimenlautakunnan päätöstä esillä oli myös kysymys siitä, rikkooko autoilijoiden yhteistarjous kilpailunrajoituslain kartellikieltoa. Lopputuloksena kunnanhallitus pysytti kuitenkin voimassa sivistystoimenlautakunnan päätöksen.
Sivistystoimenlautakunta päätti 28.4.1994 lukuvuoden 1994/1995 koululaiskuljetusten kilpailuttamista suunnitellessaan, että tarjoukset pyydetään kaikilta kivijärveläisiltä taksi- ja pikkubussiliikennettä harjoittavilta liikennöitsijöiltä. Lautakunnan kokouksesta pidetyn pöytäkirjan mukaan tarjoukset lähetettiin kymmenelle nimeltä mainitulle taksiautoilijalle. Lautakunnan päätöksen jälkeen tarjouspyyntö postitettiin 24.5.1994 myös Aluetaksin toimitusjohtaja Reijo Kolulle.
Lukuvuodelle 1994/1995 Aluetaksi jätti 10.6.1994 päivätyn tarjouksen, jonka ovat allekirjoittaneet toimitusjohtaja Reijo Kolu ja Kivijärven alueen markkinointiasiamies Heikki Hämäläinen. Tarjouksessa Aluetaksi antoi markkamääräisen tarjouksensa kuudelle erilliselle reitille ja kahdelle reittiyhdistelmälle. Lisäksi tarjouksessa ilmoitettiin käytössä oleva kalusto, joka käsitti kuuden taksiautoilijan autot. Aluetaksi sai ajaakseen viisi reittiä, vaikka sivistystoimenlautakunnan kokouksesta 14.7.1994 pidetyssä pöytäkirjassa todetaan seuraavaa: ”Alistaessaan sivistystoimenlautakunnan päätöksen koululaiskuljetuksista 1993–1994 Kivijärven kunnanhallitus nimenomaan alistuspäätöksensä hengen mukaisesti lähti siitä, että kunnan ei tule hyväksyä enää yhteistarjousta taksiautoilijoilta.”
Lukuvuoden 1995/1996 kuljetuksista tarjouspyyntö lähetettiin paitsi yhdeksälle autoilijalle jälleen myös Aluetaksille, joka jätti markkamääräiset tarjouksensa 11 reitille. Lisäksi Aluetaksi esitti, että mikäli tarjous johtaa sopimukseen, hinnoista myönnetään 2 %:n alennus. Tarjouksen oli allekirjoittanut Aluetaksin puolesta Reijo Kolu. Aluetaksi sai ajaakseen kymmenen reittiä.
Lukuvuoden 1996/1997 kuljetuksista tarjouspyyntö julkaistiin Viiden Kunnan Sanomissa. Aluetaksi jätti kuten edellisenä vuonna tarjouksen 11 reitistä. Tämänkin tarjouksen allekirjoitti Reijo Kolu. Aluetaksi sai ajaakseen kahdeksan reittiä.
Lukuvuoden 1997/1998 kuljetuksista tarjouspyyntö julkaistiin Viiden Kunnan Sanomissa. Aluetaksi jätti 9.5.1997 päivätyn markkamääräisen tarjouksen yhdelle reitille ja tarjoutui ajamaan muita tarjouspyynnössä esitettyjä reittejä liikenneministeriön 15.1.1996 vahvistaman reittitaksaa koskevan päätöksen mukaisin hinnoitteluperustein. Yksityiskohtaiset hinnat esitettiin neuvoteltaviksi erikseen, mikäli tarjous hyväksytään. Myös tämän tarjouksen on allekirjoittanut Reijo Kolu. Aluetaksi sai hoitaakseen viisi reittiä.
Lukuvuoden 1998/1999 kuljetuksista tarjouspyyntö julkaistiin Viiden Kunnan Sanomissa. Kuusi taksiautoilijaa jätti yhteistarjouksen kolmestatoista reitistä Kivijärven Taksiaseman nimissä. Kivijärven Taksiasema sai ajaakseen kymmenen reittiä.
Lukuvuoden 1999/2000 kuljetuksista tarjouspyyntö julkaistiin Viiden Kunnan Sanomissa sekä kunnan ilmoitustaululla. Viisi taksiautoilijaa jätti yhteistarjouksen yhdeksästä reitistä Kivijärven Taksiaseman nimissä. Kivijärven Taksiasema sai ajaakseen yhdeksän reittiä.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Arvioinnin lähtökohtana olevat kilpailunrajoituslain säännökset
Kilpailunrajoituslain kieltosäännöksiä sovelletaan elinkeinonharjoittajien ja elinkeinonharjoittajien yhteenliittymien aikaansaamiin järjestelyihin. Hallituksen esityksessä kilpailunrajoituslaiksi (HE 148/87 vp.) todetaan, että elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä tarkoitetaan markkinoilla yhtenäisesti toimivaa elinkeinonharjoittajien ryhmää, jonka yhteistoiminta on organisoitunut tavalla, jota ei voida pitää täysin väliaikaisena. Tällä perusteella Aluetaksia voidaan pitää kilpailunrajoituslaissa tarkoitettuna elinkeinonharjoittajien yhteenliittymänä.
Elinkeinotoiminnassa ei saa kilpailunrajoituslain (480/92) 5 §:n 1 momentin mukaan soveltaa sopimusta tai yhteisymmärryksessä toisen kanssa muuta järjestelyä, jonka mukaan tavaran myymistä, ostamista tai palveluksen suorittamista koskevassa tarjouskilpailussa tarjoushinta, ennakko tai luottoehto muutoin perustuu tarjoajien yhteistoimintaan sellaisessa tarjouskilpailussa.
Mitä edellä mainitussa 1 momentissa säädetään, ei saman pykälän 2 momentin mukaan koske sopimusta tai muuta järjestelyä, jonka mukaan tarjouksen antajat ovat liittyneet yhteen tehdäkseen yhteisen tarjouksen yhteisestä suorituksesta.
Kilpailuneuvoston ja korkeimman hallinto-oikeuden päätökset
Kilpailuneuvosto on todennut Kemijärven Taksikeskus Oy:tä (jäljempänä Kemijärven Taksikeskus) koskevassa 5.5.1998 tekemässään päätöksessä[1], että sinänsä ei ole estettä sille, että taksiautoilijoiden yhteistoimintayhtiö antaa kokonaistarjouksen sellaisesta ajosuoritteesta tai palvelukokonaisuudesta, jonka hoitamiseen yksittäisen taksiautoilijan kapasiteetti ei riitä tai joka ei ole siten järkevästi hoidettavissa. Yhtiö voi antaa kokonaistarjouksen, kun sellaista pyydetään. Toisin sen sijaan on tilannetta arvioitava silloin, kun tarjouksia on pyydetty yksittäisistä reiteistä ja tilaajan tarkoituksena on aikaansaada kilpailua yksittäisten taksiautoilijoiden kesken. Edelleen päätöksessä todetaan, että kaupungin asiana on päättää, millaisella tarjouspyynnöllä se sopimukseen pyrkii ja mitä seikkoja se sopimuksessa painottaa. Hankintataktiikan valitseminen on tilaajan ei kilpailuviranomaisen asia. Tilaajan harkintavaltaa ja kysymykseen tulevia vaihtoehtoja rajoittavat kuitenkin julkisia hankintoja koskevan lain (1505/92) pakottavat säännökset, joiden soveltamista asiassa ei tutkittu.
Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään[2] 10.8.1999 pysyttänyt kilpailuneuvoston päätöksen.
Aluetaksin ja kivijärveläisten taksiautoilijoiden tarjousten arviointi
Aluetaksin osakkaat ovat taksipalveluja myyviä itsenäisiä elinkeinonharjoittajia, joiden puolesta Aluetaksi antoi tarjouksia koululaiskuljetuksista Kivijärven kunnalle lukuvuosille 1994/1995, 1995/1996, 1996/1997 ja 1997/1998. Osa Aluetaksin tarjousten perusteella kuljetuksia hoitaneista autoilijoista on lisäksi antanut yhteistarjouksia lukuvuosille 1993/1994, 1998/1999 ja 1999/2000.
Kilpailuvirasto katsoo, että Aluetaksin ja kivijärveläisten taksiautoilijoiden yhteistarjoukset eivät täytä kilpailunrajoituslain 5 §:n 2 momentin edellytyksiä. Lain esitöiden mukaan tarjous yhteisestä suorituksesta voidaan näet tehdä, jos työsuoritusta ei voi toteuttaa minkään mukana olevan yrityksen omin voimin. Tällöin jokaisen yhteistarjoukseen osallisen autoilijan tulee henkilökohtaisesti osallistua tarjouksen toteuttamiseen. Vaikka kilpailuneuvosto on em. Kemijärven Taksikeskusta koskevassa päätöksessään todennut, että kokonaistarjouksen antaminen on mahdollista, jos sellaista pyydetään, sen päätöksen mukaan tilannetta on arvioitava toisin silloin, kun tarjouksia on pyydetty yksittäisistä reiteistä ja tarkoituksena on ollut aikaansaada kilpailua yksittäisten taksiautoilijoiden välille.
Näin on tapahtunut Kivijärvellä: kunta on jakanut kuljetukset reitteihin ja pyytänyt tarjouksia yksittäisiltä taksiautoilijoilta. Pyrkimys saada useita kilpailevia tarjouksia eri reiteistä ilmenee mm. sivistystoimenlautakunnan pöytäkirjasta 14.7.1994, jossa on lisäksi lueteltu nimeltä ne yksittäiset taksiautoilijat, joille 28.4.1994 päivätty tarjouspyyntö on lähetetty.
Taksiautoilijoiden ja Aluetaksin menettelyä arvioitaessa on kuitenkin otettava huomioon, että myös Aluetaksille on lähetetty tarjouspyyntö 24.5.1994 ja kesäkuussa 1995. Vaikka em. pöytäkirjassa todetaan, että kunnan ei tule hyväksyä yhteistarjousta taksiautoilijoilta, näin on kuitenkin käytännössä menetelty. Huolimatta sivistystoimenlautakunnan pöytäkirjaan sisältyneestä ajatuksesta hyväksyä koululaiskuljetusten ajajiksi ainoastaan yksittäisiä taksiautoilijoita kunta on siten tosiasiassa sekä tarjouskilpailussa lukuvuoden 1993/1994 koululaiskuljetuksista että sitä seuraavissa tarjouskilpailuissa hyväksynyt autoilijoiden jättämät yhteistarjoukset. Tästä autoilijoille on perustellusti voinut syntyä käsitys, että kunta pitää yhteistarjousta hyväksyttävänä. Kun kilpailunrajoitusta on lisäksi pidettävä alueellisesti rajoittuneena ja siten taloudelliselta vaikutukseltaan vähäisenä, Kilpailuvirasto ei pidä kilpailun turvaamisen kannalta tarpeellisena jatkaa asian selvittämistä kilpailunrajoituslain 8 §:ssä säädetyn seuraamusmaksuesityksen tekemiseksi.
Asian ratkaisu ja poistaminen käsittelystä
Saatujen selvitysten perusteella Kilpailuvirasto toteaa, että Aluetaksi ja kivijärveläiset taksiautoilijat ovat jättäneet Kivijärven kunnan koululaiskuljetuksista järjestetyissä tarjouskilpailuissa vuosille 1993–2000 yhteistarjouksia, jotka eivät täytä kilpailunrajoituslain 5 §:n 2 momentin edellytyksiä. Kunta on kuitenkin sekä vuoden 1993 tarjouskilpailussa että myöhemmin järjestetyissä tarjouskilpailuissa hyväksynyt yhteistarjoukset ja siten myös taksiautoilijoiden yhteistyön ja solminut sopimukset yhteenliittymän kanssa. Kun kilpailunrajoitusta on lisäksi pidettävä taloudellisilta vaikutuksiltaan vähäisenä, Kilpailuvirasto ei pidä tarpeellisena jatkaa asian selvittämistä.
Asia poistetaan käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 5 § ja 8 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa tekemään ratkaisuun saa hakea muutosta kilpailunrajoituslain 21 §:n mukaan kilpailuneuvostolta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään.
[1] Kilpailuneuvoston päätös 5.5.1998, d:o 28/359/97.
[2] Korkeimman hallinto-oikeuden päätös 10.8.1999 taltio 1954, d:o 1704/1/98 ja 1713/1/98.