Asianosaiset
Suomen Posti Oy, Helsinki
Liikenne Jorma Ketonen Ky, Harjavalta
Asian vireilletulo
Liikenne Jorma Ketonen Ky (myöhemmin Ketonen) lähetti Kilpailuvirastolle 18.9.1996 päivätyn toimnpidepyynnön, jossa yritys pyysi virastoa selvittämään, onko Suomen Posti Oy (jäljempänä Posti) rikkonut kilpailunrajoituslakia tai muulla tavalla käyttänyt asemaansa väärin antaessaan Harjavallan kaupungin lukuvuodelle 1996-97 järjestämässä koulujen ateria- ja tavarankuljetusten hoitamiseksi tarkoitetussa tarjouskilpailussa liian alhaisen tarjouksen. Toimenpidepyynnön tekijän mukaan Postin tekemä alhainen tarjous rahoitettiin monopolitoiminnasta saatavilla tuloilla ja alihinnoittelun tarkoituksena oli vallata valittajan mukaan lisämarkkinoita muilta tavarankuljetusmarkkinoilta.
Yritykset
Suomen Posti Oy, Lounais-Suomen yksikkö
Suomen Posti Oy kuuluu Suomen PT-konserniin. Postin kirje- ja kuljetuspalvelut-yksikkö vastaa kirjeviestinnän, tavarankuljetuksen ja arvokuljetuksen kotimaisista ja kansainvälisistä liiketoiminnoista. Posti on organisoinnut toimintonsa myynti- ja kuljetusalueisiin. Turun ja Porin lääninhallitus on selvittänyt toimenpidepyynnössä mainittua asiaa Postin Lounais-Suomen yksikössä.
Postin Lounais-Suomen yksikköä hoidetaan Porissa, jossa myyntipäällikön ohella toimii kolme myyntihenkilöä. Hoidettava myyntialue käsittää myös Harjavallan kaupungin.
Postilla on kuljetuskalustoa erilaisiin käyttötarkoituksiin, joista vaativimpia on hoidettu täysperävaunullisisilla kuorma-autoilla ja pienempiä pakettiautoilla. Ruokakuljetus Harjavallan kaupungin keskuskeittiöltä kouluille hoidetaan kahdella pakettiautolla. Posti on vuokrannut käyttämänsä autot leasingsopimuksin PT-Autopalveluilta, joka on Suomen PT- konsernin tytäryhtiö.
Posti osallistui Harjavallan kaupungin sivistysviraston 3.6.1996 julistamaan ostoliikenteen tarjouskilpailuun, joka koski päivittäin kuljetettavia noin 1000 ateriaa keskuskeittiöltä sivukouluihin ja kahteen koulukeskuksen kouluun sen vuoksi, että Posti halusi kehittää palveluitaan entistä enemmän asiakkaiden tarpeiden mukaan.
Liikenne Jorma Ketonen Ky
Yrityksen toimialana on linja- ja tilausajoliikenne. Yrityksen liikevaihto viimeksi kuluneella tilikaudella oli noin 1,4 milj. mk.
Ketosella on joukkoliikennelupa neljälle autolle ja kaksi henkilöliikennelupaa. Ketonen on hoitanut vuodesta 1987 alkaen Harjavallan kaupungin keskuskeittiön ruoka- ja tavarankuljetukset. Sopimukset ovat olleet kolmen vuoden mittaisia. Kuljetukset on hoidettu kahdella erikoisvarusteisella autolla, jotka on rakennettu pikkubusseja jatkamalla, toista 75 cm ja toista 50 cm. Lisäksi kuljetusten hoitamiseen on tarvittu kolme lämpökärryä ja erikoistrukit kärryjen nostamista varten. Ketosella on mahdollisuus tarjota tavarankuljetuspalveluja kaikkien kuntien ostoliikenteeseen.
Ruokakuljetuksia on ollut 10:een eri pisteeseen. Reitin pituus on ollut noin 60 km ja jakeluun käytetty aika 5 tuntia 35 minuuttia päivässä. Ennen kilpailuttamista, jonka Posti voitti lukukaudeksi 1996-97, ruokakuljetusten osuus Ketosen liikevaihdosta oli noin […%]
Kilpailunrajoituksen selvittäminen
Hankitut selvitykset
Toimenpidepyynnön johdosta Turun ja Porin lääninhallitus on Kilpailuviraston pyynnöstä selvittänyt asiaa.
Tarjouskilpailu Harjavallan koululaitoksen ateria- ja tavarankuljetuksista lukuvuonna 1996-1997
Harjavallan koululaitoksen ateria- ja tavarankuljetuksia on yritetty kilpailuttaa muinakin lukukausina, mutta niihin ei ole saatu muilta yrittäjiltä kuin Ketoselta tarjouksia.
Ajalle 12.8.1996-31.5.1997 Harjavallan koululaitos pyysi ateria- ja tavarakuljetuksista tarjouksia Satakunnan Kansa-nimisessä lehdessä ja kaupungin julkisten kuulutusten ilmoitustaululla 31.5.1996 olleella ilmoituksella. Tarjouskilpailu koski päivittäin runsaan 1000 aterian kuljetusta kello 9.30-13.30 keskuskeittiöltä viiteen sivukouluun ja kahteen koulukeskukseen. Määräaikaan 14.6.1996 mennessä vain Ketonen ja Posti jättivät tarjoukset. Lisäksi käytiin neuvotteluja Harjavalan Valtaliikenne Oy:n kanssa ateriakuljetusten hoitamisesta yhtiön tarjoamien muiden kuljetuspalveluiden yhteydessä.
Koululautakunnan yhteenvedosta ilmeni, että Postin tarjous oli edullisin: 65550 mk ynnä arvonlisävero/vuosi, kun taas Ketosen tarjous oli 158202 mk ynnä arvonlisävero/vuosi. Yhden vuoden sopimuksena Ketosen tarjoushinta oli 10 % tätäkin kalliimpi.
Harjavallan koululautakunta päätti kokouksessaan 2.7.1996, että ajalla 12.8.1996-31.5.1997 Harjavallan koululaitoksen ateria- ja tavarakuljetukset hankitaan Postilta.
Turun ja Porin lääninhallituksen selvityksen mukaan Ketonen on laskenut ateriakuljetuksen päivähinnaksi […mk]. Summa muodostuu muuttuvista kuluista, kuten kuljettajien palkat, sosiaalikulut, polttoaineet, huollot sekä kiinteistä kuluista, kuten vakuutukset, kiinteistökulut, hallintokulut sekä pääomakuluista ja yrittäjän katteesta. Postin laskelma perustuu kustannuksiin, johon on sisällytetty muuttuvina kustannuksina postinjakajan keskituntipalkka sosiaalikustannuksineen, ajoneuvokustannukset ja kiinteinä kustannuksina käsikäyttöisen nostolaitteen pääomakustannukset. Laskelmaan ei ole kuitenkaan sisällytetty hallinnon tai yleisjohdon kuluja tai yrittäjän voittoa, eikä myöskään, kuten Posti on ilmoittanut, autojen leasingmaksuja, koska autot on hankittu pääasiassa postikuljetuksiin. Postin laskelma päätyy kustannuksiin [… mk,-/kk].
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Määräävä markkina-asema
Kilpailunrajoituksista annetun lain (480/92) 3 §:n mukaan määräävä markkina-asema katsotaan olevan elinkeinonharjoittajalla tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä, jolla koko maassa tai tietyllä alueella on yksinoikeus tai muu sellainen määräävä asema tietyillä hyödykemarkkinoilla, että se merkittävästi ohjaa hyödykkeen hintatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla muulla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla.
Määräävä markkina-asema voi olla tietyillä asiallisilla ja alueellisilla hyödykemarkkinoilla. Relevantit markkinat määritellään kussakin tapauksessa toisaalta tuotteiden ja toisaalta markkina-alueen maantieteellisen laajuuden mukaan. Hyödykemarkkinoiden asiallisessa määrittelyssä on selvitettävä, mitkä hyödykkeet ovat asiakkaiden näkökulmasta siinä määrin samanarvoisia, että niitä voidaan pitää toisiaan korvaavina hyödykkeinä. Määräävä markkina-asema voi kattaa koko maan tai jonkin alueen. Merkkinoiden alueellisen eriytymisen suhteen ratkaisevan kriteerin muodostavat todelliset taloudelliset kilpailuolosuhteet.
Määräävä markkina-asema ei edellytä täydellistä monopoliasemaa ja täydellistä kilpailun puuttumista. Yrityksellä on määräävä markkina-asema, mikäli sillä on taloudellisesti merkittävä joukko asiakkaita, joille kilpailijat eivät pysty tarjoamaan kilpailukykyistä vaihtoehtoa riittävän nopeasti. Olennainen kriteeri on nimenomaan asiakkaiden näkökulma; asiakkaat ovat eri tavoin riippuvaisia määräävässä markkina-asemassa olevasta elinkeinonharjoittajasta, mikä ilmenee esimerkiksi siten, että he joutuvat hankkimaan hyödykkeensä määräävässä asemassa olevalta elinkeinonharjoittajalta korvaavien tai taloudellisesti kilpailukykyisten vaihtoehtojen puuttumisen vuoksi.
Elinkeinonharjoittajan määräävän markkina-aseman toteamisessa avainkysymys on se, miten tämän elinkeinonharjoittajan markkinaosuus on suojattu kilpailulta. Sitä arvioitaessa otetaan huomioon kaikki ne tekijät, joiden vuoksi kilpailijat ovat heikommassa asemassa kuin määräävässä asemassa oleva yritys. Tällaisia tekijöitä ovat mm. oikeudelliset syyt, mittakaavaedut, alan pääomavaatimusten suuruus, yritysten taloudelliset voimavarat ja kustannusten uponneisuus. Oikeudelliset syyt perustuvat lainsäädännön kautta muodostuneeseen määräävään markkina-asemaan. Esimerkiksi toimiluvat saattavat aikaansaada tilanteen, jossa yksittäinen yritys voi määrätä tietyn hyödykkeen valmistuksesta tai markkinoinnista.
Suomen Posti Oy:llä määräävä markkina-asema postinjakelussa koko maassa. Määräävä asema perustuu toimilupaan.
Määräävän markkina-aseman väärinkäytön kielto
Kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n mukaan elinkeinonharjoittajan tai näiden yhteenliittymän määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on kielletty. Väärinkäyttönä pidetään muun ohella:
- liikesuhteesta pidättymistä ilman asiallista syytä;
- hyvään kauppatapaan perustumattomien asiakkaan toimintavapautta rajoittavien liikesuhteen ehtojen käyttämistä;
- yksinmyynti-tai yksinostosopimusten käyttämistä ilman erityistä syytä;
- & kohtuuttoman tai kilpailun rajoittamista tarkoittavan hinnoittelukäytännön soveltamista; tai
- määräävän markkina-aseman hyväksi käyttämistä muiden hyödykkeiden tuotantoa tai markkinointia koskevan kilpailun rajoittamiseksi.
Ketosen toimenpidepyynnön mukaan Posti on monopolitoiminnasta saamiaan tuloja hyväksi käyttäen alihinnoitellut Harjavallan kaupungille tarjoamansa ateria- ja tavarankuljetukset tarkoituksenaan vallata lisämarkkinoita muilta tavarankuljetusmarkkinoilta.
Kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n 5 kohdan perustelut ja Kilpailuviraston aikaisempi soveltamiskäytäntö huomioon ottaen ristiinsubvention ja sen avulla toteutetun alihinnoittelun tai muun kilpailua rajoittavan menettelyn pitäminen lainkohdassa tarkoitettuna määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä edellyttää, että
- kyseisen menettelyn vaatimat voimavarat on hankittu määräävän markkina-aseman turvin ja niiden siirtäminen tuetulle toimialalle on niin jatkuvaa ja mittavaa, että se merkitsee ylivertaista kilpailuetua muihin viimeksi mainitulla toimialalla toimiviin kilpailijoihin nähden ja
- kyseisen menettelyn tarkoituksena on määräävän markkina-aseman saavuttaminen tuetulla toimialalla tai sen väistämättömänä seurauksena on kilpailun niin olennainen poissulkeutuminen tai rajoittuminen, että uuden toimialan valtaaminen ja sitä kautta määräävän markkina-aseman laajentaminen käy periaatteessa mahdolliseksi taikka että menettely muutoin merkittävässä määrin vääristää alan elinkeinorakennetta ja johtaa sitä kautta toimialan tehokkuuden pitkäaikaiseen vähenemiseen.
Väitetyn alihinnoittelun toteaminen edellyttää lisäksi kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n 4 kohdassa tarkoitetun saalistushinnoittelun tunnusmerkistön täyttymistä. Kyseinen lainkohta ja Kilpailuviraston aikaisempi soveltamiskäytäntö huomioon ottaen
- hinnoittelua voidaan pitää saalistavana siinä tapauksessa, että yrityksen perimät hinnat alittavat rajakustannukset tai keskimääräiset muuttuvat kustannukset, mutta joissakin tapauksissa myös silloin, kun hinnat alittavat yrityksen keskimääräiset kokonaiskustannukset, ts. muuttuvat ja kiinteät kustannukset yhteenlaskettuina, mikäli muut olosuhteet viittaavat kilpailjoiden määrätietoiseen poissulkemiseen ja
- alan markkinaolosuhteet ovat menettelyn seurauksena muuttuneet tai muuttumassa niin, että kilpailijoiden poissulkemisen jälkeen on mahdollista nostaa hintatasoa siinä määrin, että sen avulla voidaan korvata alihinnoittelusta aiheutuneet tulonmenetykset.
Relevantit markkinat Postin menettelyä arvioitaessa
Kilpailuvirasto katsoo, että toimenpidepyynnön aiheena olevaa Postin menettelyä arvioitaessa relevantit markkinat muodostuvat tavarankuljetuspalveluista Harjavallan kaupungin tai ympäristökuntien muodostamalla alueella. Harjavallan kaupungin näkökulmasta tarkasteltuna kaikkia kuljetuspalveluja tarjoavia, sopivan ajokaluston omistavia yrittäjiä ko.alueella voidaan pitää toisiaan korvaavina. Yrittäjät voivat puolestaan tarjota ostopalvelujaan muillekin kunnille kuin Harjavallan kaupungille. Kilpailuviraston saamien tietojen mukaan potentiaalisia kuljetuspalvelujen tarjoajia kyseisillä tavarankuljetusmarkkinoilla on ainakin 20-30 yritystä, joihin yhtenä kuuluu Suomen Posti Oy:n Lounais-Suomen myyntialueyksikkö. Ateriakuljetuksia ei ole pidettävänä omina markkinoinaan, koska mitkään erityiset, esimerkiksi terveysviranomaisten asettamat vaatimukset, eivät vaadi autoilta laadullisia ominaisuuksia. Näin ollen ateriakuljetuksia voidaan hoitaa lähes minkälaisella ajokalustolla tahansa, kuten pakettiautoilla ja pikkubusseilla.
Ratkaisu ja sen perustelut
Suomen Posti Oy:n Lounais-Suomen yksikkö on voittanut Harjavallan koululaitoksen tarjouskilpailun ateriakuljetuksissa ja saanut ne hoidettavakseen lukuvuonna 1996-97. Turun ja Porin lääninhallituksen Kilpailuvirastoon toimittamat laskelmat osoittavat Postin ottaneen huomioon tarjouksen perustana olevissa laskelmissaan muuttuvat kustannukset, mutta jättäneen osan kiinteistä kustannuksista huomioimatta. Tällä tavoin Suomen Posti Oy on käyttänyt hyväkseen postipalveluistaan saamiaan tulojaan kattamalla niillä ruoka-ja tavarakuljetusten kiinteät kustannukset.
Kilpailuvirasto katsoo, että Posti on laajentanut toimintaansa toiselle toimialalle ylikapasiteettinsa antamin mahdollisuuksin. Yhden ateriakuljetusten tarjouskilpailun voittamisen perusteella ei kuitenkaan voida todeta, että relevanttien tavarankuljetuspalveluiden markkinaolosuhteet olisivat muuttuneet niin, että niiden valtaaminen ja sitä kautta määräävän markkina-aseman laajentaminen olisi käynyt periaatteessa mahdolliseksi taikka että menettely muutoin merkittävässä määrin vääristäisi alan elinkeinorakennetta ja johtaisi sitä kautta toimialan tehokkuuden pitkäaikaiseen vähenemiseen. Koska uusien yrittäjien alalle tulo on tavarankuljetuspalveluissa vapaata ja suhteellisen helppoa, Kilpailuvirasto katsoo myös, että Postilla ei ole kilpailijoiden poissulkemisen jälkeenkään mahdollista nostaa hintatasoa siinä määrin, että sen avulla voitaisiin korvata alihinnoittelusta aiheutuneet tulonmenetykset.
Vaikka kilpailunrajoituslain 7 §:n 5 kohdan tarkoittaman väärinkäytön tunnusmerkit eivät edellä mainituilla perusteilla täyty, Kilpailuvirasto katsoo, että tavarankuljtuspalvelujen alihinnoittelua ja ristiinsubventoimista ei voida pitää hyväksyttävänä postipalveluja käyttävien asiakkaiden kannalta. Sen vuoksi Kilpailuvirasto edellyttää, että Posti ohjaa Lounais-Suomen myyntiyksikköään muuttamaan hinnoittelukäytäntönsä aiheuttamisperiaatteen mukaiseksi ja huolehtii siitä, että tavarankuljetuspalveluja vastaisuudessa tarjottaessa huomioidaan myös kaikki kiinteät kustannukset.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 7 § 4 ja 5 kohta.
Muutoksenhaku
Kilpailunrajoituslain (480/92) 21 § 3 momentin mukaan Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.
Jos Kilpailuvirasto ei tee esitystä kilpailunrajoituksen käsittelemiseksi kilpailuneuvostossa, sen voi kilpailunrjoituksista annetun lain 13 §:n mukaan tehdä elinkeinonharjoittaja, jota kilpailunrajoitus välittömästi koskee tai kuluttajien etujen valvomiseksi toimiva yhteisö.