1 Asia
Epäilty kielletty horisontaalinen yhteistyö koskien pankkikortti-tuotteen mahdollista poistumista maksukorttimarkkinoilta.
2 Osapuolet
Aktia Pankki Oyj[1], Helsinki
Nordea Pankki Suomi Oyj, Helsinki
OP-Keskus osk, Helsinki
Sampo Pankki Oyj, Helsinki
Svenska Handelsbanken AB(julk), Suomen sivukonttoritoiminta, Helsinki
Säästöpankkiliitto ry, Espoo
Tapiola Pankki Oy, Espoo
Ålandsbanken Abp, Maarianhamina
3 Ratkaisu
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
4 Asian vireilletulo
1. Kilpailuvirasto on selvittänyt SEPAn (Single Euro Payment Area) vaikutuksia Suomen maksukorttimarkkinoihin, erityisesti pankkien yhteistyötä koskien pankkikortti-tuotteen mahdollista poistumista maksukorttimarkkinoilta.
2. Yhtenäisen euromaksualueen tavoitteena on luoda maksamisen peruspalveluille yhtenäiset käytännöt ja standarditaso. SEPA-peruspalvelut koostuvat kolmesta osa-alueesta eli tilisiirrosta, suoraveloituksesta ja maksukorteista. SEPA perustuu eurooppalaisten pankkien itsesääntelyyn. Pankit ovat Euroopan maksuneuvostossa (European Payments Council, EPC) yhteistyössä laatineet SEPA-palvelujen sisältöä sekä SEPA-yhteensopivien maksujärjestelmien ominaisuuksia koskevan ohjeistuksen. Maksukorttipalveluja koskee EPC:n laatima SCF-maksukehikko (SEPA Cards Framework), jossa määritellään mm. SEPA-yhteensopivan korttijärjestelmän ehdot.
3. Kilpailuviraston huolenaiheena on, että pankkien itsesääntelyn tuloksena syntyneet linjaukset johtavat maksukorttimarkkinoiden keskittymiseen. Myös EU:n komissio on ilmaissut huolensa maksukorttimarkkinoiden keskittymisestä ja kansallisten maksukorttien poistumisesta markkinoilta.
4. Markkinaosapuolten[2] haastatteluissa toukokuussa 2007 esiin tulleiden tietojen sekä Finanssialan Keskusliitto ry:n ja pankkien[3] 16.5.2007 julkaiseman Suomen kansallisen SEPA-siirtymäsuunnitelman perusteella Kilpailuvirasto totesi, että Suomessa toimivat pankit suunnittelivat pankkikortin korvaamista kansainvälisillä Visan ja MasterCardin debit-korteilla[4], mikä johtaisi Visan ja MasterCardin aseman vahvistumiseen Suomen maksukorttimarkkinoilla. Suomen Kaupan Liiton näkemyksen mukaan kauppiasmaksut nousisivat 6–10 kertaisiksi, jos nykyinen kansainvälisten korttien maksutaso otetaan käyttöön.
5. Kilpailuvirastolla on hallussaan Suomen Pankkiyhdistyksen (nykyisin Finanssialan Keskusliitto ry) pankkitekniikkavaliokunnan 19.5.2004 pidetyn kokouksen pöytäkirja sekä 6.5.2004 päivätty Nordea Pankki Suomi Oyj:n (Nordea), OP-Keskus osk:n[5] (OP-Keskus) ja Sampo Pankki Oyj:n (Sampo Pankki) esitys ”pankkikorttipohjaisista ns. yhdistelmäkorteista ja erillisistä pankkikorteista luopumisesta”. Esityksen mukaan pankkikortti-tuotteesta ja ns. yhdistelmäkorteista ei tehdä EMV-maksukorttistandardin mukaisia, ja että niistä luovutaan esityksessä määriteltyjen aikataulujen puitteissa. Korvaavina tuotteina esityksen mukaan ovat EMV-sirupohjaiset Visa- ja MasterCard -kortit. Kilpailuvirastolla on myös muita asiaa koskevia Pankkiyhdistyksen kokousten pöytäkirjoja.
6. Kilpailuvirasto pyysi heinäkuussa 2007 selvitystä pankkikortin poistumista koskevasta yhteistyöstä Nordealta, OP-Keskukselta ja Sampo Pankilta sekä muilta pankeilta, jotka olivat osallistuneet edellä mainittuun pankkitekniikkavaliokunnan kokoukseen. Virasto vastaanotti pankkien vastaukset elokuussa 2007. Kilpailuvirasto on käynyt asiasta pankkien kanssa keskusteluja syksyllä 2007 ja alkuvuodesta 2008.
5 Asiaselostus ja ratkaisun perustelut
7. Pankeille toimittamassaan selvityspyynnössä Kilpailuvirasto katsoi pankkien toiminnan täyttäneen kilpailua rajoittavan sopimuksen ja yhdenmukaistetun menettelytavan käsitteen sillä perusteella, että pankit osallistuivat 19.5.2004 pidettyyn kokoukseen, jossa käsiteltiin pankkikortista luopumista. Kokouksessa pankit olivat paljastaneet toisilleen sen, kuinka ne aikovat toimia maksukorttimarkkinoilla.
8. Kilpailunrajoituslain 4 §:n ja perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohdan[6] mukaisesta sopimuksen käsitteestä on lausuttu Yhteisöjen tuomioistuinten oikeuskäytännössä. Sopimuksen käsitteen täyttymiseksi riittää yhteinen tahto ottaa käyttöön tietty politiikka, pyrkiminen tiettyyn tavoitteeseen tai määrätynlaisen toimintatavan omaksuminen markkinoilla.
9. Kiellettynä yhdenmukaistettuna menettelytapana on pidettävä sitä, että kilpailevien toimijoiden välillä on suoria tai epäsuoria kontakteja, joiden tarkoituksena on joko vaikuttaa jonkin tosiasiallisen tai mahdollisen kilpailijan markkinakäyttäytymiseen tai paljastaa tällaiselle kilpailijalle se, kuinka yritys itse on päättänyt käyttäytyä tai kuinka se aikoo itse käyttäytyä markkinoilla. Kiellettynä yhdenmukaistettuna menettelytapana on pidettävä myös sitä, että kilpailevien toimijoiden välillä on suoria tai epäsuoria kontakteja, joilla on tällaisia vaikutuksia.
10. Pankkikorttipohjaisista ns. yhdistelmäkorteista ja erillisistä pankkikorteista luopumisesta koskevaa asiaa käsiteltiin 24.6.2004 Suomen Pankkiyhdistyksen lakivaliokunnan kokouksessa Nordean, OP-Keskuksen ja Sampo Pankin esityksen pohjalta. Lakivaliokunta totesi, että yhteinen päätös ei ole kilpailuoikeudellisesta näkökulmasta perusteltu. Suomen Pankkiyhdistyksen pankkitekniikkavaliokunta yhtyi lakivaliokunnan näkemykseen ja päätti, ettei pankkikortista tehdä yhteistä päätöstä.
11. Euroopan unionin alueella vaikuttavaan kilpailunrajoitukseen sovelletaan EU:n kilpailusääntöjä, jos rajoitus voi vaikuttaa merkittävästi jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Komission tätä ns. kauppakriteeriä koskevan tiedonannon mukaan kauppakriteerin täyttyminen ei edellytä, että sopimus tai menettelytapa vaikuttaa tai on vaikuttanut tosiasiallisesti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaan mahdollinen vaikutus riittää.[7] Mitä suurempi asianomaisten yritysten markkina-asema on, sitä todennäköisemmin sopimus on omiaan vaikuttamaan tuntuvasti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.[8] Kauppakriteerin voidaan katsoa täyttyvän myös tapauksissa, joissa vaikutukset jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ovat kilpailun kannalta positiivisia.[9] Kysymyksessä olevassa tapauksessa kauppakriteerin voidaan katsoa täyttyvän, koska pankkien yhteinen päätös korvata kotimaiset pankkikortit kansainvälisillä debit-korteilla olisi nopeuttanut kansainvälisten korttiyhtiöiden debit-korttien tuloa Suomen markkinoille.
12. Kilpailuvirasto katsoi selvityspyynnössään, että kilpailua rajoittavan sopimuksen tai yhdenmukaistetun menettelytavan jälkikäteinen peruminen tai tällaisesta menettelystä luopuminen ei poista alkuperäisen sopimuksen kilpailua rajoittavaa luonnetta. Virasto totesi, että Yhteisöjen tuomioistuinten oikeuskäytännön mukaan myös päättyneeseen tai irtisanottuun sopimukseen voidaan soveltaa perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohtaa[10], jos sopimuksen vaikutukset ovat havaittavissa markkinoilla.[11] Nyt kyseessä olevassa tapauksessa sopimuksen vaikutukset olivat havaittavissa markkinoilla, sillä pankit olivat korvaamassa pankkikortin kansainvälisillä debit-korteilla.
13. Kilpailuvirasto katsoi, että edellä kuvattu pankkien menettelytapa on kilpailunrajoituslain 4 §:n ja perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohdan[12] vastainen tuotannonrajoitus ja pyysi pankeilta 5 §:n ja 81 artiklan 3 kohdan[13] mukaisia tehokkuusperusteluja.
14. Pankit totesivat vastineissaan, että yhteistä päätöstä pankkikortin poistamisesta ei ole tehty. Pankkikortin mahdollinen markkinoilta poistuminen ei johdu Suomessa toimivien pankkien yhteistyöstä tai keskusteluista, vaan se on väistämätön seuraus Euroopan laajuisesta SEPA-hankkeesta ja sen pankeille asettamista vaatimuksista. Lisäksi pankit katsoivat pankkikorttijärjestelmän perustuvan vanhaan teknologiaan. Pankkikorttijärjestelmästä ei olisi mahdollista saada SEPA-yhteensopivaa ilman merkittäviä muutoksia ja rahallisia panostuksia.
15. Kilpailuviraston selvityspyynnön lähettämisen jälkeen EU:n komission kilpailun pääosasto on neuvotellut EPC:n kanssa SEPAn vaikutuksista kilpailutilanteeseen maksukorttimarkkinoilla. Neuvottelujen tuloksena SEPA-yhteensopivan kortin edellytyksiä on selvennetty. Kortin ei tarvitse käydä tosiasiallisesti jokaisessa SEPA-maassa, mutta korttijärjestelmän teknisten ominaisuuksien on oltava sellaiset, että se on mahdollista hyväksyä SEPA-alueella.[14] Tämä helpottaa sekä uusien korttijärjestelmien alalletuloa että mahdollisuutta muuntaa kansallinen korttijärjestelmä SEPA-yhteensopivaksi.
16. Pankit voivat edelleen SEPA-sääntelyn estämättä tarjota asiakkailleen myös kansallisia pankkikortteja. Kilpailuviraston saamien selvitysten mukaan pankkikorttijärjestelmä on mahdollista muuttaa SEPA-yhteensopivaksi, mutta se edellyttää järjestelmään merkittäviä hallinnollisia, teknisiä ja kaupallisia muutoksia.
17. Suomen kansallisesta SEPA-siirtymäsuunnitelmasta on poistettu maininnat[15], että pankkikortin kelpoisuus maksuvälineenä lakkaa vuoden 2010 loppuun mennessä. Uudessa Siirtymäsuunnitelmassa todetaan nyt myös, että ”Kukin pankki laskee liikkeelle oman päätöksensä mukaan yhden tai useamman SEPA-yhteensopivan korttiohjelman kortteja. Kansallisten korttien jatko on vielä avoinna. Pankit tekevät päätökset omista korttivalikoimistaan pankkikohtaisesti”.[16]
18. Kilpailuvirasto on keskusteluissaan osapuolten kanssa tuonut esille, että kunkin pankin on tehtävä ratkaisunsa pankkikortti-tuotteen osalta omista liiketaloudellisista lähtökohdistaan. Virasto selvitti[17] syyskuussa 2009 pankkikorttituotteen tämän hetkistä markkinatilannetta sekä sen poistumisen vaikutuksia Suomen maksukorttimarkkinoille ja maksukorttimarkkinoiden eri toimijoille. Vastausten perusteella Kilpailuvirasto toteaa, että pankkikorttiyhteistyössä mukana olevilla pankeilla on itsenäiset pankkikortti-tuotetta koskevat liiketoimintasuunnitelmat.
19. Ottaen huomioon SEPA-sääntelyn epäselvyyden vuonna 2004, komission toimenpiteet maksukorttimarkkinoille tulon helpottamiseksi, pankkien luopumisen yhteistyöstä pankkikortin alasajamiseksi ja pankkien itsenäiset pankkikorttia koskevat ratkaisut, Kilpailuvirasto ei jatka vuonna 2004 tehdyn yhteistyön selvittämistä kilpailunrajoituslain 4 §:n ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan kohdan 1 vastaisena yhteistyönä. Kilpailuvirasto voi kuitenkin aloittaa asian selvittämisen uudelleen, mikäli pankit keskustelevat, tekevät yhteisiä päätöksiä tai tiedottavat yhdessä pankkikortin tai sen maksujenvälitysinfrastruktuurin alasajosta kilpailunrajoituslain vastaisesti. Kilpailuvirasto toteaa kuitenkin, että pankit saavat tehdä yhteistyötä liittyen pankkikorttijärjestelmän kehittämiseen ja saattamiseen SEPA-yhteensopivaksi ja keskustella siihen liittyvistä teknisistä asioista.
6 Sovelletut säännökset
20. Neuvoston asetus (EY) N:o 1/2003 perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta, 3 artiklan 1 kohta. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artikla. Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 1 a §, 4 §.
7 Muutoksenhaku
21. Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituslain 21 §:n perusteella siten kuin hallintolain-käyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
8 Lisätiedot
22. Lisätietoja antavat johtaja Kirsi Leivo ja erikoistutkija Pirjo Aspinen.
[1] Aiemmin Aktia Säästöpankki Oyj
[2] Suomen Pankki, Finanssialan Keskusliitto, Suomessa toimivat pankit, Suomen Kaupan Liitto
[3] Aktia, säästöpankit, paikallisosuuspankit, Danske Bank, DnB NOR Bank ASA, Finland Branch, Nordea Pankki Suomi, OP-ryhmä, Sampo Pankki, S/E/B Helsinki, S-pankki, Svenska Handelsbanken, Swedbank, Tapiola Pankki, Ålandsbanken.
[4] Tiliin liitetty maksukortti.
[5] Aiemmin Osuuspankkikeskus osk
[6] Uuden Euroopan Unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 101 artiklan 1 kohta.
[7] Komission tiedonanto EY:n perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa tarkoitettua kauppaan kohdistuvan vaikutuksen käsitettä koskevista suuntaviivoista (2004/C 101/07), kappale 26.
[8] Komission tiedonanto EY:n perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa tarkoitettua kauppaan kohdistuvan vaikutuksen käsitettä koskevista suuntaviivoista (2004/C 101/07), kappale 45.
[9] Ks. yhdistetyt asiat 56 ja 58/64, Consten ja Grundig v. komissio.
[10] SEUT:n 101 artiklan 1 kohta.
[11] Ks. asia T-7/89, SA Hercules NV v. komissio.
[12] SEUT:n 101 artiklan 1 kohta.
[13] SEUT:n 101 artiklan 3 kohta.
[14] Ks. European Payment Council 11.6.2008: Questions & Answers clarifying key aspects of the SEPA Cards Framework, kohta 12.
[15] Siirtymäsuunnitelma 16.5.2007, mm. s. II, Tiivistelmä: Maksukortit, s.8, kappale 6.2.1: Kortin liikkeellelaskijoiden näkökulma.
[16] Siirtymäsuunnitelma 28.1.2008, s. 10, kappale 6.2.1. Kortin liikkeellelaskijoiden näkökulma.
[17] Selvityspyyntö 14.9.2009 ”Kansallisen pankkikortti-tuotteen poistuminen Suomen maksukorttimarkkinoilta”.