1 Asia
1. Kuopion kaupungin tonttien luovutuksiin asetettu ehto kaukolämpöverkkoon liittymisestä.
2 Osapuolet
2. Kuopion kaupunki
3. Toimenpidepyynnön tekijä: Rauno Kangas
3 Ratkaisu
4. Toimenpidepyyntö ei anna aihetta enempiin toimenpiteisiin. Asia poistetaan käsittelystä.
4 Asian vireilletulo ja selvittäminen
5. Kilpailuvirastoon 29.10.2004 saapuneessa toimenpidepyynnössä on pyydetty virastoa tutkimaan Kuopion kaupungin tonttien luovutuksiin liittyvää ehtoa, jonka mukaan kaupunki asettaa tontin ostajalle velvoitteen liittyä kaukolämpöverkkoon. Toimenpidepyynnön tekijän mukaan Kuopion kaupunki on kaukolämmön suhteen monopoliasemassa ja toimenpidepyynnössä on pyydetty Kilpailuvirastoa selvittämään, onko tonttien luovutuksiin asetetuissa kaukolämpöön liittymisvelvoitteissa kysymys kilpailunrajoituslain vastaisesta menettelystä.
6. Kuopion kaupunki on toimittanut asiassa Kilpailuvirastolle selvityksiä 14.3.2005, 31.3.2006, 19.5.2006 ja 15.6.2006. Kilpailuvirasto on pitänyt asiassa neuvottelun Kuopion kaupungin ja Kuopion Energia Oy:n edustajien kanssa 10.5.2006.
5 Asiaselostus
5.1 Kuopion kaupungin tonttien luovutuksiin asetettu ehto liittyä kaukolämpöverkkoon
7. Kuopion kaupungin antaman selvityksen mukaan Kuopion kaupunginvaltuuston 31.3.2003 hyväksymissä yleisissä maanvuokrausehdoissa on ehto, jonka mukaan tontille tulevat rakennukset tulee liittää kaukolämmitykseen ja vastaavaa ehtoa on sovellettu myös kaupungin myydessä tontteja. Ehto on sisällytetty niihin sopimuksiin, joiden tarkoittamat kiinteistöt sijaitsevat kaukolämmitykseen soveltuvan energiansiirtoverkon alueella tai sellaisella alueella, jonne on tarkoitus energiansiirtoverkko rakentaa. Kuopiossa kaukolämpöverkon omistaa ja kaukolämpöä tuottaa ja myy kaupungin omistama energiayhtiö, Kuopion Energia Oy.
8. Kuopion kaupunki on 19.5.2006 toimittanut Kilpailuvirastolle tiedoksi kaupunginvaltuuston 15.5.2006 tekemän päätöksen muuttaa tontinluovutussopimuksia siten, että kaukolämpöverkkoon liittymisvelvoitetta koskeva ehto poistetaan niistä. Kaupunginvaltuuston kokouksen pöytäkirjaan on kirjattu apulaiskaupunginjohtajan toteamus, jonka mukaan asemakaavoituksen yhteydessä ratkaistaan erikseen kaukolämmitykseen liitettävät tontit, ja että on tarkoituksenmukaista saada käyttöön asiaa koskeva kaavamääräys.
5.2 Kaupungin esittämät perusteet liittymisvelvoitteelle
9. Kuopion kaupunki on vedonnut perusteina kaukolämpöverkkoon liittymisvelvoitteelle kaukolämmön energiatehokkuuteen, ympäristöystävällisyyteen ja edullisuuteen. Lisäksi Kuopion kaupunki on tuonut esille lainsäädännön, kuten kuntalain kunnalle asettamat asukkaiden hyvinvointia ja kunnan alueen kestävän kehityksen edistämistä koskevat velvoitteet sekä maankäyttö- ja rakennuslain maankäytölle ja rakentamiselle asettamat vaatimukset. Kuopion kaupunki on viitannut myös Kioton sopimuksen mukaisiin kansainvälisiin ja kansallisiin energiapoliittisiin tavoitteisiin.
10. Kuopion kaupungin mukaan vapaavalintaisuus energiamuotojen välillä johtaisi kaksinkertaisiin verkkoinvestointeihin ja siihen, että sekä kaukolämpö- että sähköverkko olisivat vajaakäytössä. Riskillä investoiminen ja mahdolliset hukkainvestoinnit saattaisivat johtaa hintojen nousuun ja koituisivat siten kuluttajien vahingoksi.
6 Oikeudellinen arviointi
6.1 Kilpailuviraston kaukolämpöverkkoon liittymisvelvoitetta koskeva päätös vuodelta 1998
11. Kilpailuvirasto tutki asiassa dnro 418/61/96 Kempeleen kunnan soveltamaa tontinluovutusehtoa, jonka mukaan tontinvuokraaja velvoitettiin liittymään alueelliseen kaukolämpöverkkoon. Kilpailuvirasto katsoi 15.4.1998 tekemässään päätöksessä, että kunnan liittymisehto rajoitti kilpailunrajoituslain vastaisesti vuokralaisen oikeutta valita haluamansa lämmitysmuoto ja poisti kilpailun kiinteistön lämmitysmuodon valintavaiheesta.
12. Päätöksessä sovellettiin tuolloin voimassa ollutta kilpailunrajoituslain 9 pykälää. Kyseinen kilpailunrajoituslain vanha 9 § on sittemmin kumottu 1.5.2004 voimaan tulleella lainmuutoksella (318/2004), minkä jälkeen puuttuminen kuntien asettamiin liittymisvelvoitteisiin on mahdollista kilpailunrajoituslain 4 ja 6 §:n nojalla.
6.2 Relevantit markkinat ja määräävä markkina-asema
13. Määräävän markkina-aseman olemassaolon ja sen mahdollisen väärinkäytön arvioinnin perusteena ovat tapauskohtaisesti määriteltävät relevantit hyödyke- ja maantieteelliset markkinat. Sellaiset hyödykkeet, joita asiakkaat pitävät toisiaan kohtuullisesti korvaavina, luetaan mukaan relevantteihin hyödykemarkkinoihin johtuen siitä, että yritys ei voi merkittävästi vaikuttaa hintoihin ja toimitusehtoihin, jos kauppakumppanit voivat siirtyä helposti käyttämään korvaavia hyödykkeitä tai hankkimaan hyödykkeitä muualla sijaitsevilta tavarantoimittajilta. Maantieteellisiä markkinoita määriteltäessä otetaan huomioon tarkastelun kohteena olevan yrityksen toiminta-alue ja sellaiset alueet, joilla asiakkaiden on mahdollista solmia taloudellisesti ja teknisesti realistisia vaihtoehtoisia liikesuhteita. Samoilla relevanteilla maantieteellisillä markkinoilla kilpailuolosuhteet ovat riittävän yhtenäiset, ja toisaalta ne voidaan erottaa lähimarkkinoista kilpailuolosuhteiden erilaisuuden perusteella.
14. Määräävä markkina-asema katsotaan kilpailunrajoituslain 3 §:n perusteella olevan yhdellä tai useammalla elinkeinonharjoittajalla taikka elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä, jolla koko maassa tai tietyllä alueella on yksinoikeus tai muu sellainen määräävä asema tietyillä hyödykemarkkinoilla, että se tai ne voivat merkittävästi ohjata hyödykkeen hintatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla muulla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla.
15. Kuopion kaupungin omistama Kuopion Energia Oy tuottaa ja toimittaa sähköä, kaukolämpöä sekä sähköverkkopalveluja Kuopion alueella. Kaukolämmitys on Kuopiossa yleisin lämmitysmuoto niin pientaloissa kuin muissakin kiinteistöissä. Vuonna 2006 kaukolämmitetyissä asuinnoissa asui 92 % kuopiolaisista[1].
16. Kaupungin kaukolämpöä tuottavalla yhtiöllä voidaan toiminnan verkostomaisen luonteen vuoksi katsoa olevan luonnollinen monopoli kaukolämpömarkkinoilla. Kaukolämpöön liittyneellä asiakkaalla ei pääsääntöisesti liittymisen jälkeen enää ole teknisten ja taloudellisten syiden vuoksi tosiasiallista mahdollisuutta kilpailuttaa lämmöntoimittajaa. Toisaalta vaihtoehtoisten lämmön hankintalähteiden käyttöä rajoittaa kaukolämmön myyntiä ja jakelua varten vaadittava jakeluverkko, jonka kanssa kilpailevien siirtoyhteyksien perustaminen on yleensä taloudellisesti siinä määrin kannattamatonta, että jakeluverkoston hallitsevan elinkeinonharjoittajan toimintaolosuhteet täyttävät luonnollisen monopolin tunnusmerkit.[2]
17. Tämän asian ratkaisemisen ja lopputuloksen kannalta ei ole välttämätöntä selvittää tarkemmin ja ottaa lopullista kantaa relevanttien markkinoiden määrittelyyn eikä Kuopion kaupungin asemaan niillä. Yllä esitetyn mukaisesti Kuopion kaupungilla on joka tapauksessa hyvin vahva asema kaukolämmön tuotannossa ja myynnissä oman kaukolämpöverkkonsa alueella. Koska kaukolämpö on Kuopiossa ylivoimaisesti yleisin lämmitysmuoto, kaupungilla on erittäin vahva asema myös lämmitysmarkkinoilla kokonaisuudessaan. Ottaen huomioon kaupungin vahva asema sekä kaukolämpömarkkinoilla että laajemmin lämmitysmarkkinoilla on asiaa perusteltua tarkastella lähtökohtaisesti mahdollisen määräävän markkina-aseman väärinkäytön näkökulmasta.
6.3 Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö
18. Kilpailunrajoituslain (480/1992) 6 §:ssä (318/2004) on kielletty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö. Väärinkäyttöä voi lain 6 §:n mukaan olla erityisesti:
19.
- kohtuuttomien osto- tai myyntihintojen taikka muiden kohtuuttomien kauppaehtojen suora tai välillinen määrääminen;
- tuotannon, markkinoiden tai teknisen kehityksen rajoittaminen kuluttajien vahingoksi;
- erilaisten ehtojen soveltaminen eri kauppakumppanien samankaltaisiin suorituksiin kauppakumppaneita epäedulliseen kilpailuasetelmaan asettavalla tavalla; tai
- sen asettaminen sopimuksen syntymisen edellytykseksi, että sopimuspuoli hyväksyy lisäsuoritukset, joilla niiden luonteen vuoksi tai kauppatavan mukaan ei ole yhteyttä sopimuksen kohteeseen.
7 Maankäyttö- ja rakennuslain muutos 1.1.2009
7.1 Maankäyttö- ja rakennuslain uusi 57 a §
20. Maankäyttö- ja rakennuslakiin (132/1999) lisättiin 1.1.2009 voimaan tulleella lainmuutoksella (1129/2008) uusi 57 a §, jonka mukaan asemakaavassa voidaan antaa määräys rakennuksen liittämisestä kaukolämpöverkkoon, jos määräys on tarpeen energian tehokkaan ja kestävän käytön, ilman tavoiteltavan laadun taikka asemakaavan muiden tavoitteiden kannalta. Poikkeuksen kaukolämpöön liittymisvelvollisuudesta muodostavat pykälän 3 momentissa luetellut rakennukset, eli käytännössä rakennukset, joiden lämmitystapa on vielä kaukolämpöäkin tehokkaampi; rakennukset, joiden pääasiallisena lämmitysjärjestelmänä on uusiutuviin energialähteisiin perustuva vähäpäästöinen lämmitysjärjestelmä sekä kaavoitettavalla alueella jo olevat rakennukset.
7.2 Kilpailuviraston antamat lausunnot maankäyttö- ja rakennuslain muutoksesta
21. Kilpailuvirasto antoi 20.3.2008 lausunnon ympäristöministeriölle sekä 26.9.2008 eduskunnan ympäristövaliokunnalle maankäyttö- ja rakennuslain muutosehdotuksiin liittyvistä mahdollisista kilpailuongelmista. Lausunnoissa virasto suhtautui erittäin varauksellisesti esityksessä ehdotettuun, kaukolämpöön liittymisvelvollisuuden sallivaan 57 a §:ään. Kilpailuvirasto katsoi, että säännös ja erityisesti sen perusteluihin sisältyvät kaukolämpöön liittymisvelvollisuudesta poikkeamisen tiukat ehdot saattavat johtaa kaukolämmön perusteettomaan suosimiseen muiden ympäristöystävällisten lämmitysvaihtoehtojen ja energiatehokkuuden parantamisen kustannuksella. Lisäksi Kilpailuvirasto ilmaisi lausunnoissa huolensa siitä, että mikäli kaavoituksessa voitaisiin määrätä tietyt uudistalot kaukolämpöverkkoon liitettäviksi, vähentäisi se luonnollisena monopolina pidettävien kaukolämpölaitosten kannusteita kustannustehokkuuteen ja toimintansa kehittämiseen. Kilpailuviraston näkemyksen mukaan ehdotetulla lainmuutoksella oltiin antamassa kunnille niillä olevan kaavoitusmonopolin johdosta mahdollisuus haluamallaan tavalla monopolisoida lämmitysmarkkinat.
22. Kilpailuvirasto katsoi eduskunnan ympäristövaliokunnalle antamassaan lausunnossa, että paras vaihtoehto kaukolämmön kohtuullisen hinnan turvaamisen ja kuluttajien valinnan mahdollisuuksien säilymisen kannalta on kilpailun pitäminen jatkossakin täysin avoimena lämmitysmuodon valintavaiheessa. Kilpailuvirasto esitti ehdotetusta 57 a §:stä luopumista tai ainakin sen tarkistamista.
7.3 Maankäyttö- ja rakennuslain muutoksen vaikutus käsillä olevaan tapaukseen
23. Kilpailuvirasto katsoo, kuten Kempeleen kuntaa koskevasta päätöksestä sekä Kilpailuviraston maankäyttö- ja rakennuslain muutoksesta antamista lausunnoista ilmenee, että kaupunkien tontinluovutussopimuksiin kirjattu tai kaavassa toteutettu liittymisvelvoite poistaa kuluttajien valinnanvapauden lämmitysmuodon suhteen ja vaikeuttaa kilpailevien lämmitysmuotojen markkinoille tuloa.
24. Maankäyttö- ja rakennuslain muutoksen voimaantulosta 1.1.2009 lähtien kaukolämpöverkkoon liittymisvelvollisuudesta on siis säädetty erityislaissa, maankäyttö- ja rakennuslaissa. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että kunnilla on jatkossa erityislakiin perustuva oikeus määrätä liittymisvelvoitteesta asemakaavassa. Näin ollen nyt käsillä olevassa tapauksessa ei ole tarpeellista selvittää tarkemmin mahdollisuutta puuttua liittymisvelvoitteeseen kilpailunrajoituslain nojalla.
25. Kilpailunrajoituslain 12 §:ssä on säädetty tilanteista, joissa Kilpailuvirasto voi olla ryhtymättä toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen poistamiseksi. Kilpailunrajoituslain 12 §:ää koskevien hallituksen esityksen (HE 243/1997) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan Kilpailuvirasto voi olla ryhtymättä toimenpiteisiin esimerkiksi tapauksissa, joissa kiellon vastaisesta toiminnasta on jo luovuttu ja joissa asian selvittämisellä ei olisi kilpailun turvaamisen kannalta tai rikkomuksen periaatteellisen hylättävyyden vuoksi merkitystä. Koska kaukolämpöverkkoon liittymisvelvollisuudesta on säädetty erityislaissa, katsoo Kilpailuvirasto, ettei tässä tapauksessa jatkoselvitysten tekeminen ole kilpailun turvaamisen kannalta perusteltua.
26. Lisäksi Kilpailuvirasto on ratkaisussaan ottanut huomioon epävarmuuden siitä, onko Kuopion kaupunki tässä tapauksessa kilpailunrajoituslain 6 §:n tarkoittama elinkeinonharjoittaja. Elinkeinonharjoittajan asema voisi perustua etuyhteyteen, joka kaupungille syntyy Kuopio Energia Oy:n omistuksen kautta. Elinkeinonharjoittajan asema ei kuitenkaan voi syntyä julkisen vallan harjoittamisesta, kuten tässä tapauksessa kaavoittamisesta ja siihen liittyvien määräysten antamisesta.
8 Johtopäätökset
27. Edellä esitetyin perustein kilpailuvirasto katsoo, ettei sen ole perusteltua enää jatkaa asian selvittämistä. Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
9 Sovelletut säännökset
28. Laki kilpailunrajoituksista (480/1992) 6 ja 12 §.
10 Muutoksenhaku
29. Kilpailunrajoituslain 21 §:n 1 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
11 Lisätiedot
30. Lisätietoja antaa apulaisjohtaja Timo Mattila.
[1] Kuopion Energia Oy:n Internet-sivut 11.7.2006.
[2] Kilpailuneuvosto on 18.6.2001 tekemissään Helsingin Energiaa (dnro 151/690/1999) ja Kuopion Energiaa (dnro 173/690/2000) koskevissa päätöksissään todennut, että kaupungit ovat määräävässä markkina-asemassa kaukolämpömarkkinoilla.