Asian vireilletulo
Suomen luonnonsuojeluliitto ry ja Natur och Miljö rf ovat Kilpailuvirastoon 18.10.2001 toimittamassaan kirjeessä pyytäneet virastoa tutkimaan, ovatko Suomen paperiteollisuusyritykset ja teollisuusjärjestöt syyllistyneet kilpailulain rikkomiseen sopimalla yhdessä pohjoismaisen ympäristömerkin (jäljempänä Joutsenmerkki) käytöstä luopumisesta painopareissa ja pohjoismaisen ympäristömerkinnän alasajosta Suomessa. Toimenpidepyynnön tekijöiden mukaan Joutsenmerkin käyttölupien määrän merkittävä romahdus painopapereissa vuonna 2001 viittaa selvästi siihen, etteivät luvanhaltijat ole päättäneet merkistä luopumisesta itsenäisesti.
Kilpailuvirasto toteaa, että toimenpidepyynnön tekijät eivät toimi kilpailunrajoituslain (480/92) 3 §:n 1 momentin tarkoittamina elinkeinonharjoittajina painopaperimarkkinoilla. Näin ollen toimenpidepyynnön tekijöillä ei ole asianomaisasemaa Kilpailuviraston hallintomenettelyssä. Kilpailuvirasto on tästä huolimatta katsonut aiheelliseksi selvittää, ovatko painopaperialan yritykset mahdollisesti syyllistyneet kilpailunrajoituslain vastaiseen yhteistoimintaan toimenpidepyynnössä epäillyllä tavalla.
Asian selvittäminen
Kilpailuvirasto on ollut 15.1.2002 puhelimitse yhteydessä Metsäteollisuus ry:een (jäljempänä Metsäteollisuus) selvittääkseen paperiteollisuuden syitä Joutsenmerkistä luopumiselle. Lisäksi Kilpailuviraston edustajat ovat 5.2.2002 vierailleet Suomen Standardoimisliitto SFS ry:ssä (jäljempänä SFS), joka myöntää Joutsenmerkin käyttölupia.
Metsäteollisuus ry:n selvitykset
Metsäteollisuuden antaman selvityksen mukaan metsäteollisuusyritykset eivät ole kollektiivisesti päättäneet Joutsenmerkistä luopumisesta, vaan jokainen yritys päättää Joutsenmerkin käyttöluvan hakemisesta sekä käyttöoikeuden jatkamisesta itsenäisesti. Monet metsäalan yritykset ovat siirtyneet käyttämään Joutsenmerkin sijasta vaihtoehtoisia ympäristöjärjestelmiä. Metsäteollisuuden mukaan metsäteollisuusyritysten haluttomuus jatkaa Joutsenmerkin käyttöä painopapereissa liittyy lähinnä ympäristömerkkijärjestelmän ideologiaan, joka on laajentunut sisältämään ympäristöasioihin liittymättömiä näkökulmia. Näin ollen osa metsäteollisuusyrityksistä on päättänyt irtautua Joutsenmerkki-järjestelmästä painopaperituoteryhmän neljännen vaiheen kriteereiden tultua voimaan.
Suomen Standardoimisliitto SFS ry:n selvitykset
Joutsenmerkki-kriteerit asetetaan siten, että kussakin tuoteryhmässä vain ympäristön kannalta parhaat tuotteet (5–40%) voivat saada ympäristömerkin käyttöoikeuden. Nämä kriteerit ovat SFS:n mukaan realistisia kriteereitä, joiden määrittelemiseen osallistuu useiden eri tahojen edustajia ja mm. teollisuudella on oma(t) edustajansa. SFS:n antaman selvityksen mukaan kaikkien eri tuoteryhmien Joutsenmerkki-kriteerit tarkistetaan kolmen vuoden välein, jossa yhteydessä on otettava huomioon myös Joutsenmerkin uskottavuuden säilyminen niin luvan hakijoiden kuin ostajienkin keskuudessa.
Painopaperien Joutsenmerkki-kriteerit ovat kehittyneet neljässä vaiheessa. Painopaperien ensimmäisen vaiheen kriteerit tulivat voimaan vuonna 1991. Nyt on meneillään neljäs vaihe, jonka kriteerit vahvistettiin joulukuussa 1999, tosin ne astuivat voimaan vasta kolmannen vaiheen kriteerien umpeuduttua kesäkuussa 2001. Suomen kolmella suurimmalla metsäyhtiöllä on alusta alkaen ollut painopapereissa Joutsenmerkin käyttöoikeudet. Näiden tuotteiden osalta mm. energia- ja metsänhoitokriteereiden tiukentaminen tuli ajankohtaiseksi vasta neljännessä vaiheessa. Kriteereiden tiukentaminen aiheutti SFS:n mukaan suurta kritiikkiä ja tyytymättömyyttä paperiteollisuuden keskuudessa. Joutsenmerkin käyttölupien lukumäärä onkin painopapereiden osalta laskenut neljännen vaiheen alkaessa Pohjoismaissa 89:stä 14:ään.
SFS:n selvitysten mukaan kaikilla painopaperin tuottajilla oli neljännen vaiheen alkaessa valmiuksia Joutsenmerkin käyttöluvan jatkamiselle, mutta vain murto-osalle painopapereista haettiin luvan jatkamista. Pohjoismainen ympäristömerkintäjärjestelmä tarjoaa painopaperin Joutsenmerkki hyväksyttämistä vaihtoehtona Joutsenmerkki-käyttöluvalle. SFS:n mukaan ne paperiteollisuusyritykset, jotka eivät hakeneet käyttölupien jatkamista, päättivät tietyn ajanjakson jälkeen Joutsenmerkki hyväksyttää tuotteensa, sillä ei ollut taloudellisesti järkevää jäädä pois Joutsenmerkittyjen painotuotteiden markkinoilta. Näin ollen SFS:n mukaan painopaperit edelleenkin täyttävät kaikki Joutsenmerkille painopapereissa asetetut kriteerit.
SFS:n mukaan paperiteollisuusyritykset ovat siirtyneet käyttämään pohjoismaisen ympäristömerkin sijasta nk. ympäristötuoteselostetta (paper profile) ja/tai ympäristöhallintajärjestelmää (mm. EMAS ja ISO 14000). Ympäristöjärjestelmä ja -merkki eivät SFS:n mukaan kuitenkaan korvaa toisiaan, vaan ovat toisiaan täydentäviä.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Kilpailunrajoituslain 6 §:n 2 kohdan mukaan samalla tuotanto- tai jakeluportaalla toimivat elinkeinonharjoittajat tai näiden yhteenliittymät eivät saa sopimuksella, päätöksellä tai niihin rinnastettavalla menettelyllä rajoittaa tuotantoa, jakaa markkinoita tai hankintalähteitä, elleivät ne ole välttämättömiä järjestelyille, jotka tehostavat tuotantoa tai jakelua taikka edistävät teknistä tai taloudellista kehitystä ja hyöty pääosaltaan tulee asiakkaille tai kuluttajille.
Kilpailuviraston saamien selvitysten mukaan Joutsenmerkki-käyttölupien määrän romahdus vuonna 2001 ei ole johtunut paperiteollisuusyritysten kielletystä yhteistoiminnasta vaan siitä, että painopaperien kolmannen vaiheen Joutsenmerkki-käyttöluvat päättyivät samanaikaisesti kesäkuussa 2001. Kilpailuvirasto ei siten ole selvityksissään saanut näyttöä siitä, että paperiteollisuusyritysten menettelyssä olisi kyseessä kilpailunrajoituslain 6 §:n 2 momentissa kielletty tuotannonrajoitusjärjestely.
Toimenpidepyyntöä arvioitaessa voidaan myös soveltaa kilpailunrajoituslain 9 §:ää, jonka mukaan kilpailunrajoituksella, joka ei ole 4–7 §:n perusteella kielletty, katsotaan olevan vahingollisia vaikutuksia, jos se terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun kannalta sopimattomalla tavalla vähentää tai on omiaan vähentämään tehokkuutta elinkeinoelämän piirissä tai estää tai vaikeuttaa toisen elinkeinon harjoittamista.
Kilpailuvirasto toteaa, että kullakin yrityksellä tulee lähtökohtaisesti olla vapaus päättää sisäisestä, lainsäädäntöä tiukemmasta, ympäristöpolitiikastaan. Pohjoismainen ympäristömerkki on laatukriteeri, joka perustuu vapaaehtoisuuteen ja merkkiä haetaan yrityskohtaisesti tietyille tuoteryhmille. Joutsenmerkin käyttöluvan jatkaminen, käyttöluvan hankkiminen tai tuotteen Joutsenmerkki hyväksyttäminen ovat kunkin yrityksen liiketaloudellinen valinta, jonka hyötyvaikutukset voidaan nähdä vasta myöhemmässä vaiheessa. Yksi kolmesta suuresta paperiteollisuusyrityksestä onkin jatkanut Joutsenmerkki-käyttölupiaan painopapereissa neljännen vaiheen kriteereiden tultua voimaan. Kilpailuviraston selvitysten mukaan muutkin painopaperin tuottajat pitävät Joutsenmerkkiä yleisesti hyvänä ja arvostettuna merkkinä, tosin Joutsenmerkin avulla saatava todellinen kilpailuetu saavutettiin paperiteollisuuden edustajien mukaan jo ensimmäisessä ja toisessa vaiheessa, jolloin tarjolla ei ollut muita uskottavia ympäristömerkkejä. Paperiteollisuus on lisäksi katsonut, että ympäristömerkkijärjestelmän nykyinen kustannustaso on liian korkea siitä saatavaan markkinahyötyyn nähden.
Painopaperit määritellään lähinnä business-to-business -välituotteiksi. Kilpailuviraston selvityksissä tuli esille, että Joutsenmerkityn painopaperin luvanhaltijamäärän pienentyessä Joutsenmerkittyjä painotuotteita tuottavat painotalot huolestuivat heikkenevistä mahdollisuuksistaan ostaa tarvittava määrä Joutsenmerkittyä painopaperia. Saatujen selvitysten mukaan mikään painotalo ei ole tästä syystä kuitenkaan joutunut luopumaan omasta Joutsenmerkin käyttöoikeudestaan, sillä riittää, että Joutsenmerkityt painotuotteet painatetaan Joutsenmerkki hyväksytetylle painopaperille. Näin ollen Kilpailuvirasto katsoo, ettei Joutsenmerkin käyttölupien määrän pienentyminen painopapereissa ole kaventanut suurimman painopaperin käyttäjäryhmän (painotalot) toimintamahdollisuuksia. Kuluttajillekin on edelleen tarjolla Joutsenmerkittyjä paino- ja painopaperituotteita. Myöskään SFS:n elinkeinon harjoittaminen ei ole vaarantunut tai estynyt osan paperiteollisuusyrityksistä luovuttua Joutsenmerkin käytöstä painopapereissa. Näin ollen eräiden paperiteollisuusyritysten siirtyminen vaihtoehtoisiin ympäristöjärjestelmiin ei vaaranna toimivaa kilpailua painopaperimarkkinoilla, eikä sitä voida täten pitää kilpailunrajoituslaissa tarkoitettuna vahingollisena kilpailunrajoituksena.
Päätös
Edellä selostetun perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että toimenpidepyynnössä esitetyt näkökohdat eivät vaadi enempiä selvitystoimenpiteitä. Asia poistetaan käsittelystä.