Asianosainen
Lakeuden Jätekeskus Oy
Toimenpidepyynnön tekijät
- Lakeuden Ympäristöhuolto Oy
- Kiinteistö Oy Korvanrati
- Kiinteistö Oy Peuralanrati
- Ilmajoen Rakennus Ky
Asian vireilletulo
Lakeuden Ympäristöhuolto Oy, Kiinteistö Oy Korvanrati, Kiinteistö Oy Peuralanrati ja Ilmajoen Rakennus Ky ovat 11.10.1999 päivätyssä yhteisessä toimenpidepyynnössään esittäneet, että Kilpailuvirasto kumoaisi Ilmajoen kunnanvaltuuston 13.9.1999 vahvistaman jätteiden käsittelymaksuhinnaston ja määräisi, että väärin perustein perityt ylihinnat on palautettava niitä maksamaan joutuneille. Toimenpidepyynnössä viitataan tosiasiallisesti määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön, joka ilmenee pienyrittäjiä syrjivänä hinnoitteluna suuryrittäjiin verrattuna.
Asian selvittäminen
Kilpailuvirasto pyysi 14.2.2000 selvityksen asiasta Ilmajoen kunnalta. Kunnan vastaus, johon sisältyy Lakeuden Jätekeskus Oy:n kunnalle antama lausunto, saapui Kilpailuvirastoon 14.3.2000. Toimenpidepyynnön tekijät ovat yhdessä antaneet 20.8.2001 päivätyn vastineensa Ilmajoen kunnan selvitykseen. Lisäksi Kilpailuvirasto on saanut puhelimitse lisätietoja Lakeuden Jätekeskus Oy:ltä ja Lakeuden Ympäristöhuolto Oy:ltä. Myös Länsi-Suomen ympäristökeskus on antanut tietoa jätevirtoja koskevasta ympäristökeskuksen seurannasta.
Yritykset
Lakeuden Jätekeskus Oy
Lakeuden Jätekeskus Oy (jäljempänä Jätekeskus) on 14 kunnan[1] v. 1997 perustama osakeyhtiö, jonka tehtävänä on toiminta-alueellaan yhdyskuntien jätehuollon tehokas ja palvelukykyinen järjestäminen, kehittäminen ja ylläpito. Yhteistoiminnalla pyritään kuntien ja niiden asukkaiden sekä yrittäjien palvelutason nostamiseen ja jätehuoltorasituksen tasapuoliseen kohdentamiseen noudattamalla yhtenäistaksaa yhtiön toiminta-alueella.
Yhtiö hoitaa osakaskuntiensa lakimääräisten jätehuoltovelvoitteiden toimeenpanon yhtiöjärjestyksessä ja kuntien kanssa tehdyissä sopimuksissa vahvistetussa laajuudessa. Yhteistyö- ja osakassopimuksen mukaan yhteistyö koskee ensisijaisesti jätteenkäsittelyä, jätteenkuljetusta, ongelmajätehuoltoa ja jätteiden hyötykäyttöä. Osakassopimuksessa kunnat sitoutuivat toteuttamaan alueellaan kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen. Sopimuksen mukaan kuljetustehtävä annetaan Jätekeskuksen toteutettavaksi. Yhtiö aloitti 1.1.2000 jätehuollon hoidon myös Alavuden, Töysän ja Ähtärin kuntien alueilla.
Yhtiöjärjestyksen mukaan yhtiön toimialana on harjoittaa jätteenkäsittelyä, muuta jäte- ja ympäristöhuoltotoimintaa omakustannusperiaatteella sekä tähän liittyvää tuotteiden kauppaa.
Yhtiö hankkii tulorahoituksensa asiakkailtaan jätetaksan mukaisina maksuina, jotka on yhtenäistetty seudullisesti. Jätekeskuksen hallitus on 8.3.1999 hyväksynyt ensimmäiset yhtiön toiminnassa noudatettavat hinnastot. Hinnastoja muutettiin 1.1.2000 alkaen ja ne ovat edelleen voimassa.
Jätekeskus ylläpitää kuutta kaatopaikkaa, seitsemää jäteasemaa ja 230:tä ekopistettä. Jäteasemat korvaavat suljettuja kaatopaikkoja ja ne on tarkoitettu lähinnä asuinkiinteistöjen jätteiden siirtokuormauspaikoiksi. Ekopisteet palvelevat asuinkiinteistöjen keräyspaperin, lasin ja pienmetallin keräystä. Yhtiön liikevaihto v. 2000 oli 35,6 Mmk. Työntekijöitä ja toimihenkilöitä yhtiössä oli vuoden 2000 lopussa 14. Yhtiö on aloittanut uuden jätehuoltokeskuksen perustyöt Ilmajoen Laskumäkeen, jonne jätteiden käsittely on tarkoitus keskittää. Alkuperäinen tavoite oli saada uusi jätekeskus käyttöön jo 1.2.2002 alkaen, mutta mm. tarvittavan ympäristöluvan puuttumisen vuoksi jätekeskuksen rakentamisaikataulu siirtyy muutamalla vuodella. Jätekeskuksella on välivaiheessa tarkoitus keskittää käsittelypalvelut muilta kaatopaikoilta Seinäjoen – Nurmon kaatopaikalle ensi vuoden vaihteessa, joskin tältäkin osin lupaprosessi on vielä kesken.
Jätekeskus ostaa kuljetuspalvelut kunnittain alan yrityksiltä. Kuljetuspalveluja on ostettu Alavuden Transjäte Oy:ltä, Kuortaneen Kiinteistöhuolto Oy:ltä, SOL Ympäristöpalvelut Oy:ltä, Töysän Kiinteistöhuolto Oy:ltä ja Säkkiväline Ympäristöpalvelut Oy:ltä. Ongelmajätteiden kuljetuksia on myös ostettu parilta kuljetusyrittäjältä.
Lakeuden Ympäristöhuolto Oy, Ilmajoen Rakennus Ky, Kiinteistö Oy Korvanrati ja Kiinteistö Oy Peuralanrati
Lakeuden Ympäristöhuolto Oy on ympäristöpalveluja tarjoava yritys, jonka liikevaihto huhtikuussa vuonna 2000 päättyneellä tilikaudella oli n. 1,9 Mmk. Ilmajoen Rakennus Ky. tuottaa rakentamispalveluja ja sen liikevaihto vuoden 2000 toukokuussa päättyneellä tilikaudella oli n. 1,5 M mk. Kiinteistö Oy Korvanrati ja Kiinteistö Oy Peuralanrati ovat liikekiinteistöjä.
Epäilty kilpailunrajoitus
Toimenpidepyynnön mukaan Jätekeskuksen 1.10.1999 käyttöön tullut hinnasto, jota on sovellettu kaikissa osakaskunnissa 1.1.2000 saakka, on laadittu virheellisesti siten, että vähemmän jätettä tuottava yritys on huomattavasti huonommassa asemassa kuin suurempi yritys. Toisin sanoen, kun pienyrityksen jätteet viedään 600–700 litran astiasta ja pikakonteista jäteautolla puristettuna kaatopaikalle, on tällaisten jätteiden käsittely kaatopaikalla huomattavasti kalliimpaa kuin sellaisen jätteen, joka viedään käsiteltäväksi kaatopaikalle puristinkontissa. Toimenpidepyynnön esimerkin mukaan hinnaston ”kauppa- ja teollisuusjäte (astiakoko 120–700 l)” tarkoittaa jätettä, joka viedään kaatopaikalle pakkaavassa jäteautossa eli samassa muodossa kuin puristinkontillakin kuljetettuna. Hinnastossa kyseisten astiakokojen arvonlisäveroton, jäteveron sisältävä käsittelymaksu on 45,50–49,00 mk/irtokuutio asiakkaan astiakoosta riippuen. Siirtolavalla puristamattomana kuljetetun jätteen käsittelymaksu on 24,00 mk/m3. Puristinkontissa vietynä käsittelymaksu on 61,50 mk/m3 (puristettu kuutio). Toimenpidepyynnön mukaan, kun jäteverolaissa ja tullihallituksen ohjeissa on jätepuristimen ja pakkaavan jäteauton tilavuuspainopainokertoimeksi annettu 0,35 (eli 1 m3 painaa 350 kg) ja vaihtolavalle 0,1, seuraa siitä, että kun halutaan laskea puristinkontissa viedyn jätteen puristamaton kuutiohinta, on kuutiomaksu 61,50 mk jaettava 3,5:llä, jolloin saadaan vertailukelpoinen hinta pienastioihin nähden eli 17,57 mk/irtokuutio. Tätä kautta toimenpidepyynnössä päädytään siihen, että pienyrittäjä eli pienempää astiakokoa käyttävä maksaa lähes kolminkertaisen käsittelymaksun verrattuna isoihin jätteentuottajiin kuten marketteihin.
Ilmajoen kunnan selvitys
Jätteiden kuljetus
Ilmajoen kunnanvaltuusto päätti 16.12.1996 liittyä Jätekeskukseen sekä siitä, että kunnan ja Jätekeskuksen välisessä erikseen tehtävässä sopimuksessa sovitaan siitä laajuudesta, jolla Jätekeskus hoitaa kunnan jätehuoltovelvoitteet. Ilmajoen kunnassa on siten kunnan järjestämä jätteenkuljetus. Jätteiden kuljetukset Ilmajoen kunnassa on suorittanut SOL Ympäristöpalvelut Oy. Kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen piiriin kuuluvat asuinkiinteistöt ja kunnan omat kiinteistöt. Muun kuin asumisessa syntyneen jätteen kuljetus on sopimusperusteista eli siinä jätteen tuottaja/haltija ja jätekuljetusyrittäjä sopivat kuljetuksesta ja siitä perittävästä korvauksesta. Sopimusperusteisessa jätteenkuljetuksessa tarjoavat palveluksiaan muutkin kuin Jätekeskuksen kanssa sopimuksen tehneet kuljetusurakoitsijat.
Jätekeskus huolehtii Ilmajoen kunnassa kuten muissakin osakaskunnissa kunnalle kuuluvasta jätehuoltovelvoitteesta. Ilmajoen kunnan alueelta tulevat jätteet kuljetaan pääosin käsiteltäviksi Ilmajoen kaatopaikalle, mutta myös Seinäjoki-Nurmo kaatopaikalla käsitellään osa Ilmajoen jätteistä. Ilmajoen alueen yritysten ongelmajätteiden pienerien, saastuneiden maamassojen, muiden lietteiden (hiekan- ja rasvanerotuskaivolietteitä lukuun ottamatta) sekä suurimpien hyödynnettävien jäte-erien vastaanotto on keskitetty Seinäjoki-Nurmo kaatopaikalle. Jätevirtojen ohjauksessa otetaan huomioon myös kunkin kaatopaikan käytettävissä olevat tilat, palveluvarustus samoin kuin lupaehtojen asettamat rajat.
Jätekeskuksen valitsemisesta ilman kilpailua kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen järjestäjäksi valitettiin korkeimpaan hallinto-oikeuteen. KHO katsoi 20.12.1999 antamassaan päätöksessä, että kyseessä on jätelain mahdollistama kunnalle kuuluvien tehtävien organisointi eikä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa määritelty hankinta eli taloudellista arvoa omaavan ja palvelun ostoa koskevan kirjallisen sopimuksen tekeminen. Kuljetustehtävän antaminen Jätekeskukselle ei siten ollut lainvastainen sillä perusteella, ettei julkisista hankinnoista annetussa laissa edellytettyä tarjouskilpailua ollut järjestetty.
Jätteiden käsittely
Kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen kuuluvat jätteet käsitellään kaatopaikoilla. Jätelain mukaan kunnan käsittelyvelvollisuus koskee samanlaista jätettä kuin kuljetusvelvollisuuskin eli ns. yhdyskuntajätettä ja siihen verrattavaa jätettä. Jätteen käsittelystä kunnan on kannettava jätemaksu, jolla katetaan vähintään kaatopaikkojen perustamisesta, käytöstä, käytöstä poistamisesta ja jälkihoidosta aiheutuvat kustannukset. Ilmajoen kunnanvaltuusto vahvistanut 13.9.1999 käsittelymaksuhinnaston, joka tuli voimaan 1.10.1999. Nykyisin voimassa oleva taksa on otettu käyttöön 1.1.2000. Ilmajoen kunnassa samoin kuin muissakin osakaskunnissa noudatetaan yhteisiä 1.4.2001 voimaan tulleita yleisiä jätehuoltomääräyksiä.
Muu kuin asumisjätteeseen verrattava kaupan ja teollisuuden tuottama ns. institutionaalinen jäte ei jätelain mukaan kuulu kunnan järjestämän käsittelyvelvoitteen piiriin, vaan käsittelyvelvollisuus on jätteen haltijalla. Käytännössä valtaosalla yrityksiä ei kuitenkaan ole omaa kaatopaikkaa jätteilleen, vaan jätteet toimitetaan kunnallisille kaatopaikoille. Jätekeskuksella ei ole tiedossa, missä määrin yritysten jätevirtoja toimitetaan muuallekin kuin Jätekeskuksen käsittelyyn tämän hallinnassa oleville kaatopaikoille. Jätekeskuksen arvion mukaan vaihtoehtoisia kuljetus- ja käsittelypalveluja on kuitenkin tarjolla kilpailukykyisin hinnoin.
Jätekeskuksen kaatopaikoista ainoastaan Seinäjoen – Nurmon kaatopaikalla on vaaka. Koska kaikilla kaatopaikoilla on käytössä yhtenäinen käsittelytaksa, myös Ilmajoen kaatopaikalla jätteiden käsittely hinnoitellaan kuutiometri-perusteisesti. Koska jätevero peritään painoperusteisesti, käytetään kuutiometrejä tonneiksi muutettaessa jäteverolain mukaisia muuntokertoimia. Puristinlaittein varustetussa autossa tai astiassa jätteen muuntokerroin on 0,35 t/m3 ja keräysastiassa 0,18 t/m3. Puristinkontin tilavuuspaino on siten 1,94 -kertainen eikä 3,5 -kertainen kuten valittajat ovat erheellisesti esittäneet.
Käsittelymaksujen vertailu
Kunnan selvityksen mukaan vuoden 1999 hinnastossa pienten jäteastioiden jäteverollinen vertailuhinta on korkeimmillaan 233,33 mk/t ja puristinkontin vertailuhinta 175,71 mk/t eli ero on 57,62 mk/t. Kun puristinkontin koot ovat vähintään 6 m3, niihin mahtuu jäteverolain mukaisen muuntokertoimen perusteella 19,4 kpl 600 l:n jäteastian sisältö. Kontin arvonlisäveroton käsittelymaksu on hinnaston mukaan 369,00 mk. Kun 19,4 kappaleen 600 l:n jäteastian käsittelymaksuksi muodostuu 529,62 mk, on ero 160,62 mk puristinkontin eduksi. Yhtä 600 l:n astian tyhjennystä kohden ero on siten 8,28 mk. Ottaen huomioon astioiden tyhjentämisvälin tulee astialaskutuksia siten 18,4 laskua enemmän kuin yhdestä puristinkontista eli 8,73 mk/lasku. 10 m3:n puristinkontin osalta vastaava hintaero on 8,54 mk/lasku. Kunnan mielestä yritystoiminnassa laskutuskustannus on 25–30 mk/lasku, kun se Jätekeskuksella on laskennallisesti 10,53 mk. Kunnan mielestä pienten jäteastioiden käsittelymaksun pitäisi siten olla n. 2 mk hinnastossa olevaa korkeampi eli pienet astiat ovat alihinnoiteltuja.
Kunnan mukaan Jätekeskuksessa vuoden 2000 hinnastossa on jo siirrytty painoperusteiseen kustannuslaskentaan, joskin lopulliset hinnat on pidetty vielä kuutiometri -perusteisina siihen saakka kunnes käytössä on uusi jätteiden loppusijoituspaikka vaakakalusteineen.
Toimenpidepyynnön tekijöiden vastine
Toimenpidepyynnön tekijät ovat antaneet vastineensa kunnan antamaan selvitykseen. Vastineessaan he eivät kiistä Ilmajoen kunnan esittämää valittajien lähtökohdasta poikkeavaa arviointitapaa hintojen vertailussa. Sen sijaan valittajat katsovat, että hintoja vertailtaessa jätevero pitää jättää pois, jolloin todelliset käsittelymaksut ovat pienyrittäjille 73 % kalliimmat kuin esim. marketeilla. Valittajat eivät myöskään pidä perusteltuna sitä, että kunta perustelee eroa pienastioiden tiheämmällä laskutuksella. Valittajat myös esittävät, että keräysmaksussa on jo pienastialisä ja että kyseistä eroa ei voida selittää laskutuksen tiheydellä.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Jätekeskus elinkeinonharjoittajana
Kilpailunrajoituslain mukaan elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai yksityistä tai julkista oikeushenkilöä, joka ammattimaisesti pitää kaupan, ostaa, myy tai muutoin vastiketta vastaan hankkii tai luovuttaa tavaroita tai palveluksia. Jätekeskukselle on annettu tehtäväksi huolehtia osakaskuntiensa lakisääteisestä jätehuoltotehtävästä. Tätä tehtävää Jätekeskus toteuttaa omakustannusperiaatteella, eivätkä osakaskunnat tue yhtiötä muutoin kuin osakepanostuksellaan ja luovuttamalla tarvittavan kaluston, laitokset ja maa-alueet yhtiön hallintaan ja käyttöön kohtuullista vastiketta vastaan. Jätelain (1072/93) mukaan kunnan on kannettava jätteen käsittelystä jätemaksu, jolla katetaan vähintään käsittelypaikkojen perustamisesta, käytöstä, käytöstä poistamisesta ja jälkihoidosta aiheutuvat kustannukset. Jätekeskuksen kaatopaikoilla on käytössä yhtenäiset hinnastot. Edellä oleva huomioon ottaen Jätekeskusta voidaan pitää kilpailunrajoituslain tarkoittamana elinkeinonharjoittajana, johon sovelletaan kilpailunrajoituslain säännöksiä.
Relevantit markkinat
Hyödykemarkkinat
Jätelain mukaan kunnalla on lakisääteinen velvollisuus järjestää asumisessa syntyneen jätteen sekä ominaisuudeltaan, koostumukseltaan ja määrältään siihen rinnastettavan teollisuus-, palvelu- tai muussa toiminnassa syntyneen muun kuin ongelmajätteen hyödyntäminen ja käsittely. Jätteen haltijan kanssa tehtävällä sopimuksella kunta voi järjestää muunkin jätteen hyödyntämisen tai käsittelyn. Jätehuollolliset tehtävät kunta voi antaa kokonaan tai osittain muun yhteisön tai yksityisen yrittäjän hoidettavaksi, mutta tällöinkin kunta vastaa siitä, että sille säädetty velvollisuus tulee täytettyä.
Jätteen hyödyntäminen on jätehuollon toimenpideketjussa ennen jätteen käsittelyä. Hyödyntämisessä jäte käytetään ensisijaisesti aineena ja toissijaisesti energiana. Jätteen käsittely puolestaan tarkoittaa jätteen vaarattomaksi tekemistä tai lopullista sijoittamista. Jätehuollollisina toimintoina hyödyntäminen ja käsittely eivät siten ole toistensa substituutteja.
Toimenpidepyynnön mukaan Jätekeskuksen maksujärjestelmä on epäoikeudenmukainen niitä pienyrittäjiä kohtaan, jotka käyttävät keräilyastioita verrattuna suuryrittäjiin, jotka käyttävät esimerkiksi puristilaittein varustettuja kontteja. Kysymys on ns. institutionaalisen jätteen käsittelypalveluista. Tällaisten jätteiden kuljetus, hyödyntämisen ja käsittely eivät kuulu kunnan lakisääteisiin velvoitteisiin. Jätekeskuksen toiminta kuitenkin osoittaa, että tätä jätettä otetaan säännöllisesti vastaan ja käsitellään Jätekeskuksen kaatopaikoilla kuten vastaavaa yhdyskuntajätettä. Vastaanotto- ja käsittelytoimintoja ei siten ole rajattu yksinomaan asumisessa syntyneeseen jätteeseen. Kilpailuvirasto katsoo, että asian kannalta merkitykselliset hyödykemarkkinat ovat tavanomaisen jätteen eli muun kuin ongelmajätteen käsittelypalvelumarkkinat.
Maantieteelliset markkinat
Jätekeskuksen toiminta-alueen kunnat muodostavat yhtenäisen maantieteellisen alueen, jolta tulevat jätteet kuljetetaan käsiteltäväksi Jätekeskuksen kuudelle kaatopaikalle. Näitä kaatopaikkoja pyritään käyttämään jätehuollon kannalta tarkoituksenmukaisella tavalla ottaen mm. huomioon kaatopaikan käytettävissä olevat tilat sekä palveluvarustus. Jäteasemille tuodut jätteet kuljetetaan lähimmälle kaatopaikalle.
Ilmajoen kunta esittää selvityksessään, että jätevirtoja kulkee alueelta myös muualle kuin Jätekeskuksen hallinnoimille kaatopaikoille ja koska näin tapahtuu, niin tällaisten vaihtoehtojen kuljetus- ja käsittelykustannukset ovat ilmeisestikin kilpailukykyisiä. Kunnalla tai Jätekeskuksella ei kuitenkaan ole tiedossaan näitä yritysten jätevirtoja. Niistä ei myöskään ole tietoa ympäristökeskuksella, jolle riittää, että jätteet toimitetaan asianmukaisen luvan omaavalle toimijalle. Kysymyksessä on tällöin institutionaalinen jäte, joka ei kuulu kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen piiriin, vaan kuljetuksesta sopivat kuljetusyrittäjä ja jätteen tuottaja keskenään. Tällaista jätettä kuljetetaan ympäristökeskuksen mukaan enenevässä määrin yrityksiltä muihin yrityksiin hyötykäyttöön, ei siis käsiteltäväksi. Lakeuden Ympäristöhuollolta saadun tiedon mukaan esimerkiksi yhtiön kuljettamasta jätteestä 92 % menee hyötykäyttöön ja vain 8 % kaatopaikalle. Tämä edellyttää luonnollisesti jätteiden lajittelua niiden syntypaikalla.
Ilmajoen kunnassa on kunnan järjestämä jätteenkuljetus, ja kunta myös vastaa kuljetuksen piiriin kuuluvan jätteen hyödyntämisestä ja käsittelystä. Tämä jäte on rajattu asuinkiinteistöjen tuottamaan jätteeseen. Kaatopaikka otetaan kuitenkin vastaan myös alueella syntyvää teollisuus- ym. yritysten tuottamaa jätettä, joka kuljetetaan käsittelyyn sopimusperusteisesti.
Jätekeskuksen jätehuoltoalueen ympärillä toimii ainakin neljä muuta kuntien perustamaa alueellista jätehuoltoyhtiöitä, jotka on perustettu vastaamaan nimenomaan oman alueensa jätehuollosta. Lisäksi Jätekeskuksen alueen naapureina on muutamia kuntia, joilla on omat kaatopaikkansa. Eräältä 11 kunnan muodostamalta jätehuoltoyhtiöltä saadun tiedon mukaan jätehuoltoyhtiön alueen jätteet – myös yritystoiminnassa syntyneet – kuljetetaan yleensä käsiteltäväksi kyseisen jätehuoltoyhtiön kaatopaikalle. Kun vielä otetaan huomioon, että jätelain mukaan jätteet on käsiteltävä jossakin lähimmistä asianmukaisista jätteenkäsittelypaikoista Kilpailuvirasto katsoo, että asian kannalta relevantit maantieteelliset markkinat ovat alueelliset ja muodostuu niistä kunnista, joiden alueelta tuotuja jätteitä käsitellään Jätekeskuksen kaatopaikoilla. Käytännössä tämä tarkoittaa kuntia, joiden jätteiden käsittely on annettu Jätekeskuksen hoidettavaksi.
Jätekeskuksen määräävä markkina-asema
Määräävä markkina-asema katsotaan olevan elinkeinonharjoittajalla tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä, jolla koko maassa tai tietyllä alueella on yksinoikeus tai muu sellainen määräävä asema tietyillä hyödykemarkkinoilla, että se merkittävästi ohjaa hyödykkeen hintatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla muulla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla. Ottaen huomioon jätteenkäsittelypalvelujen toteuttamistavan edellä määritellyllä maantieteellisellä markkina-alueella sekä jätelaista johtuvat rajoitteet Kilpailuvirasto katsoo, että Jätekeskuksella on määräävä markkina-asema tavanomaisten jätteiden käsittelypalveluissa toiminta-alueellaan.
Lakeuden Jätekeskus Oy:n menettelytavat
Toimenpidepyynnön tehneet pitävät Jätekeskuksen hinnoittelua pienyrittäjiä syrjivänä siten, että pienyrittäjä maksaa lähes kolminkertaisen käsittelymaksun isoihin jätetuottajiin kuten marketteihin verrattuna. Edellä on todettu Jätekeskuksella olevan määräävä markkina-asema toiminta-alueellaan tavanomaisten jätteiden käsittelypalveluissa.
Kilpailunrajoituslain 7 §:n mukaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on kielletty. Väärinkäyttönä pidetään muun ohessa kohtuuttoman tai kilpailun rajoittamista ilmeisesti tarkoittavan hinnoittelukäytännön soveltamista. Säännös asettaa määräävässä markkina-asemassa olevalle elinkeinonharjoittajalle erityisen tasapuolisuus- ja kohtuullisuusvelvoitteen asiakkaitaan kohtaan. Määräävässä asemassa olevan elinkeinonharjoittajan tulee soveltaa asiakassuhteissaan johdonmukaisia ja selkeitä hinnoitteluperusteita. Syrjintä on kyseessä silloin, kun samanlaiset asiakkaat asetetaan perusteettomasti erilaiseen asemaan (tai erilaiset asiakkaat samanlaiseen asemaan). Velvollisuus asiakkaiden tasapuoliseen kohteluun ei toisaalta kuitenkaan merkitse sitä, että määräävässä asemassa oleva elinkeinonharjoittaja olisi velvollinen perimään identtisiä hintoja. Objektiivisesti todettavista ja kilpailuoikeudellisesti hyväksyttävistä syistä yritys voi periä erilaisia hintoja. Jos näin menetellään, määräävässä asemassa olevan yrityksen tulee tarvittaessa voida osoittaa menettelylleen kustannusperusteinen tai muu hyväksyttävä syy.
Valittajien alkuperäisen väitteen mukaan pienyrittäjät maksavat suhteellisesti moninkertaisen jätteenkäsittelymaksun verrattuna suuryrittäjiin. Yrityksen koko ei kuitenkaan ole välttämättä yksinomaan ratkaise, millaisia määriä yritys tuottaa jätettä ja erityisesti kaatopaikalle käsiteltäväksi menevää jätettä. Pienyrittäjäkin voi olla suuri jätteen tuottaja riippuen mm. siitä, mitä toimintaa hän harjoittaa ja miten hän muutoin on jätehuoltonsa järjestänyt esimerkiksi lajittelun ja hyötykäytön osalta. Vastaavasti suuryrittäjä voi tuottaa vain vähäisessä määrin kaatopaikalle menevää jätettä. Tässä tapauksessa arviointi voidaan kuitenkin rajata siihen, ovatko Jätekeskuksen perimät kaupan ja teollisuuden tuottaman sekajätteen käsittelymaksut oikeassa suhteessa toisiinsa erilaisten keräysastioiden/vastaavien osalta vai onko hinnoittelu tältä osin syrjivää. Esimerkkitapauksena on tuotu esiin pienyrittäjän 600–700 litran keräysastiasta maksama käsittelymaksu suhteessa kauppamarketin puristinkontissa kaatopaikalle toimitettavasta jätteestä perittävään käsittelymaksuun.
Käytännössä yksittäinen sekajäteastia tyhjennetään pakkaavaan jäteautoon, jonka puristussuhde on vähintään 1:3,5:een eli 3,5 m3 jätettä puristuu yhdeksi kuutioksi. Auton jätesäiliön tilavuudesta ja tyhjennettävien astioiden tilavuudesta riippuen autolla voidaan siten kuljettaa useiden astioiden sisällöt useista pienyrityksistä. Kaatopaikalla kuljettaja antaa Jätekeskukselle siirtoasiakirjan, josta käy ilmi kuljetetun jätteen tuottaneet yritykset ja niiden jäteastiamäärät. Jätekeskus puolestaan laskuttaa yrityksiltä käsittelymaksut astiakoon ja astioiden lukumäärän perusteella kerran kuukaudessa. Hinnaston (1.10.1999) mukaan 600 litran sekajäteastian arvonlisäveroton, mutta jäteveron sisältävä käsittelymaksu oli 27,30 mk eli 45,50 mk/m3. Jätevero on 90 mk/t ja sen laskemisessa käytetään muuntokertoimia (tilavuuspainokerroin t/m3) silloin, kun kaatopaikalla ei ole käytettävissä vaakaa. Pakkaavalla jäteautolla tai puristinkontissa tuodun jätteen muuntokerroin 0,35. Tällä perusteella voidaan siis laskea jätevero pakkaavan jäteauton ja puristinkontin tilavuusperusteiselle kuormalle ja edelleen tyhjennettyä jäteastiaa kohden.
Puristinkontissa itsessään on jätepuristin, joten sitä voidaan periaatteessa verrata pakkaavan jäteauton säiliöosaan. Puristinkontti kuljetetaan tyhjennettäväksi kaatopaikalle. Yleinen kontin koko on 6 m3. Koska puristinkonttiin ei tyhjennetä jäteastioita (ainakaan pääsääntöisesti), voidaan sen puristamattoman jätteen kapasiteetti arvioida ottamalla huomioon edellä mainittu puristussuhde. Tällöin 6 m3 konttiin mahtuu 21 m3 puristamatonta jätettä. Tällaisen kontin arvonlisäveroton, mutta jäteveron sisältävä käsittelymaksu on hinnaston mukaan 6 x 61,50 mk eli 369,00 mk. Puristamatonta jätekuutiota kohden maksu on siten 17,60 mk. Näin laskettuna astiakohtainen käsittelymaksu jäteveroineen on 2,9 -kertainen verrattuna puristinkontilla tuotuun jätteeseen.
Jotta saadaan selville pelkät käsittelymaksut, on hinnoista poistettava jäteveron osuus. Kun jätevero on 90 mk/t, 1 m3 puristettua jätettä painaa 350 kg ja 1 m3 puristettua jätettä vastaa vähintään 3,5 m3 puristamatonta jätettä, saadaan puristamattomalle jätteelle jäteveroksi 9 mk/m3. Pienastian ja puristinkontin pelkät käsittelymaksuosuudet ovat siten 36,50 mk/m3 ja 8,60 mk/m3 eli ero on 27,90 mk eli 16,75 mk/600 l:n astia.
Jätekeskus on 1.1.2000 käyttöön otetussa hinnastossaan muuttanut nyt kyseessä olevien käsittelypalvelujen hintasuhteita oleellisesti. Tällöin 600 l:n astian jäteverollista käsittelymaksua korotettiin 1,8 % (27,30 mk:sta 27,79 mk:aan) ja puristinkontin käsittelymaksua 32,9 % (61,50 mk:sta/m3 81,72 mk:aan/m3). Uusiksi jäteverollisiksi arvonlisäverottomiksi vertailuhinnoiksi muodostuu siten 46,30 mk/m3 (jäteastia) ja 23,40 mk/m3 (puristinkontti). Kun jäteveron osuus 9 mk/m3 vähennetään kummastakin, saadaan pelkkien käsittelymaksujen osuudeksi 37,30 mk/m3 ja 14,40 mk/m3 eli ero on 22,90 mk/m3 = 13,75 mk/600L:n astia
Arvioitaessa edellä laskettujen hintaerojen mahdollista syrjivyyttä on ensin arvioitava molemmilla kuljetustavoilla kaatopaikoille kuljetettujen jätteiden käsittelyn ja siihen liittyvien Jätekeskuksen muiden toimintojen Jätekeskukselle aiheuttamia kustannuksia. Varsinaisen käsittelyn osalta kustannuksilla ei ole oleellista eroa kummankaan kuljetustavan osalta; niin puristinkontissa kuin pakkaavassa jäteautossakin jäte tuodaan puristettuna ja tyhjennetään kaatopaikalla käsittelyn kannalta samalla lailla ja käsitellään eli loppusijoitetaan myös samalla tavalla. Laskutukseen liittyviä hallinnollisia kustannuksia sen sijaan Jätekeskukselle syntyy pakkaavan jäteauton kuorman osalta enemmän kuin puristinkontin osalta, koska jäteauton kuorma sisältää usean yrittäjän yksittäisiä jäteastia-eriä, jotka kaikki on kirjattava erikseen Jätekeskuksen laskutusjärjestelmään, jotta laskutus voitaisiin kohdentaa oikein. Laskutus tapahtuu kerran kuukaudessa, kuitenkin siten, että vasta 100 mk:n kertymä laukaisee laskutuksen. Puristinkontti sen sijaan aiheuttaa kerralla tuotuna vain yhden kirjauksen ja laskutushetkellä yhden laskun. Samasta määrästä pakkaavalla jäteautolla tuotua jätettä tehdään siten huomattavasti useampia kirjauksia ja lähetetään useampia laskuja riippuen siitä, kuinka monen yrittäjän jätteitä samassa kuormassa kulloinkin tuodaan käsittelyyn. Kunnan selvityksessä on ilmoitettu Jätekeskuksen laskennalliseksi kustannukseksi laskua kohden 10,53 mk. Kilpailuvirasto ei ole katsonut aiheelliseksi, ottaen huomioon asian merkityksellisyys sekä maksurakenteessa jo tehdyt muutokset, lähteä yksityiskohtaisesti selvittämään yrittäjäkohtaisia laskutuskustannuksia, mutta katsoo, ottaen huomioon yksittäisten yrittäjien pakkaavalla jäteautolla tuotujen astiajätteiden aiheuttaman lisätyön, että siitä koituvien kustannusten on perusteltua näkyä hinnanerona käsittelymaksussa.
Ratkaisu
Kun otetaan huomioon, että edellä mainittu laskutuskustannus on keskimääräinen, ei sen vertaaminen laskettuun astiakohtaiseen hintaeroon välttämättä osoita, että hinnoittelu olisi syrjivää valittajien esittämällä tavalla. Jätekeskuksen käsittelymaksujen vertailu valtakunnalliseen keskimääräistasoon ei myöskään osoita, että maksut olisivat kohtuuttoman korkeat. Sen sijaan jäteveron sisällyttäminen käsittelymaksuun erittelemättömänä tekee käsittelymaksusta ei-läpinäkyvän ja muuttaa maksujen hintasuhteita verrattuna verottomiin käsittelymaksuihin, koska jätevero on markkamääräinen. Tällainen käytäntö lienee kuitenkin Suomessa yleinen, joten ongelma koskee kaikkien kaatopaikkaa pitävien hinnoittelua. Kilpailuvirasto katsookin, että käsittelymaksujen läpinäkyvyyttä pitäisi parantaa pitämällä jätevero varsinaisesta käsittelymaksusta erillään tai ainakin ilmoittamalla sen osuus (mahdollisesti arvonlisäveroineen) erikseen.
Lakeuden Jätekeskus Oy on Ilmajoen kunnan selvityksen mukaan kertonut jatkavansa hinnastojen rakenteellista uudistamista siten, että käsittelyn kannalta merkityksellisiltä ominaisuuksiltaan samanlaisten jätteiden laskennallinen tonnikustannus on yhdenmukainen. Jätekeskus on viimeisessä käsittelymaksuhinnastossaan muuttanut nyt esillä olevaa hintarakennetta siten, että pienyrittäjien ja suurten yritysten käsittelymaksut ovat oleellisesti lähentyneet toisiaan. Jätekeskus pyrkii niin ikään mahdollisuuksien mukaan jo tulevan vuoden alussa keskittämään alueensa jätteenkäsittelyn Seinäjoki-Nurmon kaatopaikalle, jossa jätteet voidaan punnita. Tämä tekee mahdolliseksi sen, että käsittelymaksut voidaan määrittää painoperusteisesti tai ainakin saadaan tarkat kuormakohtaiset tilavuuspainot, mikäli käytetään tilavuuspohjaisia käsittelymaksuja. Jätevero tulee tällöin myös määräytymään todellisten painojen eikä laskennallisesti määriteltyjen tilavuusperusteisten jätemäärien perusteella. Jätekeskus on niin ikään todennut Kilpailuvirastolle, että se tulee muutostilanteessa tarkistamaan käsittelymaksunsa sellaisiksi, että ne mahdollisimman hyvin vastaavat asiakkaiden/asiakasryhmien aiheuttamia kustannuksia ja varmistavat asiakkaiden tasapuolisen kohtelun.
Edellä oleva huomioon ottaen Kilpailuvirasto katsoo, ettei asia anna aihetta enempiin viraston toimenpiteisiin.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 3 §, 7 § 4 kohta
Muutoksenhaku
Tähän päätökseen saa kilpailunrajoituslain 21 §:n mukaan hakea muutosta kilpailuneuvostolta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.
[1] Alahärmä, Ilmajoki, Jalasjärvi, Kauhava, Kortesjärvi, Kuortane, Kurikka, Lapua, Nurmo, Peräseinäjoki, Seinäjoki, Ylihärmä ja Ylistaro