Asianosaiset
Consara Oy, konsulttitoimisto Salon Aluerakennuttajat
Rakennusteollisuuden Keskusliiton Lounais-Suomen piiri r.y.
Asian vireilletulo
Asianajotoimisto Korvenoja & Niinistö on Consara Oy Salon Aluerakennuttajat-nimisen rakennusalan konsulttitoimiston – jäljempänä Consara Oy – asiamiehenä toimittanut kilpailuvirastolle 15.9.1995 toimenpidepyynnön, jossa se on pyytänyt virastoa selvittämään, ovatko Rakennusteollisuuden Keskusliitto tai jotkut sen jäsenyritykset menetelleet tarjouskilpailutilanteissa kilpailunrajoituslain (480/92) säännösten vastaisesti tai käyttäneet väärin mahdollista määräävää markina-asemaansa ja ryhtymään asian vaatimiin toimenpiteisiin.
Asian selvittäminen
Kilpailuvirastolle toimitetussa tutkimuspyynnössä tuodaan esille erityisesti tapahtumat Aivohalvaus- ja afasialiitto r.y:n ja Suomen Parkinson-liitto r.y:n rakennushanketta koskeneen tarjouskilpailun yhteydessä, kun ko. liitot rakennuttavat yhdessä Suvituuli-nimisen erityisosaamiskeskuksen. Consara Oy on ollut liittojen konsulttina hankkeen alusta alkaen ja sillä on niiden kanssa sopimus rakennusprojektin rakennuttajatehtävien hoitamisesta ja valvomisesta. Näihin tehtäviin kuului muun muassa em. rakennushankkeen urakkatarjouskilpailun hoitaminen.
Toimenpidepyynnön mukaan Consara Oy oli ennen urakkatarjouspyyntöjen lähettämistä saanut tietää, että Rakennusteollisuuden Keskusliiton Lounais-Suomen piirin asiamies Jouko Rouvali oli soittanut Suomen Parkinson-liiton toiminnanjohtaja Leena Punnalle ja ilmoittanut, että ”liitossa valmistellaan toimintatapaa, jonka perusteella em. rakennuttajaliitot tulisivat saamaan mahdollisimman vähän tarjouksia”. Syyksi Rouvali oli puhelimessa ilmoittanut Consara Oy:n yhteistyövaikeudet alueen rakentajien kanssa. Osoituksena näistä tapahtumista toimenpidepyynnön liitteenä on jäljennös telefax-sanomasta, jonka Leena Punta on 12.6.1995 lähettänyt Aivohalvaus- ja afasialiiton toiminnanjohtaja Terttu Elolle. Siinä Punta kertoo Elolle Rouvalin soittaneen hänelle ja ilmoittaneen Rakennusteollisuuden Keskusliiton edellä kerrotuista aikomuksista.
Consara Oy arvioi, että Rakennusteollisuuden Keskusliitto on yhteydenotollaan rakennuttajiin pyrkinyt aikaansaamaan sen, että rakennuttajaliitot olisivat purkaneet sopimuksensa Consara Oy:n kanssa. Tämän pyrkimyksen syynä Consara Oy pitää sitä, että se on toiminut joissain aiemmin toteuttamissaan rakennusprojekteissa alalla yleisesti noudatetusta tavasta poiketen siten, että se on pyrkinyt saamaan aikaan säästöjä rakennuttajalle. Alueen rakennusliikkeet ovat Consara Oy:n mukaan kokeneet kärsivänsä taloudellisia menetyksiä Consara Oy:n menettelytapojen vuoksi. Consara Oy oli mm. toteuttanut erään teollisuushallin rakentamisen siten, että siihen ei otettu lainkaan varsinaista pääurakoitsijaa, vaan hankkeen toteuttivat kunkin erityisalan urakoitsijat Consara Oy:n valvonnassa. Rakennusteollisuuden Keskusliittoon kuuluvat rakennusliikkeet eivät Consara Oy:n mukaan pidä omalta kannaltaan hyvänä tällaisen menettelytavan yleistymistä ja olivat sen takia ryhtyneet valmistelemaan edellä mainittujen liittojen rakennushankkeen boikotointia, mikäli Consara Oy toimii hankkeessa konsulttina.
Erikoistutkija Kaarlo Helkamo kilpailuvirastosta ja vastaava ylitarkastaja Antti Koskinen Turun ja Porin lääninhallituksesta suorittivat 17.10.1995 tarkastuksen Rakennusteollisuuden Keskusliiton Lounais-Suomen piiri r.y:n toimistossa Turussa. Tarkastuksessa myös haastateltiin piirin asiamiestä Jouko Rouvalia.
Haastattelussa Rouvali kertoi muun muassa, että rakennusliikkeet eivät jätä urakkatarjouksia, mikäli Consara Oy toimiessaan tarjouskilpailun toteuttajana ei noudata Suomen Rakennuttajaliiton vahvistamia rakennusurakan yleisiä sopimusehtoja (YSE 1983). Rouvali kertoi yleisen mielipiteen Rakennusteollisuuden Keskusliiton Lounais-Suomen piiriin kuuluvien rakennusliikkeiden keskuudessa kääntyneen Consara Oy:tä vastaan erään Salossa vuosina 1994-95 toteutetun teollisuushallin rakentamisen yhteydessä. Consara Oy toimi siinä rakennuttajan konsulttina ja järjesti urakkatarjouskilpailun. Mitään tarjouksen jättäneistä rakennusliikkeistä ei kuitenkaan otettu rakennushankkeen pääurakoitsijaksi, vaan hanke toteutettiin Consara Oy:n johdolla käyttäen vain kunkin erikoisalan aliurakoitsijoita. Consara Oy käytti näin hyväkseen tehtyjä urakkatarjouksia omassa työssään. Rouvalin mukaan Consara Oy toimi tällöin em. yleisten sopimusehtojen vastaisesti. YSE 1983 47 §:n mukaan rakennussuoritusta valvoo rakennuttajan edustaja, jolla voi olla apunaan valvojia. Valvojana ei ilman urakoitsijan suostumusta saa toimia samalla alalla urakoitsijana toimiva tai tämän palveluksessa oleva henkilö.
Rouvali kertoi ilmoittaneensa puhelimitse Consara Oy:n toimitusjohtaja Harri Gustafssonille, että urakkakilpailut tulee toteuttaa yleisten sopimusehtojen mukaisesti. Mikäli näin tapahtuu, ei Rakennusteollisuuden Keskusliiton Lounais-Suomen piirillä ole mitään sitä vastaan, että Consara Oy toimii konsulttina.
Consara Oy on kilpailuvirastolle 29.2.1996 toimittamassaan kirjeessä katsonut, että se ei edellä kerrotussa teollisuushallin rakentamistapauksessa ole voinut toimia YSE 1983 47 §:n vastaisesti, koska se ei ole toiminut alalla urakoitsijana, vaan rakennussuoritusta valvovana rakennuttajan edustajana. Kyseinen rakennushanke toteutettiin erillisinä urakoina kunkin alan urakoitsijan ja rakennuttajan välisten urakkasopimusten perusteella.
Tarkastuksessa käytiin myös muun muassa läpi Rakennusteollisuuden Keskusliiton Lounais-Suomen piirin hallituksen kokousten pöytäkirjat vuodelta 1995.
Hallituksen kokouksen 5/95 23.5.1995 pöytäkirjassa on muun muassa todettu, että eräät konsultit järjestävät urakkakilpailuja ja ottavat kuitenkin kohteen toteuttamisen itselleen, kun urakoitsijoilta on saatu ensin kaikki mahdolliset tiedot urakkaneuvotteluissa. Tällaiset tapaukset tulee kokouspöytäkirjan mukaan ilmoittaa välittömästi piirin toimistoon, jotta yhdessä keskustoimiston kanssa voidaan ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin.
Hallituksen kokouksen 6/95 19.6.1995 pöytäkirjan mukaan piirin toimisto on ollut yhteydessä Parkinson-liittoon Erityisosaamiskeskus Suvituulen urakkakilpailusta ja edellytti, että urakkakilpailussa noudatetaan urakkakilpailun pelisääntöjä sekä yleisiä sopimusehtoja YSE 1983 ja sen määräyksiä. Lisäksi oli todettu, että Consara Oy/Harri Gustafsson oli asianajajansa välityksellä lähettänyt asiasta piirille kirjeen, josta keskusteltiin ja joka merkittiin tiedoksi.
Hallituksen kokouksen 7/95 22.8.1995 pöytäkirjan mukaan Rakennusteollisuuden Keskusliiton edustajana varatuomari Antti Isohanni oli ollut yhteydessä Consara Oy/Harri Gustafssoniin ja esittänyt muutosta Erityisosaamiskeskus Suvituulen urakan laskenta-asiapapereissa esiintyviin poikkeamiin YSE 1983 sopimusehdoista.
Pöytäkirjan n:o 8/95 21.9.1995 mukaan todettiin, että eräät rakennuttaja- ja valvontatehtäviä hoitavat konsultit ovat olleet urakkakilpailuissa tarjoajina Rakennusteollisuuden Keskusliiton jäsenliikkeiden ohella. Tämän menettelyn todettiin olevan edellä selostetun YSE 1983 47 §:n vastaista toimintaa. Hallitus päätti pyrkiä vaikuttamaan Suomen Rakennuttajaliittoon ja sen jäsenten rakennuttamien kohteiden toteutustapaan siten, että niissä kohteissa noudatetaan urakoinnin pelisääntöjä ja yleisiä sopimusehtoja. Tämän pöytäkirjan käsinkirjoitetussa konseptissa on kilpailuviraston havaintojen mukaan merkintöjä, jotka osoittavat, että näihin päätöksiin on antanut aihetta nimenomaan Consara Oy:n menettely eräiden tarjouskilpailujen yhteydessä.
Käsinkirjoitetusta Jouko Rouvalin muistilehtiöstä ilmeni, että Rouvali oli ollut 14.6.1995 puhelinyhteydessä Rakennusteollisuuden Keskusliiton keskustoimistossa työskentelevään varatuomari Antti Isohanniin. Tässä keskustelussa oli käsitelty Consara Oy:n ja Harri Gustafssonin toimintaa Suomen Parkinson-liiton ja Aivohalvaus- ja afasialiiton rakennushankkeen konsulttina. Muistiinpanojen mukaan Rouvali ja Isohanni olivat todenneet, että rakennuttajaliitot eivät vaihda konsulttia ja Rakennusteollisuuden Keskusliiton jäsenyritykset osallistuvat normaaliin tarjouskilpailuun, eivätkä boikotoi sitä. Lisäksi todettiin, että rakennusliikkeet tulevat tarjouksissaan vaatimaan YSE 1983 säännöstön noudattamista. Muistiinpanoissa on tämän jälkeen merkintä ”Gustafsson lisä”. Rouvali kertoi tarkastuksen yhteydessä sen tarkoittavan sitä, että mikäli Consara Oy/Gustafsson on laatinut tarjouspyynnön siten, että siinä ei noudateta YSE 1983 säännöstöä ja siitä aiheutuu urakoitsijalle ylimääräisiä kustannuksia, niin siitä seuraa tarjoushinnan kohoaminen. Isohannin mukaan Rakennusteollisuuden Keskusliittto ei kuitenkaan ole neuvonut jäsenyrityksiään tämän suhteen, vaan kukin tarjouksen jättänyt rakennusliike on kilpailutilanteen huomioon ottaen tehnyt tarjouslaskelmansa omista lähtökohdistaan.
Varatuomari Antti Isohannin mukaan YSE 1983 säännöstö ei ole rakennusalan yrityksiä velvoittava, eikä siitä poikkeamisesta seuraa mitään sanktioita.
Consara Oy lähetti 15.6.1995 erityisosaamiskeskus Suvituulta koskevat tarjouspyynnöt seitsemälle rakennusliikkeelle, jotka kaikki ovat Rakennusteollisuuden Keskusliiton jäseniä. Kaikki tarjouspyynnön saaneet rakennusliikkeet jättivät tarjouksen. Pääurakoitsijaksi valittiin Puolimatka Oy.
Tarjouspyyntöjen saavuttua rakennusliikkeille Antti Isohanni Rakennusteollisuuden Keskusliitosta toi Consara Oy:n toimitusjohtaja Harri Gustafssonille puhelimitse esille ne kohdat, joissa Rakennusteollisuuden Keskusliitto katsoi Consara Oy:n laatiman tarjouspyynnön poikkeavan YSE 1983 säännöistä pyrkien saamaan Gustafssonia toimittamaan tarjouspyynnön saaneille rakennusliikkeille muutoksia tarjouspyyntöön niiltä osin. Gustafsson ei kuitenkaan tehnyt pyydettyjä muutoksia, koska hän kertomansa mukaan katsoi tarjouspyynnön vastaavan sitä, mitä rakennuttajaliittojen kanssa oli sovittu. Urakkaneuvottelut käytiin ja urakkasopimus tehtiin Gustafssonin mukaan Puolimatka Oy:n kanssa alkuperäisen tarjouspyynnön pohjalta.
Kilpailuvirasto on kuullut tapauksen käsittelyn yhteydessä myös Suomen Rakennuttajaliittoa, jonka johdolla Rakennusurakan yleiset sopimusehdot on valmisteltu ja joka on ne vahvistanut. Tällöin on todettu, että YSE 47 §:n tarkoituksena on kieltää nimenomaan urakoitsijan toimiminen valvojana, eikä määräys siten em. olosuhteissa ole sovellettavissa Consara Oy:n toimintaan.
Kilpailuvirasto on ennen ratkaisun tekemistä varannut Consara Oy:lle ja Suomen Rakennusteollisuuden Keskusliitolle mahdollisuuden tulla kuulluiksi viraston asiasta laatiman päätösluonnoksen johdosta.
Ratkaisu ja sen perustelut
Kilpailuvirastolle 15.9.1995 toimitetusta tutkimuspyynnöstä liitteineen on käynyt ilmi, että Rakennusteollisuuden Keskusliiton Lounais-Suomen piirin taholta on oltu yhteydessä Suomen Parkinson-liittoon ja kerrottu, että alueen rakennusliikkeet ovat suunnitelleet Suomen Parkinson-liiton ja Aivohalvaus- ja afasialiiton rakennushankkeen boikotointia, mikäli rakennuttajat käyttävät konsulttinaan Consara Oy:tä.
Kilpailuviraston tekemissä selvityksissä on havaittu, että Rakennusteollisuuden Keskusliiton Lounais-Suomen piiri on valmistellut Suomen Parkinson-liiton ja Aivohalvaus- ja afasialiiton Suvituuli-rakennushankkeen tarjouskilpailun boikotoimista, mikäli Consara Oy, Salon Aluerakennuttajat toimii liittojen konsulttina ko. rakennushankkeessa. Tällainen rakennusliikkeiden yhteistoiminta tarjouskilpailun yhteydessä olisi toteutuessaan ollut kilpailunrajoituslain (480/92) 5 §:n 1 kohdassa kiellettyä elinkeinonharjoittajien välistä sopimista tarjouksen tekemisestä luopumisesta. Kyseisen lainkohdan mukaan elinkeinotoiminnassa ei saa soveltaa sopimusta tai yhteisymmärryksessä toisen kanssa muuta järjestelyä, jonka mukaan tavaran myymistä, ostamista tai palveluksen suorittamista koskevassa tarjouskilpailussa jonkun on luovuttava tarjouksen tekemisestä.
Viraston saamista selvityksistä ilmenee, että boikottitoimenpiteestä ja sillä uhkaamisesta on kuitenkin luovuttu ja urakkakilpailu on käyty normaalilla tavalla, kun rakennuttajaliitot eivät rakennusliikkeiden pyrkimyksistä huolimatta suostuneet vaihtamaan konsulttiyritystä. Näin ollen kilpailuvirasto katsoo, että rakennusliikkeiden yhteistoiminta ei ole käsittänyt sellaista sopimuksen soveltamista tarjouksen tekemisestä luopumisesta, jota kilpailunrajoituslain 5 §:n 1 momentissa tarkoitetaan.
Consara Oy on pyytänyt kilpailuvirastoa selvittämään myös, ovatko Rakennusteollisuuden Keskusliitto tai sen jäsenyritykset syyllistyneet kilpailunrajoituslain 7 §:ssä tarkoitettuun määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön tutkittavan tapauksen yhteydessä. Tältä osin kilpailuvirasto toteaa, että tapauksen selvittelyn yhteydessä ei ole käynyt ilmi, että ko. liitolla tai sen jäsenyrityksillä olisi toiminta-alueellaan määräävä markkina-asema rakennusalalla. Tämän vuoksi virasto ei tältä osin ole enemmälti arvioinut rakennusliikkeiden toimintatapaa.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Kilpailuvirasto selvittää tämän tapauksen käsittelystä erillisenä asiana, millaisia mahdollisesti kilpailua rajoittavia vaikutuksia edellä mainittuihin rakennusurakan yleisiin sopimusehtoihin YSE 1983 ja niihin tekeillä oleviin muutoksiin sisältyy.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 3 § 2 mom ja 5 § 1 mom.
Muutoksenhaku
Kilpailunrajoituslain (480/92) 21 §:n 3 momentin mukaan kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.