Asianosaiset
Oy Radiolinja Ab
Satakunnan Puhelin Oy
Asian vireilletulo
Oy Radiolinja Ab on Kilpailuvirastoon 8.10.2002 saapuneessa toimenpidepyynnössä pyytänyt Kilpailuvirastoa tutkimaan, syyllistyykö Satakunnan Puhelin kilpailunrajoituslain 7 §:n tarkoittamaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön tai muodostaako Satakunnan Puhelimen hinnoittelu kilpailunrajoituslain 9 §:ssä kuvatun vahingollisen kilpailunrajoituksen.
Radiolinjan toimenpidepyyntö
Toimenpidepyyntö liittyy Porin kaupungin matkapuhelinpalvelujen kilpailutukseen. Kilpailussa Porin kaupunki on valinnut matkapuhelinpalvelujen toimittajakseen DNA Finland Oy:n. Radiolinjan mukaan kilpailutusprosessin aikana on ilmennyt, että Satakunnan Puhelin yhtenä DNA:n omistajayhtiönä ja DNA:n tuotteiden jälleenmyyjänä on sopinut jättävänsä paikallisverkkomaksun perimättä soitettaessa Porin kaupungin lankaliikenteen alanumeroista DNA:n matkapuhelinliittymiin.
Radiolinjan mukaan Porin kaupungin hankintalautakunta on vertailulaskelmassaan huomioinut paikallisverkkomaksun muille tarjoajille kustannuksena, kun taas Satakunnan Puhelimen/DNA:n osalta kyseisen maksun osuutta ei ole huomioitu. Porin kaupungin antaman ilmoituksen mukaan Satakunnan Puhelin ei peri puhelukohtaisia paikallisverkkomaksuja soitettaessa kaupungin lankaliikenteen alanumeroista DNA:n matkapuhelinliittymiin.
Radiolinja katsoo, että Satakunnan Puhelimen paikallisverkkomaksun hinnoittelu soitettaessa sen lankaliittymistä saman yhtiön osittain omistaman matkapuhelinoperaattorin liittymiin vääristää kilpailua ja on omiaan saattamaan eri tarjoajat eriarvoiseen asemaan. Lisäksi Radiolinja pyytää Kilpailuvirastoa tarkastamaan myös laajemmin Finnet-ryhmään kuuluvien DNA:n omistajayhtiöiden paikallisverkkomaksun hinnoittelua kilpailua vääristävien edellä kuvatun kaltaisten käytäntöjen oikaisemiseksi.
Satakunnan puhelimen vastine
Satakunnan Puhelin on vastineessaan katsonut, että se ei ole toiminut kilpailunrajoituslain 7 §:n tai 9 §:n vastaisesti.
Toimenpidepyynnön kohteena olevat lankaliikenteen puhelinnumerot on toteutettu 2 Mbit/sek keskusjohdolla, ja hinnoittelu koskee yksinomaan sellaisia puheluita, jotka on soitettu tästä vaihdeliittymästä. Porin kaupungilla on käytössä vaihdeverkko, jossa on yli 3000 alaliittymää. Vaihdeverkkoon on liitetty 12 kappaletta 2 Mbit/sek nopeudella toimivaa keskusjohtoa.
Porin kaupunki valitsi Satakunnan Puhelimen palvelun tarjoajaksi kilpailutuksen kautta. Kilpailutuksessa Satakunnan Puhelin tarjosi Porin kaupungille erilaisen hinnoitteluratkaisun, jossa Porin kaupungille tarjottiin paikallisverkon käyttöä kiinteähintaisesti. Käytettäessä kiinteää paikallisverkkomaksua ei Satakunnan Puhelimen tarjoamiin kaukoliikenneverkkoihin suuntautuneiden puheluiden osalta peritä erikseen puhelukohtaista paikallisverkkomaksuosuutta, vaan kiinteää kuukausittaista paikallisverkkomaksua.
Radiolinjan toimenpidepyynnössä viitattu hinnoittelu koskee ainoastaan puheluita, jotka soitetaan vaihdeverkosta, jossa tilaajayhteydet on toteutettu 2 Mbit/sek yhteyksillä. Kilpailuvirasto on aiemmassa oikeuskäytännössään[1] katsonut, ettei paikallisen teleoperaattorin voitu katsoa olevan määräävässä markkina-asemassa perinteisten toimialueidensa paikallisessa teletoiminnassa niiden asiakkaiden osalta, joiden tarvitsema liittymän siirtonopeus on vähintään 2 Mbit/sek.
Koska nyt käsiteltävänä olevassa hinnoittelussa sopimuksen mukaiset tilaajayhteydet on toteutettu 2 Mbit/sek yhteyksillä, Satakunnan Puhelin ei ole kyseisellä ns. suuryritysasiakasmarkkinalla määräävässä markkina-asemassa. Satakunnan Puhelimen hinnoittelu ei ole myöskään kilpailunrajoituslain 9 §:n vastaisesti aiheuttanut vahingollisia vaikutuksia kilpailuolosuhteisiin. Porin kaupunki on ainoa Satakunnan Puhelimen asiakas, jolla on käytössä nyt käsiteltävänä oleva hinnoittelutapa.
Radiolinjan lisäselvitykset
Radiolinja on lisälausunnossaan katsonut, että Satakunnan Puhelimen kanta on virheellinen ja että Satakunnan Puhelimen hinnoittelu rajoittaa toimivaa kilpailua matkapuhelinpalveluiden markkinoilla.
Radiolinjan mukaan vaikka paikallisverkkomaksun hinnoittelu tapahtuu paikallispuhelutuotteen markkinoilla, on hinnoittelumallin vaikutuksia tarkasteltava matkapuhelinpalveluiden markkinoilla siitä syystä, että Satakunnan Puhelin on DNA Finland Oy:n osakkeenomistajana ja jälleenmyyjänä kytkenyt hinnoitteluedun nimenomaan matkapuhelinpalvelua koskevaan hankintamenettelyyn.
Vahingollisuusarvioinnissa on kilpailunrajoituksen haitallisuutta arvioitava mm. sen perusteella, ovatko sen aiheuttamat haitat painavammat kuin sen tuomat edut. Etuja on kuitenkin tarkasteltava ensi sijassa kilpailun toimivuuden ja taloudellisen tehokkuuden kannalta, ei ainoastaan yksittäisen yrityksen kannalta. Vaikka rajoitus tuottaa suuriakin etuja sen soveltajille, mutta samalla vaikuttaa haitallisesti kilpailun toimivuuteen koko alalla, on kyseessä kilpailunrajoituslain 9 §:n tarkoittama kilpailunrajoitus.
Satakunnan Puhelimen paikallisverkkomaksun hinnoittelupäätös vaikuttaa oleellisesti kilpailuedellytyksiin matkapuhelinpalveluiden markkinoilla Satakunnan alueella. Mikään muu taho kuin alueella sekä paikallisverkkopalveluita että matkaviestinpalveluita tarjoava yritys ei voi rakentaa samanlaista hinnoittelumallia kuin Satakunnan Puhelin ja DNA ovat tehneet.
Satakunnan Puhelin väittää vastauksessaan, että sen toiminta-alueella on muilla vastaavanlaisia hinnoittelumalleja käytössä. Matkapuhelinpalveluiden hankintaa koskevista tarjousasiakirjoista kuitenkin ilmenee, ettei kukaan tarjouskilpailussa olevista tarjoa tai edes voi tarjota vastaavanlaista etua paikallisverkkomaksun osalta.
Satakunnan puhelimen matkapuhelinpalveluiden hankintaan kytkemä DNA:n hyväksi laskettava etu paikallisverkkomaksun osalta on 26.000 euroa. Etu on niin huomattava, ettei siihen vastaaminen matkapuhelinpalveluiden hinnoittelulla ole mahdollista.
Oikeuskäytännön osalta Kilpailuneuvoston päätöksessä koskien Elisa Communications Oyj:n tilaajayhteyksien hinnoittelua todetaan, että Elisalla on markkinavoimaa myös niihin sen perinteisellä toimialueella sijaitseviin asiakkaisiin nähden, jotka ostavat vähintään 2 Mbit/sek -liittymän, vaikkei määräävästä markkina-asemasta voidakaan puhua.[2]
Lisäksi Kilpailuneuvosto on Kustannusosakeyhtiö Otavan markkina-asemaa koskevassa päätöksessä todennut, että EY:n kilpailuoikeudesta poiketen markkinavoiman yksipuoliseen väärinkäyttöön on mahdollista puuttua määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevien normien ohella myös kilpailunrajoituslain 9 §:n sisältämän yleislausekkeen perusteella.[3] Lain 9 §:ää voidaan kyseisen päätöksen perusteluiden mukaan soveltaa silloin, kun kilpailunrajoituksesta epäillyllä yrityksellä on markkinavoimaa, mutta sitä ei ole riittävästi määräävän markkina-aseman toteamiseksi.
Satakunnan Puhelimella on määräävä markkina-asema paikallisteletoiminnan markkinoilla, joihin nyt kyseessä olevat markkinat läheisesti liittyvät. Yli 2 Mbit/sek -liittymän omaavien asiakkaiden osalta Satakunnan Puhelimella on merkittävää markkinavoimaa ja nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa se käyttää sitä kilpailunrajoituslain 9 §:n tarkoittamalla tavalla hyväkseen saaden aikaan haitallisia vaikutuksia terveen ja toimivan kilpailun kannalta.
Radiolinja on lisäksi lisäselvityksessään pitänyt epätodennäköisenä, että Porin kaupungin kaikki yhteydet olisi toteutettu 2Mbit/sek yhteyksillä, kuten Satakunnan Puhelin väittää. Lisäksi Radiolinja on esittänyt väitteen, että Satakunnan Puhelimen tilaajayhteyksien vuokrat ovat olleet niin korkeat, että muilla operaattoreilla ei ole ollut taloudellista mahdollisuutta tilaajayhteyksiä vuokraamalla kilpailla Satakunnan Puhelimen/DNA:n kanssa.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Aikaisempi oikeuskäytäntö ja määräävä markkina-asema
Kilpailuviraston, kilpailuneuvoston ja korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä on katsottu, että teleyhtiö on määräävässä markkina-asemassa kiinteän tilaajayhteysverkon markkinoilla sillä maantieteellisellä alueella, jolla sillä oli rajoitukseton oikeus teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka.
Markkinamäärittelystä on kuitenkin rajattu ulkopuolelle 2 Mbit/sek -nopeudella toimivat yhteydet. Nämä yhteydet on pääsääntöisesti tarkoitettu yrityskäyttöön ja hinnoiteltu siten, että 2 Mbit/sek tilaajayhteyden rakentaminen on useimmissa tapauksissa taloudellisesti järkevää myös teleyhtiön oman perinteisen toimialueen ulkopuolelle. Teleyhtiöt ovat mm. rakentaneet merkittäviä määriä tällaisia 2 Mbit/sek tilaajayhteyksiä perinteisten toimialueidensa ulkopuolelle.
Radiolinja myöntää lisälausumassaan, että Satakunnan Puhelin ei ole määräävässä markkina-asemassa tutkinnan kohteena olevalla tuotemarkkinalla. Koska Satakunnan Puhelimella ei aikaisemman oikeuskäytännön eikä Radiolinjan tekemän toimenpidepyynnön mukaan ole määräävää markkina-asemaa 2 Mbit/sek -nopeudella toimivien tilaajayhteyksien markkinoilla, Kilpailuvirasto tutkii menettelyä ainoastaan kilpailunrajoituslain 9 §:n perusteella. Tilanne ei kokonaisarvioinnin kannalta myöskään muutu toiseksi, vaikka vähäinen osa Porin kaupungin tilaajayhteyksistä olisi toteutettu hitaammilla nopeuksilla.
Relevantit markkinat
Kiinteän televerkon telepalveluiden ja matkapuhelinpalveluiden markkinat
Radiolinjan toimenpidepyyntö kohdistuu ensisijaisesti Satakunnan Puhelimen menettelyyn kiinteän puhelinverkon markkinoilla. Euroopan Komissio on 22.8.1998 julkaissut tiedonannon kiinteän televerkon markkinoiden määrittelystä ”Euroopan Komission tiedonanto kilpailusääntöjen soveltamisesta telealan liittymäsopimuksiin, Virallinen lehti nro C 265, 22/08/1998”. Lisäksi em. kilpailuneuvoston päätöksessä 150/690/1999 on otettu kantaa televerkon markkinoiden määrittelyyn.
Kiinteän televerkon markkinat voidaan määritellä kiinteään lankaverkkoon perustuvien puhelinpalveluiden markkinoiksi. Matkapuhelinpalveluiden markkinat voidaan määritellä langattomaan matkapuhelinverkkoon perustuvien telepalveluiden markkinoiksi. Näiden markkinoiden ns. ”ylämarkkinoina” voidaan pitää telepalveluiden markkinoita, joissa molempien verkkojen palvelut on yhdistetty yhteiseksi markkinoiksi. Kiinteän televerkon kyseisen telealueen paikallisella operaattorilla on pääsääntöisesti erittäin merkittävä markkinaosuus. Matkapuhelinpalveluiden markkinoilla Soneralla on noin 55 % markkinaosuus, Radiolinjalla 29 %, DNA:lla 9 %, Telialla 6 % ja muilla 1 %.
Kiinteän televerkon maantieteelliset markkinat ovat pääsääntöisesti rajattu siksi maantieteelliseksi alueeksi, jolla kyseisen alueen perinteisellä teleoperaattorilla on ollut rajoitukseton oikeus teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka. Matkapuhelinpalveluiden markkinat on perinteisesti määritelty valtakunnallisiksi markkinoiksi.
Tapauksen luonteen vuoksi täsmällinen markkinamäärittely ei ole tarpeen. Tapauksen ratkaisun kannalta olennaista on, onko Satakunnan Puhelimen menettely kiinteän televerkon markkinoilla aiheuttanut kilpailunrajoituslain 9 §:n mukaisia haitallisia vaikutuksia matkapuhelinpalveluiden markkinoilla.
Ratkaisun perustelut
Kilpailunrajoituslain 9 §:n mukaan kilpailunrajoituksella, joka ei ole 4–7 §:n perusteella kielletty, katsotaan olevan vahingollisia vaikutuksia, jos se terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun kannalta sopimattomalla tavalla vähentää tai on omiaan vähentämään tehokkuutta elinkeinoelämän piirissä tai estää tai vaikeuttaa toisen elinkeinon harjoittamista.
Radiolinjan toimenpidepyynnöstä tai lisäselvityksistä ei käy ilmi, katsooko Radiolinja Satakunnan Puhelimen menettelyn olevan elinkeinoelämän tehokkuutta vähentävää vaiko Radiolinjan elinkeinon harjoittamista vaikeuttavaa. Radiolinja ei ole esittänyt mitään näyttöä siitä, että Satakunnan Puhelimen menettely tarjouskilpailussa kilpailun kannalta sopimattomalla tavalla vähentäisi tehokkuutta elinkeinoelämän piirissä. Kilpailuvirasto katsoo myös, että hankintakilpailun häviäminen ei yksinään ole riittävä seikka osoittamaan elinkeinon harjoittamisen vaikeutumista, vaan hankintamenettelyssä sovelletun kilpailunrajoituksen tulee täyttää kilpailunrajoituslain 9 §:n kriteerit.
Tilaajayhteysverkon erityinen luonne paikallispuhelutoiminnassa tarvittavana välttämättömänä tukkuhyödykkeenä saattaa kuitenkin johtaa siihen, että tilaajayhteysverkon hyödyntämisellä muilla markkinoilla olisi vahingollisia vaikutuksia kyseisen markkinan kilpailuolosuhteisiin. Vahingollisia vaikutuksia ei kuitenkaan ole mahdollista arvioida yleisluontoisesti, vaan mahdolliset vahingolliset vaikutukset on arvioitava tapauskohtaisesti erikseen ottaen huomioon kyseisen alueellisen markkinan erityisolosuhteet.
Kilpailuvirasto katsoo, että Satakunnan Puhelimella on paikallisena teleoperaattorina muita teleoperaattoreita enemmän markkinavoimaa sillä maantieteellisellä alueella, jolla sillä on ollut rajoitukseton oikeus teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka. Merkityksellistä tapauksessa on, onko Satakunnan Puhelin syyllistynyt menettelyllään markkinavoiman yksipuoliseen väärinkäyttöön ja onko menettelystä aiheutunut tehokkuuden vähenemistä tai onko se johtanut muiden elinkeinonharjoittamisen vaikeutumiseen.
Kyseisessä tapauksessa Satakunnan Puhelin on tarjonnut Porin kaupungille kiinteästä lankaverkosta DNA:n matkapuhelinverkkoon soitettuja puheluja ilman paikallisverkkomaksua. Väitetyt haitalliset kilpailuvaikutukset ilmenevät siten matkapuhelinmarkkinoilla, koska Radiolinja ei voi tarjota omille matkapuhelinasiakkailleen vastaavanlaista etua.
Arvioitaessa 2 Mbit/sek tilaajayhteyden hyödyntämistä kiinteähintaisesti soitettaessa kiinteästä lankaverkosta matkapuhelimiin nimenomaan kilpailunrajoituksena on Radiolinjan esittämällä tavalla punnittava menettelystä aiheutuvia haittoja ja hyötyjä. Lähtökohtaisesti uusien toimintatapojen käyttöönottoa loppukäyttäjiä hyödyntävällä tavalla arvioidaan myös kilpailuoikeudellisesti tehokkuutta luoviksi, erityisesti mikäli menettely ei johda kilpailijoiden poissuljentaan.
Kyseisessä tapauksessa paikallisverkon 2 Mbit/sek liittymän hyödyntäminen kiinteähintaisena soitettaessa lankapuhelimista matkapuhelimiin on ainakin loppukäyttäjää hyödyntävä menettely. Myös muut tarjouskilpailuun osallistuneet teleoperaattorit olisivat voineet oman tilaajayhteysjohdon rakentamalla tai vuokraamalla tarjota vastaavaa kiinteähintaista palvelua. 2 Mbit/sek -nopeudella toimivat tilaajayhteydet on oikeuskäytännössä katsottu taloudellisesti niin kannattaviksi, että niiden rakentamista yksittäisten suurasiakkaiden varaan on pidetty taloudellisesti järkevänä. Lisäksi koska kyseessä on lailla säännelty verkkotuote, jota Satakunnan Puhelin on velvollinen vuokraamaan myös kilpaileville operaattoreille, olisi myös tilaajayhteyden vuokraus tullut kyseeseen.
Radiolinja ei ole esittänyt mitään näyttöä siitä, että Satakunnan Puhelimen tilaajayhteyksien vuokrahinnat olisivat olleet niin korkeat, että Radiolinja ei olisi voinut tilaajayhteyksiä vuokraamalla kilpailla Satakunnan Puhelimen / DNA:n kanssa. Siltä osin kuin tapauksessa on kyse Satakunnan Puhelimen tilaajayhteyksien vuokrahinnoista, Kilpailuvirasto toteaa, että tilaajayhteyksien hintojen valvonta kuuluu viestintämarkkinalain perusteella Viestintävirastolle.
Näin ollen Kilpailuvirasto katsoo, että se ei ole saanut näyttöä siitä, että Satakunnan Puhelimen menettelystä olisi aiheutunut kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitettuja vahingollisia vaikutuksia matkapuhelinpalveluiden markkinoilla.
Kilpailuviraston ratkaisu
Toimenpidepyynnön kohteena oleva menettely rajoittuu siihen, että Satakunnan Puhelin veloittaa Porin kaupungilta kiinteän verkon lankapuhelimista kiinteän maksun puhelukohtaisen maksun sijasta. Radiolinja ei ole osoittanut, eikä Kilpailuvirasto ole saanut muutakaan näyttöä siitä, että Radiolinja tai muu kilpaileva operaattori ei niin halutessaan voisi rakentaa tarjoustaan vastaavanlaisen maksuperiaatteen mukaiseksi.
Kilpailuvirasto katsoo, että kyseisessä tapauksessa Satakunnan Puhelimen menettely ei ole ollut kilpailunrajoituslain 9 §:n vastaista siten, että Kilpailuvirasto voisi asiaan puuttua.
Siltä osin kun Radiolinja pyytää Kilpailuvirastoa tarkastamaan myös laajemmin Finnet-ryhmään kuuluvien DNA:n omistajayhtiöiden paikallisverkkomaksun hinnoittelua, Kilpailuvirasto pitää vaatimusta niin yksilöimättömänä, että se ei ryhdy sen johdosta toimenpiteisiin.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
[1] Asiat Dnro 746/61/97 ja 122/61/99
[2] Kilpailuneuvoston päätös d:o 150/690/1999.
[3] Kilpailuneuvoston päätös d:o 7/359/1997, Lukiolaisten kirjakauppa / Otava.