1 Asia
Oulun Puhelin Oyj:n epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö laajakaistamarkkinoilla
2 Osapuolet
Oulu ICT Oy, Oulu
Toimenpidepyynnön tekijä
TeliaSonera Finland Oyj, Helsinki
3 Ratkaisu
1. Asia ei anna aihetta enempiin toimenpiteisiin ja se poistetaan käsittelystä.
4 Asian vireilletulo
2. Kilpailuvirasto on 24.11.2005 vastaanottanut TeliaSonera Finland Oyj:n (TSF) toimenpidepyynnön koskien Kymen Puhelin Oy:n, Oulun Puhelin Oyj:n (OPOY) [1], Alajärven Puhelinosuuskunnan, Kokkolan Puhelin Oy:n (nyk. Anvia Oyj) ja Savonlinnan Puhelin Oy:n (nyk. Blue Lake Communications Oy) ADSL-tuotteiden hinnoittelua.
3. TSF katsoi toimenpidepyynnössään, että edellä mainittujen yritysten ADSL-tuotteiden hinnoittelu muodostaa hintaruuvin ja sitä on pidettävä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.
4. Edellä mainitun toimenpidepyynnön perusteella Kilpailuvirasto on selvittänyt OPOY:n ADSL-liittymien hinnoittelua sen perinteisellä toimialueella[2] 1.1.2005 alkaen.
5. Tällä ratkaisulla Kilpailuvirasto ratkaisee asian vain OPOY:n osalta ja tulee antamaan erilliset ratkaisut koskien muiden toimenpidepyynnön kohteena olevien yritysten ADSL-tuotteiden hinnoittelua. Kilpailuvirasto on jo aiemmin, 4.5.2010 ratkaissut asian Kymen Puhelin Oy:n hinnoittelun osalta.
5 Asiaselostus ja oikeudellinen arviointi
5.1 Relevantit markkinat ja OPOY:n markkina-asema
6. Kilpailuvirasto on Lännen Puhelin Oy:tä koskevassa markkinaoikeusesityksessään[3] sekä Elisa Oyj:tä[4] ja Kuopion Puhelin Oy:tä[5] koskevissa ratkaisuissaan määritellyt relevanteiksi lopputuotemarkkinoiksi tekniikasta riippumatta kotitalouksille tarjottavien yksityisten laajakaistapohjaisten Internet-liittymien markkinat. Markkinaoikeus on Lännen Puhelin -päätöksessään[6] vahvistanut Kilpailuviraston markkinamäärittelyn tältä osin.
7. Lisäksi Kilpailuvirasto on edellä mainituissa ratkaisuissaan määritellyt relevanteiksi hyödykemarkkinoiksi ADSL-pohjaisten Internet-liittymien tukkumarkkinat, joihin kuuluvat mm. tukkutason operaattori-DSL-liittymät ja tilaajayhteystuotteet (tilaajayhteys ja tilaajayhteyden yläkaista) sekä laitepaikkatuotteet (laitepaikka ja sähkönsyöttö). Markkinaoikeus on Lännen Puhelin Oy:tä koskevassa päätöksessään[7] määritellyt relevanttien hyödykemarkkinoiden koostuvan yksityisille kotitalouksille tarkoitettujen ADSL-pohjaisten Internet-yhteyksien tukkumarkkinoista. Viestintävirasto on määritellyt huomattavaa markkinavoimaa koskevissa päätöksissään tilaajayhteys-[8] ja operaattori-DSL-liittymät[9] toisistaan erillisiksi markkinoiksi ja asettanut näillä markkinoilla toimiville yrityksille muun muassa tukkutuotteiden vuokraukseen liittyviä velvoitteita.
8. Relevanttien maantieteellisten markkinoiden osalta Kilpailuvirasto on katsonut, että laajakaistaliittymien tukku- ja vähittäistuotteiden relevantit maantieteelliset markkinat ovat paikalliset ja ne muodostuvat siitä alueesta, jolla paikallisella teleoperaattorilla oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka.
9. Viestintävirasto on huomattavaa markkinavoimaa (HMV) koskevissa päätöksissään[10] sekä markkina-analyyseissään[11] katsonut, että OPOY:lla on huomattavaa markkinavoimaa sekä kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin pääsyn että laajakaistapalvelujen tarjonnan tukkumarkkinoilla omalla perinteisellä toimialueellaan[12]. Viestintäviraston tietojen mukaan OPOY:n markkinaosuus tilaajayhteysmarkkinalla on ollut yli 95 % ja tukkutason laajakaistapalvelujen markkinalla 17.9.2004 yli 75 %, 31.12.2005 lähes 65 % ja 1.7.2008 yli 65 %. Vähittäismarkkinoilla OPOY:n markkinaosuus on ollut 31.12.2005 49 % ja 31.12.2007 yli 60%.
10. Kilpailuvirasto toteaa, että asian lopputulos huomioon ottaen voidaan relevanttien hyödykemarkkinoiden ja maantieteellisten markkinoiden täsmällinen määritteleminen jättää avoimeksi. Asian ratkaisemisen kannalta ei myöskään ole välttämätöntä ottaa täsmällisesti kantaa OPOY:n markkina-asemaan. Ottaen kuitenkin huomioon Kilpailuviraston aikaisempi ratkaisukäytäntö sekä OPOY:n vahva asema oman perinteisen toimialueensa laajakaistamarkkinoilla on sen toimintaa perusteltua tarkastella lähtökohtaisesti mahdollisen määräävän markkina-aseman väärinkäytön näkökulmasta.
5.2 Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö ja hintaruuvi
11. Kilpailunrajoituslain (480/1992, muutt. 318/2004) 6 §:n mukaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttö voi ilmetä esimerkiksi seuraavilla tavoilla:
- kohtuuttomien osto- tai myyntihintojen taikka muiden kohtuuttomien kauppaehtojen suora tai välillinen määrääminen;
- tuotannon, markkinoiden tai teknisen kehityksen rajoittaminen kuluttajien vahingoksi;
- erilaisten ehtojen soveltaminen eri kauppakumppanien samankaltaisiin suorituksiin kauppakumppaneita epäedulliseen kilpailuasetelmaan asettavalla tavalla;
- sen asettaminen sopimuksen syntymisen edellytykseksi, että sopimuspuoli hyväksyy lisäsuoritukset, joilla niiden luonteen vuoksi tai kauppatavan mukaan ei ole yhteyttä sopimuksen kohteeseen.
12. TSF on katsonut toimenpidepyynnössään, että OPOY sekä muut toimenpidepyynnön kohteena olevat yhtiöt ovat ADSL-hinnoittelullaan rikkoneet voimassa olevaa kilpailunrajoituslakia. TSF:n mukaan yhtiöiden hinnastojen perusteella näyttää ilmeiseltä, että niiden hinnoittelu on muodostanut hintaruuvin.
13. Hintaruuvilla tarkoitetaan sitä, että vertikaalisesti integroitunut, useammalla tuotantoportaalla toimiva yritys heikentää kilpailijansa asemaa lopputuotteen markkinoilla perimällä tältä ylihintaa väli- tai liitännäisestä hyödykkeestä. Käyttämällä hintaruuvia yritys heikentää kilpailijoiden asemaa tai estää niiden markkinoille tulon omaa liiketoimintayksikköänsä suosimalla. Osoituksena hintaruuvista pidetään yrityksen tukkuhinnan ja vähittäishinnan väliin jäävää marginaalia silloin, kun se on niin pieni, ettei ”kohtuullisen tehokas kilpailija” voi saavuttaa tavanomaisena pidettyä voittoa markkinoilla.
14. Kilpailuvirasto on aiemmin katsonut[13], että merkittävimmän kilpailuongelman palveluoperaattoreille aiheuttaa juuri verkko-operaattorin tukkuhinnoittelussaan mahdollisesti soveltama kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdan perusteella kielletty hintaruuvi.
5.3 Asian selvittäminen Kilpailuvirastossa
15. Kilpailuvirasto on laatinut OPOY:n hinnoittelua koskevan katelaskelman ajalta 1.1.2005–1.6.2007 ja vastaanottanut useita selvityksiä OPOY:lta asian vireilläoloaikana.
16. OPOY ei ole pystynyt toimittamaan yksityiskohtaisia tulo- ja kustannustietoja ADSL-liiketoiminnastaan, joten Kilpailuvirasto on arvioinut OPOY:n hinnoittelua alustavien katelaskelmien avulla. Täsmällisten laskelmien laatiminen ei asian lopputulos huomioon ottaen ole tarpeellista, sillä alustavien laskelmien avulla on voitu tehdä asian ratkaisun kannalta tarpeelliset johtopäätökset OPOY:n hinnoittelusta.
17. Alustavien laskelmien perusteella Kilpailuvirasto katsoi, että OPOY:n hinnoittelu täytti hintaruuvin tunnusmerkit 1.1.2005–31.5.2007 ainakin osassa OPOY:n toimialuetta. Selkeimmin ongelmia on ollut OPOY:n ODSL-hinnaston mukaisella alueella 2 (muut kunnat kuin Oulu), jossa vähittäishinta ei ole riittänyt kattamaan tilaajayhteydestä ja operaattori-DSL-tukkutuotteesta syntyneitä kustannuksia.
18. Hintaruuviepäilyjen johdosta Kilpailuvirasto suoritti tarkastuksen DNA:n Oulun ja Oulun Puhelin Holding Oyj:n toimitiloihin kesäkuussa 2008. Tarkastuksella saadun materiaalin[14] perusteella oli nähtävissä, että OPOY oli alkanut valmistella hinnastomuutosta sen jälkeen, kun Kilpailuvirasto oli lähettänyt kesäkuussa 2006 ensimmäisen selvityspyyntönsä koskien nyt vireillä olevaa asiaa. Lokakuussa 2006 voimaantullut ODSL-hinnasto paransi liittymien katetasoa, mutta ei kuitenkaan täysin poistanut hinnoitteluun liittyviä ongelmia. Seuraava hinnastomuutos, joka tuli voimaan 1.6.2007, paransi kuitenkin katteita entisestään eikä hinnoittelu tämän muutoksen jälkeen vaikuttanut enää ongelmalliselta.
19. OPOY on lisäksi vastineessaan 14.8.2006 todennut Elisan ja TSF:n DSL-verkkojen kattavan Oulun kaupungin väestöstä […]. OPOY:n perinteisen toimialueen asiakkaista noin 66 %[15] sijaitsee alueella 1 (Oulun kaupunki). Harvaan asutun alueen 2 (muut kunnat kuin Oulu) osalta vastaavaa arviota kilpailevien DSL-verkkojen peitosta ei voida täsmällisesti tehdä, koska alueen kunnista ei OPOY:n mukaan ole mahdollista saada asukaslukuja keskitinalueittain. Vastineen liitteenä toimitetun keskitinaluelistauksen perusteella TSF:n ja Elisan DSL-verkot kattavat […]. Hintaruuvilla näyttäisi siten olleen vaikutuksia vain rajatulle alueelle.
20. OPOY:n liiketoiminta on asian vireilläoloaikana siirtynyt DNA Oy:lle, joka muutti Oulun seudun tukkuhinnoittelua 1.1.2009 alkaen samalla, kun se yhtenäisti koko DNA:n hinnoittelun. Kilpailuviraston alustavan arvion mukaan myöskään tässä hinnoittelumallissa ei näyttäisi olevan niitä ongelmia, joihin Kilpailuvirasto on tässä asiassa käytössä olleen arviointikehikkonsa perusteella kiinnittänyt huomiota selvitystensä aikana.
6 Ratkaisun perustelut
21. Markkinaoikeus voi Kilpailuviraston esityksestä määrätä kilpailunrajoituslain 7 §:n mukaisen seuraamusmaksun elinkeinonharjoittajalle tai näiden yhteenliittymälle, joka rikkoo kilpailunrajoituslain 6 §:n säännöksiä. Seuraamusmaksu on määrättävä, jollei menettelyä ole pidettävä vähäisenä tai seuraamusmaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta muutoin perusteettomana.
22. Kilpailuvirasto katsoo OPOY:n menettelyä kokonaisuutena arvioiden, että kilpailunrajoituslain 7 §:ssä tarkoitetun esityksen tekeminen markkinaoikeudelle seuraamusmaksun määräämiseksi ei tässä tapauksessa kuitenkaan ole kilpailun turvaamiseksi perusteltua. Virasto on ottanut seuraamusmaksuesityksen tekemistä harkitessaan huomioon seuraavat seikat:
23. Ensinnäkin Kilpailuviraston selvitysten seurauksena OPOY on muuttanut hinnoitteluaan siten, ettei sen DSL-hinnoitteluun enää näytä sisältyvän sellaisia ongelmia, joihin Kilpailuvirasto on selvityksissään alun perin kiinnittänyt huomiota.
24. Toiseksi OPOY:n hinnastossa esiintyneen hintaruuvin vaikutus kilpailijoiden toimintaan on jäänyt vähäiseksi, koska pääkilpailijoilla on ollut omat kattavat DSL-verkkonsa OPOY:n alueella.
25. Kilpailunrajoituslain 12 §:ssä todetaan, että jos Kilpailuvirasto katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua 4 tai 6 §:ssä taikka EY:n perustamissopimuksen 81 tai 82 artiklassa tarkoitetulla tavalla, sen on ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi. Kilpailuvirasto voi kuitenkin olla ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailunrajoituksesta huolimatta kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan kokonaisuudessaan pitää toimivana.
26. Hallituksen esityksessä (11/2004) tätä pykälää on täsmennetty seuraavalla tavalla: Kilpailuvirasto voi olla ryhtymättä toimenpiteisiin esimerkiksi tapauksissa, joissa kiellon vastaisesta toiminnasta on jo luovuttu tai joissa asian selvittämisellä ei olisi kilpailun turvaamisen kannalta tai rikkomuksen periaatteellisen hylättävyyden vuoksi merkitystä. Edelleen toimenpiteisiin ryhtymättä jättämisellä tarkoitetaan myös seuraamusmaksuesityksen tekemättä jättämistä.
27. Kilpailuvirasto katsoo, että asiaa kokonaisuutena arvioiden asiassa ei ole tarpeen ryhtyä enempiin toimenpiteisiin. Asia poistetaan käsittelystä.
7 Sovelletut säännökset
28. Kilpailunrajoituslaki (480/1992, ml. muutossäädös 380/2004), 3 §:n 2 momentti, 6 § ja 12 §.
8 Muutoksenhaku
29. Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituslain 21 §:n perusteella siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
9 Lisätiedot
30. Lisätietoja antaa apulaisjohtaja Timo Mattila.
[1] Oulun Puhelin Oyj:n koko teleliiketoiminta siirrettiin 1.7.2007 alkaen DNA Oy:lle. Liiketoimintasiirron yhteydessä Oulun Puhelin Oyj myös muutti nimensä Oulun Puhelin Holding Oyj:ksi entisen toiminimen siirtyessä liiketoimintasiirron yhteydessä DNA Oy:lle. Oulun Puhelin Holding Oyj:n nimi vaihtui 14.6.2010 Oulu ICT Oy:ksi. Oulu ICT Oy omistaa DNA Oy:stä 19 %. Tässä käytetään termiä OPOY viittaamaan sekä yrityskauppaa edeltäneeseen Oulun Puhelin Oyj:öön että sen toimintaa alueella jatkaneeseen DNA Oy:öön.
[2] OPOY:lla oli 31.12.1993 saakka rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen Oulun kaupungin sekä Oulunsalon, Kempeleen, Lumijoen, Limingan, Tyrnävän, Muhoksen, Utajärven, Haukiputaan ja Vaalan kuntien alueilla.
[3] Lännen Puhelin Oy:tä koskeva Kilpailuviraston esitys markkinaoikeudelle, Dnro 949/61/02, 22.10.2004.
[4] Elisa Oyj:n epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö laajakaistamarkkinoilla, Dnro:t 529/61/03, 896/61/03, 233/61/04, 934/61/04, 291/61/05, 528/61/05 ja 470/61/06, annettu 19.5.2009.
[5] Kuopion Puhelin Oy:n epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö laajakaistamarkkinoilla, Dnro 747/61/2004, annettu 10.12.2009.
[6] Markkinaoikeuden päätös Lännen Puhelin -asiassa, Nro 298/2008, Dnro 260/04/KR, annettu 2.7.2008. Asia on vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
[7] Ks. edellä alaviite 6.
[8] Kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin pääsyn markkina (markkina 11 komission suosituksessa ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla 2003/311/EY, uuden suosituksen 2007/879/EY mukainen markkina 4: kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkina) muodostuu pääsystä kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin laajakaistapalvelujen ja puheensiirtopalvelujen tarjoamiseksi. Markkinaan kuuluvia tuotteita ovat metallijohtimiset 1) tilaajayhteys, 2) tilaajayhteyden osa ja 3) tilaajayhteyden välityskyky rinnakkaiskäyttöä varten eli yläkaista. Markkinaan kuuluvat lisäksi laitetilat tilaajayhteystuotteiden käytössä tarpeellisia vähäisiä laitteita varten.
[9] Tukkutason laajakaistapalvelujen markkina (markkina 12 komission suosituksessa ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla 2003/311/EY, uuden suosituksen 2007/879/EY mukainen markkina 5) muodostuu verkkoyrityksen palveluyritykselle tarjoamasta tukkutason laajakaistapalvelusta, millä tarkoitetaan bittivirtapohjaista (ns. bitstream) tai ominaisuuksiltaan tätä vastaavaa datapalvelua, joka mahdollistaa datan välittämisen molempiin suuntiin. Uuden suosituksen mukaiseen markkinamäärittelyyn kuuluu myös yhteys loppukäyttäjälle.
[10] Oulun Puhelin Oyj:tä koskeva Viestintäviraston päätös huomattavasta markkinavoimasta kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin pääsyn markkinoilla Dnro 588/934/2003, annettu 6.2.2004, ja DNA Oy:tä koskeva päätös huomattavasta markkinavoimasta kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla dnro 353/934/2009, 3.4.2009.
Viestintäviraston päätös huomattavasta markkinavoimasta tukkutason laajakaistamarkkinoilla, dnro 140/934/2004, 17.9.2004 (OPOY:n osalta) ja Viestintäviraston päätös huomattavasta markkinavoimasta tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla, 562/934/2009, 13.5.2009 (DNA Oy:n osalta).
[11] Viestintäviraston markkina-analyysi huomattavasta markkinavoimasta kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin pääsyn markkinoilla ja kirje operaattoreille analyysin lopputuloksista, Dnro 1383/935/2006, 22.1.2007. Viestintäviraston markkina-analyysi kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla Dnro 96/9411/2008, 3.4.2009 3.4.2009. Viestintäviraston markkina-analyysi tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoista ja kirje operaattoreille analyysin lopputuloksista, 1384/935/2006, 22.1.2007. Viestintäviraston markkina-analyysi tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla 95/9411/2008, 13.5.2009.
[12] Ks. edellä alaviite 2 .
[13] Kilpailuvirasto: Kilpailunrajoitukset laajakaistapalvelujen markkinoilla, Dnro 1120/61/2001, 24.6.2002.
[14] Ks. esim. viraston tarkastusmateriaali JSU3 – Oulun Puhelin Oyj:n johtoryhmän pöytäkirja 21.8.2006: ”Selvitys hintaruuviepäilystä: TeliaSoneran tekemään toimenpidepyynnön selvityspyyntöön vastattu Kilpailuvirastolle. Lisäksi työn alla uusi operaattori-DSL-hinnasto ja markkinointitarjousten tarkistaminen.”
[15] DNA:n vastine 19.6.2008