1 Asia
Luotsausliikelaitos Finnpilotin menettelytavat luotsausmarkkinoilla
2 Osapuolet
Luotsausliikelaitos Finnpilot (1.1.2011 alkaen Finnpilot Pilotage Oy)
Toimenpidepyynnön tekijä: Alfons Håkans Oy Ab
Toimenpidepyynnön tekijä: Baltic Pilot Ltd Oy Ab
3 Ratkaisu
Asia ei anna aihetta enempiin toimenpiteisiin ja poistetaan käsittelystä.
4 Asian vireilletulo
1. Kilpailuvirasto vastaanotti 11.9.2007 Alfons Håkans Oy Ab:n tytäryhtiön Baltic Pilot Oy Ab:n sähköpostiviestin, jonka mukaan Luotsausliikelaitos Finnpilot pyrkisi luotsaustoimintaa harjoittaessaan vaikeuttamaan Baltic Pilotin elinkeinonharjoittamista luotsauspalveluissa. Lisäksi Alfons Håkans on virastolle vuoden 2008–09 aikana toimittamissaan kirjelmissä todennut, että Finnpilot pyrkisi vaikeuttamaan Alfons Håkansin toimintaa merialusten hinauspalveluissa.
5 Asiaselostus
5.1 Yritykset
2. Luotsausliikelaitos Finnpilot on 1.1.2011 alkaen jatkanut toimintaansa valtion omistamana Finnpilot Pilotage Oy -nimisenä osakeyhtiönä. Uudelle yhtiölle siirtyivät kaikki entisen liikelaitoksen oikeudet ja velvollisuudet. Finnpilot Pilotage Oy:n tehtävänä on huolehtia luotsauslain (940/2003) mukaisten luotsauspalvelujen tarjonnasta sekä muista luotsauslaissa säädetyistä luotsaukseen liittyvistä tehtävistä ja velvollisuuksista luotsauslaissa määritellyillä vesialueilla. Vuoden 2009 lopussa Luotsausliikelaitoksen palveluksessa työskenteli 356 henkilöä. Luotsausliikelaitoksen vuoden 2007 liikevaihto oli noin 40,1 miljoonaa euroa, vuoden 2008 liikevaihto noin 40,1 miljoonaa euroa ja vuoden 2009 liikevaihto noin 31,5 miljoonaa euroa. Vuoden 2009 liikevaihto sisältää 4,3 miljoonaa euroa Saimaan alikatteellisen toiminnan kattamiseksi myönnettyä määrärahaa. Finnpilotin luotsausmaksut määrätään valtioneuvoston asetuksella.
3. Baltic Pilot Ltd Oy Ab on Alfons Håkans Oy Ab:n ja Joakim Håkansin omistama, vuonna 2007 perustettu luotsaustoimintaa harjoittava yritys, joka aloitti yksityisen luotsaustoiminnan elokuussa 2007. Baltic Pilotin liikevaihto vuonna 2007 oli noin 54 000 euroa, vuonna 2008 noin 12 000 euroa ja vuonna 2009 noin 12 000 euroa. Alfons Håkans Oy Ab on hinaajavarustamo, joka harjoittaa mm. satamahinaustoimintaa, satamajäänmurtoa, öljynporauslauttojen hinausta, erilaisia kuljetuksia ja pelastusoperaatioita. Alfons Håkansin liikevaihto vuonna 2007 oli noin 21,9 miljoonaa euroa, vuonna 2008 noin 22,5 miljoonaa euroa ja vuonna 2009 noin 11,0 miljoonaa euroa.
5.2 Luotsaustoiminnan yleisiä piirteitä
4. Luotsauksella tarkoitetaan aluksen ohjailuun liittyvää toimintaa, jossa luotsi toimii aluksen päällikön neuvonantajana sekä vesialueen ja merenkulun asiantuntijana. Luotsauslain ja -asetuksen mukaisesti kaikkien Suomen satamiin saapuvien ja niistä lähtevien laivojen on käytettävä luotsia, jos aluksen kuljettaman lastin vaarallisuus, haitallisuus tai aluksen koko sitä edellyttävät. Luotsausliikelaitos Finnpilotin luotsit suorittivat 25 703 luotsausta vuonna 2009.
5. Luotsinkäyttövelvollisuudesta on vapautettu sellaiset alukset, joiden päällikkö on suorittanut linjaluotsitutkinnon tai joille Liikenteen turvallisuusvirasto tai aiemmin toiminut Merenkulkulaitos on myöntänyt luotsinkäyttövapauden. Suomen koko laivaliikenteestä luotsia käyttävien alusten osuus on noin 40 prosenttia.
5.3 Luotsaustoimintaa koskeva Luotsiliitto Lotsförbundet ry:n ja Merenkulkulaitoksen oikeusriita
6. Luotsiliitto – Lotsförbundet ry (jäljempänä Luotsiliitto) oli 24.8.2007 oikeuskanslerille osoittamassaan kirjoituksessa kiinnittänyt huomiota siihen, että Baltic Pilot oli 15.8.2007 ilmoittanut aikeistaan ryhtyä tarjoamaan yksityisiä luotsauspalveluita. Yritys olikin 20.8.2007 suorittanut Suomen vesialueella luotsauksena aluksen avustamistehtävän. Em. luotsauksen oli suorittanut henkilö, jolla oli voimassa oleva ohjauskirja ao. aluksen käyttämälle väylälle. Yritys oli sittemmin alkanut harjoittamaan luotsaustoimintaa toistuvasti.
7. Luotsiliiton mukaan Merenkulkulaitos ja sen yksittäiset virkamiehet olivat saattaneet menetellä velvollisuuksiensa vastaisesti jättäessään ryhtymättä toimenpiteisiin yksityisen luotsaustoiminnan estämiseksi, vaikka oli perusteltu syy epäillä, ettei yksityinen luotsaustoiminta ollut voimassa olevan lain mukaista. Luotsiliitto oli pyytänyt, että oikeuskansleri tutkisi toimivaltansa nojalla Merenkulkulaitoksen ja sen virkamiesten toiminnan lainmukaisuuden asiassa. Merenkulkulaitos kuitenkin katsoi ryhtyneensä tilanteessa asian- ja lainmukaisiin toimenpiteisiin ilmoittaessaan yksityisestä luotsaustoiminnasta liikenne- ja viestintäministeriölle ja pyytäessään ministeriötä ratkaisemaan asian kiireellisesti. Merenkulkulaitos oli päätynyt käsitykseen, että asian ratkaisu ei ole löydettävissä oikeudellisin perustein, vaan pikemminkin olisi pyrittävä ratkaisuun, joka on perusteltavissa tarkoituksenmukaisuusnäkökohdilla. Siinä yhteydessä oli tehtävä tarvittavat selvennykset lainsäädäntöön.
8. Oikeuskansleri totesi 28.11.2007 antamassaan päätöksessä, että se, miten luotsaustoiminta on ollut lainsäädännössä tarkoitus järjestää ilmenee asianomaisten lakien systematiikasta ja perusteluista, vaikka säännöksissä ei nimenomaisesti olekaan otettu kantaa yksityisen luotsaustoiminnan sallittavuuteen. Luotsausliikelaitosta ja luotsausta koskevasta sääntelystä sitä kokonaisuutena tarkasteltaessa käy ilmi, ettei vallinnutta tilannetta (Luotsausliikelaitoksen monopoliasema) ole tarkoitettu muuttaa. Luotsaustoiminnasta on säädetty laissa tavalla, joka rajaa luotsaustoiminnan harjoittajaksi Luotsausliikelaitoksen. Siitä seikasta, ettei laissa ole kielletty yksityistä luotsaustoimintaa, ei voida sellaisenaan tehdä johtopäätöstä, että se olisi sallittua.
9. Oikeuskansleri totesi päätöksessään, että tarkoituksensa ja sanamuotonsa puolesta luotsauslain 19 §:n rangaistussäännös luotsinkäyttövelvollisuuden rikkomisesta ja luotsaamisesta ilman oikeutta koskee aluksen päällikköä ja luotsaustehtävässä olevaa luotsia. Valvontaviranomaisen kannalta säännös tarjoaa mahdollisuuden puuttua yksittäiseen luotsaustapahtumaan ja tätä kautta välillisesti yksityistä luotsauspalvelua tarjoavan yrityksen toimintaan. Oikeuskansleri ei näin ollen saattanut yhtyä Merenkulkulaitoksen käsitykseen siitä, ettei laista ilmenee säännöstä, jonka perusteella Merenkulkulaitoksella valvontaviranomaisena olisi ollut perusteita puuttua toimintaan. Oikeuskansleri totesi, että kysymys on lain tulkintaan liittyvästä asiasta, minkä vuoksi asiassa mahdollisesti esitetään toisistaan poikkeavia käsityksiä perusteluineen. Ottaen huomioon asian laadun ja Merenkulkulaitoksen menettelynsä tueksi esittämät perustelut ilmeiseksi ei oikeuskanslerin mukaan ollut käynyt, että asiaa Merenkulkulaitoksessa käsiteltäessä olisi menetelty virkavelvollisuuksien vastaisesti.
10. Oikeuskansleri totesi lopuksi, että viranomaistoimintaa kohtaan tunnetun luottamuksen ja toiminnan uskottavuuden kannalta ilmennyttä tilannetta ei voitu pitää tyydyttävänä. Tämän vuoksi oikeuskansleri esitti liikenne- ja viestintäministeriön harkittavaksi, olisiko lainsäädäntöä aiheellista tarkistaa niin, että siitä selkeämmin ilmenisi lainsäätäjän tarkoitus.
5.4 Kilpailuviraston aloite luotsaustoiminnan avaamisesta kilpailulle ja liikenne- ja viestintäministeriön asettama luotsauslakityöryhmä
11. Kilpailuvirasto esitti 4.12.2007 liikenne- ja viestintäministeriölle osoittamassaan aloitteessa, että ministeriö perustaisi työryhmän selvittämään, miten luotsauspalvelut voitaisiin avata kilpailulle. Aloitteessaan virasto totesi, että Baltic Pilotin toimenpidepyyntöä käsitellessään virasto oli tullut siihen käsitykseen, että luotsaustoimintaa voitaisiin harjoittaa myös kilpailu sallien.
12. Liikenne- ja viestintäministeriö asetti joulukuussa 2007 luotsauslakityöryhmän, jonka tehtävänä oli tehdä ehdotus luotsauslakiin tarpeellisiksi muutoksiksi, jos luotsaus päätetään pitää Luotsausliikelaitoksen yksinoikeutena sekä tehdä arvio siitä, mitä asiakokonaisuuksia tulisi selvittää ja arvioida vaikutukset, jos luotsauspalvelut päätettäisiin avata kilpailulle.
13. Kilpailuvirasto totesi 24.1.2008 pidetyssä luotsauslakityöryhmän kuulemisessa mm. sen, että luotsaustoiminnassa ei tarvita monopolia vaan palvelutuotanto on aikaansaatavissa sallimalla kilpailu ja/tai valitsemalla alueelliset toimijat kilpailuttamalla. Työryhmän tulisikin selvittää voitaisiinko kilpailun avaamisessa käyttää alueellisesti erilaisia malleja. Runsasliikenteisillä alueilla siirryttäisiin suoraan vapaaseen kilpailuun ja hinnoitteluun. Muille alueille valittaisiin luotsauspalvelujen tuottaja kilpailuttamalla. Tarjouskilpailun voittajalle asetettaisiin julkisen palvelun velvoite.
14. Liikenne- ja viestintäministeriön joulukuussa 2007 asettaman luotsauslain tarpeita selvittäneen työryhmän raportti valmistui helmikuussa 2008. Työryhmä tarkasteli selvityksessään sekä luotsaustoiminnan monopoli- että kilpailutilannetta. Työryhmän toimikautta jatkettiin ja sen tehtävänä oli selvittää, miten luotsaustoiminta tulisi järjestää ja vertailla eri mallien hyötyjä ja ongelmia. Tehtävänä oli arvioida myös luotsauspalvelujen kilpailulle avaamisen periaatteita ja vaikutuksia. Jatkovalmistelussa mm. selvitettiin, miten merenkulun turvallisuus ja palvelutaso sekä saatavuus alueellisesti taataan. Työryhmän uusi toimikausi oli 15.3.–31.12.2008.
15. Työryhmä totesi 9.1.2009 antamassaan loppuraportissa, että tarkasteltuaan luotsaustoiminnan eri järjestämisvaihtoehtojen käyttökelpoisuutta ja vaikutuksia turvallisuuteen, hintaan, palvelutasoon, poikkeusolojen luotsaukseen sekä riskien hallintaan ja vahingonkorvausvastuisiin, työryhmä on päätynyt siihen, että luotsaustoiminnan järjestäminen tarkoituksenmukaisesti on mahdollista usealla eri tavalla. Työryhmä ehdotti, että luotsaustoiminta järjestettäisiin joko monopolina tai alueellisena kilpailuttamisena taikka avoimen kilpailun ja kilpailuttamisen yhdistelmänä. Lisäksi työryhmä ehdotti, että mikäli luotsaus avataan kilpailulle, tulisi useita luotsaukseen liittyviä asioita selvittää lisää. Työryhmä totesi, että erityisesti lisäselvitystä vaativien seikkojen vuoksi luotsauksen kilpailulle avaamista koskevat säännökset on mahdollista toteuttaa aikaisintaan vuonna 2010. Työryhmä lähetti 9.1.2009 julkaisemansa loppuraportin lausunnolle.
16. Kilpailuvirasto totesi 11.2.2009 antamassaan lausunnossa luotsaustyöryhmän loppuraportista, että työryhmän loppuraportissa ei ole esitetty monopolin jatkamiselle riittäviä perusteita. Tämän vuoksi kilpailu olisi avattava Suomen luotsaustoiminnassa. Kilpailuviraston mielestä kilpailun avaaminen voitaisiin aloittaa asteittain toteutettavalla alueellisella kilpailuttamisella, jossa alueille voitaisiin valita useampi palveluntuottaja. Kilpailuneutraliteetin turvaamiseksi Luotsausliikelaitos olisi yhtiöitettävä ja sen toiminta muilla liiketoiminta-alueilla määriteltävä omistajaohjauksen keinoin läpinäkyväksi ja rajatuksi. Avaamalla kilpailu on myös mahdollista järjestää julkisen palvelun näkökohdat sekä meriturvallisuus- ja ympäristön suojeluvaikutukset. Linjaluotsauksen käyttömahdollisuuksia olisi parannettava sallimalla englannin kielen käyttö ohjauskielenä.
17. Liikenne- ja viestintäministeriö esitti 9.6.2009 linjauksen, jonka mukaan luotsaus säilyy valtion yksinoikeutena. Liikenne- ja viestintäministeriö puolsi lisäksi englannin kielen hyväksymistä linjaluotsauskieleksi suomen ja ruotsin kielten rinnalle vuoden 2011 alusta lähtien. Ministeriön mukaan englannin kielen käyttöönotto nostaa linjaluotsauksen osuuden luotsausmarkkinoista lähelle 70 prosenttia, ja loput noin 30 prosenttia luotsauksista jäisi Luotsausliikelaitoksen yksinoikeudeksi. Liikenne- ja viestintäministeriö kiinnitti 9.6.2009 antamassaan linjauksessa huomiota oikeuskanslerin päätökseen, jossa otettiin kantaa luotsausta koskevan lainsäädännön selkiyttämiseen. Liikenne- ja viestintäministeriö aloitti 9.6.2009 esittämänsä linjauksen pohjalta hallituksen esityksen valmistelun, joka liittyi luotsauslain selkiyttämiseen ja luotsauksen säilyttämiseen Luotsausliikelaitoksen yksinoikeutena.
5.5 Luotsauslain muuttaminen
18. Liikenne- ja viestintäministeriössä laadittu HE-luonnos luotsauslain muuttamisesta perustui ministeriön 9.6.2009 tekemään linjaukseen, jonka mukaan luotsaus säilytetään valtion Luotsausliikelaitoksen, jatkossa valtion luotsausyhtiön, yksinoikeutena. Kilpailun estämiseksi lakia oli HE-luonnoksen mukaan tarkoitus täsmentää siten, että luotsauspalvelujen tarjoaminen tai luotsaustoiminnan harjoittaminen muiden kuin valtion monopoliyhtiön toimesta säädettäisiin rangaistavaksi. Ehdotusta perusteltiin merenkulun turvallisuuden edistämisellä, ympäristövahinkojen ehkäisemisellä ja pakollisiksi säädettyjen luotsauspalvelujen maanlaajuisen saatavuuden ja laadun turvaamisella.
19. Kilpailuvirasto totesi 4.8.2009 liikenne- ja viestintäministeriölle antamassaan lausunnossa em. HE-luonnoksesta, että virasto vastustaa yksinoikeuden vahvistamista ja katsoo, että esitetyt turvallisuus- ja palvelutasotavoitteet ovat saavutettavissa kilpailua vähemmän vääristävin keinoin, esimerkiksi pätevyysvaatimuksin, toimilupasääntelyllä ja SGEI-palveluvelvoitteilla. Tältä osin virasto viittasi liikenne- ja viestintäministeriön asettaman työryhmän 9.1.2009 antamaan loppuraporttiin, jonka mukaan luotsaustoiminnan järjestäminen tarkoituksenmukaisesti on mahdollista usealla eri tavalla.
20. Em. HE-luonnokseen perustuva laki luotsauslain muuttamisesta (645/2010) tuli voimaan 2.8.2010. Lailla luotsauslain muuttamisesta vahvistettiin Luotsausliikelaitoksen yksinoikeus luotsaustoiminnan harjoittamiseen. Lisäksi muiden toimijoiden kuin Luotsausliikelaitoksen harjoittama luotsaustoiminta säädettiin rangaistavaksi. Luotsausliikelaitoksen yhtiöittämisen yhteydessä tuli 1.1.2011 voimaan laki luotsauslain muuttamisesta (1050/2010), jonka lain mukaan luotsauspalveluja ei saa tarjota eikä luotsaustoimintaa harjoittaa muu kuin luotsauslaissa tarkoitettu luotsausyhtiö.
5.6 Baltic Pilotin harjoittamaa luotsaustoimintaa koskeva oikeusriita
21. Baltic Pilot lopetti luotsaustoiminnan harjoittamisen oikeuskanslerin 28.11.2007 antaman päätöksen jälkeen. Baltic Pilot kuitenkin toteutti heinäkuussa 2008 kahden viikon pituisen luotsauskokeilun, josta Baltic Pilot myös etukäteen ilmoitti Merenkulkulaitokselle. Baltic Pilot halusi em. toimenpiteellään saada oikeuden päätöksen luotsauksen valtionmonopolin perusteista. Baltic Pilotin mukaan luotsaus oli laillinen, koska laissa sanotaan ainoastaan, että luotsilla on oltava hallussaan Merenkulkulaitoksen luotsauskirja, joka yrityksen luotsilla oli. Turunmaan kihlakunnan poliisilaitos alkoi tutkia tapausta luotsausrikkomuksena.
22. Turunmaan kihlakunnan poliisilaitos toimitti Baltic Pilotin em. luotsauskokeilua koskevan asian syyteharkintaan syyskuussa 2009. Varsinais-Suomen kihlakunnansyyttäjä teki 15.10.2008 Baltic Pilotin tapauksessa syyttämättäjättämispäätöksen, sillä syyttäjän mukaan yksityisen yrityksen luotsin käyttö laivalla ei ollut rikos. Laista ei löytynyt kohtaa, jonka perusteella syyttämispäätös olisi voitu tehdä. Varsinais-Suomen syyttäjäviraston merioikeuden kihlakunnansyyttäjän mukaan yksityinen luotsausyritys voi näin ollen luotsata Suomen merialueella kauppa-aluksia, eikä yksityinen luotsaustoiminta ole luotsauslain vastaista.
5.7 Baltic Pilotin kantelu Euroopan yhteisöjen komissiolle
23. Vuoden 2008 alussa Baltic Pilot osoitti Euroopan yhteisöjen komissiolle kantelun, joka koski yksityisen luotsaustoiminnan kieltämistä. Kantelun mukaan Suomen valtio rikkoi EY:n kilpailusääntöjä, koska se piti luotsaustoimintaa valtion monopolina ja samalla suojeli omistamansa Luotsausliikelaitoksen sellaista toimintaa, jossa liikelaitos kilpaili yksityisten toimijoiden kanssa.
24. Komissio ilmoitti vuonna 2008 jättävänsä Baltic Pilotin kantelun tutkimatta, koska liikenne- ja viestintäministeriö oli tuolloin asettanut työryhmän selvittämään luotsauslain tarkentamista.
5.8 Baltic Pilotin toimenpidepyyntö Kilpailuvirastolle
25. Baltic Pilotin Kilpailuvirastolle toimittaman toimenpidepyynnön mukaan valtion luotsausliikelaitos Finnpilot oli lähettänyt Baltic Pilotin luotsauspalveluita käyttäville asiakkaille kirjeen, jossa Finnpilot ilmoittaa Baltic Pilotin luotsaustoiminnan olevan voimassa olevan lainsäädännön vastaista. Lisäksi Finnpilot ilmoittaa em. kirjeessä perivänsä luotsausmaksut kaikista tapahtuneista luotsauksista, mikä voidaan tulkita siten, että Finnpilot tulee perimään luotsausmaksut myös Baltic Pilotin suorittamista luotsauksista. Baltic Pilotin Kilpailuvirastolle toimittamista tiedoista ilmeni myös, että luotsaustoimintaa koskevan lainsäädännön tulkinta oli toimenpidepyynnön tekohetkellä oikeuskanslerin tutkittavana sen kysymyksen osalta, onko luotsausliikelaitoksella lainsäädäntöön perustuva yksinoikeus luotsaustoiminnassa. Alfons Håkansin mukaan Finnpilotin luotsit olivat pyrkineet luotsaustoimintaa harjoittaessaan systemaattisesti vaikuttamaan siihen, etteivät merialukset hinausapua tarvitessaan olisi käyttäneet lainkaan Alfons Håkansin hinaajia.
5.9 Luotsausliikelaitos Finnpilotin antama selvitys
26. Luotsausliikelaitos Finnpilotin mukaan luotsaustoimintaa ja sen tarjoamista säätelee luotsauslainsäädäntö, jonka mukaan luotsaus on valtion liikelaitoksen tarjoama palvelu. Baltic Pilotin tarjoama luotsaustoiminta on näin ollen ollut voimassa olevan lainsäädännön vastaista.
27. Ainostaaan Luotsausliikelaitos on oikeutettu lainsäädännön (luotsauslaki 6 §, laki luotsausliikelaitoksesta 4 § ja valtioneuvoston asetus Luotsausliikelaitoksen luotsausmaksusta) perusteella laskuttamaan luotsauksesta. Luotsausliikelaitos on luotsaustoiminnan kustannusten kattamiseksi oikeutettu laskuttamaan kaikista tapahtuneista luotsauksista valtioneuvoston määräämien luotsaustaksojen mukaisesti.
28. Luotsausliikelaitos ei ole antanut henkilöstölleen sellaista ohjetta, jossa Luotsausliikelaitoksen luotseja olisi kehotettu välttämään käyttämästä Alfons Håkansin hinaajia. Luotsausliikelaitoksen luotsit eivät myöskään ole pyrkineet luotsaustoimintaa harjoittaessaan vaikuttamaan siihen, etteivät merialukset hinausapua tarvitessaan olisi käyttäneet lainkaan Alfons Håkansin hinaajia.
29. Luotsausliikelaitos on muistuttanut henkilöstöään hinaajia koskevasta ohjeistuksesta huhtikuussa 2008. Ohjeistus ei ole muuttanut käytäntöä siitä, kuka tilaa hinaajan laivan avuksi. Luotsi ei saa itse tilata hinaajaa, mutta voi avustaa aluksen päällikköä tilauksen suorittamisessa. Tämä avustaminen on tehtävä objektiivisesti ja niin, että luotsi esittää kaiken asiaankuuluvan informaation aluksen päällikölle. Luotsi toimii aluksessa ainoastaan paikallisena avustajana, jolla ei merilain mukaisesti ole mitään päätäntävaltaa esimerkiksi hinaajien tilauksiin. Tämä käytäntö on ollut voimassa jo useita vuosia, myös ennen liikelaitoksen perustamista. Aluksen päällikön velvollisuutena on tilata esimerkiksi hinaajat, jos niitä satamaan tultaessa tai satamasta lähdettäessä tarvitaan.
30. Luotsausliikelaitoksen mukaan hinaajien välinen kilpailutilanne on monimutkaistanut luotsien roolia. Objektiivisuuden vaatimus on korostunut, ja tulee edelleen korostumaan. Liikelaitos ei tule suosimaan tai rajoittamaan minkään hinaajavarustamon toimintaa. Ainoa, mikä määrittää liikelaitoksen toimintaa, on alusten, ihmishenkien ja ympäristön turvallisuus.
6 Kilpailuoikeudellinen arvio
31. Luotsausliikelaitos Finnpilotin (1.1.2011 alkaen Finnpilot Pilotage Oy) harjoittamaa luotsaustoimintaa on pidettävä taloudelliseen tulokseen tähtäävänä ja vastikkeellisena toimintana, johon liittyy ansiotarkoitus. Tämän vuoksi luotsaustoimintaa tulee lähtökohtaisesti tarkastella kilpailunrajoituslain (480/1992) 3 §:n 1 momentissa tarkoitettuna elinkeinonharjoittamisena. Finnpilot Pilotage Oy on määräävässä markkina-asemassa luotsauspalveluiden tarjoajana Suomen vesialueella, sillä nykyisin voimassaolevan luotsauslain (940/2003) 4 §:n (1050/2010) mukaan luotsauspalveluja ei saa tarjota eikä luotsaustoimintaa harjoittaa muu kuin luotsauslaissa tarkoitettu luotsausyhtiö.
32. Kilpailuvirasto on arvioinut nyt käsillä olevaa asiaa kilpailunrajoituslain 6 §:n perusteella. Jos kilpailunrajoitus on omiaan vaikuttamaan Euroopan yhteisön jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, sovelletaan rajoitukseen myös EY:n perustamissopimuksen kilpailusääntöjä. Käsiteltävän tapauksen lopputuloksen kannalta ei kuitenkaan ole merkitystä sillä, syntyykö kauppavaikutus vai ei, koska kilpailunrajoituslain 6 § ja perustamissopimuksen 82 artikla vastaavat sanamuodoiltaan toisiaan ja säännöksiä myös tulkitaan yhdenmukaisesti.
33. Kilpailunrajoituslain 6 §:n mukaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on kielletty. Määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä voi muun muassa olla tuotannon ja markkinoiden rajoittaminen kuluttajien vahingoksi. Baltic Pilot on 11.9.2007 Kilpailuvirastolle toimittamassaan kirjelmässä tiedustellut, onko Luotsausliikelaitos syyllistynyt Baltic Pilotin luotsaustoiminnan poissulkemiseen tähtäävään määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön lähettäessään luotsauspalveluja käyttäville asiakkaille kirjeen, jossa Luotsausliikelaitos toteaa Baltic Pilotin tarjoaman luotsaustoiminnan olevan lainvastaista. Luotsausliikelaitos on em. kirjeessä ilmoittanut myös, että se on luotsaustoimintojen kustannusten kattamiseksi oikeutettu laskuttamaan kaikista tapahtuneista luotsauksista valtioneuvoston määräämien luotsaustaksojen mukaisesti. Lisäksi Alfons Håkans on Kilpailuvirastolle vuosina 2008–09 toimittamissaan kirjelmissä ilmoittanut, että Finnpilotin luotsit olivat pyrkineet luotsaustoimintaa harjoittaessaan systemaattisesti vaikuttamaan siihen, etteivät merialukset hinausapua tarvitessaan olisi käyttäneet lainkaan Alfons Håkansin hinaajia.
34. Kilpailuvirasto toteaa, että Luotsausliikelaitos oli lähettänyt em. kirjeen luotsauspalveluja käyttäville asiakkaille ajankohtana, jolloin luotsaustoimintaa koskevan lainsäädännön tulkinta oli oikeuskanslerin tutkittavana mm. sen kysymyksen osalta, onko luotsausliikelaitoksella lainsäädäntöön perustuva yksinoikeus luotsaustoiminnassa. Oikeuskanslerin 28.11.2007 antaman päätöksen mukaan lainsäätäjän tarkoituksena ei kuitenkaan ole Luotsausliikelaitosta ja luotsausta koskevan sääntelyn kokonaistarkastelun perusteella ollut muuttaa Luotsausliikelaitoksen monopoliasemaa. Koska luotsaustoimintaa koskevassa lainsäädännössä ei tuolloin oltu yksiselitteisesti otettu kantaa yksityisen luotsaustoiminnan sallittavuuteen, asiasta oli mahdollista esittää toisistaan poikkeavia kannanottoja perusteluinen. Kilpailuvirasto ei em. seikat huomioon ottaen näe tarkoituksenmukaisena lähteä tarkastelemaan kilpailunrikkomuksena Luotsausliikelaitoksen menettelytapaa, jossa liikelaitos asiakkailleen lähettämässä kirjeessä totesi yksityisen luotsaustoiminnan olevan lainvastaista.
35. Kilpailuvirasto ei ole saanut pitävää näyttöä siitä, että Finnpilotin luotsit olisivat pyrkineet luotsaustoimintaa harjoittaessaan systemaattisesti vaikuttamaan siihen, etteivät merialukset hinausapua tarvitessaan olisi käyttäneet lainkaan Alfons Håkansin hinaajia. Kilpailuvirasto on marraskuussa 2010 saanut Baltic Pilotilta tiedon, jonka mukaan Finnpilot ei enää luotsaustoimintaa harjoittaessaan pyri vaikeuttamaan Alfons Håkansin toimintaa hinauspalveluissa. Edellä mainitun perusteella Kilpailuvirasto katsoo, ettei sillä ole aihetta jatkaa toimenpidepyynnön selvittämistä kilpailunrajoituslain 6 §:n perusteella.
7 Sovelletut säännökset
36. Kilpailunrajoituslain (480/1992) 3 § 2 mom. ja 6 §
8 Muutoksenhaku
37. Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.
38. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
9 Lisätiedot
39. Lisätietoja antaa apulaisjohtaja Timo Mattila.