Dnro 957/61/2003 ja 995/61/2003, 23.9.2005
Osapuolet
Vaasan Vesi / Vaasan kaupunki
Toimenpidepyyntöjen tekijät:
Marjo Grönfors ja Hans Berg
Ratkaisu
Asia ei anna aihetta enempiin toimenpiteisiin ja se poistetaan käsittelystä.
Asian vireilletulo ja selvittäminen
Yksityishenkilöt Marjo Grönfors ja Hans Berg ovat tehneet Kilpailuvirastolle toimenpidepyynnöt (11.11.2003 ja 24.11.2003), joissa on pyydetty selvittämään, onko Vaasan Vesi syyllistynyt kilpailunrajoituslain kieltämään määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön 1.3.2003 toteutetussa taksarakenneuudistuksessa liittyen perusmaksujen hinnankorotukseen.
Toimenpidepyyntöjen mukaan Vaasan kaupunki on asettanut Vaasan Vedelle 20 %:n tuottotavoitteen siten, että lisätuotto otetaan kiinteistöjen perusmaksua nostamalla. Toimenpidepyyntöjen mukaan tämä voi johtaa jopa 300 %:n korotukseen yksittäisen asiakkaan perusmaksuissa.
Kilpailuvirasto pyysi asiassa Vaasan kaupungilta selvityksen, joka saapui virastoon 21.4.2004. Lisäksi Vaasan kaupunki toimitti 4.8.2004 Kilpailuvirastolle Vaasan sähköyhtiöön ja vesilaitokseen liittyen tehdyn konsulttiselvityksen.
Asiaselostus ja ratkaisun perustelut
Kaupungin selvitykset
Vaasan kaupungin mukaan Vaasan Veden taksarakenneuudistus perustuu vesihuoltolakiin. Vesihuoltolaissa (199/2001) ja sen perusteluissa (HE 85/2000) on annettu määräyksiä vesihuoltolaitosten perimistä maksuista. Vesihuoltolain 18 §:n mukaan vesihuollon maksujen tulee olla sellaiset, että pitkällä aikavälillä voidaan kattaa vesihuoltolaitoksen investoinnit ja kustannukset. Vesihuoltolaki edellyttää myös vesilaitosten kirjanpidollista eriyttämistä, mikä Vaasan Veden osalta tapahtui vuoden 2003 alusta lukien. Kirjanpidollisen eriyttämisen yhteydessä Vaasan Vedelle määriteltiin lisäksi tuottovaatimus Energiamarkkinaviraston omaksuman kohtuullisen tuoton laskentakaavan ja Vaasan kaupungin ulkopuoliselta tilaaman konsulttiselvityksen pohjalta.
Vaasan kaupunki totesi Kilpailuvirastolle 21.4.2004 toimittamassaan selvityksessä, että Vaasan Veden tuotto jää alle sen, minkä Energiamarkkinavirasto on päätöksissään katsonut kohtuulliseksi tuotoksi energialaitosten hinnoittelussa. Energiamarkkinavirasto määrittelee verkkotoimintaan sijoitetun oman ja vieraan pääoman kohtuullisen tuottoprosentin niin sanotun WACC-mallin avulla. Tässä mallissa kohtuullinen tuotto omalle pääomalle on valtion viiden vuoden sarjaobligaation vuotuinen keskiarvotuotto lisättynä 1,5 %:n riskilisällä.
Kun vuonna 2002 Vaasan Vesi -yhtiölle asetettiin tuottotavoitteeksi 20 % liikevaihdosta, Vaasan Veden sijoitetun oman pääoman tuottoprosentiksi tuli 3,06 %. Energiamarkkinaviraston käyttämän laskentakaavan mukaan kohtuullinen tuotto sijoitetulle omalle pääomalle olisi voinut olla vuonna 2002 hieman alle 6 %. Vaasan kaupungin selvityksen mukaan tunnusluvun ”20 % liikevaihdosta”, johon toimenpidepyynnöissäkin viitataan, käyttö perustuu lähinnä sen vertailukelpoisuuteen muiden kaupunkien kanssa. Kaupungin selvityksessä todetaan, että liikevaihtoon suhteutettu 20 %:n tuottovaatimus sijoittui kymmenen suurimman kaupungin vertailussa viidenneksi, vuoden 2000 tiedoista laskettuna.
Kaupunki toteaa lisäksi selvityksessään, että taksojen korotukset tuntuvat korkeilta, koska taksakorotuksia ei toteuteta säännönmukaisesti vuosittain, vaan noin 2-4 vuoden välein. Vaasan kaupungin mukaan perusmaksut olivat alun perin hyvin alhaiset ja niiden prosentuaaliset korotukset muodostuivat tästä syystä uudistuksen yhteydessä korkeiksi. Ajalla 1.1.2002-31.12.2004 taksamuutos oli kaupungin mukaan keskimäärin 10 %, mikä vastaa suuruusluokaltaan kuntien kustannustason nousua saman aikana. Vaasan kaupunki viittaa selvityksessään lisäksi taulukkoon, jossa on verrattu Vesi- ja viemärilaitosyhdistyksen tilastojen perusteella kuudentoista vertailukunnan vuoden 2002 vesi- ja jätevesimaksuja: tässä tilastossa Vaasan Veden taksat ovat kahdeksanneksi korkeimmat. Vaasan kaupungin mukaan myös Vaasan Veden taseen ylijäämien vähäisyys on osoitus siitä, että taksojen korotukset ovat olleet perusteltuja ja kohtuullisia.
Selvityksessään Vaasan kaupunki toteaa, että Vaasan Veden taksarakenneuudistus toteutettiin Kuntaliiton antaman vesihuoltolaitoksen maksuja koskevan ohjeen mukaisesti. Sen mukaan perusmaksun osuutta kokonaisvesimaksusta tulisi lisätä ja käyttömaksun osuutta vähentää, kuitenkin niin, että pääosa maksuista on edelleen vesimittarilukemista riippuvaa. Vaasan kaupungin mukaan Vaasan Veden kohdalla toimittiin juuri edellä selostetun suosituksen mukaisesti: taksauudistuksessa maksujen korotus kohdistui perusmaksuun ja käyttömaksut pidettiin ennallaan. Vaasan Veden uusi taksarakenne on Vaasan kaupungin mukaan aikaisempaa tasapuolisempi eri kuluttajaryhmille perustuessaan aiheuttamisperiaatteeseen, koska pelkkä myyty vesimäärä ei kuvaa laitoksen kuluja kiinteistöä kohti, sillä esimerkiksi pienkiinteistöillä johtopituudet ja siitä johtuen laitoksen yksikkökustannukset ovat suuremmat kuin isommilla kiinteistöillä. Tästä johtuen yksittäisen omakotitalon perusmaksu on kerrostalon vastaavaa suurempi. Myös muun muassa asuintalotyypillä ja asukasmäärällä on vaikutusta taksamuutoksen suuruuteen yksittäisen asiakkaan kohdalla.
Kilpailunrajoituslain mukainen arviointi
Kilpailunrajoituslain (480/92) 3 §:n 2 momentin mukaan määräävä markkina-asema katsotaan olevan elinkeinonharjoittajalla tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä, jolla koko maassa tai tietyllä alueella on yksinoikeus tai muu sellainen määräävä asema tietyillä hyödykemarkkinoilla, että se merkittävästi ohjaa hyödykkeen hintatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla muulla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla. Yksinoikeuteen rinnastettavassa määräävässä markkina-asemassa ovat ns. luonnolliset monopolit, joita syntyy, mikäli hyödykkeen ja markkinoiden ominaisuudet johtavat siihen, että ainoastaan yksi elinkeinonharjoittaja voi toimia kannattavasti tietyllä maantieteellisesti relevantilla markkina-alueella. Aikaisempaa kilpailunrajoituksista annettua lakia koskevan hallituksen esityksen (148/1987 vp.) mukaan luonnolliseen monopoliin perustuvasta määräävästä markkina-asemasta ovat esimerkkeinä muun muassa kunnalliset vesilaitokset.
Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on kilpailunrajoituslain mukaan kielletty. Kilpailunrajoituslain nykyisen 6 §:n mukaan väärinkäyttöä voi olla erityisesti kohtuuttomien osto- tai myyntihintojen taikka muiden kohtuuttomien kauppaehtojen suora tai välillinen määrääminen. Ennen 1.5.2004 voimaantullutta lainuudistusta määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä säädettiin kilpailunrajoituslain 7 §:ssä, jonka mukaan väärinkäyttönä pidetään mm. kohtuuttoman tai kilpailun rajoittamista ilmeisesti tarkoittavan hinnoittelukäytännön soveltamista. Tällainen väärinkäyttö voi ilmetä muun muassa tietyn hyödykkeen tai palvelun yleisen hintatason kohtuuttomuutena tai kohtuuttomana hinnankorotuksena. Vaasan Veden hinnoittelua koskevaan asiaan soveltuu kilpailunrajoituslain 6 § siltä osin kuin on kyse hinnoittelusta 1.5.2004 jälkeisenä aikana. Tätä ajankohtaa edeltävään hinnoitteluun sovelletaan ennen lainuudistusta voimassa ollutta 7 §:ää.
Kilpailunrajoituslain tarkoituksena ei ole, että kilpailuviranomaiset voisivat määrätä hyödykkeistä pyydettäviä hintoja tai asettaa ylimmän sallitun hinnan. Oikeuskäytännön perusteella Kilpailuvirasto voi puuttua monopoliasemassa tai määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen hinnoitteluun vain, jos se on ilmeisen kohtuutonta.[1] Myös määräävässä markkina-asemassa olevalla yrityksellä on hinnoittelussaan jonkin verran liikkumavaraa toteuttaa hintastrategiaansa. On silti huomattava, että määräävässä markkina-asemassa olevalle yritykselle tuottojen kasvattaminen ei voi yleisesti olla hyväksyttävä peruste hintatason korottamiselle. Tässä tapauksessa saadut selvitykset eivät kuitenkaan viittaa siihen, että Vaasan Veden perimiä maksuja kokonaisuutena arvioiden voitaisiin sen kannattavuuden (oman pääoman tuottoprosentti) tai muihin vesihuoltolaitoksiin tehdyn hintavertailun perusteella pitää kohtuuttomina.
Vaasan Veden uudistettu taksarakenne on kasvattanut perusmaksujen osuutta suhteessa käyttömaksuihin, ja yksittäisten asiakkaiden perusmaksujen korotukset ovat olleet tuntuvia. Perusmaksujen korotusten vaikutus kokonaisvesimaksuun on ollut kuitenkin huomattavasti vähäisempi. Lisäksi myös vesihuoltolain 18 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että vesimaksujen tulisi mahdollisimman hyvin vastata todellisia kustannuksia ja samalla edistää aiheuttamisperiaatteen toteuttamista. Lain yleisperustelujen mukaan lainuudistuksen pyrkimyksenä oleva maksujen oikea kohdentaminen todennäköisesti nostaisi joidenkin kotitalouksien vesihuoltomaksuja, kun vastaavasti toisten maksut pienenisivät. Saatujen selvitysten perusteella ei ole havaittavissa viitteitä siitä, että Vaasan Veden perusmaksujen korotukset vaikuttaisivat yksittäisiltä asiakkailta tai asiakasryhmiltä perittäviin hintoihin siten, että niitä olisi pidettävä kilpailunrajoituslain 6 §:ssä (ennen 1.5.2004 7 §) kiellettyinä kohtuuttomina myyntihintoina.
Edellä olevan perusteella Kilpailuvirasto katsoo, ettei asiassa ole esitetty sellaisia näkökohtia, joiden perusteella Vaasan Veden 1.3.2003 toteuttamia perusmaksujen hinnankorotuksia voitaisiin pitää kilpailunrajoituslain 6 §:n (ennen 1.5.2004 7 §) mukaisena kohtuuttomana hinnoitteluna. Näin ollen Kilpailuvirasto katsoo, ettei asian yksityiskohtaisempi selvittäminen ole tarpeen.
Kilpailuvirasto huomauttaa kuitenkin yleisesti, että kohtuuttoman korkeaa hinnoittelua ei voida pitää kilpailunrajoituslain kannalta hyväksyttävänä, vaikka hinnoittelun perusteena olisivat liikelaitoksen omistavan kunnan tai kaupungin taloudellisesta asemasta johtuvat seikat. Vesihuoltolaitoksen merkittävät tai jatkuvat hinnankorotukset, joille ei voida osoittaa kustannusperustetta tai muuta kilpailuoikeudellisesti hyväksyttävää syytä, saattavat johtaa siihen, että kilpailunrajoituslain 6 §:ssä kielletyn kohtuuttoman hinnoittelun tunnusmerkistö täyttyy.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslain (480/1992) 3 §:n 2 momentti ja 6 § (ennen 1.5.2004 7§).
Muutoksenhaku
Kilpailunrajoituslain 21 §:n 1 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
Lisätiedot
Lisätietoja asiassa antaa apulaisjohtaja Timo Mattila.
[1] Kilpailuneuvoston Helsingin Energiaa koskeva päätös 18.6.2001 (Dnro 151/690/1999)