Toimenpidepyynnön tekijä
MTV Oy, Helsinki
Asian vireilletulo
MTV Oy (jäljempänä MTV) pyysi 8.10.1996 Kilpailuvirastoa tutkimaan:
- onko valtioneuvostolla oikeus määrätä eduskunnan valvonnassa olevaa valtionyhtiötä (Yleisradio Oy) tekemään tietynsisältöinen sopimus julkisen palvelun maksusta ja TV-verkon rakentamisesta yksityisen televisioyhtiön (Oy Ruutunelonen Ab) kanssa?
- onko Oy Ruutunelonen Ab:n julkisen palvelun maksua koskeva toimilupaehto kilpailulainsäädännön vastainen?
Lisäksi MTV pyysi viraston kantaa siihen,
- tulisiko MTV:n julkisen palvelun maksua vastaavasti laskea syntyneessä kilpailutilanteessa.
Kilpailuvirasto pyysi 17.10.1996 MTV:n selvityspyynnöstä lausunnot liikenneministeriöltä, Yleisradio Oy:ltä (Yleisradio) ja Oy Ruutunelonen Ab:lta (Ruutunelonen). Yleisradion ja Ruutunelosen lausunnot saapuivat Kilpailuvirastoon 1.11.1996 ja liikenneministeriön lausunto 6.11.1996.
Yleisradio Oy:n asema ja yhtiötä koskeva lainsäädäntö
Yleisradio Oy on Yleisradio Oy:stä annetun lain (1380/93) 7 §:n perusteella velvoitettu tuomaan jokaisen saataville täyden palvelun yleisradio-ohjelmiston. Säännöksessä mainitaan myös julkisen palvelun erityiset tehtävät.
Tärkeimmät Yleisradion toiminnan rahoituslähteet ovat television katsojilta kerättävät lupamaksut, julkisen palvelun maksu ja MTV:n maksama verkkovuokra.
Yleisradion tärkeimmät tulonlähteet
&
| Tulolähde | Tuotto v. 1995 | Osuus kokonaistuotosta |
| TV-lupatuotot | 1491,5 mmk | 75,9 % |
| Julkisen palvelun maksu | 290,6 mmk | 14,8 % |
| Verkkovuokra MTV:ltä | 112,6 mmk | 5,7 % |
Julkisen palvelun maksu tuloutuu suoraan Yleisradiolle ja maksulla katetaan sekä radio- että televisiotoiminnan kustannuksia. Yleisradio Oy:n oikeudesta periä julkisen palvelun maksua ei ole säädetty sähköistä joukkoviestintää koskevassa lainsäädännössä.
Hallituksen esityksessä laiksi Yleisradio Oy:stä, esityksen tiivistelmäsivulla, todetaan:
”hallituksen lähtökohtana esityksen laatimisessa on ollut, että MTV Oy maksaa yhtiölle myös edelleen niin sanottua julkisen palvelun maksua.”
Esityksen yleisperusteluissa tai yksityiskohtaisissa perusteluissa ei ole mainintaa Yleisradion oikeudesta saada tai MTV:n oikeudesta maksaa julkisen palvelun maksua.
MTV:n maksama julkisen palvelun maksu
MTV-konserni maksoi vuonna 1995 julkisen palvelun maksua Yleisradiolle noin 290,6 miljoonaa markkaa ja vuonna 1994 noin 230,5 miljoonaa markkaa. Lisäksi MTV maksoi Yleisradiolle lähetysverkon vuokraa vastaavasti noin 112,6 miljoonaa markkaa ja noin 113 miljoonaa markkaa.
MTV:n Yleisradiolle maksamat julkisen palvelun maksut perustuvat tällä hetkellä MTV:n ja Yleisradion väliseen perussopimukseen, joka on solmittu 15.12.1993. Sen mukaan MTV maksaa Yleisradiolle vuosittain verkkovuokrana erikseen sovittavan korvauksen, joka sisältää kolmannen lähetysasemaverkon todelliset investointi- ja käyttökustannukset. MTV maksaa verkkovuokran lisäksi korvauksena vuokratusta lähetysajasta Yleisradiolle vuosittain julkisen palvelun maksun. Julkisen palvelun maksun suuruus määräytyy sopimuksen mukaan kolmannessa lähetysasemaverkossa toimivan kaupallisen televisiotoiminnan mainonnan myynnin liikevaihdon perusteella.
Liikenneministeriö on lausunnossaan todennut, että MTV:n saatua toimiluvan 2.9.1993 yhtiö laati Yleisradion kanssa sopimuksen, jossa yhtiöt sopivat ns. julkisen palvelun maksusta ja sen vuosittaisesta määräytymisestä. Ministeriö on korostanut, että MTV:n toimiluvassa ei ole mitään mainintaa julkisen palvelun maksusta. Liikenneministeriön tiedossa on ollut MTV:n ja Yleisradion välinen sopimus, vaikkakaan valtiovallalla ei sinänsä ole ministeriön mukaan ollut sen laatimiseen mitään muodollista yhteyttä.
Ruutunelosen maksettavaksi tuleva julkisen palvelun maksu
Valtioneuvosto myönsi 26.9.1996 Ruutuneloselle toimiluvan televisiotoiminnan harjoittamiseen päätöksessä mainituin ehdoin. MTV on pyytänyt Kilpailuviraston kannanottoa toimilupapäätöksen 10. kohtaan. Lupapäätöksen 10. kohdassa on määrätty:
”10. Julkisen palvelun maksu”
”Toimiluvanhaltija tulee suostumuksensa mukaisesti osallistumaan julkisen palvelun yleisradiotoiminnan rahoittamiseen Yleisradio Oy:n kanssa tehtävän ja liikenneministeriön vahvistaman sopimuksen mukaisesti. Toimiluvanhaltijan rahoitusosuudeksi tulee sopimuksessa määrätä vuoden 1998 osalta 10 % ja vuoden 1999 osalta 20 % mainosajan myynnin liikevaihdosta. Vuonna 2000 rahoitusosuuden tulee olla sama kuin muilla valtakunnallisilla televisiotoiminnan harjoittajilla, kuitenkin enintään 33 %.”
Yleisradion Kilpailuvirastolle antaman vastineen (31.10.1996) mukaan Yleisradion ja Ruutunelosen välistä sopimusta ei ole vielä solmittu.
Muiden televisiotoiminnanharjoittajien asema
Kaapelitelevisiotoimintaa harjoittavien kaapeliverkko-operaattorien toimiluvissa ei ole määräyksiä julkisen palvelun maksusta, eivätkä ne tällaisia maksuja maksa myöskään käytännössä. PTV 4:llä ei ole toimilupaa, sillä se on ohjelmatoiminnan harjoittaja eikä ohjelmatoiminnan harjoittaminen ja sen jakeleminen katsojille kaapeli-tv-verkkojen välityksellä vaadi toimilupaa.
Kaupallisen radiotoiminnan harjoittajien asema
Paikallisradiotoimintaa harjoittavat yritykset eivät maksa julkisen palvelun maksua. Myöskään Oy Suomen Uutisradio Ab:lle 26.9.1996 myönnetyssä toimiluvassa ei ole julkisen palvelun maksua koskevia velvoitteita.
Ratkaisu ja sen perustelut
MTV on pyytänyt selvittämään, onko Ruutunelosen maksettavaksi tuleva julkisen palvelun maksu kilpailulainsäädännön vastainen. MTV katsoo, että kyseessä on keskenään kilpaileville elinkeinonharjoittajille asetetut epätasapuoliset liikesuhteen ehdot.
Julkisen palvelun maksun suorittamisvelvollisuus
Julkisen palvelun maksun suorittamisvelvollisuus perustuu MTV:n osalta pelkästään yhtiön Yleisradion kanssa tekemään sopimukseen. Ruutunelonen on myös tekemässä Ylen kanssa sopimusta julkisen palvelun maksun suorittamisesta. Maksun suuruus on kuitenkin määritelty valtioneuvoston toimilupapäätöksessä. Voidaankin todeta, että Ruutunelonen on ainoa Suomessa televisiotoimintaa harjoittava yritys, jonka velvoite maksaa Yleisradiolle julkisen palvelun maksua perustuu valtioneuvoston antamaan päätökseen.
Mahdollinen määräävän markkina-aseman väärinkäyttö
Kilpailuvirasto on ensin arvioinut, voidaanko Yleisradiolle suoritettavan julkisen palvelun maksua koskevan sopimusehdon mahdollista syrjivyyttä tarkastella kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n tarkoittamana määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.
Kilpailuvirasto katsoo, että Yleisradiolla on määräävä markkina-asema valtakunnallisessa televisio-ohjelmien jakelussa maanpäällisessä verkossa. Yleisradio on ainoa elinkeinonharjoittaja, jonka jakeluverkon kautta on mahdollista jaella televisio-ohjelmaa koko Suomen kattavasti. Satelliittijakelun mahdollistavia lautasantenneja oli vuoden 1995 lopussa vajaassa 200 000 taloudessa, joten satelliittijakelun kattavuus ei ole maanpäällisen jakelun tasolla eikä sitä siten voida Suomessa pitää maanpäällistä jakelua korvaavana. Kaapelitelevisioverkkoon liittyneitä talouksia oli samaan aikaan noin 800.0004, joka vastaa vajaata 40 % talouksista. Kaapelitelevisiotalouksien määrän ei odoteta merkittävästi lisääntyvän. Kaapelitelevisioverkkokaan ei ole kattavuudeltaan maanpäällistä jakelua korvaava.
MTV maksaa Yleisradiolle verkkovuokraa, jonka mahdollista kohtuuttomuutta MTV:n Kilpailuvirastolle tekemä toimenpidepyyntö ei koske. Julkisen palvelun maksu on MTV:n ja Yleisradion välisen perussopimuksen mukaan korvausta vuokratustalähetysajasta.Lähetysajan vuokra on käsitteenä epäselvä, sillä MTV:n ohjelmisto on nykyisin sijoitettu omalle kanavalleen ja MTV toimii oman toimilupansa turvin, eikä siten enää hyödynnä Yleisradion toimilupaa ja sen kanavien ohjelma-aikaa. MTV ei ole aiemmin eikä nytkään katsonut, että MTV:n Yleisradiolle maksama julkisen palvelun maksu olisi kohtuuttoman suuri eikä ole katsonut Yleisradion muutoinkaan syyllistyneen kilpailunrajoituslain vastaiseen määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön.
Ruutuneloselle myönnetyssä toimiluvassa puolestaan todetaan, että toimiluvanhaltija tulee suostumuksensa mukaisesti osallistumaan julkisen palvelun yleisradiotoiminnan rahoittamiseen.
Yleisradiolla ei nykytilanteessa voida katsoa olevan määräävää markkina-asemaa edellä mainitussa televisiolähetysajan vuokrauksessa, jonka vastineeksi MTV:n on ilmoitettu maksavan julkisen palvelun maksua. Yleisradion toimintaan julkisen palvelun maksun saajana ei siten voida soveltaa kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n säännöstä, eikä yhtiön tältä osin voida katsoa syyllistyneen kiellettyyn määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön.
Valtioneuvoston toimilupapäätöksen kilpailua rajoittava vaikutus
Kilpailua valtakunnallisilla televisiomainonnan markkinoilla ei tällä hetkellä ole. MTV:n voidaan siten katsoa olevan määräävässä markkina-asemassa kyseisillä markkinoilla. Kilpailuvirasto katsoo, ettei Ruutunelosen saama toimilupa ole tätä asemaa muuttanut eikä määräävä markkina-asema poistu ainakaan välittömästi Ruutunelosen lähetysten alettua. MTV:n markkinaosuus valtakunnallisen televisiomainonnan markkinoilla säilyy mitä ilmeisimmin korkeana vielä vuosia.
Ruutunelosen toimilupaehdoissa määritelty julkisen palvelun maksu johtaa tilanteeseen, jossa ainoastaan yksi sähköisen joukkoviestinnän markkinoilla toimiva elinkeinonharjoittaja on julkisoikeudellisella päätöksellä velvoitettu maksamaan julkisen palvelun maksua. Tällä hetkellä ei ole vielä tiedossa, kuinka suurta julkisen palvelun maksua MTV tulee vuonna 1997 ja sen jälkeen maksamaan.
Uuden televisiokanavan käynnistämiskustannukset ovat korkeat ja esimerkiksi Kolmostelevision toiminta oli liikenneministeriön vastineen mukaan ensimmäisinä toimintavuosina tappiollista. Ruutunelosen porrastetusti nousevalla julkisen palvelun maksulla voidaan katsoa olevan alalle pääsyn kynnystä alentava ja kilpailua edistävä tarkoitus. Kilpailua lisäävään tarkoitukseen ja alalle pääsyä helpottavaan vaikutukseen ovat lausunnoissaan viitanneet liikenneministeriö, Yleisradio ja Ruutunelonen.
Valtioneuvoston toimilupapäätöksellä on Ruutuneloselle asetettu velvoite maksaa Yleisradiolle julkisen palvelun maksua ja samalla määrätty maksun määrä. Tämän tyyppiset julkisen vallan määräämät maksut vaikuttavat elinkeinonharjoittajien tasapuolisiin kilpailumahdollisuuksiin ja estävät yritysten vapaata hinnanmuodostusta sekä rajoittavat täten kilpailua.
Julkisen palvelun maksun kilpailua rajoittavat vaikutukset
Syrjivyys
MTV on osallistunut ainoana kaupallisen elinkeinotoiminnan harjoittajana Yleisradiolle laissa velvoitettujen tehtävien rahoittamiseen. Jatkossa Ruutunelonen osallistuu myös näihin kustannuksiin, mutta Yleisradion kanssa valtakunnallisesti kilpailevaa kaupallista mainosradiota ei ole velvoitettu maksamaan julkisen palvelun maksua, kuten ei myöskään paikallisradiotoiminnan harjoittajia. Ohjelmatoiminnan harjoittajat, jotka ovat valinneet jakelutiekseen kaapelitelevisioverkot eivät myöskään joudu kyseistä maksua maksamaan.
Kilpailuvirasto katsoo, että julkisen palvelun maksun suorittamisvelvoite, jonka perusteena ovat julkisen vallan elinkeinonharjoittajille asettamat velvoitteet, asettaa sähköisen joukkoviestinnän alalla toimivat yritykset perusteettomasti eri asemaan ja on siten syrjivä. Julkisyhteisön toimenpiteitä, joilla asetetaan joillekin sähköisen joukkoviestinnän alalla kilpaileville yrityksille velvollisuus maksaa Yleisradiolle nk. julkisen palvelun maksua, voidaan tämän vuoksi pitää kilpailunrajoituksista annetun lain 9 §:n perusteella kilpailunrajoituksena, jolla on vahingollisia vaikutuksia.
Maksun vaikutus kaupallisten toimijoiden ja Yleisradion väliseen kilpailutilanteeseen
Ohjelmatoiminnan harjoittajat kilpailevat keskenään katsojista ja kuulijoista. Vaikka Yleisradion toiminnan tarkoitus ei ole mahdollisimman suurten katsoja- ja kuulijamäärien saavuttaminen, on katsoja- ja kuulijamäärillä mainosrahoitteista televisio- tai radiotoimintaa harjoittaville yrityksille suuri merkitys.
Yleisradio esittää useita suuria katsojamääriä kerääviä ohjelmia, joista myös kaupalliset kanavat kilpailevat. Esimerkiksi suurten urheilutapahtumien televisiointioikeuksien hankinnassa yleisradioyhtiöt ja kaupalliset yhtiöt kilpailevat keskenään. Tähän kilpailutilanteeseen on julkisen palvelun maksuvelvoitteellakin vaikutusta. Kaupallisen ohjelmatoiminnan harjoittajien mahdollisuudet ohjelmien hankinnassa ovat suhteellisesti heikommat, koska ne joutuvat maksamaan kyseistä maksua. Viime aikoina useiden merkittävien urheilutapahtumien televisiointioikeudet ovat kuitenkin päätyneet kaupallista televisiotoimintaa harjoittaville suuryrityksille.
Julkisen palvelun maksu on mainonnan myynnin liikevaihtoon sidottu. Mitä paremmin kaupallista ohjelmatoimintaa harjoittava yhtiö onnistuu hankkimaan houkuttelevia ohjelmia, saamaan sitä kautta suurempia katsojalukuja ja edelleen paremman mainosmyynnin, sitä suuremman absoluuttisen rahasumman se on velvollinen maksamaan kilpailijalleen. Kilpailijoiden mainosmyynnin hyvä menestys vaikuttaa Yleisradion tuloja lisäävästi ja sitä kautta sen kilpailukykyyn esimerkiksi ohjelmien hankintamarkkinoilla. Maksun ollessa liikevaihtoon sidottu, on televisiomainonnan mahdollisesta liikevaihdon kasvusta seurauksena Yleisradion tulojen lisäys. Tämä lisäys ei ole perusteltavissa julkisen palvelun tuottamisen kasvaneilla kustannuksilla.
Yleisradion yksinoikeus maksun saamiseen
Julkiseksi palveluksi katsottavaa ohjelmatarjontaa on tarjolla myös muilla kuin Yleisradion kanavilla. Esimerkkeinä voidaan mainita uutis-, asia- ja ajankohtaisohjelmat, joiden määrä MTV3-kanavalla on jatkuvasti lisääntynyt. Ilmeisesti myös Ruutunelosen ohjelmistoon tulee kuulumaan merkittävässä määrin kyseisen tyyppisiä ohjelmia. Paikallisradiot tarjoavat puolestaan Yleisradion aluelähetysten kanssa kilpailevia paikallisista asioista kertovia uutisia ja reportaaseja. Suomen Uutisradio tullee myös merkittävässä määrin tarjoamaan uutisohjelmia. Myös muita julkisen palvelun tehtäviä hoitavat muutkin kuin Yleisradio. Lisääntyvä kanavien määrä ja ohjelmatarjonta johtaa siihen, että julkisen palvelun tehtäviä hoitaa yhä useampi elinkeinonharjoittaja. Tässä tilanteessa ei vaikuta perustellulta, että joidenkin julkista palvelua itsekin tuottavien yritysten on tuettava Yleisradion julkisen palvelun toimintaa.
Julkisen palvelun maksun suuruus
Kilpailuvirasto ei ole saanut selvitystä siitä, perustuuko Yleisradion käyttöön tuleva julkisen palvelun maksu kyseisen palvelun tuottamisesta todella aiheutuviin kustannuksiin. Julkisuudessa on myös esitetty erisuuntaisia arvioita toisen valtakunnallisen mainostelevisiokanavan vaikutuksista julkisen palvelun maksun kokonaismäärään. Yleisradio arvioi Kilpailuvirastolle toimittamassaan lausunnossa maksukertymän pienenevän. Tämä aiheutuu Yleisradion arvion mukaan siitä, että mainoshintojen alenemisen vaikutus televisiomainonnan liikevaihtoon on suurempi kuin mainonnan volyymin kasvun. Toisaalta on esitetty, että ohjelmatarjonnan lisäys sinänsä kasvattaisi televisiomainonnan kokonaismäärää ja Yleisradiolle tuloutettavaa julkisen palvelun maksua.
Kilpailuviraston ratkaisu
Kilpailuviraston tehtäviin kuuluu kilpailuvirastosta annetun lain (711/88, muutettu 482/92) 2 §:n mukaan aloitteiden tekeminen kilpailun edistämiseksi ja kilpailua rajoittavien säädösten ja määräysten purkamiseksi. Kilpailuvirasto on tänään toimittanut liikenneministeriölle aloitteen, jossa se esittää, että liikenneministeriö ryhtyisi toimiin Yleisradion käyttöön perittävän julkisen palvelun maksun poistamiseksi.
Kilpailuvirasto katsoo, ettei asiassa ole tarvetta muihin toimenpiteisiin ja poistaa MTV:n toimenpidepyynnön käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 3 §:n 2 momentti, 7 § ja 9 §
Muutoksenhaku
Kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n 3 momentin mukaan Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.
Mikäli Kilpailuvirasto ei tee esitystä kilpailunrajoituksen käsittelemiseksi kilpailuneuvostossa, sen voi kilpailunrajoituksista annetun lain 13 §:n mukaan tehdä elinkeinonharjoittaja, jota kilpailunrajoitus välittömästi koskee, tai elinkeinonharjoittajien tai kuluttajien etujen valvomiseksi toimiva yhteisö.