Asianosaiset
Toimenpidepyynnön kohteet
Metsäliitto Osuuskunta
Stora Enso Oyj
UPM-Kymmene Oyj
Toimenpidepyynnön tekijä
Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry
Asian vireilletulo
Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry (jäljempänä MTK), asiamiehenään asianajotoimisto Savia & Savia, on toimittanut 21.10.1999 Kilpailuvirastolle toimenpidepyynnön, joka koskee metsäteollisuusyritysten Metsäliitto Osuuskunnan, Stora Enso Oyj:n ja UPM-Kymmene Oyj:n (jäljempänä metsäyhtiöt) hintayhteistyötä raakapuun tuonnissa Venäjältä. MTK on pyytänyt Kilpailuvirastoa selvittämään, onko menettelyssä kysymys kilpailunrajoituksista annetun lain 6 §:n mukaisesta kielletystä hintayhteistyöstä.
Asian selvittäminen
Toimenpiteet
Kilpailuvirasto pyysi 24.11.1999 metsäyhtiöiltä vastinetta toimenpidepyynnöstä. Metsäyhtiöt toimittivat Kilpailuvirastolle 17.12.1999 päivätyt lausuntonsa. Kilpailuvirasto pyysi toimenpidepyynnön tehneeltä MTK:lta vastinetta metsäyhtiöiden lausunnoista. MTK toimitti Kilpailuvirastolle 20.1.2000 päivätyn kirjelmänsä.
Yritykset
Metsäliitto Osuuskunnan muodostavat yli 120.000 yksityistä metsänomistajaa. Metsäliitto-Yhtymän keskeiset toimialat ovat kemiallinen ja mekaaninen metsäteollisuus. Metsäliitto-Yhtymän vuoden 1999 liikevaihto oli 5.704 miljoonaa euroa.
Stora Enso on aloittanut toimintansa vuoden 1998 lopulla seurauksena suomalaisen Enson ja ruotsalaisen Storan yhdistymisestä. Stora Enson keskeiset tuotteet ovat painopaperit ja pakkauskartongit, lisäksi merkittävä osa on sahateollisuuden tuotteilla. Stora Enson vuoden 1999 liikevaihto oli 10.636 miljoonaa euroa.
UPM-Kymmene Yhtymä valmistaa painopapereita, jalostusmateriaaleja sekä mekaanisen metsäteollisuuden tuotteita. UMP-Kymmene Yhtymän vuoden 1999 liikevaihto oli 8.300 miljoonaa euroa.
Markkinat
Tuotemarkkinat
Puukauppa Suomessa on jaoteltavissa tukki- ja kuitupuun kauppaan. Puutavaralajeina ovat mäntytukki/ -kuitupuu, kuusitukki/ -kuitupuu ja koivutukki/ -kuitupuu. Muiden puulajien, esimerkiksi haapapuun, kauppa ei ole merkittävää raakapuun kaupan kokonaisuuden kannalta. Suomessa kaadetusta raakapuusta suurin osa on havupuuta, lehtipuun osuus on ainoastaan 10–15 prosenttia kokonaishakkuumäärästä.
Koivukuitupuun vuotuinen käyttö on yhteensä noin 12 miljoonaa kuutiometriä. Koivukuitupuun osuus kotimaan hakkuukertymästä on noin 10 prosenttia ja sen käyttötarpeesta saadaan kotimaasta noin 5.5 miljoonaa kuutiometriä. Loput noin 6.5 miljoonaa kuutiometriä joudutaan tuomaan ulkomailta. Rautateitse Venäjältä kuljetettavan puun osuus Venäjältä tuotavasta koivukuitupuusta on hieman yli 90 prosenttia.
Raakapuuta käytetään puupitoisten tuotteiden, pääasiassa paperin, kartongin ja sahatavaran raaka-aineena. Korkealaatuiset tukit myydään lähinnä sahoille ja puutavarateollisuudelle ja loppupuusta suurin osa myydään kuitupuuksi paperi- ja selluteollisuudelle. Suomen sellu- ja paperiteollisuus käytti vuonna 1997 noin 35 miljoonaa kuutiometriä ja puutavarateollisuus noin 29 miljoonaa kuutiometriä raakapuuta.
Maantieteelliset markkinat
Yksittäisen puunmyyjän kannalta relevantit raakapuun markkinat ovat usein luonteeltaan alueelliset tai jopa paikalliset. Ostajille puunhankinta-alue on yrityksen koosta ja tehtaiden sijainnista riippuen maanlaajuinen, alueellinen tai paikallinen. Ostajien kesken tehtävät kaadetun raakapuun kaupat eli niin sanotut puuvaihdot laajentavat ostajien puunhankinta-alueita. Tuontipuun osuus on ollut 10–14 prosenttia teollisuuden raakapuun kokonaiskäytöstä Suomessa 1990-luvulla. Raakapuun vienti on ollut paljon alhaisemmalla tasolla ollen vain 2–3 prosenttia kulutuksesta.
Raakapuukaupan markkinarakenne
Kilpailuvirasto on aiemmissa raakapuumarkkinoita koskevissa ratkaisuissaan tarkastellut laajasti raakapuumarkkinoiden toimintaa ja erityispiirteitä[1]. Raakapuumarkkinoilla harjoitettavan myyjien välisen yhteistyön arvioinnissa on otettu huomioon erityisesti se Suomen markkinoille tyypillinen piirre, että metsien omistus on hajautunutta kun taas ostajapuoli on varsin keskittynyt. Kolme suurinta yritystä eli Stora Enso, UPM-Kymmene ja metsänomistajien omistama Metsäliitto ostavat pääosan kotimaisesta raakapuusta.
Yksityishenkilöt omistavat metsistä 66 prosenttia, valtio 20 prosenttia, metsäyhtiöt 9 prosenttia ja kunnat, seurakunnat sekä muut yhteisöt loput 5 prosenttia. Maanomistus on melko pienimuotoista ja pirstoutunutta, sillä yksityisten metsätilojen kokonaismääräksi arvioidaan 440 000 ja metsälön keskikooksi 26 hehtaaria. Vuosina 1995–1997 teollisuuspuun vuosittainen hakkuukertymä oli keskimäärin 53 miljoonaa kuutiometriä, mistä määrästä 47 miljoonaa kuutiometriä saatiin teollisuuden ulkopuolisista yksityismetsistä sekä kuntien, seurakuntien ja muiden yksityisten omistamista metsistä, 4 miljoonaa kuutiometriä valtion metsistä ja loput vajaa 2 miljoonaa kuutiometriä teollisuuden omista metsistä. Yksityismetsien taloudellinen merkitys on suurempi kuin niiden osuus pinta-alasta, koska 70–80 prosenttia metsäteollisuuden käyttämästä kotimaisesta raakapuusta saadaan yksityismetsistä. Kun tuontipuu otetaan huomioon, kyseisen osuuden on arvioitu olevan 60–70 prosenttia.[2]
Asianosaisten selvitykset
MTK:n toimenpidepyynnön tarkempi sisältö
MTK on toimenpidepyynnössään katsonut, että metsäyhtiöt ovat sopineet Venäjän metsäntuottajien ja -viejien liiton kanssa Venäjältä hankittavan koivukuitupuun hinnan alentamisesta 20 markalla kuutiometriltä. Näkemyksensä tueksi MTK on viitannut Helsingin Sanomien artikkeliin 7.2.1999. MTK on katsonut, että metsäyhtiöt ovat näin toimimalla menetelleet kilpailunrajoituslain 6 §:n mukaisen hintayhteistyökiellon ja Euroopan yhteisön (EY) perustamissopimuksen 81 artiklan mukaisen kartellikiellon vastaisesti.
MTK:n mukaan hintayhteistyöllä on haitallisia vaikutuksia kilpailuolosuhteisiin Venäjällä ja Suomessa. Venäjän markkinoilla hintasopimus poistaa keskenään kilpailevilta tavarantoimittajilta mahdollisuuden itsenäiseen hinnanmuodostukseen. Suomen markkinoilla sopimus vaikuttaa tuontipuun hintaan, kotimaisen raakapuun hintatasoon ja puuvirtoihin, rajoittaa yritysten keskinäistä hintakilpailua ja vaikuttaa suomalaisten asiakkaiden ja tavarantoimittajien asemaan erityisesti kuitupuun markkinoilla ja puutavaralajikaupassa. Hintasopimuksen vaikutus kohdistuu koko puuhuoltoketjuun eli yksityismetsänomistajiin, korjuu- ja kuljetusyrittäjiin ja sahoihin sekä metsäteollisuusyrityksiin Euroopan unionin markkinoilla siten, että pitkäjänteinen metsätalouden harjoittaminen vaikeutuu. Lisäksi MTK:n mukaan sopimuksen haitallisia vaikutuksia Suomen markkinoilla vahvistaa se, että metsäyhtiöt ovat tiedottaneet siitä tiedotusvälineissä juuri ennen hinnanodotusneuvotteluiden aloittamista.
MTK on viitannut Kilpailuneuvoston asiassa A. Ahlström Oy ja Kvaerner A/S 27.1.1994 tekemään päätökseen dno 5/359/93. Kyseisen päätöksen mukaan myös ulkomailla laaditut, kilpailua rajoittavat sopimukset kuuluvat kilpailunrajoituslain soveltamisalaan. MTK on lisäksi todennut, että hallituksen esityksen 148/87 mukaan kilpailunrajoitus kuuluu lain soveltamisalaan, jos se vaikuttaa Suomessa eli rajoittaa kilpailua Suomen markkinoilla Suomeen tuleva tuonti mukaan luettuna. MTK:n mukaan menettelyn lainvastaisuuteen ei vaikuta se, kumman osapuolen toivomuksesta neuvottelut on käyty, mikä periaate ilmenee esimerkiksi EY:n tuomioistuimen tuomioista Miller[3], BMW[4] ja EY:n ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiosta Tréfileurope[5].
MTK on lisäksi todennut, että hintaneuvottelujen käyminen sisältää jo itsessään kiellettyä hintayhteistyötä ja tietojenvaihtoa, joka vaikuttaa Suomen markkinoilla toimiviin suomalaisiin yrityksiin. Hintaneuvottelut edellyttävät yhteisymmärrystä neuvottelutavoitteista ja sopimusta neuvottelutuloksen hyväksymisestä ja luottamuksellisen hintatiedon vaihtoa kilpailevien yritysten kesken. MTK on viitannut tältä osin Kilpailuneuvoston asiassa Finpap 6.6.1997 tekemään päätökseen dno 21/395/95 ja EY:n ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomioihin asioissa Fiatagri[6] ja John Deere[7].
Tutkimuspyynnössä on vielä todettu, että yhdenkin jäsenvaltion käsittävä sopimus voi olla relevantti yhteismarkkinoiden kannalta. Metsäyhtiöiden käymien neuvottelujen vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan perustuu MTK:n mukaan erityisesti siihen, että jatkojalosteita viedään EU-maihin. Tästä syystä MTK:n mukaan asia tulisi tutkia myös EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan osalta.
Metsäyhtiöiden vastineet
Metsäyhtiöt ovat vastineissaan myöntäneet neuvotelleensa tuontipuun suositushinnoista Venäjän metsäntuottajien ja -viejien liiton kanssa. Neuvottelut ovat kuitenkin rajoittuneet koskemaan vain Venäjältä Suomeen rautateitse tuotavaa koivukuitupuuta. Metsäyhtiöt ovat kiistäneet menetelleensä kilpailunrajoituksista annetun lain säännösten tai EY:n perustamissopimuksen määräysten vastaisesti.
Metsäyhtiöt ovat korostaneet, että kysymyksessä on vain hintasuositus. Lopullinen hinta samoin kuin hankittavat määrät sovitaan varsinaisessa toimitussopimuksessa, joka neuvotellaan erikseen kunkin myyjän kanssa. Toimitussopimuksissa noudatetaan yhteisissä neuvotteluissa sovittua suositushintatasoa pääosin, mutta ei poikkeuksetta. Neuvotteluissa ei ole käsitelty hankintamääriä. Venäläinen osapuoli on tosin pyytänyt suomalaisia yhtiöitä toimittamaan tietoa tulevista toimitusmääristä, mutta metsäyhtiöt ovat vastanneet kyseiseen pyyntöön toteamalla jokaisen yhtiön päättävän itse hankintamääristään.
Metsäyhtiöt ovat huomauttaneet, ettei sopimus ole suomalaisten osapuolten välinen, vaan se on tehty venäläisen osapuolen kanssa. Hintasuositusneuvotteluissa ei myöskään ole vaihdettu luottamuksellista tietoa, vaan niiden lähtökohtana on käytetty metsäteollisuustuotteiden maailmanlaajuista markkinatilannetta kuvaavia tilastoja ja kansainvälisestä puumarkkinatilanteesta käytyjä keskusteluja. Suomen markkinoiden osalta materiaalina käytetään ainoastaan Metsäteollisuus ry:n julkisesti saatavilla olevia hintatilastoja.
Metsäyhtiöiden vastineiden mukaan kilpailunrajoituslaki voi tulla sovellettavaksi vain jos toimenpiteen tarkoituksena tai vaikutuksena on kilpailun rajoittuminen Suomessa. Tuonnin tarkoituksena ei ole rajoittaa kilpailua Suomessa vaan täydentää raakapuun hankintaa, koska Suomen koivukuitupuuvarat eivät riitä tyydyttämään teollisuuden tarvetta. Neuvottelujen syinä ovat olleet koivukuitupuun suuret hankintamäärät ja siitä johtuvat logistiset vaatimukset sekä se, että venäläinen osapuoli on toivonut keskitettyä hintasuositusta hankinta-alueen kaukaisuuden ja hajanaisuuden vuoksi. Tuontiin liittyvillä hintaneuvotteluilla ei ole kilpailua rajoittavaa vaikutusta Suomen markkinoilla, vaan vaikutus on päinvastainen eli kilpailua lisäävä.
MTK:n mainitsemat tapaukset eivät metsäyhtiöiden mukaan sovellu nyt kysymyksessä oleviin hintaneuvotteluihin. Ahlström-tapaus koski kahden kilpailijan ulkomailla laatimaa Suomen markkinoita koskevaa markkinoidenjakosopimusta, jonka tarkoituksena oli kilpailun rajoittaminen nimenomaan Suomessa. Nyt ei kyse ole sopimuksesta, jolla olisi sovittu määrää tai hintaa koskevasta kilpailunrajoituksesta, jonka vaikutukset ulottuisivat Suomen alueelle. MTK:n mainitsemissa oikeustapauksissa Miller[8], BMW[9] ja Tréfileurope[10] kyse oli täysin erityyppisistä sopimuksista. Tapauksissa Miller ja BMW oli kyse vertikaalisista jakelusopimuksista, joissa päämies rajoitti jälleenmyyjän oikeutta myydä tuotteita edelleen. Tapauksessa Tréfileurope EY:n ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi, ettei valmistajien väliseen hintakartelliin osallistunut yritys voinut vedota puolustuksekseen siihen, että muut valmistajat olivat pakottaneet sen mukaan kartelliin.
Vastineiden mukaan MTK:n mainitsemat sitoumukset liittyvät poikkeuslupaan, jonka mukaisen menettelyn harjoittaminen Suomessa on jo päättynyt eikä niillä muutenkaan ole mitään merkitystä arvioitaessa sitä, onko Venäjällä tehtyä sopimusta pidettävä kilpailunrajoituslain vastaisena. Neuvotteluun ei myöskään liity mitään sellaista, joka rikkoisi kyseisiä sitoumuksia.
Hintaneuvotteluilla ei ole ollut vaikutusta myöskään EY:n jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Raakapuun markkinat eivät ole EY:n laajuiset. Raakapuun vienti tai tuonti Suomen ja muiden EY-valtioiden välillä on erittäin vähäistä eikä EY-oikeus sovellu metsäyhtiöiden yhteisneuvotteluun puunhankinnassa Venäjällä.
MTK:n vastine
MTK on vastineessaan uudistanut selvityspyynnössä esittämänsä kannan.
MTK on korostanut, että neuvotteluissa sovittu hintataso on käytännössä ollut varsin sitova eli sitä on pääsääntöisesti noudatettu. MTK:n mukaan yhteistyö on ulottunut myös hankintamääriin. Näkemys perustuu siihen, että Stora Enson vastineessa todetaan kyseessä olevan teollisuuslaitosten kannalta suuret ja vaikeasti korvattavat raaka-ainemäärät ja Metsäliiton vastineen liitteeseen 3, josta käy ilmi, että ainakin venäläinen osapuoli katsoi hintasopimuksella olevan liittymäkohtia hankintamääriin. Hintasuositusneuvottelut ovat MTK:n mukaan väistämättä edellyttäneet hintayhteistyötä metsäyhtiöiden välillä ja yhteisen käsityksen muodostamista hintatasosta. On selvää, että keskenään samalla tuotantoportaalla kilpailevien metsäyhtiöiden yhteisesiintyminen hintaneuvotteluissa muodostaa horisontaalisen kartellin. Kilpailunrajoituksen lainvastaisuus ei riipu siitä, onko aloite tullut venäläiseltä osapuolelta, mikä periaate ilmenee MTK:n mainitsemista oikeustapauksista.
EY:n kilpailusääntöjen soveltamisen edellytyksenä olevaa kauppavaikutusta tulkitaan laajasti. Todellinen tai mahdollinen ja välitön tai välillinen vaikutus kauppavirtoihin tai jäsenvaltioiden välisen kaupan rakenteeseen riittää täyttämään soveltamisedellytykset. Kauppavaikutukseksi katsotaan myös esimerkiksi lopputuotteiden vientiä lisäävä vaikutus. Samoin riittävä on yhdenkin jäsenvaltion alueelle rajoittuva vaikutus. Lopputuotteet viedään EU:n markkinoille ja maailmanmarkkinoille, missä ne kilpailevat muiden EU-maiden valmistajien kanssa. Kun lopputuotteiden markkinat ovat EU:n tai maailmanlaajuiset, kauppavaikutuskriteeri täyttyy, vaikka raaka-aineen kauppavirrat olisivat vähäisiä.
MTK on vielä todennut, että UPM-Kymmenen ja Stora Enson kilpailuviranomaisille antamat sitoumukset olla ryhtymättä hintoja koskevaan yhteistyöhön muiden metsäteollisuutta harjoittavien yritysten kanssa velvoittavat yhtiöitä edelleen.
Päätös
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Sovellettavan lainsäädännön ja toimivaltaisen viranomaisen määräytyminen
Asiassa on kysymys Suomen rajojen ulkopuolella Venäjällä käydyistä hintaneuvotteluista. Sopimus, johon neuvotteluilla pyritään, toimeenpannaan Venäjällä. Neuvottelujen toinen osapuoli eli puun myyjä on venäläinen. Neuvotteluilla saattaa kuitenkin olla vaikutusta myös Suomen markkinoihin, koska neuvottelujen osapuolena on ollut kolme suomalaista metsäyhtiötä ja tarkoituksena on ollut Suomeen tuotavan koivukuitupuun hintatasosta sopiminen. Koska asialla on liityntöjä useampaan valtioon eli Suomeen ja Venäjälle, joudutaan ratkaisemaan, minkä valtion lainsäädäntöä asiassa tulee soveltaa ja minkä valtion viranomaiset ovat toimivaltaisia käsittelemään asian.
Kansainvälinen oikeus rajoittaa valtioiden ja kansallisten viranomaisten oikeutta ulottaa toimiaan rajojensa ulkopuolella tapahtuvaan toimintaan. Valtion sisäinen suvereniteetti tarkoittaa valtion alueherruutta eli sitä, että kullakin valtiolla on yksinoikeus julkisen vallan käyttämiseen omalla alueellaan. Valtioilla ei ole oikeutta käyttää julkista valtaa muiden valtioiden rajojen sisäpuolella. Oman valtion alueen ulkopuolelle ulottuvan julkisen vallan käytön on perustuttava joko kansainväliseen tapaoikeuteen tai kansainväliseen sopimukseen. Esimerkiksi Suomen viranomaiset eivät voi suorittaa viranomaistoimia Suomen rajojen ulkopuolella ilman aluevaltion suostumusta.[11]
Se, minkä valtion lainsäädäntöä sovelletaan oikeudelliseen kysymykseen, määräytyy eri oikeudenaloilla erilaisin periaattein. Kilpailuoikeuden osalta sovellettavan lainsäädännön määräytymisessä on kaksi perusratkaisua. Vaikutusperiaatteen mukainen kilpailulainsäädännön soveltuvuus edellyttää, että kilpailunrajoituksella on vaikutusta kyseisen maan markkinoilla. Soveltamisedellytyksenä on, ettei vaikutus ole aivan vähäpätöinen ja että myös muiden valtioiden intressit otetaan kohtuullisessa määrin huomioon. Alueperiaatteen mukaan ratkaisevaa on, että kilpailunrajoitukseen osalliset yritykset toimivat kyseisen maan alueella.[12]
Suomen kilpailunrajoituslain alueellisesta soveltamisalasta on säädetty kilpailunrajoituslain 2 §:n 4 momentissa. Säännös perustuu vaikutusperiaatteeseen. Lakia sovelletaan sellaiseen kilpailunrajoitukseen, joka rajoittaa taloudellista kilpailua Suomessa tai kohdistuu suomalaiseen asiakaspiiriin. Lainkohdan mukaan kilpailunrajoituslakia ei sovelleta ilman valtioneuvoston lupaa sellaiseen kilpailunrajoitukseen, joka rajoittaa taloudellista kilpailua Suomen ulkopuolella, siltä osin kuin se ei kohdistu suomalaiseen asiakaspiiriin. Kilpailunrajoituslain tarkoituksena on suomalaisen kansantalouden suojeleminen vahingollisilta kilpailunrajoituksilta. Suomella ei ole intressiä valvoa ulkomailla vaikuttavia kilpailunrajoituksia. Tämän vuoksi ja yleisten kansainvälisoikeudellisten periaatteiden mukaisesti kilpailulainsäädäntöä sovelletaan vain sellaisiin kilpailunrajoituksiin, jotka vaikuttavat Suomen alueella. Muiden maiden alueilla vaikuttavien kilpailunrajoitusten valvominen kuuluu kyseisten maiden viranomaisille.
Venäjällä on voimassa laki kilpailusta ja monopolistisen toiminnan rajoituksista markkinoilla.[13] Kyseisen lain 6 artiklassa on kielletty kilpailijoiden väliset sopimukset ja yhdenmukaistetut menettelytavat. Kielto koskee muun muassa kilpailijoiden välisiä hintasopimuksia ja -yhteistyötä.[14] Venäjän Karjalassa vaikuttavat kilpailunrajoitukset tutkii Karjalan alueellinen kilpailuviranomainen (Ministry for Antimonopoly Policy and Support of Entrepreneurship of the Russian Federation, Regional Office for Carelian Region). Myös Venäjän kilpailulainsäädännön alueellinen soveltamisala määräytyy vaikutusperiaatteen mukaan. Lakia sovelletaan 2 artiklan mukaan suhteisiin, jotka vaikuttavat kilpailuun Venäjän federaation alueella.[15]
Koska sekä Suomen että Venäjän kilpailulainsäädännön alueellinen soveltamisala määräytyy vaikutusperiaatteen mukaan, on sovellettavan lainsäädännön ja toimivaltaisen viranomaisen määräytymisen kannalta keskeistä selvittää, minkä valtion alueella kysymyksessä olevien hintaneuvotteluiden vahingolliset vaikutukset ilmenevät.
Hintaneuvottelujen kilpailuvaikutusten arviointi
Kilpailevien elinkeinonharjoittajien välisen hintayhteistyön haitalliset vaikutukset ilmenevät siten, että hintamekanismin toiminta estyy tai vaikeutuu. Kilpailijoiden väliset hintasuositukset vaikuttavat terveen ja toimivan kilpailun kannalta sopimattomalla tavalla hinnanmuodostukseen ja ovat siten omiaan vähentämään tehokkuutta elinkeinoelämässä.
Kilpailuvirasto toteaa, että kysymyksessä olevat hintaneuvottelut käydään Venäjällä, missä myös niiden tavoitteena oleva puunmyyntisopimus toimeenpannaan. Kilpailuvirasto katsoo, että hintayhteistyön kilpailuvaikutukset kohdistuvat ensisijaisesti venäläisiin puunmyyjiin ja Venäjän raakapuumarkkinoihin. Tästä syystä asia näyttää kuuluvan Venäjän kilpailunrajoituslain soveltamisalaan ja Venäjän kilpailuviranomaisten toimivaltaan.
Vaikka hintaneuvottelujen haitalliset vaikutukset ilmenevät ensisijassa Venäjällä, tulee kuitenkin vielä selvittää, voiko niillä lisäksi olla sellainen Suomeen ulottuva merkittävä vaikutus, että asiassa tulisi soveltaa myös Suomen kilpailunrajoituslakia.
Kilpailuvirasto pitää menettelyn Suomeen ulottuvia vaikutuksia arvioitaessa keskeisenä erottaa toisistaan ne vaikutukset, jotka aiheutuvat puun tuonnista, ja ne vaikutukset, jotka johtuvat metsäyhtiöiden yhteisesiintymisestä Venäjällä käytävissä hintaneuvotteluissa.
Kilpailuvirasto toteaa, että koivukuitupuun tuontia Suomeen on pidettävä kilpailua lisäävänä. Koivukuitupuuta ei ole saatavilla Suomesta riittävästi teollisuuden tarpeisiin, mistä syystä kotimaisen koivukuitupuun hintataso on ollut korkea. Tuonti vaikuttaa Suomessa koivukuitupuun tarjontaa lisäävästi, millä on vaikutusta myös hinnanmuodostukseen. Tuonti saattaa myös vähentää ostajien riippuvuutta kotimaasta hankittavasta puusta, mikä voi tasoittaa raakapuun tarjonnan mahdollisia vaihteluita ja edistää raakapuun tasaista saatavuutta kotimaisten metsänomistajien myyntipäätöksistä riippumatta. Koivukuitupuun tuonti täydentää siten kotimaisen koivukuitupuun riittämätöntä tarjontaa eikä se ole vähentänyt kotimaisen koivukuitupuun kysyntää.[16]
MTK on toimenpidepyynnössään katsonut, että metsäyhtiöiden ja venäläisen myyjäosapuolen Venäjällä käymät hintaneuvottelut vaikuttavat Suomen markkinoilla tuontipuun hintaan, kotimaisen raakapuun hintatasoon ja puuvirtoihin, rajoittavat yritysten keskinäistä hintakilpailua ja vaikuttavat suomalaisten asiakkaiden ja tavarantoimittajien asemaan erityisesti kuitupuun markkinoilla ja puutavaralajikaupassa. Hintaneuvottelujen vaikutus kohdistuu MTK:n mukaan metsänomistajiin, korjuu- ja kuljetusyrittäjiin ja sahoihin sekä metsäteollisuusyrityksiin siten, että pitkäjänteinen metsätalouden harjoittaminen vaikeutuu. Kilpailuvirasto katsoo, että vaikutukset, joihin MTK on viitannut, ovat puun tuonnista johtuvia seurauksia. Kyseiset neuvottelut eivät myöskään näytä rajoittaneen metsäyhtiöiden hintakilpailua kotimaisen raakapuun osalta tai johtaneen metsäyhtiöiden keskinäisiin hintasopimuksiin neuvottelujen alkamisen jälkeen.
Hintaneuvotteluilla ei näytä tämän selvityksen perusteella olleen sellaisia kilpailua rajoittavia vaikutuksia Suomen markkinoihin, että asia kuuluisi Suomen kilpailunrajoituslain soveltamisalaan. Koska vaikutukset eivät kohdistu kilpailunrajoituslain 2 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla Suomeen, asian tutkiminen ei kuulu Kilpailuviraston toimivaltaan.
EY:n kilpailusäännösten soveltuvuus
EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan mukaan kiellettyjä ovat sellaiset yritysten väliset sopimukset ja menettelytavat, jotka ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja joiden tarkoituksena tai seurauksena on kilpailun estäminen, rajoittaminen tai vääristäminen yhteismarkkinoilla. Erityisesti kiellettyjä ovat menettelyt, joilla suoraan tai välittömästi vahvistetaan osto- tai myyntihintoja tai muita kauppaehtoja.
EY:n kilpailusääntöjä voivat Euroopan komission ohella soveltaa myös EU:n jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset. Komissio on antanut tiedonannon komission ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten välisestä yhteistyöstä EY:n perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklan (nykyiset 81 ja 82 artiklat) soveltamisalaan kuuluvien asioiden käsittelyssä.[17] Tiedonannon mukaan kilpailunrajoituksella tulee olla huomattava vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, jotta EY:n kilpailusäännöt soveltuisivat kansallisen viranomaisen käsittelemään tapaukseen. Kansallisissa viranomaisissa käsiteltäviksi tulevat lähinnä sellaiset kilpailunrajoitukset, joiden vaikutukset kohdistuvat pääasiallisesti kyseisen valtion alueeseen. Tämä johtuu siitä, että kansallisten viranomaisten päätökset voivat käytännössä kohdistua tehokkaasti ainoastaan oman valtion alueella vaikuttaviin kilpailunrajoituksiin. Muussa tapauksessa asian käsittelee siis komissio itse.
Kilpailuvirasto katsoo, että nyt kysymyksessä olevien neuvotteluiden kilpailun kannalta mahdollisesti haitalliset vaikutukset rajoittuvat Venäjälle. Koska vaikutukset eivät kohdistu komission tiedoksiannossa tarkoitetulla tavalla pääasiallisesti Suomeen, Kilpailuvirasto ei tutki asiaa EY:n perustamissopimuksen kilpailuoikeudellisten määräysten perusteella.
Ratkaisu
Kilpailuvirastolle saapuneessa toimenpidepyynnössä on pyydetty selvittämään, onko Metsäliitto Osuuskunnan, Stora Enso Oyj:n, UPM-Kymmene Oyj:n ja venäläisen raakapuun myyjäosapuolen välistä hintayhteistyötä pidettävä kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdassa tarkoitettuna kiellettynä hintayhteistyönä.
Koska kysymys on Venäjän valtion alueella toteutetusta hintayhteistyöstä, jonka toisena osapuolena ovat venäläiset puunmyyjät, menettelyn välittömät haitalliset vaikutukset kilpailulle kohdistuvat ensisijassa Venäjän markkinoihin. Asia kuuluu siten Venäjän kilpailusta ja monopolistisen toiminnan rajoituksista markkinoilla annetun lain soveltamisalaan ja Venäjän kilpailuviranomaisten toimivaltaan. Hintaneuvotteluilla ei myöskään todettu olevan sellaisia kilpailua rajoittavia vaikutuksia Suomen markkinoilla, että asia kuuluisi kilpailunrajoituksista annetun lain alueelliseen soveltamisalaan. Tämän vuoksi Kilpailuvirasto katsoo, että asia ei kuulu sen toimivaltaan ja se poistetaan käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituksista annetun lain 2 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
[1] Esimerkiksi Kilpailuviraston päätös 4.3.1994, dno 88/67/94 koskien poikkeuslupaa Metsäteollisuus ry:n ja Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto r.y:n sopimille puukaupan hinta- ja määräsuosituksille.
[2] Metsäsektorin suhdannekatsaus 1998–99. Metsäntutkimuslaitos, Helsingin tutkimuskeskus, s. 41.
[3] Asia Miller International Schallplatten GmbH, 19/77, Kok. 1978 s. 131
[4] Yhdistetyt asiat Belgium NV 32/78 ja Belgian BMW 36–82/78, Kok. 1979, s. 2435
[5] Asia Tréfileurope T-141–152/89, Kok. 1995, s. 797
[6] Asia Fiatagri T-34/92, Kok. 1994, s. 905
[7] Asia John Deere T-35/92, Kok. 1994, II-957
[8] Asia Miller International Schallplatten GmbH, 19/77, Kok. 1978 s. 131
[9] Yhdistetyt asiat Belgium NV 32/78 ja Belgian BMW 36–82/78, Kok. 1979, s. 2435
[10] Asia Tréfileurope T-141–152/89, Kok. 1995, s. 797
[11] Ks. esim. Hidén – Saraviita: Valtiosääntöoikeuden pääpiirteet s. 44
[12] Ks. Kuoppamäki: Kilpailuoikeuden perusteet s. 37
[13] Law of the Russian Federation on competition and the limitation of monopolistic activity on goods markets
[14] Article 6. Agreements (concerted practices) of economic subjects which restrict competition. Agreements (concerted practices) made in any form between competing economic subjects (potential competitors) which together hold (or may hold) an aggregate share exceeding 35 percent of a particular market shall be prohibited and held void, in whole or in part, according to the established procedure, if such agreements (concerted practices) have or may have as their result a restraint of competition, including agreements (concerted practices) directed towards establishment (maintenance) of prices (tariffs), discounts, mark-ups (margins) or charges.
[15] Article 2. Sphere of Application of the Law. The law shall have effect on the entire territory of the Russian Federation. The present law shall extend to relations affecting competition on goods markets in the Russian Federation, and involving Russian and foreign legal persons, federal bodies of executive power, bodies of executive power of the subjects of the Russian federation, bodies of local self government, and also natural persons. The law shall apply also in those instances in which the actions and agreements committed or concluded, respectively, by the stated persons outside the bounds of the the territory of the Russian Federation lead or may lead to a restraint of competition or entail other negative consequences on the markets of the Russian Federation.
[16] Pellervon taloudellisen tutkimuslaitoksen raportteja n:o 168, Metsäntutkimuslaitoksen tiedonantoja 771, 2000: Kilpailu puu- ja vientimarkkinoilla s. 61
[17] EYVL N:o C 313, 15.10.1997, s. 3