Asianosainen
Paperinkeräys Oy
Toimenpidepyynnön tekijä
Suomen Keräystuote Oy
Asian vireilletulo
Suomen Keräystuote Oy (jäljempänä Keräystuote) on tehnyt Kilpailuvirastolle 5.10.1998 päivätyn toimenpidepyynnön, jonka mukaan Paperinkeräys Oy:llä (jäljempänä Paperinkeräys) on yksinmyyntisopimus keräyspaperin toimittamisesta Metsä Tissue Oyj:lle (jäljempänä Metsä Tissue). Toimenpidepyynnön mukaan Paperinkeräys on käyttänyt väärin määräävää markkina-asemaansa paitsi käyttämällä yksinmyyntisopimusta ilman erityistä syytä, myös ostamalla keräyspaperia keräysliikkeiltä alihintaan ja pidättäytymällä liikesuhteesta ilman asiallista syytä. Keräystuotteen mukaan Paperinkeräys on käyttämällä väärin määräävää markkina-asemaansa säännellyt eri paperinkerääjien markkinaosuuksia, sulkenut kerääjiä pois markkinoilta ja määrännyt hintatason. Lisäksi Keräystuote väittää yksinmyyntisopimuksen olevan kilpailunrajoituksista annetun lain 9 §:ssä tarkoitettu vahingollinen kilpailunrajoitus. Keräystuote on pyytänyt Kilpailuvirastoa määräämään väliaikaisen kiellon, saattamaan asian kilpailuneuvoston käsiteltäväksi ja esittämään kilpailunrikkomismaksun määräämistä. Keräystuote on pyytänyt, että Kilpailuvirasto velvoittaisi Paperinkeräyksen korvaamaan oikeudenkäyntikulut asiassa lain mukaisine korkoineen, kun kuukausi on kulunut päätöksen antamisesta.
Asian selvittäminen
Kilpailuvirasto on lähettänyt selvityspyynnön Paperinkeräys Oy:lle (jäljempänä Paperinkeräys), Metsä Tissuelle ja Fort James Suomi Oy:lle (jäljempänä Fort James, nykyään Georgia-Pacific Finland Oy) 9.11.1998. Metsä Tissuen vastaus selvityspyyntöön saapui Kilpailuvirastolle 10.12.1998, Paperinkeräyksen 11.12.1998 ja Fort Jamesin 11.12.1998. Keräystuote on toimittanut Kilpailuvirastolle lisäselvitystä 26.1.1999, 2.2.1999, 23.8.2001 ja 3.9.2001. Kilpailuvirasto on pyytänyt 11.9.2001 lisäselvitystä Paperinkeräykseltä sähköpostitse, mihin Paperinkeräys on vastannut 23.10.2001. Metsä Tissuelle lähetettiin selvityspyyntö 20.12.2001, johon Metsä Tissue vastasi 9.1.2002. Toimenpidepyynnön tekijälle on lähetetty yhteenveto saaduista selvityksistä ja kommentointipyyntö 5.2.2002, johon on vastattu 21.2.2002. Kilpailuvirasto on pyytänyt touko- ja kesäkuun 2002 aikana neljä kertaa lisäselvitystä Metsä Tissuelta. Metsä Tissue vastasi lisäselvityspyyntöihin touko- ja kesäkuun 2002 aikana.
Kilpailuvirasto on vastaanottanut edellä mainitun toimenpidepyynnön lisäksi kaksi muutakin Paperinkeräystä koskevaa toimenpidepyyntöä, jotka ovat edelleen Kilpailuvirastossa käsittelyssä. Kilpailuvirasto vastaanotti 27.1.1999 Paperinkerääjät Ry:n toimenpidepyynnön (78/61/99) ja 16.3.1999 MK-Uusiomateriaalit Oy:n toimenpidepyynnön (237/61/99) Paperinkeräyksen epäillystä määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä paperinkeräysalalla.
Päätöksen rajaus
Tämän päätöksen kohteena ovat toimenpidepyynnön väitteet siltä osin, kun siinä pyydetään Kilpailuvirastoa tutkimaan, onko Paperinkeräys syyllistynyt kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n kohdan 3 mukaiseen määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön tekemällä Metsä Tissuen kanssa epäillyn yksinmyyntisopimuksen.
Kilpailuvirasto aloittaa koko keräyspaperialaa koskevan erityisen selvityshankkeen osana ympäristöhanketta. MK-Uusiomateriaalit Oy:n ja Paperinkerääjät Ry:n toimenpidepyynnöt sekä Keräystuotteen toimenpidepyyntö muilta kuin kilpailunrajoituslain 7(3) §:n vastaisen toiminnan osalta ratkaistaan osana mainittua hanketta.
Kilpailuvirastolla ei ole valtuuksia määrätä yhtä kilpailunrajoitusasian asianosaista suorittamaan toiselle asianosaiselle oikeudenkäyntikuluja. Tämä kuuluu hallintotuomioistuinten toimivaltaan.
Päätös ja sen perustelut
Yritykset
Keräystuote on suomalaisten paperinkeräysliikkeiden vuonna 1987 perustama markkinointiyhtiö, jonka omistaa 31 osakasta. Suurin osakkeenomistaja on Lassila & Tikanoja Oyj, toiseksi suurin on ruotsalainen HA Industri Ab. Loput osakkeet hajaantuvat eri puolilla Suomea oleville paperinkeräysliikkeille ja yksityishenkilöille. Yrityksen liikevaihto oli vuonna 2001 n. 6.6 miljoonaa euroa. Yhtiön toiminta jakaantuu kahteen osaan, omaan laitostoimintaan Tampereella sekä keräyspapereiden välitykseen keräysliikkeiltä teollisuuteen. Tampereen keräyspaperilaitos, Pirkanmaan Keräyskeskus ostaa keräyspaperia laitokselle tuotuina. Paikalliset ammattimaiset keräysliikkeet hoitavat varsinaisen keräämisen omalla kalustollaan. Laitokselle tulee keräyspapereita pääosin Tampereen ja sen ympäristökuntien alueelta. Keräyskeskus lajittelee ja paalaa keräyspaperin. Keräystuotteen toimisto välittää eri puolilta Suomea olevien keräysliikkeiden keräämiä ja käsittelemiä keräyspapereita ja -pahveja pääasiassa kotimaiselle teollisuudelle, mutta myös vientiin. Noin kolmannes (33,4 %) Keräystuotteen vuoden 2000 keräyspaperin 81,3 miljoonan tonnin kokonaismyynnistä meni vientiin. Keräystuotteen mukaan vientimarkkinoiden kysyntä on vahvistunut toimenpidepyynnön tekemisen jälkeen. Keräystuotteen 21.2.2002 antaman selvityksen mukaan yritys on Paperinkeräyksen toiminnasta huolimatta pystynyt jatkamaan toimintaansa kotikeräysperin, konttorikeräyspaperin ja kirjapainohylkyjen osalta.
Paperinkeräyksen osakkaina on seuraavat kuusi metsäteollisuusyritystä: Stora Enso Oyj (30,4 %), UPM-Kymmene Oyj (23,0 %), M-real Oyj (20,2 %), Ahlstrom Oyj (12,2 %), Myllykoski Oyj (10,1 %) ja Georgia-Pacific Finland Oy (4,1 %). Paperinkeräys on Paperinkeräys -konsernin emoyhtiö, jonka tytäryhtiöitä ovat Hyötypaperi Oy, Länsi-Uudenmaan Keräyspaperi Oy, Prosec Tietoturvapalvelu Oy ja Riihimäen Paperinkeräys Oy. Lisäksi emoyhtiö ja konserni omistavat puoliksi osakkuusyritys Ab Skandinaviska Returpapperin. Paperinkeräyksen liikevaihto oli vuonna 2001 49,1 miljoonaa euroa.
Paperinkeräys harjoittaa paperinkeräystä, keräyspaperin kauppaa ja siihen liittyvää tuotannollista toimintaa. Yhtiö toimii koko Suomen alueella. Yhtiön avaintoimintoja ovat keräyspaperin hankinta, käsittely ja toimitukset asiakkaille, kuljetusjärjestelyt ja varastointi sekä keräyspaperin tuonti ja vienti. Yhtiö hankkii keräyspaperia mm. paperinkeräys- ja jätehuoltoliikkeiltä sekä kirjapainoista. Paperinkeräyksellä on toiminnassa 11 lajittelulaitosta kymmenellä paikkakunnalla. Lisäksi Helsingissä on vastaanottopaikka ns. laatutoimittajille. Paperinkeräyksen tytäryhtiöillä on lisäksi neljä lajittelulaitosta.
Yrityksen keräyspaperin myynti kotimaassa oli vuonna 2000 553 800 tonnia ja vuonna 2001 551 200 tonnia ja vienti vuonna 2000 51 500 tonnia ja vuonna 2001 31 600 tonnia. Myynti oli siis yhteensä vuonna 2000 605 300 tonnia ja vuonna 2001 582 800 tonnia. Yrityksen keräyspaperiostot olivat vuonna 2000 kotimaasta 559 900 tonnia ja vuonna 2001 559 500 tonnia. Yrityksen keräyspaperin tuonti oli vuonna 2000 30 100 tonnia ja vuonna 2001 27 000 tonnia. Paperinkeräys osti siis vuonna 2000 yhteensä 590 000 tonnia ja vuonna 2001 586 500 tonnia keräyspaperia.
Keräyspaperimarkkinat
Keräyspaperi voidaan jaotella erilaisiin ryhmiin mm. keräyspaikan (kotikeräyspaperi, konttorikeräyspaperi ja kirjapainohylyt) ja kuitukoostumuksen mukaan (puupitoinen, puuvapaa). Kotikeräyspaperi sisältää sanomalehtipaperia, aikakausilehtipaperia, mainos- ja esitepaperia sekä kirjepaperia kuorineen. Kotikeräyspaperia käytetään mm. sanomalehtipaperin ja pehmopaperituotteiden valmistukseen. Konttorikeräyspaperi koostuu toimistoista kerätystä paperista. Konttorikeräyspaperia käytetään mm. pehmopaperituotteiden valmistukseen. Puupitoisessa keräyspaperissa on mukana mekaanisesti valmistetusta puumassasta tehtyä paperia, kun puuvapaassa keräyspaperissa on puolestaan pääasiassa sellusta valmistettua paperia. Kotikeräyspaperista ja vaaleasta toimistopaperista valmistetaan sanomalehtipaperia ja pehmopaperia siistauksen eli painovärin poistamisen jälkeen. Suomessa on neljä siistauslaitosta: Keräyskuitu Oy:n Karhulan laitos, UPM-Kymmenen Kaipolan laitos, Georgia-Pacific Finland Oy:n Nokian laitos ja Metsä Tissuen Mäntän laitos. Keräyspaperia käytetään myös kartongin valmistuksessa ja lämmöneristeissä. Muita keräyspaperin käyttäjiä ovat mm. Corenso United Oy Varkaudessa ja Porissa, Ahlstrom Cores Oy Kotkassa (aiemmin Ahlstrom Alcore Oy), Stora Enso Pankakoski Oy Lieksassa ja Savon Sellu Oy Kuopiossa (M-real).
Paperinkeräysliikkeitä on Suomessa noin 200. Ne keräävät keräyspaperin kiinteistöiltä ja alueellisista keräyspisteistä. Kerätty paperi kuljetetaan lajittelulaitoksille. Paperinkerääjät Ry on ammattimaisten paperinkerääjien etujärjestö, jonka tavoitteena on toimia linkkinä kerääjien ja paperiteollisuuden välillä. Yhdistyksen jäseniä ovat kierrätys- ja jätehuoltopalveluihin erikoistuneet yritykset eri puolella Suomea. Suoraan teollisuudelle keräyspaperia toimittavat lähinnä Keräystuote ja Paperinkeräys.
Keräyspaperin talteenotosta ja hyödyntämisestä annetun valtioneuvoston päätöksen (883/1998) mukaan kiinteistön haltijan on järjestettävä keräyspaperin erilliskeräys kiinteistöllä. Päätöksen mukaan tuottajan on järjestettävä kustannuksellaan keräyspaperin kuljetus kiinteistöltä ja keräyspaperin hyödyntäminen siten, että päätöksessä säädetyt tavoitteet saavutetaan. Ympäristöministeriö on 13.12.1999 Kilpailuvirastolle Paperinkeräyksen asemasta antamassaan lausunnossa todennut, että Paperinkeräys on yksi keräyspaperin kuljetusta ja lajittelua harjoittava yritys muiden joukossa eikä sillä ole valtioneuvoston päätöksen perusteella erityisoikeutta järjestää keräyspaperin kuljetusta. Tuottajilla tai näiden mahdollisesti muodostamalla tuottajayhteisöllä on päätöksessä tarkoitettu keräyspaperin kuljetus- ja hyödyntämisvelvollisuus sekä tällöin oikeus valita kuljetuksen suorittajat parhaaksi katsomallaan tavalla kilpailulainsäädännön säätämissä rajoissa.
Sekä Paperinkeräys että Keräystuote ovat ilmoittaneet olevansa mukana toteuttamassa valtioneuvoston antamien päätösten mukaista tuottajavastuuta. Paperinkeräys sopi vuonna 1999 UPM-Kymmene Oyj:n, M-real Oyj:n, Stora Enso Oyj:n ja Myllykoski Oyj:n kanssa siitä, että Paperinkeräys järjestää mainittujen paperintuottajien puolesta lehtien, suoramainontajulkaisujen, puhelin- ja postimyyntiluetteloiden, kirjekuorien, toimistopapereiden sekä niihin rinnastettavien paperituotteiden keräämisen hyötykäyttöön. Paperinkeräys ei ole tuottajayhteisö, mutta se on saanut mainituilta paperintuottajilta valtuutuksen organisoida keräyspaperin talteenoton Suomessa.
Epäily yksinostosopimuksesta
Keräystuote on pitänyt toimenpidepyynnössään Metsä Tissuen ja Paperinkeräyksen välistä sopimusta yksinmyyntisopimuksena, jossa Metsä Tissuella on yksinostovelvoite.
Keräystuote oli toimittanut toimenpidepyynnön mukaan Metsä Tissuen Mäntän tehtaalle keräyspaperia vuodesta 1994 lähtien. Myös Paperinkeräys toimitti keräyspaperia Mäntän tehtaalle. Toimenpidepyynnön mukaan Metsä Tissue ehdotti yhteistyösopimusta vuonna 1998 sekä Keräystuotteelle että Paperinkeräykselle ja neuvotteli molempien kanssa. Neuvottelujen tarkoituksena oli sopia järjestelystä, jolla paperintoimittajat toimittaisivat keräyspaperit Metsä Tissuen Mäntän tehtaan yhteydessä sijaitsevaan toimittajien omaan varastoon, josta tehdas käyttäisi vain kulloinkin tarvitsemansa määrän. Keräyspaperin omistusoikeuden oli tarkoitus siirtyä aiemmasta poiketen vasta sitten, kun Metsä Tissue otti keräyspaperin käyttöönsä. Keräystuotteen mukaan se sai tietää heinäkuussa 1998, että Paperinkeräyksen kanssa oli tehty 1.9.1998 voimaan tuleva sopimus. Keräystuotteen mukaan Mäntän tehtaalta oli kuitenkin vielä tässä vaiheessa ilmoitettu, ettei sopimus merkitse Paperinkeräyksen yksinoikeutta. Toimenpidepyynnön mukaan syyskuussa 1998 käydyissä neuvotteluissa Keräystuotteelle kuitenkin kerrottiin, että Paperinkeräys saa toimittaa kaiken paperin. Keräystuotteen toimitukset katkaistiin 1.9.1998, eikä Keräystuotteen kanssa tehty toimitussopimusta.
Metsä Tissue on todennut vastauksessaan 10.12.1998 uusiomassasta valmistettavien tuotteiden laatuvaatimusten kiristyneen vuosi vuodelta ja keräyspaperilta raaka-aineena vaadittavan lajipuhtauden lisääntyneen. Vuonna 1994 ryhdyttiin vaatimaan asetettujen lajimääritysten noudattamista. Tehtaan rationalisoinnin yhteydessä Metsä Tissue päätyi suuremman vastuun siirtämiseen toimittajille. Metsä Tissuen paperin hankintatyön oli vähennyttävä, toimittajan oli kyettävä turvaamaan tehtaalle raaka-ainetta tuotannon tarvitsema määrä ilman eri hankintamenettelyä, toimittajan oli huolehdittava kuljetuksista, kuljetuskustannusten oli laskettava, varastoon sitoutuneen pääoman oli pienennyttävä, keräyspaperivarastosta oli tehtävä toimittajan varasto, paperin laadun oli parannuttava ja toimittajan tuli vastata laadusta. Paperinkeräys otti yhteyttä Keräystuotteeseen ja Paperinkeräykseen. Metsä Tissuen mukaan Keräystuote ei pystynyt tarjoamaan kaikkia paperilajeja riittävästi eikä huolehtimaan kuljetuksista. Lisäksi Keräystuotteen toimittajien laatu oli aina ollut heikohkoa, eikä varastoa olisi voitu muutoinkaan eriyttää osiin eri toimittajien varastoiksi.
Kilpailuvirasto on pyytänyt Metsä Tissuelta selvitystä siitä, mitä sanoilla ”varastoa ei muutoinkaan olisi voitu eriyttää osiin eri toimittajien varastoiksi” tarkoitetaan ja miten varastointi on käytännössä järjestetty. Metsä Tissue vastasi, että varastointijärjestelyt eivät ole estäneet Metsä Tissueta käyttämästä myös muita toimittajia kuin Paperinkeräystä. Metsä Tissue ostaa muilta toimittajilta keräyspaperia tarpeen mukaan ja maksaa toimitettujen tonnien perusteella. Varasto on Paperinkeräyksen vastuulla, mutta myös muut itsenäiset toimittajat voivat tuoda tähän varastoon valmiiksi lajittelemaansa keräyspaperia.
Paperinkeräys on todennut vastauksessaan 11.12.1998 Paperinkeräyksen ja Metsä Tissuen sopimuksen syntyneen tarjouskilpailun tuloksena. Keräyspaperi on puolestaan todennut 26.1.1999 antamassaan lisäselvityksessä, että tarjouskilpailusta ei ollut koskaan puhetta, vaan Metsä Tissue pyysi vain hintaideaa.
Metsä Tissue ja Paperinkeräys tekivät 23.6.1998 yhteistoimintasopimuksen. Sopimus koskee Paperinkeräyksen keräyspaperin toimituksia Metsä Tissuelle. Sopimuksessa todetaan, että ”PK sitoutuu toimittamaan MT:n vuosittain tilaaman määrän keräyspaperia pääosin kotimaasta PK:n toimintaperiaatteiden mukaisesti. Mikäli PK ei pysty toimittamaan MT:n tilaamaa määrää kotimaisilta toimittajilta, PK hankkii tarpeellisen määrän tuonnista.”
Paperinkeräys on todennut selvityksessään 11.12.1998, että Paperinkeräys ei käytä yksinostosopimusta Metsä Tissuen kanssa eikä kenenkään muunkaan elinkeinonharjoittajan kanssa liittyen keräyspaperin toimittamiseen tätä raaka-aineena käyttävälle teollisuudelle.
Keräystuote ei ole väittänyt toimenpidepyynnössään Metsä Tissuen olevan määräävässä markkina-asemassa keräyspaperin ostajana. Metsä Tissue on itse todennut vastauksessaan 10.12.1998, että keräyspaperin arvioiduista kokonaismarkkinoista Metsä Tissuen ostojen osuus on selvästi alle 10 %. Keräystuotteen mukaan Metsä Tissue osti toimenpidepyyntöä tehtäessä 50 % kirjapainolajeista ja konttorikeräyksestä kertyvistä keräyspapereista Suomessa. Toisen puolen osti Fort James. Keräystuotteen mukaan muita kyseisten lajien käyttäjiä ei Suomessa ollut.
Metsä Tissuelle 20.12.2001 lähetetyssä selvityspyynnössä on kysytty, onko Metsä Tissuen ja Paperinkeräyksen yhteistoimintasopimus yksinostosopimus siten, että Metsä Tissue sitoutuu siinä ostamaan keräyspaperia ainoastaan Paperinkeräykseltä. Metsä Tissue vastasi selvityksessään 9.1.2002, että yhteistyösopimus ei ole yksinostosopimus, jossa Metsä Tissue olisi sitoutunut yksinostoihin. Metsä Tissue on ostanut keräyspaperia myös muilta toimittajilta. Vuonna 1999 Metsä Tissue osti keräyspaperia Paperinkeräyksen lisäksi yhdeltä muulta toimittajalta ja vuonna 2000 sekä 2001 kahdelta muulta toimittajalta. Edellä mainittujen lisäksi Metsä Tissue on ostanut pienehköjä määriä keräyspaperia urheiluseuroilta yms. järjestöiltä. Metsä Tissuelta tiedusteltiin selvityspyynnössä myös, onko Metsä Tissuen ja Paperinkeräyksen välillä sovittu muuten, että Metsä Tissue ostaisi keräyspaperia ainoastaan Paperinkeräykseltä. Metsä Tissuen mukaan Metsä Tissuen ja Paperinkeräyksen välillä ei ole sovittu millään tavoin siitä, että Metsä Tissue ostaisi keräyspaperia ainoastaan Paperinkeräykseltä.
Metsä Tissuelta kysyttiin selvityspyynnössä mitä termeillä ”tuotannon tarvitsema määrä” ja ”ilman eri hankintamenettelyä” tarkoitetaan Metsä Tissuen vastauksessa 10.12.1998 Kilpailuviraston selvityspyyntöön. Metsä Tissuen vastauksessa oli todettu, että ennen kuin Paperinkeräys valittiin toimittajaksi, toimittajan edellytykseksi asetettiin, että ”toimittajan on kyettävä turvaamaan tehtaalle raaka-ainetta tuotannon tarvitsema määrä ilman eri hankintamenettelyä”. Metsä Tissue vastasi, että tuotannon tarvitsemalla määrällä tarkoitetaan budjetoitua tuotannon tarvitsemaa määrää, joka oli vuonna 1998 Metsä Tissue Oy:llä n. 80 000 tonnia. Selvityksen mukaan ilman eri hankintamenettelyä tarkoittaa sitä, että toimittaja huolehtii keräyspaperilajien riittävyydestä siten, ettei asiakkaan tarvitse varata ja tilata toimituseriä erikseen. Yhteistyösopimus koskee Metsä Tissuen selvityksen mukaan ainoastaan sopijapuolten keskinäisiä suhteita, eikä se rajoita kummankaan sopijapuolen toimintaa kolmansien kanssa.
Epäily yksinmyyntisopimuksesta
Keräystuote on esittänyt toimenpidepyynnössään, että Metsä Tissuen ja Paperinkeräyksen välillä on yksinmyyntisopimus, jossa Metsä Tissuella on yksinostovelvoite. Paperinkeräys kiisti vastauksessaan 11.12.1998, että Metsä Tissuen ja Paperinkeräyksen välillä olisi yksinmyyntisopimus. Paperinkeräyksen mukaan sopimus on raaka-aineen toimitussopimus, minkä lisäksi raaka-aineen toimittaja on ottanut vastatakseen tehtaan raaka-aineena käyttämän keräyspaperin kuljetusten järjestämisestä ja varastoimisesta tehtaan alueella. Ennusteen mukaisten toimitusten arvioitiin vastausajankohtana olevan n. 12 % Paperinkeräyksen keräyspaperin kokonaismyynnistä.
Paperinkeräys ei kiistä määräävää markkina-asemaansa keräyspaperin välityksessä Suomessa. Paperinkeräyksen mukaan kuitenkin Metsä Tissuen ja Fort Jamesin (nykyään Georgia-Pacific Finland Oy) lisäksi Suomessa on muitakin koti-, kirjapaino- ja konttorikeräyspaperin käyttäjiä. Paperinkeräyksen mukaan koti-, kirjapaino- ja konttorikeräyspapereiden pääkäyttäjät olivat vastauksen antamisaikana Metsä Tissue ja Fort James, mutta myös UPM-Kymmenen Kaipolan tehdas ja Stora Enson Keräyskuitu Oy:n Sunilan tehdas käyttivät mainittuja lajeja. Paperinkeräyksen mukaan Metsä Tissuen Paperinkeräykseltä ostama määrä kyseisiä keräyspaperilajeja oli noin 20 % mainittujen lajien kokonaismyynnistä. Keräystuote on tarkentanut selvityksessään 21.2.2002, että kotikeräyspaperin käyttäjät olivat Paperinkeräyksen mainitsemat Metsä Tissuen Mäntän tehdas, Georgia-Pacific Finland Oy:n Nokian tehdas, UPM-Kymmenen Kaipolan tehdas ja Stora Enson keräyskuitu Oy:n Sunilan tehdas, mutta kirjapainohylkyä ja konttorikeräyspaperia käyttivät ja käyttävät edelleen vain Metsä Tissuen Mäntän tehdas ja Georgia-Pacific Finland Oy:n Nokian tehdas. Paperinkeräyksen 23.10.2001 antamasta selvityksestä käy ilmi, että Paperinkeräys on kuitenkin myynyt kirjapainohylkyä ainakin yhtenä vuonna myös kolmannelle ostajalle.
Paperinkeräys on myynyt kotikeräyspaperia (laji 01) vuonna 1999 viidelle yritykselle ja vuonna 2000 niin ikään viidelle yritykselle. Paperinkeräys on myynyt vuonna 1999 sekalaista lajia (02, sisältää useanlaista paperia ja kartonkia) kahdelle tehtaalle ja vuonna 2000 yhdelle tehtaalle. Paperinkeräys on myynyt vuonna 1999 puupitoista kirjapainohylkyä (laji 05) kolmelle eri yritykselle ja vuonna 2000 kahdelle yritykselle. Paperinkeräys on myynyt vuonna 1999 puuvapaata konttorikeräyspaperia (laji 06) kahdelle yritykselle ja vuonna 2000 niin ikään kahdelle yritykselle.
Ratkaisu ja perustelut
Yksinmyynti- ja yksinostosopimus kilpailunrajoituslain 7 §:n ja 9 §:n mukaan
Kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n mukaan elinkeinonharjoittajan tai näiden yhteenliittymän määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on kielletty. Väärinkäyttönä pidetään kilpailunrajoituslain 7(3) §:n mukaan yksinmyynti- tai yksinostosopimusten käyttämistä ilman erityistä syytä. Sen sijaan jos elinkeinonharjoittaja ei ole määräävässä markkina-asemassa, yksinmyynti- ja yksinostosopimuksen mahdollisia vahingollisia vaikutuksia voidaan arvioida 9 §:n perusteella. Kilpailunrajoituslain 9 § perustuu väärinkäyttöperiaatteelle. Kilpailunrajoituslain 9 §:n mukaan kilpailunrajoituksella, joka ei ole 4–7 §:n perusteella kielletty, katsotaan olevan vahingollisia vaikutuksia, jos se terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun kannalta sopimattomalla tavalla vähentää tai on omiaan vähentämään tehokkuutta elinkeinoelämän piirissä tai estää tai vaikeuttaa toisen elinkeinon harjoittamista.
Yksinmyyntisopimuksella tarkoitetaan järjestelyä, jossa tavarantoimittaja sitoutuu myymään vain tietylle asiakkaalle. Yleensä näihin sopimuksiin liittyy jälleenmyyjälle annettu yksinmyyntialue. Yksinostosopimuksessa asiakas sitoutuu ostamaan määrättyjä hyödykkeitä vain sopimuskumppaniltaan.
Yksinmyyntisopimus ei ole määräävän aseman väärinkäyttöä, jos määräävässä markkina-asemassa olevalla yrityksellä on erityinen objektiivisesti perusteltu syy käyttää yksinmyynti- tai yksinostosopimusta. Erityiseksi syyksi on katsottu Kilpailuviraston tapauskäytännössä mm. tilanne, jossa yksinmyyntisopimus on välttämätön tehtyjen investointien suojaamisessa kilpailijoiden vapaamatkustukselta. Ilman määräaikaista yksinmyyntijärjestelyä yhtä kehittynyt hyödyke ei olisi esimerkiksi voinut tulla lainkaan markkinoille. Arvioinnissa kiinnitetään huomiota myös siihen, ettei yksinmyyntiehto anna mahdollisuutta kohtuuttomaan hinnoitteluun[1].
Hallituksen esityksessä 162/1991 on todettu, että määräävässä markkina-asemassa olevan valmistajan jakeluyritysten kanssa tekemät yksinostosopimukset luovat alalle pääsyn esteitä, koska ne estävät uusien valmistajien pääsyä olemassa oleviin jakelukanaviin. Tavarantoimittaja tai valmistaja, joka on määräävässä asemassa, voi yksinmyynti- tai yksinostosopimuksia käyttämällä vaikeuttaa yritysten kanssa kilpailevien tarjontavaihtoehtojen syntymistä. Hallituksen esityksen mukaan erityinen syy, joka oikeuttaa yksinosto- ja yksinmyyntisopimuksen käytön, voi johtua hyödykkeen luonteesta. Erityinen syy on olemassa, jos jakelukanavan perustamiseen liittyvät kustannukset ovat niin suuret, ettei kilpailevien jälleenmyyjien tulo markkinoille ole perusteltua.
Markkinamäärittely
Kilpailuvirasto on antanut vuonna 1991 päätöksen (2/211/89), jossa todetaan Paperinkeräys Oy:n olevan määräävässä markkina-asemassa keräyspaperin välityksessä Suomessa. Kilpailuvirasto on antanut vuonna 1993 päätöksen (282/61/91), jossa Paperinkeräys Oy:n on katsottu olevan määräävässä markkina-asemassa jätepaperin välityksessä. Vaikka eri keräyspaperilajien toistensa korvaavuus ei ole täydellistä, eri keräyspaperilajien voidaan katsoa kuuluvan Kilpailuviraston käytössä olevien tietojen perusteella samoille relevanteille hyödykemarkkinoille, koska eri keräyspaperilajit kuuluvat toiminnallisesti läheisesti yhteen. Vastaavaa lähestymistapaa on käytetty mm. polttonesteiden ja pankkipalvelujen markkinamäärittelyissä. Kilpailuvirasto, kilpailuneuvosto ja KHO ovat katsoneet, että kaikki moottoripolttonesteet kuuluvat samoille relevanteille markkinoille eli Suomen laajuisille moottoripolttonesteiden tukkumarkkinoille[2]. Samoin pankkipalvelujen on katsottu kuuluvan samoille relevanteille markkinoille, vaikka eri palvelut eivät olekaan täysin toisiaan korvaavia.
Paperinkeräyksen asema keräyspaperin myyjänä
Kilpailuvirasto on tutkinut epäilyn Paperinkeräyksen määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä Keräystuotteen toimenpidepyynnön perusteella. Kilpailuvirasto on tutkinut yksinmyynti- ja yksinostosopimusväitteet ottaen huomioon Paperinkeräyksen oman näkemyksen määräävästä markkina-asemastaan keräyspaperin välityksessä Suomessa.
Paperinkeräys on todennut selvityksissään, että se ei ole myynyt keräyspaperia ainoastaan Metsä Tissuelle, vaan se on myynyt esimerkiksi vuosina 1999–2000 sekä koti-, konttori- että kirjapainokeräyspaperilajeja useille eri yrityksille. Paperinkeräyksen mukaan Metsä Tissuen ostama määrä vastasi vain n. 20 % sen koti- kirjapaino- ja konttorikeräyspaperilajien kokonaismyynnistä.
Yksinmyynti
Yksinosto- ja yksinmyyntisopimusten käyttö on kieltoperiaatteen mukaan kiellettyä määräävässä asemassa olevalta elinkeinonharjoittajalta, jos yksinmyynti- tai yksinostoehdon käyttämiselle ei ole objektiivisesti perusteltua syytä. Paperinkeräys on ilmoittanut, että kyseessä ei ole yksinmyyntisopimus. Olennaista tapauksen arvioinnissa kilpailunrajoituslain 7(3) §:n perusteella on se, onko Paperinkeräys sitoutunut myymään kaiken keräyspaperinsa Metsä Tissuelle. Kilpailuvirasto on todennut selvitysten perusteella, että Paperinkeräyksen ja Metsä Tissuen välinen liikesuhde ei ollut eikä ole sellainen, että Paperinkeräys olisi sitoutunut myymään kaiken keräyspaperinsa tai ainakin tietyn keräyspaperilajin Metsä Tissuelle, joten kyseessä ei ole kilpailunrajoituslaissa tarkoitettu yksinmyyntisopimus. Sen lisäksi, että Paperinkeräyksen ei voida näyttää sitoutuneen myymään kaikkea keräyspaperia Metsä Tissuelle, Paperinkeräys ei ollut myöskään käytännössä myynyt kaikkea keräyspaperiansa Metsä Tissuelle. Sopimus edellyttää Paperinkeräyksen myyvän Metsä Tissuelle keräyspaperia koko tämän tarvitseman määrän, mutta tämä ei tarkoita Paperinkeräyksen kokonaismyyntimäärää kaikille keräyspaperin ostajille yhteensä. Mikään Metsä Tissuen ja Paperinkeräyksen välisessä sopimuksessa tai osapuolten toimittamissa selvityksissä ei viittaa yksinmyyntiin sitoutumiseen.
Metsä Tissuen asema keräyspaperin ostajana
Keräystuote on todennut toimenpidepyynnössään, että Metsä Tissue ostaa 50 % kirjapainohylsyistä ja konttorikeräyksestä kertyvistä keräyspapereista Suomessa ja toinen puoli markkinoista on Fort Jamesin hallussa (nykyinen Georgia-Pacific Finland Oy). Keräystuotteen mukaan muita kyseisten lajien ostajia ei ole. Paperinkeräyksen mukaan koti-, kirjapaino- ja konttorikeräyspaperia ostavat mainittujen lisäksi myös UPM -Kymmenen Kaipolan tehdas ja Stora Enson Keräyskuitu Oy:n Sunilan tehdas. Keräystuotteelta, Paperinkeräykseltä ja muilta alan toimijoilta saadun selvityksen perusteella Kilpailuvirasto katsoo, ettei Metsä Tissue ole määräävässä markkina-asemassa keräyspaperin ostajana.
Metsä Tissue on ilmoittanut ostaneensa keräyspaperia myös muilta elinkeinonharjoittajilta kuin Paperinkeräykseltä. Vuonna 1999 Metsä Tissue osti keräyspaperia Paperinkeräyksen lisäksi yhdeltä muulta yritykseltä, vuonna 2000 kahdelta muulta yritykseltä ja vuonna 2001 kahdelta muulta yritykseltä. Lisäksi Metsä Tissue on ostanut pienehköjä määriä keräyspaperia joiltakin järjestöiltä. Metsä Tissuen muilta kuin Paperinkeräykseltä ostaman keräyspaperin osuus on kuitenkin hyvin vähäinen.
Yksinosto
Yksinostosopimusten käyttö on kiellettyä määräävässä asemassa olevalta elinkeinonharjoittajalta, jos yksinostoehdon käyttämiselle ei ole objektiivisesti perusteltua syytä. Määräävässä asemassa oleva yritys ei saa sitoutua yksinostoon ilman erityistä syytä, eikä se saa myöskään ottaa vastaan sopimuskumppaniltaan sitoumusta yksinostoon tai vaatia sopimuskumppaniaan sitoutumaan yksinostoon ilman erityistä syytä.
Oikeuskäytännössä määräävän markkina-aseman väärinkäytöksi on katsottu tilanne, jossa määräävässä markkina-asemassa olevan elinkeinonharjoittajan sopimuskumppani on sitoutunut joko ostamaan ainoastaan sopimuskumppaniltaan tai myymään ainoastaan sopimuskumppanilleen. Oikeuskäytännön mukaan määräävässä markkina-asemassa oleva yritys ei saa käyttää yksinmyynti- tai yksinostoehtoja ilman erityistä syytä, eikä toisaalta vaatia yksinostoon tai yksinmyyntiin sitoutumista sopimuskumppaniltaan, joka ei ole määräävässä markkina-asemassa. Näin katsottiin mm. Kilpailuviraston päätöksessä 24.9.1993 (Dnro 326/61/91), joka koski Rautaruukki Oy:n määräävää markkina-asemaa eräiden terästuotteiden markkinoilla ja sen väärinkäyttöä kyseisten tuotteiden jakelussa.
Oikeudelliselta kannalta olennaista tapauksen arvioinnissa kilpailunrajoituslain 7(3) §:n perusteella on se, onko Metsä Tissue sitoutunut ostamaan kaiken tarvitsemansa keräyspaperin Paperinkeräykseltä. Jos liikesuhteeseen liittyy määräävä markkina-asema ja siinä sitoudutaan ostamaan vain yhdeltä yritykseltä, vaaditaan menettelyltä erityistä syytä. Metsä Tissue on kiistänyt, että se olisi sitoutunut ostamaan keräyspaperia vain Paperinkeräykseltä.
Yhteistoimintasopimuksessa on Paperinkeräyksen ja Metsä Tissuen välillä sovittu seuraavaa: ”PK sitoutuu toimittamaan MT:n vuosittain tilaaman määrän keräyspaperia pääosin kotimaasta PK:n toimintaperiaatteiden mukaisesti. Mikäli PK ei pysty toimittamaan MT:n tilaamaa määrää kotimaisilta toimittajilta, PK hankkii tarpeellisen määrän tuonnista.” Yhteistoimintasopimuksen sanamuodon ja sopimusosapuolten ilmoittaman mukaan sopimus ei estä Metsä Tissueta ostamasta keräyspaperia muilta kuin Paperinkeräykseltä. Sen sijaan Paperinkeräys sitoutuu sopimuksessa toimittamaan Metsä Tissuelle keräyspaperia Metsä Tissuen tilaaman määrän. Se, käytetäänkö tilatun määrän hankkimisessa alihankintaa, jätetään Paperinkeräyksen päätettäväksi. Metsä Tissuen mukaan sanonnalla ”toimittajan on kyettävä turvaamaan tehtaalle raaka-ainetta tuotannon tarvitsema määrä ilman eri hankintamenettelyä” tarkoitetaan, että toimittaja huolehtii keräyspaperilajien riittävyydestä siten, ettei asiakkaan tarvitse varata ja tilata toimituseriä erikseen. Paperinkeräys sitoutuu siis toimittamaan tilatun määrän, mutta Metsä Tissue ei suoranaisesti sitoudu tilaamaan koko tarvitsemaansa keräyspaperimäärää Paperinkeräykseltä.
Vaikka muodollista yksinoikeussitoumusta ei ole, tosiasiallisesti Metsä Tissuen toimintatapa johtaa lähes yksinomaan Paperinkeräyksen välittämän keräyspaperin käyttöön. Kilpailunrajoituslain 9 §:n mukaan voidaan arvioida lähemmin Metsä Tissuen keräyspaperin toimittajille asettamia vaatimuksia yhtäältä metsäteollisuuden toiminnallisten vaatimusten ja toisaalta paperinkeräystoiminnan kilpailuolosuhteiden kannalta. Paperinkeräystoiminnan kilpailuolosuhteiden rajoittuneisuuden vuoksi Kilpailuvirasto aloittaa erityisen selvityshankkeen keräyspaperimarkkinoista osana ympäristöhankettaan. Kilpailuvirasto siirtää yllä mainitun keräyspaperin toimittajille asetettavien vaatimusten arvioimisen kyseiseen selvityshankkeeseen. Selvityshanke käynnistetään kesän 2002 kuluessa.
Ratkaisu
Kilpailuvirasto on tutkinut toimenpidepyynnön vaatimusten mukaisesti epäillyn yksinmyyntisopimuksen kilpailunrajoituksista annetun lain 7(3) §:n vastaisuuden. Kilpailuvirasto ei ole saanut näyttöä suoranaisesta yksinmyynti- tai yksinostosopimuksesta. Perustetta väliaikaisen kiellon määräämiselle tai markkinaoikeusesitykselle ei tältä osin ole.
Tämä asia poistetaan käsittelystä. Metsä Tissuen ja muiden paperinvalmistajien keräyspaperin toimittajille asettamien vaatimusten arviointi kilpailunrajoituslain 9 §:n perusteella siirretään osaksi erityistä paperinkeräystoimintaa koskevaa selvityshanketta, joka käynnistetään kesällä 2002. Selvityshankkeen yhteydessä tutkitaan myös toimenpidepyynnön muut kuin yksinmyynti- ja yksinostosopimusta koskevat väitteet.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituksista annetun lain 7 § kohta 3.
Muutoksenhaku
Tähän päätökseen saa kilpailunrajoituslain 21 §:n mukaan hakea muutosta markkinaoikeudelta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
[1] katso esim. Kilpailuviraston päätös Helsingin kaupunki ja Setec Oy 5.2.1997, n:o 580/61/95.
[2] Kilpailuneuvosto 16.6.1994 ja KHO 30.11.1995 (taltio n:o 4993).