1 Asia
Alajärven Puhelinosuuskunnan epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö laajakaistamarkkinoilla
2 Osapuolet
Alajärven Puhelinosuuskunta, Alajärvi
Toimenpidepyynnön tekijä
TeliaSonera Finland Oyj, Helsinki
3 Ratkaisu
1. Asia ei anna aihetta enempiin toimenpiteisiin ja se poistetaan käsittelystä.
4 Asian vireilletulo
2. Kilpailuvirasto on 24.11.2005 vastaanottanut TeliaSonera Finland Oyj:n (TSF) toimenpidepyynnön koskien Kymen Puhelin Oy:n, Oulun Puhelin Oyj:n (nyk. Oulu ICT Oy), Alajärven Puhelinosuuskunnan (APO), Kokkolan Puhelin Oy:n ja Savonlinnan Puhelin Oy:n (nyk. Blue Lake Communications Oy) ADSL-tuotteiden hinnoittelua.
3. TSF katsoi toimenpidepyynnössään, että edellä mainittujen yritysten ADSL-tuotteiden hinnoittelu muodostaa hintaruuvin ja sitä on pidettävä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.
4. Edellä mainitun toimenpidepyynnön perusteella Kilpailuvirasto on selvittänyt APO:n ADSL-liittymien hinnoittelua sen perinteisellä toimialueella[1] 1.1.2005 alkaen.
5. Tällä ratkaisulla Kilpailuvirasto ratkaisee asian vain APO:n osalta ja on antanut erilliset ratkaisut koskien muiden toimenpidepyynnön kohteena olevien yritysten ADSL-tuotteiden hinnoittelua. Kilpailuvirasto on jo aiemmin ratkaissut asian Kymen Puhelin Oy:n[2], entisen Oulun Puhelin Oyj:n[3], Kokkolan Puhelin Oy:n[4] sekä Savonlinnan Puhelin Oy:n[5] hinnoittelun osalta.
5 Asiaselostus ja oikeudellinen arviointi
5.1 Relevantit markkinat ja APO:n markkina-asema
6. Kilpailuvirasto on Lännen Puhelin Oy:tä koskevassa markkinaoikeusesityksessään[6] sekä Elisa Oyj:tä[7] ja Kuopion Puhelin Oy:tä[8] koskevissa ratkaisuissaan määritellyt relevanteiksi lopputuotemarkkinoiksi tekniikasta riippumatta kotitalouksille tarjottavien yksityisten laajakaistapohjaisten Internet-liittymien markkinat. Markkinaoikeus on Lännen Puhelin -päätöksessään[9] vahvistanut Kilpailuviraston markkinamäärittelyn tältä osin.
7. Lisäksi Kilpailuvirasto on edellä mainituissa ratkaisuissaan määritellyt relevanteiksi hyödykemarkkinoiksi ADSL-pohjaisten Internet-liittymien tukkumarkkinat, joihin kuuluvat mm. tukkutason operaattori-DSL-liittymät ja tilaajayhteystuotteet (tilaajayhteys ja tilaajayhteyden yläkaista) sekä laitepaikkatuotteet (laitepaikka ja sähkönsyöttö). Markkinaoikeus on Lännen Puhelin Oy:tä koskevassa päätöksessään[10] määritellyt relevanttien hyödykemarkkinoiden koostuvan yksityisille kotitalouksille tarkoitettujen ADSL-pohjaisten Internet-yhteyksien tukkumarkkinoista. Viestintävirasto on määritellyt huomattavaa markkinavoimaa koskevissa päätöksissään tilaajayhteys-[11] ja operaattori-DSL-liittymät[12] toisistaan erillisiksi markkinoiksi ja asettanut näillä markkinoilla toimiville yrityksille muun muassa tukkutuotteiden vuokraukseen liittyviä velvoitteita.
8. Relevanttien maantieteellisten markkinoiden osalta Kilpailuvirasto on katsonut, että laajakaistaliittymien tukku- ja vähittäistuotteiden relevantit maantieteelliset markkinat ovat paikalliset ja ne muodostuvat siitä alueesta, jolla paikallisella teleoperaattorilla oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka.
9. Viestintävirasto on huomattavaa markkinavoimaa (HMV) koskevissa päätöksissään[13] sekä markkina-analyyseissään[14] katsonut, että APO:lla on huomattavaa markkinavoimaa sekä kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin pääsyn että laajakaistapalvelujen tarjonnan tukkumarkkinoilla omalla perinteisellä toimialueellaan[15]. Viestintäviraston tietojen mukaan APO:n markkinaosuus tilaajayhteysmarkkinalla on ollut yli 95 % ja tukkutason laajakaistapalvelujen markkinalla yli 90 %. Vähittäismarkkinoilla APO:n markkinaosuus on ollut 31.12.2005 91 % ja 31.12.2007 yli 85 %.
10. Kilpailuvirasto toteaa, että asian lopputulos huomioon ottaen voidaan relevanttien hyödykemarkkinoiden ja maantieteellisten markkinoiden täsmällinen määritteleminen jättää avoimeksi. Asian ratkaisemisen kannalta ei myöskään ole välttämätöntä ottaa täsmällisesti kantaa APO:n markkina-asemaan. Ottaen kuitenkin huomioon Kilpailuviraston aikaisempi ratkaisukäytäntö sekä APO:n vahva asema oman perinteisen toimialueensa laajakaistamarkkinoilla on sen toimintaa perusteltua tarkastella lähtökohtaisesti mahdollisen määräävän markkina-aseman väärinkäytön näkökulmasta.
5.2 Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö ja hintaruuvi
11. Kilpailunrajoituslain (480/1992, muutt. 318/2004) 6 §:n mukaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttö voi ilmetä esimerkiksi seuraavilla tavoilla:
· kohtuuttomien osto- tai myyntihintojen taikka muiden kohtuuttomien kauppaehtojen suora tai välillinen määrääminen;
· tuotannon, markkinoiden tai teknisen kehityksen rajoittaminen kuluttajien vahingoksi;
· erilaisten ehtojen soveltaminen eri kauppakumppanien samankaltaisiin suorituksiin kauppakumppaneita epäedulliseen kilpailuasetelmaan asettavalla tavalla;
· sen asettaminen sopimuksen syntymisen edellytykseksi, että sopimuspuoli hyväksyy lisäsuoritukset, joilla niiden luonteen vuoksi tai kauppatavan mukaan ei ole yhteyttä sopimuksen kohteeseen.
12. TSF on katsonut toimenpidepyynnössään, että APO sekä muut toimenpidepyynnön kohteena olevat yhtiöt ovat ADSL-hinnoittelullaan rikkoneet voimassa olevaa kilpailunrajoituslakia. TSF:n mukaan yhtiöiden hinnastojen perusteella näyttää ilmeiseltä, että niiden hinnoittelu on muodostanut hintaruuvin.
13. Hintaruuvilla tarkoitetaan sitä, että vertikaalisesti integroitunut, useammalla tuotantoportaalla toimiva yritys heikentää kilpailijansa asemaa lopputuotteen markkinoilla perimällä tältä ylihintaa väli- tai liitännäisestä hyödykkeestä. Käyttämällä hintaruuvia yritys heikentää kilpailijoiden asemaa tai estää niiden markkinoille tulon omaa liiketoimintayksikköänsä suosimalla. Osoituksena hintaruuvista pidetään yrityksen tukkuhinnan ja vähittäishinnan väliin jäävää marginaalia silloin, kun se on niin pieni, ettei ”kohtuullisen tehokas kilpailija” voi saavuttaa tavanomaisena pidettyä voittoa markkinoilla.
14. Kilpailuvirasto on aiemmin katsonut[16], että merkittävimmän kilpailuongelman palveluoperaattoreille aiheuttaa juuri verkko-operaattorin tukkuhinnoittelussaan mahdollisesti soveltama kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdan perusteella kielletty hintaruuvi.
15. TSF on lisäksi nostanut esille APO:n harjoittaman alennuskäytännön, johon myös Kilpailuvirasto on kiinnittänyt huomiota selvityksissään. APO on tarjonnut lankapuhelinasiakkailleen laajakaistaliittymiä alennettuun hintaan ja alennus on ollut liittymänopeudesta riippuen 0–4,51 euroa (alv 0%) per kuukausi.
16. Kustannussäästöihin perustuvaa hyvitystä asiakkaalle tilaajayhteyden kaksoiskäytöstä (ADSL- ja lankapuhelinliittymä) voidaan lähtökohtaisesti pitää hyväksyttynä, mutta tällainen alennus tulee myöntää asiakkaille tavalla, joka ei syrji kilpailevia operaattoreita ja siten vääristä kilpailua. Mikäli alennus annetaan edellä mainitulla perusteella paikallisen toimijan oman palveluoperaattorin laajakaistaliittymän hinnasta, edellyttäen että asiakkaalla on myös (paikallisoperaattorin) lankapuhelinliittymä, alennus saattaa olla sitova ja/tai syrjivä ja siten määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Vain paikallisoperaattorin on mahdollista hyötyä merkittävästi tällaisesta hinnoittelusta, koska paikallisoperaattorilla on usein kilpailijoitaan huomattavasti suurempi määrä lankapuhelinasiakkaita perinteisellä toimialueellaan.
17. Lisäksi APO:n vähittäishinnastossa suurin alennus on myönnetty yleisimmän liittymätyypin hinnasta sen sijaan, että jokaista liittymätyyppiä olisi hyvitetty saman verran. Toisaalta alennus on annettu vain kilpaillumman tuotteen eli laajakaistaliittymän hinnasta sen sijaan, että myös lankapuhelinliittymän hintaa olisi alennettu.
5.3 Asian selvittäminen Kilpailuvirastossa
18. Kilpailuvirasto on laatinut APO:n hinnoittelua koskevan katelaskelman ajalta 1.1.2005–1.9.2010, vastaanottanut useita selvityksiä APO:lta asian vireilläoloaikana sekä järjestänyt tapaamisen APO:n kanssa 2.6.2010.
19. Tekemiensä laskelmien perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että APO:n hinnoittelu vaikuttaa täyttäneen hintaruuvin tunnusmerkit ainakin osan tarkasteluajanjaksosta. Tämän johdosta Kilpailuvirasto on ollut yhteydessä APO:on, joka on muuttanut hinnoitteluaan asian vireilläoloaikana. APO laski operaattori-DSL-tukkutuotteensa hintaa 1.9.2010 alkaen sekä muutti vähittäisliittymiensä alennuskäytäntöä 1.10.2010 alkaen. Jatkossa APO antaa useita eri palveluita APO:lta ostaville asiakkailleen keskittämisalennuksen laskun loppusummasta, jolloin alennus kohdistuu jokaiseen APO:lta ostettuun tuotteeseen, eikä vain kilpaillumman laajakaistaliittymän hintaan. Aiemmin käytössä ollut ns. keskittämisalennus on siten poistunut käytöstä.
20. Kilpailuviraston alustavan arvion mukaan 1.9.2010 voimaan tullut operaattorihinnastomuutos yhdessä APO:n tekemän vähittäishinnoittelun muutoksen kanssa on riittävä poistamaan ne ongelmat, joihin Kilpailuvirasto on selvityksissään kiinnittänyt huomiota.
21. APO:n perinteisen toimialueen asiakaspotentiaalin voidaan myös katsoa olevan melko pieni, sillä esimerkiksi 1.1.2009 APO:lla on ollut koko toimialueellaan[17] vain joitakin tuhansia ADSL-liittymiä. Epäillyn kilpailunrajoituksen vaikutukset ovat siten jääneet vähäisiksi ottaen huomioon alueen asiakaspotentiaalin sekä sen, että kilpailevat operaattorit ovat rakentaneet APO:n perinteiselle toimialueelle jossain määrin myös omaa DSL-verkkoa.
6 Ratkaisun perustelut
22. Markkinaoikeus voi Kilpailuviraston esityksestä määrätä kilpailunrajoituslain 7 §:n mukaisen seuraamusmaksun elinkeinonharjoittajalle tai näiden yhteenliittymälle, joka rikkoo kilpailunrajoituslain 6 §:n säännöksiä. Seuraamusmaksu on määrättävä, jollei menettelyä ole pidettävä vähäisenä tai seuraamusmaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta muutoin perusteettomana.
23. Kilpailuvirasto katsoo APO:n menettelyä kokonaisuutena arvioiden, että kilpailunrajoituslain 7 §:ssä tarkoitetun esityksen tekeminen markkinaoikeudelle seuraamusmaksun määräämiseksi ei tässä tapauksessa kuitenkaan ole kilpailun turvaamiseksi perusteltua. Virasto on ottanut seuraamusmaksuesityksen tekemistä harkitessaan huomioon seuraavat seikat:
24. Ensinnäkin Kilpailuviraston selvitysten seurauksena APO on muuttanut sekä tukku- että vähittäishinnoitteluaan siten, ettei sen DSL-hinnoitteluun enää näytä sisältyvän sellaisia ongelmia, joihin Kilpailuvirasto on selvityksissään kiinnittänyt huomiota.
25. Toiseksi APO:n hinnastossa esiintyneen hintaruuvin vaikutus kilpailijoiden toimintaan on jäänyt vähäiseksi ottaen huomioon alueen asiakaspotentiaalin sekä kilpailevat DSL-verkot.
26. Kilpailunrajoituslain 12 §:ssä todetaan, että jos Kilpailuvirasto katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua 4 tai 6 §:ssä taikka EY:n perustamissopimuksen 81 tai 82 artiklassa tarkoitetulla tavalla, sen on ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi. Kilpailuvirasto voi kuitenkin olla ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailunrajoituksesta huolimatta kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan kokonaisuudessaan pitää toimivana.
27. Hallituksen esityksessä (11/2004) tätä pykälää on täsmennetty seuraavalla tavalla: Kilpailuvirasto voi olla ryhtymättä toimenpiteisiin esimerkiksi tapauksissa, joissa kiellon vastaisesta toiminnasta on jo luovuttu tai joissa asian selvittämisellä ei olisi kilpailun turvaamisen kannalta tai rikkomuksen periaatteellisen hylättävyyden vuoksi merkitystä. Edelleen toimenpiteisiin ryhtymättä jättämisellä tarkoitetaan myös seuraamusmaksuesityksen tekemättä jättämistä.
28. Kilpailuvirasto katsoo, että asiaa kokonaisuutena arvioiden asiassa ei ole tarpeen ryhtyä enempiin toimenpiteisiin. Asia poistetaan käsittelystä.
7 Sovelletut säännökset
29. Kilpailunrajoituslaki (480/1992, ml. muutossäädös 380/2004), 3 §:n 2 momentti, 6 § ja 12 §.
8 Muutoksenhaku
30. Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituslain 21 §:n perusteella siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
9 Lisätiedot
31. Lisätietoja antaa apulaisjohtaja Timo Mattila.
[1] Alajärven Puhelinosuuskunnalla oli 31.12.1993 saakka rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen Alajärven kaupungin alueella.
[2] Kilpailuviraston päätös 4.5.2010, dnro 901/61/2005.
[3] Kilpailuviraston päätös 5.10.2010, dnro 901/61/2005.
[4] Kilpailuviraston päätös 9.11.2010, dnro 901/61/2005
[5] Kilpailuviraston päätös 30.12.2010, dnro 901/61/2005.
[6] Lännen Puhelin Oy:tä koskeva Kilpailuviraston esitys markkinaoikeudelle, Dnro 949/61/02, 22.10.2004.
[7] Elisa Oyj:n epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö laajakaistamarkkinoilla, Dnro:t 529/61/03, 896/61/03, 233/61/04, 934/61/04, 291/61/05, 528/61/05 ja 470/61/06, annettu 19.5.2009.
[8] Kuopion Puhelin Oy:n epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö laajakaistamarkkinoilla, Dnro 747/61/2004, annettu 10.12.2009.
[9] Markkinaoikeuden päätös Lännen Puhelin -asiassa, Nro 298/2008, Dnro 260/04/KR, annettu 2.7.2008. Asia on vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
[10] Ks. edellä alaviite 9.
[11] Kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin pääsyn markkina (markkina 11 komission suosituksessa ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla 2003/311/EY, uuden suosituksen 2007/879/EY mukainen markkina 4: kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkina) muodostuu pääsystä kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin laajakaistapalvelujen ja puheensiirtopalvelujen tarjoamiseksi. Markkinaan kuuluvia tuotteita ovat metallijohtimiset 1) tilaajayhteys, 2) tilaajayhteyden osa ja 3) tilaajayhteyden välityskyky rinnakkaiskäyttöä varten eli yläkaista. Markkinaan kuuluvat lisäksi laitetilat tilaajayhteystuotteiden käytössä tarpeellisia vähäisiä laitteita varten.
[12] Tukkutason laajakaistapalvelujen markkina (markkina 12 komission suosituksessa ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla 2003/311/EY, uuden suosituksen 2007/879/EY mukainen markkina 5) muodostuu verkkoyrityksen palveluyritykselle tarjoamasta tukkutason laajakaistapalvelusta, millä tarkoitetaan bittivirtapohjaista (ns. bitstream) tai ominaisuuksiltaan tätä vastaavaa datapalvelua, joka mahdollistaa datan välittämisen molempiin suuntiin. Uuden suosituksen mukaiseen markkinamäärittelyyn kuuluu myös yhteys loppukäyttäjälle.
[13] Alajärven Puhelinosuuskuntaa koskeva Viestintäviraston päätös huomattavasta markkinavoimasta kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin pääsyn markkinoilla Dnro 568/934/2003, annettu 6.2.2004, ja päätös huomattavasta markkinavoimasta kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla dnro 352/934/2009, 3.4.2009.
Viestintäviraston päätökset huomattavasta markkinavoimasta tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla, dnro 114/934/2004, 17.9.2004 ja dnro 561/934/2009, 13.5.2009 (APO:n osalta).
[14] Viestintäviraston markkina-analyysi huomattavasta markkinavoimasta kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin pääsyn markkinoilla ja kirje operaattoreille analyysin lopputuloksista, Dnro 1383/935/2006, 22.1.2007. Viestintäviraston markkina-analyysi kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla Dnro 96/9411/2008, 3.4.2009 3.4.2009. Viestintäviraston markkina-analyysi tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoista ja kirje operaattoreille analyysin lopputuloksista, 1384/935/2006, 22.1.2007. Viestintäviraston markkina-analyysi tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla 95/9411/2008, 13.5.2009.
[15] Ks. edellä alaviite 1 .
[16] Kilpailuvirasto: Kilpailunrajoitukset laajakaistapalvelujen markkinoilla, Dnro 1120/61/2001, 24.6.2002.
[17] APO:n koko toimialue koostuu sen omasta HMV-alueesta sekä eräistä TSF:n HMV-alueista.