Asianosaiset
Raahen koulutuskuntayhtymä
Pattijoen Liikennekoulu Ky, Teuvo Koskela
Asian vireilletulo
Pattijoen Liikennekoulu Ky (jäljempänä Liikennekoulu) pyysi 7.6.2000 päivätyllä kirjeellään Oulun lääninhallitusta selvittämään, rikkooko Raahen koulutuskuntayhtymä (jäljempänä koulutuskuntayhtymä) kilpailunrajoituslakia järjestämällä ylläpitämänsä ammattioppilaitoksen tiloissa aloitettavaa autokoulutoimintaa varten tarjottavien toimitilojen vuokralle antamista koskevan tarjouskilpailun. Koulutuskuntayhtymän hallitus oli päättänyt vuokrata oppilaitoksesta tilat jollekin autokouluyrittäjälle. Liikennekoulun mukaan ammattioppilaitos ei voi olla tukematta yrittäjää, joka toimii koulun tiloissa. Lisäksi oppilaitoksen oppilaille ei jää mahdollisuutta valita mieleistänsä autokoulua, koska omassa oppilaitoksessa on jo autokoulu.
Koulutuskuntayhtymän päätös valita autokouluyrittäjä tasapuolisin perustein ei Liikennekoulun mielestä voi toteutua, koska tarjouspyyntö lähetettiin vain neljälle autokoululle ja koska vain Raahessa toimivat kaksi autokoulua voivat tehdä tarjouksen nykyisillä autokoululuvillaan.
Asian selvittäminen
Oulun lääninhallitus selvitti asiaa ja toimitti selvityksensä Kilpailuvirastoon 30.8.2000 ja 17.11.2000. Lääninhallitus oli pyytänyt vastineen koulutuskuntayhtymältä ja Teuvo Koskelalta sekä lausunnon Suomen Autokoululiitto ry:ltä.
Koulutuskuntayhtymän antaman selvityksen mukaan koulutuskuntayhtymän tarkoituksena oli vuokrata Raahen ammattioppilaitoksesta tilat yksityisen autokouluyrittäjän käyttöön. Suullisen aloitteen vuokraustoiminnasta oli tehnyt Liikennekoulun toinen yrittäjä, Antti Markus. Koulutuskuntayhtymän hallituksen mielestä autokouluyrittäjiä tulee kuitenkin kohdella tasapuolisesti. Sen vuoksi koulutuskuntayhtymä päätti järjestää asiasta tarjouskilpailun. Tarjouksien koulutuskuntayhtymä halusi olevan yhteismitallisia, joten niissä pyydettiin tietoja niistä seikoista, joista oli ollut alustavasti puhetta Antti Markuksen kanssa.
Tarjouspyynnöt lähetettiin koulutuskuntayhtymän alueella (kuusi kuntaa) toimiville autokouluille. Autokoulun tuli olla yleinen autokoulu, jossa kuka tahansa muukin kuin ammattioppilaitoksen opiskelija voisi hankkia ajokortin. Ammattioppilaitoksen nimen tuli jollain tavoin näkyä autokoulun nimessä ja ammattioppilaitoksen opiskelijoiden tuli saada alennusta käymästään kurssista. Ainoa tarjous saatiin Antti Markukselta. Lisäksi kaksi raahelaista yrittäjää totesivat yhteisessä kirjeessään, etteivät he tässä tilanteessa voi jättää tarjoustaan.
Teuvo Koskela ei antanut vastinetta lääninhallituksen selvityspyyntöön.
Suomen Autokoululiitto totesi lausunnossaan, että autokoululuvassa määrätään kunta, jonka alueella autokoulutoimintaa voidaan harjoittaa. Tämä sulkee liiton mukaan pois tarjouskilpailusta kaikki muut paitsi kaksi raahelaista autokoulua, koska toiminnan laajentaminen uuteen kuntaan vaatisi uuden autokoululuvan siihen liittyvine rasitteineen. Toisaalta kohdistamalla tarjouspyynnön vain kahdelle raahelaiselle autokoululle ammattioppilaitos voi liiton mielestä halutessaan hyödyntää ylivertaista ostajan asemaansa, mikä ei ole kilpailulainsäädännön hengen mukaista.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Kilpailunrajoituslain soveltaminen
Kilpailunrajoituslaki on tarkoitettu poistamaan elinkeinonharjoittajien aikaansaamat kielletyt tai muuten vahingolliset kilpailunrajoitukset. Lakia voidaan siten soveltaa vain elinkeinonharjoittajien tai niiden yhteenliittymien menettelytapoihin.
Kilpailunrajoituksista annetun lain (480/92) määrittelemä elinkeinonharjoittajan käsite on laaja. Lain 3 §:n 1 momentin mukaan elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan luonnollista henkilöä, yksityistä tai juridista, joka ammattimaisesti pitää kaupan, ostaa, myy, vuokraa tai muutoin vastiketta vastaan hankkii tai luovuttaa tavaroita tai palveluksia. Elinkeinonharjoittaminen ei aina välttämättä edellytä toiminnan harjoittamista taloudellisen voiton tavoittelemiseksi, joskin siihen yleensä liittyy ansiotarkoitus. Tavallisesti tämä ilmenee siten, että tavaroita tai palveluita myydään vastiketta vastaan.
Elinkeinonharjoittajan käsitteen piiriin kuuluvat kaikki ne valtion, kuntien ja muiden julkisyhteisöjen toiminnot, jotka on järjestetty liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti yhtiöksi tai liikelaitokseksi tai joiden voidaan muutoin katsoa olevan luonteeltaan ensisijaisesti liiketaloudellisia. Jos julkisyhteisö voi uskoa määrätyn toiminnan yksityiselle elinkeinonharjoittajalle, tai yksityiset elinkeinonharjoittajat muutoin harjoittavat kyseistä toimintaa, voidaan tätä yleensä pitää osoituksena siitä, että kilpailunrajoituslakia voitaisiin soveltaa myös julkisyhteisön omaan vastaavaan toimintaan.
Koulutuskuntayhtymä aikoo harjoittaa luokkatilojen vuokraustoimintaa hallitsemassaan kiinteistössä. Toimitilojen vuokraukseen liittyy siten ansiotarkoitus ja se on yksityiseen elinkeinotoimintaan verrattavaa. Vuokraustoiminnan pitäminen elinkeinotoimintana edellyttää kuitenkin myös sellaista laajuutta ja suunnitelmallisuutta, että sitä voidaan pitää ammattimaisena. Saatujen selvitysten perusteella Kilpailuvirasto katsoo, ettei tämä kriteeri täyty, vaan koulutuskuntayhtymän vuokraustoiminta on siinä määrin vähäistä, ettei sitä voida pitää kilpailunrajoituslain 3 §:n tarkoittamana elinkeinonharjoittajana. Tämän vuoksi koulutuskuntayhtymän menettelyyn ei voida soveltaa kilpailunrajoituslakia.
Koulutuskuntayhtymän menettelytapojen kilpailuoikeudellinen arviointi
Kilpailunrajoituslain (480/92) 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen vahingollisilta kilpailunrajoituksilta. Lakia koskevan hallituksen esityksen perusteluissa (HE 162/91 vp., s.9) todetaan, että kilpailua voivat vahingollisesti rajoittaa yksittäisten elinkeinonharjoittajien aikaansaamien järjestelyjen lisäksi myös julkisen vallan aikaansaamat rajoitukset ja että tällaiset rajoitukset voivat johtua säädöksistä, hallinnollisista määräyksistä tai hallintotoimista. Kilpailuvirastosta annetun lain (711/88, muut. 482/92) 2 §:n mukaan viraston tehtävänä on tehdä aloitteita tällaisten säännösten ja määräysten purkamiseksi.
Viraston aloitteellisen toiminnan lähtökohtana on ollut, että julkisyhteisöjen menettelytavoilla on arvioitu olevan periaatteessa samanlaisia kilpailua rajoittavia vaikutuksia kuin elinkeinonharjoittajien aikaansaamilla kilpailunrajoituslaissa kielletyillä tai vahingollisilla kilpailunrajoituksilla. Useissa tapauksissa Kilpailuvirasto on julkisen vallan aikaansaamia kilpailunrajoituksia koskevia aloitteita tehdessään ja lausuntoja antaessaan tarkastellut näitä rajoituksia käyttäen hyväksi kilpailunrajoituslain 9 §:n yleislauseketta. Sen mukaan kilpailunrajoituksella katsotaan olevan vahingollisia vaikutuksia, jos se terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun kannalta sopimattomalla tavalla vähentää tai on omiaan vähentämään tehokkuutta elinkeinoelämän piirissä tai estää tai vaikeuttaa toisen elinkeinon harjoittamista.
Säännöksen perustelujen mukaan jomman kumman edellä mainitun ns. vahingollisuuskriteerin täyttyminen ei pelkästään vielä riitä toteamaan kilpailunrajoitusta vahingolliseksi, sillä säännöstä sovellettaessa kiinnitetään ensisijaisesti huomiota siihen, miten menettely vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin ja kilpailun toimivuuteen koko toimialalla. Kilpailunrajoitukseen, joka ei olennaisesti vähennä kilpailun toimivuutta, vaan on talouden kannalta vähämerkityksellinen, puututaan vain silloin, jos sitä on pidettävä markkinoiden eettisten periaatteiden mukaan epäterveenä.
Myös kilpailuneuvosto toteaa julkista tukea saaneen EKE-tuotteen alihinnoitteluepäilyä koskevassa päätöksessään 2.11.1998 (Dno 6/359/98), että kilpailunrajoituslain 9 §:n vahingollisten kilpailunrajoitusten tunnusmerkistö saattaa täyttyä, mikäli yritykselle myönnetään julkista tukea. Saadun tuen seurauksena yritys hinnoittelee tuotteensa ja palvelunsa merkittävästi alle vastaavassa asemassa olevien kaupalliselta pohjalta toimivien yritysten hintatason ja kyseinen alihinnoittelu vääristää merkittävästi kilpailuasemaa markkinoilla. Tällaisessa tapauksessa julkisen subvention mahdollistama alihinnoittelu voi 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla vähentää tehokkuutta elinkeinoelämässä, koska julkisen tuen seurauksena tehokkaammin ilman julkisen tuen subventiota tuotettujen hyödykkeiden määrä voi vähentyä. Menettely voi myös 9 §:n vastaisesti vaikeuttaa ilman julkista tukea toimivien yritysten elinkeinon harjoittamista. Tilanteen arviointiin vaikuttavaa kuitenkin oleellisesti subventoidun toiminnan luonteen ohella kyseessä olevien markkinoiden rakenne ja kilpailutilanne.
Kilpailuvirasto on arvioinut koulutuskuntayhtymän toimintaa edellä selostettujen periaatteiden mukaisesti.
Selvitysten mukaan koulutuskuntayhtymä on ryhtynyt toimenpiteisiin vuokratakseen tilojaan ulkopuolisen autokouluyrittäjän käyttöön. Tiloja käyttävä autokoulu olisi yleinen autokoulu eli kuka tahansa voisi suorittaa siellä autokoulunsa. Myös ammattioppilaitoksen opiskelijat suorittavat autokoulunsa vapaa-aikanaan ja he voivat valita autokoulunsa vapaasti em. vaihtoehdon lisäksi joko Raahen muista autokouluista tai ympäristökunnissa sijaitsevista kouluista.
Kansantaloudellisesti on järkevää, että koulut tarjoavat koulutilojaan koulutyön päätyttyä yritysten käyttöön. Jos tilojen vuokraajat eivät maksa tiloista todellista kustannuksia vastaavaa vuokraa, se vaikeuttaa muiden yksityisten yritysten toimintaedellytyksiä ja merkitsee toiminnan tukemista julkisin varoin, koska nämä tilat ja niiden ylläpitäminen rahoitetaan pääosin verovaroin. Tämän vuoksi Kilpailuvirasto, opetusministeriö, Suomen Kuntaliitto ja Suomen Yrittäjät 15.10.1998 ovat antaneet yhteisen opiskelijatöiden ja koulutuslaitosten tuottamien muiden hyödykkeiden hinnoittelua koskevan suosituksen, jonka mukaan koulutuksen järjestäjän tulisi esimerkiksi tilojaan vuokratessaan periä siitä kustannusvastaava hinta ottamalla huomioon kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle. Suosituksen mukaisesti koulutuskuntayhtymän on tiloja vuokratessaan perittävä niistä käypää markkinavuokraa.
Kilpailun vääristymistä saattaa kuitenkin aiheuttaa myös se, että koulutuskuntayhtymä on vaatinut ammattioppilaitoksen nimen näkymistä autokoulun nimessä. Nimi saattaa osaltaan ohjata asiakkaiden käyttäytymistä. Autokoulupalveluiden ostajien valinnanvapautta rajoittaa lisäksi vaadittu alennuskäytäntö, johon sisältyy ammattioppilaitoksen opiskelijoiden sitomista ja syrjivän hinnoittelun piirteitä.
Kilpailuvirasto esittää, että koulutuskuntayhtymä toteuttaa toimitilojen vuokrauksen siten, että edellä mainitut epäkohdat tulevat korjatuiksi.
Asian poistaminen käsittelystä
Raahen koulutuskuntayhtymää ei ole pidettävä luokkatilojensa vuokraajana kilpailunrajoituslain 3 §:n tarkoittamana elinkeinonharjoittajana, joten koulutuskuntayhtymän menettelytapoja ei voida arvioida kilpailunrajoituslain säännösten perusteella.
Kilpailuvirasto saattaa asianosaisten tietoon näkemyksensä koulutuskuntayhtymän vuokraustoiminnasta mahdollisesti aiheutuvista julkisista kilpailunvääristymisistä ja poistaa Pattijoen Liikennekoulu Ky/Teuvo Koskelan toimenpidepyynnön enemmästä käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslain 3 § ja 9 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on tämän päätöksen liitteenä.