Asianosaiset
Ilmailulaitos
Toimenpidepyynnön tekijä:
Transvell Oy
Asian vireilletulo
Transvell Oy on toimittanut Kilpailuvirastoon 5.9.2001 päivätyn toimenpidepyynnön, joka koskee Ilmailulaitoksen menettelyä tilavuokrauksessa Helsinki-Vantaan lentoasemalla. Transvellin neuvottelut Ilmailulaitoksen kanssa toimitilan saamiseksi lentoaseman tiloista olivat kariutuneet ja yhteistyökumppaneina jo aiemmin toimineiden autovuokraamoiden sopimuksia oli jatkettu tarjouskilpailua järjestämättä. Lentoaseman tiloissa nyt toimivat neljä autovuokraamoa on toimenpidepyynnön mukaan alun perin valittu tarjouskilpailun perusteella. Transvell pyysi Kilpailuvirastoa arvioimaan, onko Ilmailulaitos lentoaseman tiloja vuokratessaan ja yhteistyökumppaneita valitessaan noudattanut kilpailulainsäädännön asettamia vaatimuksia.
Asian selvittäminen
Kilpailuvirasto lähetti 12.10.2001 Ilmailulaitokselle asiaa koskevan selvityspyynnön ja samalla Transvellille vielä lisäselvityspyynnön. Ilmailulaitoksen vastaus saapui 5.11.2001 ja Transvellin 31.10.2001. Kilpailuvirasto lähetti Ilmailulaitoksen vastauksen tiedoksi Transvellille 5.3.2002. Transvellin vastine Ilmailulaitoksen vastaukseen saapui virastoon 12.3.2002. Kilpailuvirasto lähetti 15.3.2002 edelleen Ilmailulaitokselle lisäselvityspyynnön koskien tilojen käyttöä Helsinki-Vantaan lentoasemalla. Ilmailulaitoksen vastaus saapui virastoon 10.4.2002. Lisäksi Ilmailulaitokselta ja Transvellilta on saatu tietoja puhelimitse.
Kilpailuvirasto alkoi lisäksi useamman Ilmailulaitoksen tila- ja maanvuokraustoimintaa koskevan toimenpidepyynnön pohjalta ja osana niiden käsittelyä selvittää Ilmailulaitoksen yleisiä vuokraustoiminnan periaatteita saatuaan viitteitä siitä, ettei Ilmailulaitoksen toiminta kaikilta osin välttämättä täytä niitä läpinäkyvyyden, tasapuolisuuden, ennakoitavuuden ja johdonmukaisuuden edellytyksiä, joita siltä Helsinki-Vantaan lentokentän tilojen ja maa-alueiden haltijana voidaan edellyttää. Em. asiassa Kilpailuvirastossa järjestettiin keskustelut Ilmailulaitoksen kanssa 16.8.2002 ja 4.12.2002. Näissä keskusteluissa esiin tulleiden näkökohtien pohjalta Ilmailulaitos on toimittanut Kilpailuvirastoon selvityksen 15.11.2002, jota täydennettiin 14.1.2003 sekä selvitykset 28.1.2003, 28.2.2003 ja 19.3.2003.
Kilpailuvirasto pyysi lopuksi vielä lausuntoja kilpailevilta autovuokraamoilta mm. sen selvittämiseksi, millainen merkitys omalla, lentokentällä sijaitsevalla palvelutiskillä on autovuokraamon liiketoiminnalle. 22.8.2003 päivätty lausuntopyyntö lähetettiin 14 autovuokraamoyritykselle. Vastaukset saatiin 12.9.2003 mennessä Europcar Oy:ltä, Hertz Oy:ltä, Netrent Oy:ltä, Easykm Oy:ltä sekä VehoRent Oy:ltä. Lisäksi Kilpailuvirasto pyysi kirjeellään 30.9.2003 Ilmailulaitosta vielä antamaan selvityksen yhteistyösopimukset omaavien autovuokraamojen mahdollisista jatkoneuvotteluoikeuksista. Ilmailulaitoksen vastaus em. selvityspyyntöön saapui Kilpailuvirastoon 13.10.2003.
Osapuolet
Ilmailulaitos (ILL)
Ilmailulaitoksesta annetun lain (1123/90) mukaan ILL on v. 1991 alussa toimintansa aloittanut liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalalla toimiva valtion liikelaitos, joka rahoittaa toimintansa kokonaisuudessaan liiketoiminnasta saamillaan tuloilla ilman valtion budjettirahoitusta. ILL:n palvelu-, toiminta- ja tulostavoitteet asettaa valtioneuvosto. ILL on myös Suomen ylin ilmailuviranomainen, jonka tehtävänä on tuottaa lentokenttä- ja lennonvarmistuspalveluja siviili- ja sotilasilmailun tarpeita varten sekä harjoittaa muuta laitoksen toimialaan liittyvää liiketoimintaa. ILL:lla on Suomessa 25 lentoasemaa ja näillä ilmailuun liittyviä toimintoja. Seinäjoen ja Mikkelin lentoasemat eivät ole ILL:n hallinnassa. ILL:n tehtävistä säädetään myös ilmailulaissa (281/95).
ILL tarjoaa lentokenttäinfrastruktuurin käyttöön liittyviä palveluja korvausta vastaan mm. lentoyhtiöille. Lisäksi ILL toimii hallinnassaan olevilla lentoasemilla maanvuokraajana ja toimitilojen vuokraajana. ILL hallitsee ILL:sta koskevan lain perusteella valtion maaomaisuutta sekä sille Ilmailulaitoksesta annetussa laissa määrätyn palvelutarjonnan järjestämistä koskevan velvoitteen myötä myös lentokentän tiloja muiden ohella Helsinki-Vantaan lentoasemalla.
ILL ja sen tytäryhtiöt Kiinteistö Oyj Lentäjäntie 1, Kiinteistö Oyj Lentäjäntie 3, Suomen Lentoasemapalvelut Oy (2.2.2000 rekisteröity aputoiminimi Airpro, jonka toimialoina ovat mm. maaselvitykset ja huolintapalvelut lentoasemilla), Kiinteistö Oy Turun Lentorahti ja Lentoasemakiinteistöt Oyj muodostavat liikelaitoskonsernin. Konsernin liikevaihto v. 2002 oli 206,8 milj. euroa ja tulos 6,9 milj. euroa.
Liikelaitoksen liikevaihto v. 2002 oli 202,4 milj. euroa, josta liikennetuottojen osuus oli 136 milj. euroa (67,2 %), kaupallisten tuottojen osuus 66 milj. euroa (32,4 %) ja viranomaissuoritteiden tuottojen osuus 0,8 milj. euroa (0,4 %). Liikelaitoksen taloudellinen tulos oli 4,1 milj. euroa ja valtioneuvoston asettama tulostavoite 1,3 milj. euroa. ILL:n palveluksessa oli vuonna 2002 keskimäärin 1816 henkilöä.
Transvell Oy
Transvell oli antamiensa tietojen perusteella aiemmin Suomen suurin yksityinen autovuokraamo. Nykyään Transvell toimii franchising- emoyhtiönä, jolla on luvakkeen haltijoita kuudella eri paikkakunnalla. Transvell -ketjun palveluksessa on tällä hetkellä yhteensä noin 20 henkilöä. Liikevaihto vuonna 2002 oli n. 0,8 milj. euroa ja vuonna 2001 2,3 milj. euroa.
Autokalustoa Transvellilla on 300–400 autoa vuodenajasta riippuen ja palvelupisteitä ympäri Suomen. Matkatoimistomyyntipisteitä Transvellilla on Euroopassa, Kanadassa ja Yhdysvalloissa. Transvell Oy:llä on toimitilat Tampereen, Rovaniemen ja Oulun lentoasemilla. Transvell toimii yhteistyössä Sixt KG (Sixt GmbH & Co. Autovermietung KG) sekä Dollar Rent (Dollar Rent A Car Inc.) autovuokraamoketjujen kanssa.
Transvell harjoittaa autonvuokraustoimintaa muun ohella Hki-Vantaan lentoaseman tiloissa. Sillä ei kuitenkaan ole ko. lentoasemalla omaa palvelutiskiä, vaan toiminta perustuu ennalta tehtyihin varauksiin. Etukäteen varauksen tehneet asiakkaat saavat autonsa lentokentälle saavuttuaan Transvellin edustajalta. Ilmailulaitos on vuokrannut Transvellin käyttöön muutaman autopaikan ennakkoon varattujen vuokra-autojen säilyttämistä varten. Transvellin ja Sixt KG:n välinen yhteistyö edellyttää Transvellilta sopimuksen mukaan toimitilan hankintaa Helsinki-Vantaan kansainväliseltä lentoasemalta.
Asian kuvaus
Transvell Oy on yrittänyt solmia yhteistoimintasopimuksen ILL:n kanssa oman palvelutiskin saamiseksi Helsinki-Vantaan lentoaseman tiloista. ILL on kuitenkin kieltäytynyt vedoten siihen, että nykyiset vuokraamot tyydyttävät palvelutarpeen riittävästi ja että tehokas kilpailu toteutuu jo nykyisellä kapasiteetilla. ILL ei pidä tarpeellisena järjestellä tilojen käyttöä uudelleen tai rakentaa uusia tiloja uusien vuokraamoiden tulon mahdollistamiseksi. ILL on Transvellin edustajan mukaan perustellut yhteistoimintasopimuksesta kieltäytymistään myös sillä, että nykyisissä sopimuksissa vuokraamoiden kanssa on kielletty uusien vuokraamoiden ottaminen lentoaseman tiloihin sopimusten voimassaoloaikana.
Hki – Vantaan lentoasemalla, jota Ilmailulaitos hallinnoi, toimii 4 autovuokraamoa: Hertz, Avis, Europcar ja Budget, jotka kaikki täyttävät ILL:n antaman selvityksen mukaan sen asettamat, jäljempänä mainitut kriteerit. Myös Transvell toimii ko. kentällä ns. kyltti-järjestelmällä ennakkoon autonsa varanneiden asiakkaidensa palvelemiseksi (jäljempänä ennakkovarausjärjestelmä), mutta sillä ei ole omaa palvelutiskiä eikä se näin ollen pääse kilpailemaan uusista lentokentälle saapuvista asiakkaista. Transvellin mukaan lentoaseman autovuokraamoille varatut tilat eivät kuitenkaan ole tehokkaassa käytössä, vaan Hertzillä on kaksinkertainen tiski verrattuna muihin vuokraajiin ja lisäksi kotimaan terminaalissa on yksi entinen autovuokraamotila käyttämättä.
Transvellin arvion mukaan Helsinki-Vantaalla tapahtuvan autonvuokrauksen osuus sen liikevaihdosta on […][1] ja henkilöautojen vuokrauksen liikevaihdosta vastaava osuus on [… ].
Myös Ilmailulaitos pitää varsinaista toimipistettä kansainvälisellä lentokentällä autovuokraamoille hyvin tarkoituksenmukaisena tapana toteuttaa liiketoimintaa. Transvell arvioi, että Helsinki-Vantaan lentoasemalla tapahtuvat vuokraukset muodostavat noin puolet siellä toimivien autovuokraamoyritysten liikevaihdosta. Transvell katsoo, että sen on mahdotonta toimia asiakaspalvelussa tehokkaasti ilman omaa palvelutiskiä ja siten mahdollisuutta tavoitella myös uusia asiakkaita lentokentällä. Tästä johtuen se ei myöskään pysty tehokkaasti kilpailemaan muiden autovuokraamoiden kanssa.
Ilmailulaitoksen menettelylleen esittämät perustelut
Ilmailulaitos on vastineessaan selvittänyt, että Helsinki-Vantaan lentoasemalla nykyisin toimivat neljä autovuokraamoa on valittu seuraavien kriteereiden valossa:
- palvelukyky
- laatu
- kansainvälinen tunnettuus
- vakavaraisuus
- markkinointiosaaminen
Lisäksi huomiota on kiinnitetty erityisesti kansainväliseen palvelukykyyn ja kansainväliseen verkostoon, koska lentomatkustajat tekevät autonvuokraussopimuksen pääsääntöisesti kulloisessakin lentomatkan alkumaassa (lähtömaassa).
ILL korostaa, että Kilpailuvirastolle toimitettua sopimuspohjaa käytetään samansisältöisenä kaikissa toisiaan vastaavissa sopimuksissa. Edelleen ILL painottaa, että mainitunlaiset sopimukset tehdään aina kirjallisina. Autovuokraamoiden kanssa tehdyt sopimukset eivät ILL:n mukaan sisällä ehtoja, jotka rajoittaisivat ILL:n oikeutta vuokrata tiloja sopimusten voimassaoloaikana muiden kuin lentoasemalla jo toimivien autovuokraamoiden käyttöön.
ILL toimitti Kilpailuvirastoon jäljennökset kaikkien neljän autovuokraamon kanssa tehdyistä sopimuksista Kilpailuviraston pyynnöstä. Niissä ei ollut sellaista ehtoa, joka rajoittaisi uuden autovuokraamon ottamista lentoaseman tiloihin. ILL totesi kuitenkin neuvotteluissaan Kilpailuviraston kanssa voimassaolevan yhteistyösopimuksen omaavilla autovuokraamoilla olleen sopimusten päättyessä eräänlainen jatkoneuvotteluoikeus hallussaan olevan tilan ja yhteistyön osalta. Kilpailuvirasto pyysi Ilmailulaitosta vielä tarkentamaan, mitä tällä tarkoitetaan. Ilmailulaitos täsmensi asiaa 13.10.2003 antamassaan selvityksessä todeten, että yhteistoimintasopimuksiin sisältyvä kohta, jossa puhutaan neuvotteluiden aloittamisesta ennen sopimuksen päättymisen määräaikaa, ei anna vanhoille vuokralaisille etuoikeutta suhteessa uusiin vuokralaisiin. Neuvotteluiden tarkoituksena on lähinnä selvittää osapuolten halukkuus ja edellytykset yhteistyön jatkamiseen puolin ja toisin.
ILL:n mukaan kaikki ulkomaanterminaalissa sijaitsevat vuokraamoille varatut tilat ovat tehokkaassa käytössä – kotimaan terminaalissa sen sijaan on ollut vapaana Interrent Europcarin käytössä ollut tila, jossa ei ole ollut aktiivista toimintaa lähinnä siksi, että vuokraamot eivät ole ilmoittaneet tarvitsevansa erillistä tilaa kotimaanterminaalissa. ILL:n mukaan myöskään Transvell ei missään vaiheessa ilmaissut kiinnostustaan nimenomaan ko. tilaa kohtaan. ILL ilmoitti päättävänsä tilan käytöstä mahdollisimman nopeasti asiakaspalvelun ja lentoaseman liiketoiminnan kannalta tarkoituksenmukaisella tavalla.
ILL:n mukaan lentoasemalla toimivista neljästä autovuokraamosta muut Hertziä lukuun ottamatta toimivat samankokoisissa toimitiloissa. Hertzin toimitila on kaksi kertaa edellä mainittuja suurempi. Tilakoko on ILL:n mukaan määritelty kunkin yrityksen ilmoittaman henkilöstömäärään liittyvän tarpeen perusteella ja sen tarkoituksena on varmistaa paras mahdollinen palvelutaso autovuokraamoissa. Henkilöstön tarve taas määräytyy asiakasmäärien mukaan.
ILL pitää Transvellia periaatteessa laatimansa kriteerit täyttävänä vuokraamona ja suhtautuu myönteisesti Transvellin ennakkovarauksiin perustuvaan toimintaan Helsinki-Vantaan lentoasemalla. Selvityksessään ILL painottaa kuitenkin, että se on tilanteessa, jossa sen on valittava terminaalien liiketiloihin sijoittuvat yritykset useiden hyvien ja valintakriteerit täyttävien yritysten joukosta.
ILL toteaa, että se noudattaa kaikessa liiketoiminnassaan tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden periaatteita. Sen mukaan näihin periaatteisiin kuuluu olennaisena osana toiminnan läpinäkyvyys, jonka varmistaa osaltaan myös ILL:sta koskeva julkisuuslainsäädäntö. Ilmailulaitos vakuuttaa omalta osaltaan pyrkivänsä myötävaikuttamaan siihen, että lentomatkustajille palveluja tarjoavien yritysten välinen kilpailu toteutuisi mahdollisimman häiriöttömästi. Tässäkin on ILL:n mukaan kysymys lentomatkustajien asiakashyödyn lisäämisestä, mikä on eräs ILL:lle laissa säädetyistä perustehtävistä. Edellä mainittujen lisäksi ILL kehittää ja ylläpitää jatkuvasti suhteita nykyisiin ja tuleviin yhteistyökumppaneihinsa.
Transvellin vastine
Transvell korosti edellä mainittuun ILL:n selvitykseen antamassaan vastineessa ILL:n Kari Salosen sanoneen, ettei vapaata tilaa ole ja nimenomaan viitanneen muiden kentällä jo toimivien autovuokraamoiden kanssa tehtyihin sopimusehtoihin, joista yksi rajoittaa kilpailevien vuokraamoiden ottamista tiloihin sopimusten voimassaoloaikana. Transvell on saanut tietää sopimusehdosta myös eräältä lentokentällä toimivan autovuokraamon edustajalta. Transvellin mukaan Ilmailulaitoksen edustaja ei ollut kertonut EuropCarin kotimaan terminaalissa sijaitsevan tilan vapaana olosta, vaikka Transvell oli ilmoittanut haluavansa toimitilan Helsinki-Vantaan lentoasemalta.
Kilpailijoiden lausunnot
Kilpailuvirasto on 22.8.2003 päivätyllä kirjeellään pyytänyt lausuntoja 14 kilpailevalta autovuokraamolta. Näiden autovuokraamoyritysten joukossa oli sellaisia, jotka toimivat Helsinki-Vantaan lentoasemalla joko palvelutiskin tai ennakkovarausjärjestelmän muodossa sekä sellaisia, joilla ei välttämättä ole minkäänlaista toimintaa lentoasemalla. Vastaukset 12.9.2003 mennessä saatiin Europcar Oy:ltä, Hertz Oy:ltä, Netrent Oy:ltä, Easykm Oy:ltä sekä VehoRent Oy:ltä. Näistä Europcar Oy:llä ja Hertz Oy:llä on oma palvelutiski em. lentoasemalla ja Netrent toimii siellä ennakkovarausjärjestelyä käyttäen.
Lausunnonantajat arvioivat kansainvälisen lentokentän toimintojen osuudeksi autovuokraamoyrityksen koko liikevaihdosta noin 40–50%. Lausunnoista ilmenee tosin, ettei liikevaihdon määrään välttämättä vaikuta se, onko autovuokraamolla lentokentällä oma palvelutiski vai toimiiko se ennakkoon autonsa varanneita palvellen ja vuokra-autoja lentoaseman parkkihallissa säilyttäen. Osa lausunnonantajista piti ennakkovarausjärjestelyä jopa liiketaloudellisesti järkevämpänä palvelutiskin pidosta syntyvien suurien kulujen vuoksi. Lentokentällä toimivat autovuokraamot maksavat palvelutiskistään käytännössä yhteistyösopimuksen edellyttämää yhteistoimintamaksua. Lausunnonantajat pitivät palvelutiskin merkitystä autovuokraamotoiminnassa poikkeuksellisen vähäisenä, koska asiakkaat tyypillisesti varaavat autonsa etukäteen.
Lisäksi Helsinki-Vantaan lentoasemalla toimivat Europcar ja Netrent ilmaisivat lausunnoissaan, ettei Ilmailulaitos niiden tietämyksen mukaan ole sopinut, ettei lentoaseman tiloihin voimassaolevien yhteistyösopimusten aikana otettaisi kilpailevia vuokraamoja. Europcar ei toteamansa mukaan ole suullisesti eikä kirjallisesti sopinut Ilmailulaitoksen kanssa tällaisista rajoituksista.
Ilmailulaitoksen toiminnan kilpailuoikeudellinen arviointi
Arvioinnin lähtökohdat
ILL elinkeinonharjoittajana
Kilpailunrajoituslain 3 §:n 1 kohdan mukaan elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai julkista oikeushenkilöä, joka ammattimaisesti pitää kaupan, ostaa, myy tai muutoin vastiketta vastaan hankkii tai luovuttaa tavaroita tai palveluksia. Toiminta voi olla vastikkeellista, vaikka jokaisesta suorituksesta ei vaaditakaan vastasuoritusta. Nykyistä kilpailunrajoituslakia (480/92) koskevan hallituksen esityksen (HE 162/1991 vp) perustelujen mukaan elinkeinonharjoittajan käsite on tarkoitettu laajaksi ja sen piiriin kuuluvat kaikki ne valtion, kuntien ja muiden julkisyhteisöjen toiminnot, jotka on järjestetty liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti yhtiöksi tai liikelaitokseksi tai joiden voidaan muutoin katsoa olevan luonteeltaan ensisijaisesti liiketaloudellisia. Jos julkisyhteisö voi uskoa määrätyn toiminnan yksityiselle elinkeinonharjoittajalle tai jos yksityiset elinkeinonharjoittajat muutoin harjoittavat kyseistä toimintaa, voidaan tätä yleensä pitää osoituksena siitä, että kilpailunrajoituslakia voitaisiin soveltaa myös julkisyhteisön omaan vastaavaan toimintaan.
ILL tarjoaa lentokenttäinfrastruktuurin käyttöön liittyviä erilaisia palveluja korvausta vastaan mm. lentoyhtiöille. Lisäksi ILL toimii lentoasemilla maanvuokraajana ja toimitilojen vuokraajana. Maanvuokraajana sillä on yksinoikeus lentoasemilla, koska se hallinnoi niillä valtion omistamaa tai sen käyttöön luovutettua maaomaisuutta. ILL:n harjoittama liiketoiminta on siinä määrin laajaa ja suunnitelmallista, että näiden hyödykkeiden myymisessä ILL:lla on selkeä ansiotarkoitus. Lisäksi ILL on omilla tuloillaan toimeentuleva valtion liikelaitos, mikä merkitsee sen tarjoamien palvelujen vähintäänkin kustannukset kattavaa hinnoittelua. Lisäksi ILL:lle on asetettu omistajan eli valtion taholta tietty tuloutusvaatimus. Maanvuokrauksen osalta ILL:n hinnoitteluohje on, ettei maata saa vuokrata käypää hintaa alemmalla hinnalla. ILL ilmoittaa soveltavansa maanvuokrauksen periaatteita myös liikehuoneistojen vuokraukseen. Tuottotavoitteeksi on asetettu 2 prosenttiyksikköä yli valtion pitkäaikaisen lainanoton korkoprosentin, mikä siis osoittaa, että ILL soveltaa myös toimitilavuokrauksen hinnoittelussaan liiketaloudellisia periaatteita.
Euroopan yhteisöjen komissio on 10.2.1999 tekemässään päätöksessä (IV/35.767 – Ilmailulaitos/Luftfartsverket) todennut, että on selvää, että ILL, jonka päätoimintana on siviililentokenttäinfrastruktuurin käyttöön liittyvien palvelujen tarjoaminen lentoyhtiöille maksua vastaan, on yhteisöjen tuomioistuimen määritelmän mukaisesti EY:n kilpailuoikeussäännöissä tarkoitettu yritys.
Edellä olevan perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että ILL on em. toiminnassaan kilpailunrajoituslain 3 §:ssä tarkoitettu elinkeinonharjoittaja, jonka toimintaan voidaan soveltaa kilpailunrajoituksista annettua lakia.
Relevantit markkinat
Hyödykemarkkinat
Elinkeinonharjoittajana ILL tarjoaa hallitsemillaan lentoasemilla maksua vastaan palveluja, joista osa liittyy välittömästi lentoliikenteeseen. Tällaisia ovat esimerkiksi lennonjohto- ja laskeutumispalvelut. Lentoasemien maaomaisuuden haltijana ILL harjoittaa maanvuokraustoimintaa sekä käyttötilojen vuokrausta mm. sellaisille elinkeinonharjoittajille, joiden toiminta on ilmailutoimintaa tai liittyy siihen läheisesti, mutta myös muille erilaisia palveluita tarjoaville yrityksille, esim. autovuokraamoille.
Relevantit hyödykemarkkinat käsillä olevassa tapauksessa ovat pääasiallisesti tilojen vuokrauksen markkinat, mutta markkinamäärittelyssä tulee tässä tapauksessa huomioida erityisesti asiakkaan eli autovuokraamon näkökulma. Markkinana, jossa mahdollinen kilpailun vääristymä esiintyy, voidaan siten pitää autonvuokrauksen markkinoita. Nämä markkinat voidaan edelleen jakaa alamarkkinoihin, jolloin relevantit markkinat olisivat tarkemmin sanottuna Suomen kansainvälistä ilmailua palvelevan autovuokraamotoiminnan markkinat. Kilpailuvirasto kuitenkin katsoo, että Ilmailulaitoksen toiminnan kilpailuvaikutukset voidaan riittävästi identifioida, kun niitä tarkastellaan autonvuokrauksen markkinoilla.
Maantieteelliset markkinat
ILL:n hallinnassa on 25 lentoasemaa Suomen 27:stä lentoasemasta. ILL:n lentoasemista 21 asemaa on säännöllisen, päivittäisen lentoliikenteen piirissä. Mikkelin ja Seinäjoen lentoasemat eivät ole ILL:n hallinnassa. ILL hallitsee kuitenkin kaikkia merkittäviä kaupallisen lentotoiminnan käyttämiä kenttiä Suomessa.
Euroopan Yhteisöjen komissio on 10.2.1999 tekemässään päätöksessä (IV/35.767 – Ilmailulaitos/Luftfartsverket) myös todennut, että ne lentoasemat, joilla harjoitetaan kansainvälistä liikennettä, ovat vaikeasti korvattavissa, joten niistä jokaisen voidaan katsoa muodostavan erilliset maantieteelliset markkinansa. Nyt käsiteltävässä tapauksessa olisi siten alueellisesti kyseessä Helsinki-Vantaan lentoasema. Kilpailuvirasto kuitenkin katsoo, ettei maantieteellisiä markkinoita valittajayrityksen liiketoiminnan luonne ja yrityksen toimintamahdollisuudet huomioon ottaen voida välttämättä määritellä näin suppeasti. Autovuokraamotoiminta on kuitenkin jossain määrin paikallista, sillä asiakas todennäköisesti vuokraa auton olinpaikkakunnaltaan tai sen läheisyydestä. Maantieteellisten markkinoiden tarkempi rajaaminen ei kuitenkaan ole tässä tarpeellista, koska se ei muuttaisi asian kilpailuoikeudellista luonnetta.
Lentoasemalla sijaitsevan palvelutiskin tuoman mahdollisen liiketaloudellisen kilpailuedun johdosta ILL:n Helsinki-Vantaalla harjoittama toiminta voi tulla arvioitavaksi kilpailunrajoituslain nojalla, mutta koska Transvellin harjoittaman autovuokraamotoiminnan suoranaisena perusedellytyksenä ei voida pitää toimitilan saamista Helsinki-Vantaan tai muunkaan lentoaseman tiloista, arvioinnissa tulee huomioida Transvellin ja muiden autovuokraamoiden mahdollisuudet toimia myös muualla kuin lentoasemilla.
Ilmailulaitoksen asema markkinoilla
ILL hallinnoi lentokenttäinfrastruktuuria Helsinki-Vantaan lentoasemalla ja sen toiminnalla on siten olennainen merkitys useiden eri aloilla toimivien elinkeinonharjoittajien liiketoiminnalle sekä vaikutusta näiden keskinäiseen kilpailutilanteeseen. Ilmailulaitos on monelle sellaiselle elinkeinonharjoittajalle, jolle on välttämätöntä tai erityisen merkityksellistä harjoittaa liiketoimintaansa ILL:n hallitsemilla lentokentillä, tosiasiallisesti pakollinen kauppakumppani.
Komissio on mm. maahuolintaa (esim. T-128/98 Aeroports de Paris v. Komissio) ja laskeutumismaksuissa tapahtunutta diskriminointia (esim. IV/35.767 – Ilmailulaitos/Luftfartsverket) koskevissa ratkaisuissaan yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti todennut, että yrityksen, jolla on laillinen monopoliasema yhteismarkkinoiden merkittävällä osalla, voidaan katsoa olevan perustamissopimuksen 82 (ent. 86) artiklan mukaisessa määräävässä asemassa.
Kilpailuvirasto katsoo, ettei komission lentoasemainfrastruktuurin käyttöön (mm. maahuolinta) perustuvia palveluita koskevissa ratkaisuissaan käyttämää argumentointia – mm. määräävän markkina-aseman muodostumisen osalta – voida suoraan soveltaa tapauksessa, jossa valittajan harjoittama liiketoiminta so. autovuokraamotoiminta ei lentokentän toimintaedellytysten näkökulmasta ole välttämätön palvelu eikä lentokenttä valittajan harjoittaman toiminnan näkökulmasta ole suoranainen toimintaedellytys. Yrittäjän näkökulmasta lentoasema sinänsä on merkittävä toimipaikka. Valittajayrityskin toimii jo ennestään ko. lentokentällä ns. ennakkovarausjärjestelmää soveltaen, mutta ilman varsinaista palvelutiskiä. Toisin sanoen se vuokraa lentoaseman paikoitustiloista autopaikkoja vuokra-autojen säilytystä varten ja palvelee näiden avulla ennakkoon autonsa varanneita asiakkaitansa.
ILL:lla on joka tapauksessa lentoaseman tilojen vuokraajana ja pakollisen kauppakumppanin asemassa kiistatta merkittävä rooli autovuokraamoyrityksen liiketoiminnan edellytysten järjestämisessä Helsinki-Vantaan lentoasemalla. ILL:n toiminnalla voi siten olla kilpailulle vahingollisia vaikutuksia.
ILL:n menettelyjen arviointi
Pakollisen kauppakumppanin asemassa olevan elinkeinonharjoittajan toiminnalle voidaan kauppakumppaneina toimivien yritysten toimintaedellytysten turvaamiseksi asettaa kilpailuoikeudellisia vaatimuksia.
ILL hallitsee valtion maaomaisuutta oikeudesta luovuttaa valtion kiinteistövarallisuutta annetun lain nojalla ja lentoasemien tiloja Ilmailulaitoksesta annetun lain perusteella. Tällöin kenelläkään elinkeinonharjoittajalla ei ole mahdollisuutta harjoittaa lentoaseman alueella ilmailuun liittyvää elinkeinotoimintaa ilman, että vuokraa ILL:lta maa-alueen ja rakentaa sille omat toimitilat tai vuokraa toimitilat ILL:lta tai joltakin toiselta elinkeinonharjoittajalta. Tällaiselle yritykselle lentoaseman maa-alue tai tila saattaa olla liiketoiminnan kannalta merkittävä toimintaedellytys ja ILL pakollinen kauppakumppani. Transvellin ja muiden autovuokraamoiden toiminta ei kuitenkaan ole täysin riippuvainen toimitilan saamisesta nimenomaan Helsinki-Vantaan lentoasemalta. Ne voivat harjoittaa autonvuokraustoimintaa monissa eri sijaintipaikoissa – vaikka jotkut sijaintipaikat saattavatkin olla toisia tuottoisampia. Lisäksi Transvell toimii tälläkin hetkellä lentoaseman tiloissa ennakkoon autonsa varanneiden asiakkaiden palvelemiseksi – joskin ilman omaa palvelutiskiä.
Kansainvälisellä lentokentällä toimiminen sekä mahdollisuus osallistua palveluiden markkinoimiseen uusille asiakkaille itse lentoasemalla on autovuokraamon toiminnan ja erityisesti kasvun kannalta erittäin tarkoituksenmukainen päämäärä. Palveluiden tarjoamiseen tarkoitetun infrastruktuurin käyttämiseksi sopimuskumppanuus ILL:n kanssa on pakollinen, mutta koko liiketoiminnan varsinaisena perusehtona sitä ei voida pitää.
ILL:lla on kuitenkin avainhyödykkeen eli tilojen haltijana mahdollisuus säädellä lentoasemalla toimivien autovuokraamoyritysten määrää, millä on merkitystä myös kilpailun kannalta. Kilpailuvirasto katsoo Ilmailulaitoksen omaavan pakollisena kauppakumppanina sellaisen aseman suhteessa autovuokraamoyrityksiin, että sen toiminnan tulisi kauppakumppaneiden osalta olla läpinäkyvää, ennakoitavaa ja tasapuolista. Kilpailun kannalta tällä on erityistä merkitystä Helsinki-Vantaan lentoasemalla.
ILL on harkintavaltaansa nojaten kieltäytynyt solmimasta mm. tilojen käyttöä koskevaa yhteistoimintasopimusta Transvellin kanssa Helsinki-Vantaan lentoasemalla. Tilakapasiteetti asettaa tällä lentokentällä rajoituksia ILL:n mahdollisuuksille vuokrata tilaa kaikille halukkaille autovuokraamoille. Karsintaa varten ILL:lla on olemassa yhteistyökumppaneille määritellyt kriteerit, joita Kilpailuviraston saamien tietojen mukaan on valintaa tehtäessä noudatettu. Myös asiakasnäkökulma ohjaa ILL:n päätöksen tekoa tilojen käytöstä päätettäessä.
Transvellin näkemyksen mukaan ongelmallista on kuitenkin se, että kotimaan terminaalin puolella on myös ILL:n mukaan ollut Transvellin tiedustelun ajankohtana vapaata tilaa, jota ILL ei kuitenkaan tarjonnut Transvellille. ILL perusteli tilan vapaana oloa ja tarjoamatta jättämistään sillä, ettei kukaan vuokraamoista ollut ilmoittanut tarvitsevansa tilaa nimenomaan kotimaanterminaalin puolelta. Kilpailuviraston tietojen mukaan lentokentällä toimivat neljä nykyistä vuokraamoa pitävät palvelutiskiään ulkomaanterminaalin puolella. ILL ilmoitti päättävänsä lähiaikoina ko. vapaan tilan ottamisesta asiakaspalvelun näkökulmasta tarkoituksenmukaisimpaan käyttöön.
Kilpailuvirasto katsoo ILL:lla olevan harkintavalta tilojen tarkoituksenmukaisen jaon suorittamisessa. Ilmailulaitoksen ei siten voida Kilpailuviraston näkemyksen mukaan edellyttää ottavan vapaata tilaa nimenomaan autovuokraamokäyttöön. Kilpailuvirasto painottaa kuitenkin, että toiminnan läpinäkyvyys ja johdonmukaisuus ovat ILL:n päätöksenteossa ehdottoman tärkeitä; myös asiakkaiden tulee tässä kyseessä olevan kaltaisissa tilanteissa tietää, millä perusteilla yhteistyökumppanit valitaan sekä milloin tai missä tiloja on vapaana voidakseen antaa tarjouksensa tai ilmaista kiinnostuksensa niihin. Myös asiakkaan taholta tehdyn yhteydenoton huomioon ottaminen ILL:n tulevassa päätöksenteossa tulisi turvata, koska erityisen tarjouskilpailun järjestämiseen ei kilpailunrajoituslain nojalla ole velvollisuutta. Kilpailuviraston näkemyksen mukaan em. edellytysten ei voida kaikilta osin katsoa täyttyneen ILL:n toimitilavuokrauksessa Transvellin tapauksessa.
Transvellin mukaan ILL olisi myös sopinut lentoasemalla palvelutiskin omaavien vuokraamoiden kanssa, että sopimusten voimassaoloaikana uusia vuokraamoita ei saisi ottaa lentoaseman tiloihin. ILL on selvityksissään kiistänyt väitteen ja vahvistaa Kilpailuvirastolle 13.9.2003 saapuneessa selvityksessään, ettei se ole missään muodossa sopinut autovuokraamoiden kanssa siitä, että niiden kanssa tehtyjen sopimusten voimassa ollessa Helsinki-Vantaan lentoaseman tiloihin ei otettaisi uusia vuokraamoita. Myös osa kilpailevista vuokraamoista on antamissaan lausunnoissa tuonut esiin, ettei Ilmailulaitos ole tällaisista rajoituksista sopinut. Myöskään Kilpailuviraston saamista, Hki-Vantaalla toimivien autovuokraamoiden kanssa tehdyistä, voimassaolevista yhteistoimintasopimuksista otetuista jäljennöksistä ei käy ilmi tällaisen ehdon olemassaolo.
Lisäksi Ilmailulaitos on Kilpailuvirastolle 13.9.2003 saapuneessa selvityksessään todennut kilpailun kannalta mahdollisesti ongelmallisten jatkoneuvotteluoikeuksien osalta seuraavaa:
Sopimusten voimassaoloaikaa koskevassa yhteistoimintasopimuksen kohdassa 3. on vakiolauseke, jonka mukaan sopimuksen mahdollisesta jatkamisesta neuvotellaan sopimuksessa mainittuun aikarajaan mennessä. Kysymyksessä on määräaikaisiin liikesopimuksiin tyypillisesti ja yleisesti otettava lauseke, jossa todetaan, että liikesuhteen osapuolet käynnistävät riittävän hyvissä ajoin ennen sopimusten päättymistä neuvottelut selvittääkseen edellytykset yhteistyön mahdolliselle jatkumiselle määräajan päättymisen jälkeen. Kyseinen lauseke ei kuitenkaan aseta sopimusosapuolille mitään velvoitteita sopimuksen jatkamisen tai uuden sopimuksen tekemisen suhteen eikä siten anna esimerkiksi vanhalle vuokralaiselle etuoikeutta suhteessa mahdolliseen uuteen vuokralaiseen.
Päätös ja sen perustelut
Kilpailuvirasto toteaa Ilmailulaitoksen tässä tapauksessa ilmi tulleiden toimintatavan puutteellisuuksien saattavan toiminnan laajentuessa tai yleistyessä haitata lentokenttätoimintaan liittyvien toimintojen markkinoiden ja kilpailun toimivuutta. Kilpailuvirasto onkin osana useamman asiaan liittyvän toimenpidepyynnön käsittelyä tarkemmin selvittänyt Ilmailulaitoksen yleisiä käytäntöjä maan- ja toimitilavuokrauksessa erityisesti Helsinki – Vantaan lentoasemalla.
Tähän liittyen Kilpailuvirasto pyysi ILL:lta selvitystä maan- ja tilavuokrauskäytännöistään erityisesti Helsinki-Vantaan lentoasemalla ja myöhemmin asiassa sovittiin pidettäväksi tapaaminen. Tapaamiseen liittyvien keskusteluiden yhteydessä Kilpailuvirasto painotti, että ILL:n tulee jatkossa – erityisesti Helsinki-Vantaan lentoasemalla – kiinnittää erityistä huomiota toimintansa ennakoitavuuteen, läpinäkyvyyteen ja asiakkaidensa kohtelun tasapuolisuuteen, jotta tässä päätöksessä esitellyn kaltaisilta ongelmatilanteilta tulevaisuudessa vältytään.
Ilmailulaitos on em. keskusteluiden johdosta toimittanut Kilpailuvirastolle selvityksen niistä toimenpiteistä, joihin se Kilpailuviraston käsittelyyn tulleiden tapausten ja Kilpailuviraston kanssa käydyissä keskusteluissa esille tulleiden näkökohtien johdosta maan- ja toimitilavuokrauksen osalta ryhtyy. Ilmailulaitos on tässä selvityksessään Helsinki-Vantaan lentoaseman tilavuokrauksen osalta esittänyt jatkossa sitoutuvansa seuraaviin käytäntöihin ja periaatteisiin:
Lentokenttäinfrastruktuurin vuokraus
1. Vuokrattavia kohteita koskevan informaation saatavuuden turvaaminen
Vuokrattavista kohteista ilmoitetaan, kun liiketiloja on vapaana. Vuokrattavista tiloista ilmoitetaan Ilmailulaitoksen ja/tai ko. lentoaseman www-sivuilla ja tarvittaessa lehti-ilmoituksella tai lähettämällä tiloihin suunniteltua liiketoimintaa harjoittaville yrityksille tarjouspyyntö.
2. Vuokraehtojen johdonmukaisuuden turvaaminen
Vuokran suuruuden ja muiden vuokraehtojen määräytymisen perusteista annetaan tietoa samassa yhteydessä kuin vuokrattavista kohteista ilmoitetaan yllä mainitulla tavalla. Erityisesti tietoa annetaan seuraavista seikoista:
- haluttu liiketoiminta
- vuokrattavan tilan yksilöinti (pinta-ala, sijainti)
- vuokran määräytymisen perusteet (minimivuokra/neliömetri sekä tarjouspyyntö liikevaihtoon sidotusta %:sta)
- sopimuksen kesto/voimassaolo
- yritysten yleiset valintakriteerit sekä tarvittaessa tiettyä liiketilaa koskevat erityiset valintakriteerit
Tiedot täsmentyvät kutakin tilaa koskevan neuvotteluprosessin kuluessa.
3. Yhteydenoton käsitellyksi tulemisen turvaaminen
Lentoasema pyytää liiketiloista ilmoittaessaan yrityksiä lähettämään yhteydenotot kirjallisina ilmoituksissa erikseen mainittuun osoitteeseen. Kirjalliset yhteydenotot diaarioidaan. Järjestäessään tarjouskilpailun lentoasema pyytää sopiviksi arvioimiltaan yrityksiltä vapaana olevia tiloja koskevat kirjalliset tarjoukset määräaikaan mennessä.
Yritykset voivat tiedustella liiketiloja lentoasemalta myös oma-aloitteisesti, vaikka yrityksen tarvitsemia toimitiloja ei kyseisellä hetkellä olisikaan ilmoitettu olevan vapaana. Tiedusteluihin vastataan kertomalla vallitseva tilanne ja yritystä kehotetaan toimittamaan halutessaan kirjallisesti tietoa liiketoiminnastaan ja lentoasemaa koskevasta toiminta-ajatuksestaan. Tilojen vapautuessa lentoasema hyödyntää sille jo toimitettuja yritystietoja valitessaan sopivia ehdokkaita vuokralleottajiksi.
4. Johdonmukaisen kohtelun ja erityisesti läpinäkyvyyden turvaaminen valinnassa
Yhteydenotot ja tarjoukset käsittelee lentoaseman työjärjestyksen mukaisesti asianomainen liiketoimintayksikkö. Päätökset vuokralleottajista tekee työjärjestyksessä nimetty vastuuhenkilö ja viime kädessä lentoasemajohtaja. Vuokralleottajiksi valitaan lentoaseman haluamaa liiketoimintaa etukäteen asetettujen valintakriteerien perusteella parhaiten toteuttavat yritykset. (Valintakriteerit ovat näkyvillä esim. www-sivuilla).
5. Valinnan lopputulosta ja perusteita koskevan tiedon saamisen turvaaminen
Tarjouskilpailuun osallistuneille kerrotaan valinnasta ja sen perusteista kirjallisesti.
6. Vuokrauskäytäntöjen käyttöönotto
Vastauksissa kuvatut menettelytavat ovat Ilmailulaitoksen mukaan sillä nyt jo käytössä. Saatujen kokemusten perusteella ja toimintaympäristön jatkuvasti muuttuessa menettelytapoja kehitetään kuitenkin avoimuuden ja johdonmukaisuuden periaatteet huomioiden jatkuvasti siten, että lentomatkustajien tarpeet voidaan tulevaisuudessakin parhaalla mahdollisella tavalla tyydyttää.
Asian ratkaisu
Kilpailuvirasto katsoo, että pakollisen kauppakumppanin asema asettaa ILL:n toiminnalle tiettyjä kilpailua turvaamiseen tähtääviä edellytyksiä; toiminnan on oltava asiakkaita ja yhteistyökumppaneita kohtaan tasapuolista, läpinäkyvää, ennakoitavaa ja johdonmukaista. Kilpailuvirasto katsoo, ettei ILL:n menettelyn Transvellin tapauksessa voida katsoa täyttäneen edellä mainittuja vaatimuksia ja toteaa ILL:n toiminnalla tältä osin olevan kilpailun kannalta vahingollisia vaikutuksia.
Kilpailunrajoituslain 12 §:n mukaan Kilpailuviraston on ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi, jos kilpailuvirasto katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua 4–7 §:ssä tarkoitetulla tavalla tai jos 9 §:ssä tarkoitetun kilpailunrajoituksen vahingollisia vaikutuksia ei ole neuvotteluin tai muulla tavoin kyetty poistamaan. Kilpailuvirasto voi kuitenkin olla ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailunrajoituksella on vain vähäinen vaikutus taloudelliseen kilpailuun.
Tässä kyseessä oleva lentoasemalla tapahtuva autonvuokraustoiminta edustaa vain yhtä osaa koko autovuokraamotoiminnasta ja tapaus koskee yhtä yrittäjää, jolloin ILL:n menettelytavoista johtuva kilpailunrajoittuminen koko alalla vaikuttaisi olevan jossain määrin rajallista. Kilpailuvirasto kuitenkin katsoo perustelluksi asettaa aiemmin mainittuja vaatimuksia ILL:n toiminnalle, koska sen toiminta on – autovuokraamon lentoasemalta saatavissa oleva liikevaihto huomioiden – ollut omiaan vaikeuttamaan Transvellin liiketoiminnan kehittymistä ja erityisesti koska lentoasemalla toimii suuri määrä eri alojen yrittäjiä, jolloin ILL:n toiminnalla kokonaisuutena saattaa olla merkittäviäkin vaikutuksia yleiseen kilpailuun.
Kilpailuvirasto ei edellä esitettyjen ILL:n ilmoittamien vuokrausehtojen käyttöönoton jälkeen kuitenkaan enää pidä todennäköisenä, että infrastruktuurin vuokraamisesta jatkossa aiheutuisi kilpailunrajoituksia riippumatta siitä, tarkastellaanko asiaa kilpailunrajoituslain 7§:n vaiko 9§:n mukaan. ILL:n sitouduttua uusiin kilpailun kannalta parempiin menettelytapoihin Kilpailuvirasto ei näe tarvetta tällä hetkellä ryhtyä kilpailun turvaamiseksi enempiin toimenpiteisiin.
Jatkoneuvotteluoikeuksien osalta Ilmailulaitos on ilmoittanut, ettei yhteistoimintasopimukseen sisältyvä lauseke neuvotteluiden käynnistämisestä hyvissä ajoin ennen määräajan päättymistä anna vanhalle vuokralaiselle etuoikeutta suhteessa mahdolliseen uuteen vuokralaiseen. Kilpailuvirasto ei näin ollen katso tarpeelliseksi puuttua myöskään Ilmailulaitoksen sopimuskäytäntöön yhteistoimintasopimusten osalta.
Edelleen Ilmailulaitos on Kilpailuvirastoon 13.9.2003 saapuneessa selvityksessään vahvistanut, ettei se ole missään muodossa sopinut autovuokraamoiden kanssa siitä, että heidän kanssaan tehtyjen sopimusten voimassa ollessa Helsinki-Vantaan lentoaseman tiloihin ei otettaisi uusia vuokraamoita. Kilpailuvirasto ei ole saanut näyttöä tällaisen sopimusehdon olemassaolosta.
Kilpailuvirasto kuitenkin seuraa edellä esitettyjen menettelytapojen toimivuutta ja niiden noudattamista ILL:n tulevassa vuokraustoiminnassa ja ryhtyy asiassa jatkotoimenpiteisiin, mikäli aihetta ilmenee.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystään.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 3 § 2. mom., 7 §, 9 § ja 12 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa tekemään ratkaisuun saa hakea muutosta kilpailunrajoituslain 21 §:n mukaan markkinaoikeudelta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
[1] Liikesalaisuudet merkitty hakasulkein