Asianosaiset
Metsä Tissue Oyj
Kesko Oyj
Tamro Medlab Oy
Starkki Oy
Meira Nova Oy
BT-Yhtymä
Suomen Fripa Oy
Asian vireilletulo
Kilpailuvirastoon saapui 2.11.1998 Suomen Fripa Oy:n (tuolloin Suomen Fripa T:mi, Hilkka Niemi), jäljempänä Fripa, toimenpidepyyntö, jossa virastoa pyydettiin selvittämään Metsä Tissue Oyj:n, jäljempänä MT, menettelytapojen lainmukaisuutta Pirkanmaan sairaanhoitopiirin/Tampereen yliopistollisen sairaalan, jäljempänä TAYS, hygieniapaperituotteiden hankintaa 4209/621/98 varten järjestetyssä tarjouskilpailussa.
Selvitystoimenpiteet
Kilpailuvirasto siirsi asian 1.12.1998 Länsi-Suomen lääninhallituksen selvitettäväksi.
Länsi-Suomen lääninhallitus hankki asiassa selvityksiä MT:lta, TAYS:lta, Kauppatalo Hansel Oy:ltä ja Kesko Toimitustukun Länsi-Suomen alueyksiköltä. Näiden lisäksi lääninhallitus sai Fripalta lisäselvityksiä.
Lääninhallitus toimitti hankkimiensa selvitysten tulokset 24.5.1999 Kilpailuvirastoon, jonne saapuivat myös lisäkirjelmät 13.10.1999 Fripalta ja 19.10.1999 MT:lta.
Fripa on lisäksi toimittanut Kilpailuvirastolle 13.2.2002 vastineensa MT:n asiassa antamista selvityksistä. MT on antanut 10.5.2002 vastineensa Fripan vastineesta.
Asianosaiset yritykset
MT on pehmopaperituotteiden toimittaja ja valmistaja Pohjoismaissa, Saksassa ja Puolassa. Se on M-Real Oyj:n tytäryhtiö ja kuuluu sitä kautta Metsäliitto-Yhtymään. Vuonna 2000 MT:n liikevaihto oli noin 3,6 mrd mk. Yhtiön tuotteiden loppukäyttäjiä ovat sekä kotitaloudet että suurkuluttajat.
Kesko Oyj, Tamro Medlab Oy, Starkki Oy, Meira Nova Oy ja BT-Yhtymä (jäljempänä viisi tukkuliikettä) ovat tukkuliikkeitä, joiden toimintaan kuuluu muun muassa pehmopaperituotteiden tukkukauppa.
Suomen Fripa Oy on paperitukkuliike, jonka liikevaihto on noin 2 milj. mk. Fripa harjoittaa ulkomaisten pehmopaperituotteiden maahantuontia, jonka lisäksi sen valikoimiin kuuluu MT:n tuotteita.
Relevantit hyödyke- ja maantieteelliset markkinat
Relevantit hyödykemarkkinat muodostuvat asiakkaiden samoja tarpeita tyydyttävien ja siten toisiaan korvaavien hyödykkeiden markkinoista, joina voidaan tässä tapauksessa pitää eri pehmopaperituotteiden markkinoita. Näitä tuotteita ovat WC-paperit, talouspyyhkeet, lautasliinat ja kattaustuotteet, nenäliinat, arkki- ja rullamuotoiset käsipyyhkeet, veto- ja teollisuuspyyhkeet, kuivapaperituotteet, sairaaloiden suojat ja hoitotuotteet (esim. hammaslääkäriliinat, suojaliinat, selluvanut, poikkilakanat, ruokalaput, tasovaipat), kahvinsuodattimet, kosteuspyyhkeet, kasvopyyhkeet, erikoistuotteiksi luettavat lypsytuotteet, desinfioivat pyyhkeet, suojaliinat (esim. kaulussuojat, niskasuojat, laudeliinat), siivousliinat ja pölypussit, ilmakuivaajat sekä wiperit eli pestävät teollisuuspyyhkeet. Kaikki edellä mainitut tuotteet eivät ole käyttötarkoitukseltaan toisiaan korvaavia. Tämän tapauksen kannalta on kuitenkin tarkoituksenmukaista tarkastella pehmopaperimarkkinoita kokonaisuutena erottelematta eri tuoteryhmiä omiksi markkinoikseen. Kyseessä olevien hyödykkeiden tukkumyynti- ja suurkuluttajamarkkinat ovat ilmeisesti vähintään Suomen laajuiset, sillä sekä pehmopapereita ostavat suurasiakkaat (esim. suuret sairaalat, isot kaupungit sekä valtakunnalliset hotelli- ja ravintolaketjut) että tukkuliikkeet kuin myös alalla toimivat valmistajat, kuten MT, pitävät Pohjoismaita yhtenä markkina-alueena. Suurkuluttajatuotemarkkinoilla merkittävimmät valmistajat ovat MT ja Georgia Pacific Finland Oy, joiden kummankin markkinaosuus on noin 45 %.
Ottaen huomioon, että Kilpailuvirasto ei jäljempänä ilmenevin perustein katso tarpeelliseksi selvittää MT:n kilpailukäyttäytymistä pidemmälle, virasto ei pidä tarpeellisena määritellä relevantteja hyödyke- ja maantieteellisiä markkinoita täsmällisesti.
Päätös ja sen perustelut
Kilpailunrajoituslain 4 §:n mukaan elinkeinotoiminnassa ei saa vaatia seuraavalta myyntiportaalta, että kotimaassa tarjottavien hyödykkeiden myynnissä tai vuokrauksessa ei ylitetä tai aliteta tiettyä hintaa, vastiketta tai sen määräytymisperustetta.
Kilpailunrajoituslain 5 §:n 3 kohdan mukaan elinkeinotoiminnassa ei saa soveltaa sopimusta tai yhteisymmärryksessä toisen kanssa muuta järjestelyä, jonka mukaan tavaran myymistä, ostamista tai palveluksen suorittamista koskevassa tarjouskilpailussa tarjoushinta, ennakko tai luottoehto muutoin perustuu tarjoajien yhteistoimintaan sellaisessa tarjouskilpailussa. Edellä säädetyn ulkopuolelle jää sopimus tai muu järjestely, jonka mukaan tarjouksen antajat ovat liittyneet yhteen tehdäkseen yhteisen tarjouksen yhteisestä suorituksesta.
Tarjousyhteistyö on kiellettyä riippumatta siitä, perustuuko yhteistyö suulliseen tai kirjalliseen sopimukseen vai ei. Kilpailunrajoituslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan tarjousyhteistyö voi perustua myös pelkkään yhteisymmärrykseen.
Toimenpidepyynnön mukaan Fripa ei MT:lta tarjousta pyytäessään aluksi saanut tuotteiden tehdashintatietoja, vaan MT tiedusteli pelkästään Fripan laskutuspalkkioprosenttia TAYS:n pehmopaperihankinnassa. Lisäksi MT oli Fripan mukaan ilmoittanut siirtyvänsä pysyvästi edellä selostettuun käytäntöön. Fripa oli kuitenkin lopulta vaatimalla saanut MT:lta tehdashinnat tietoonsa.
TAYS:n tarjouskilpailussa MT ei ollut antanut viidelle tukkuliikkeelle tehdashintojaan, vaan MT oli jättänyt valmistamistaan pehmopaperituotteista oman tarjouksensa, jonka liitteenä oli viiden tukkuliikkeen laskutuspalkkioprosentit. Näistä viidestä tukkuliikkeestä yhden tarjouksessa oli puolestaan varsinaisten tuotehintojen osalta viitattu MT:n tarjoukseen. Tällainen valmistajaportaan menettely on rajoittanut seuraavan myyntiportaan eli viiden tukkuliikkeen hinnoitteluvapautta ja MT:n menettelyä voidaan siten pitää kilpailunrajoituslain 4 §:ssä kiellettynä määrähinnoitteluna. MT:n tarjousmenettelyä TAYS:n tarjouskilpailussa voidaan lisäksi pitää sellaisena MT:n ja kunkin tukkuliikkeen välisenä yhteistoimintana, joka on kilpailunrajoituslain 5 §:n 3 kohdassa kiellettyä tarjoushintoja koskevaa yhteistoimintaa.
Kilpailuvirasto on MT:n menettelyä edellä mainittujen lainkohtien nojalla arvioidessaan kiinnittänyt huomiota erityisesti siihen, miten menettely on rajoittanut tukkuliikkeiden toimintavapautta hinnoittelun suhteen ja miten vakavasti se on vahingoittanut tervettä ja toimivaa taloudellista kilpailua pehmopaperituotteiden tarjonnassa. Tapauksen erityispiirteenä on otettu huomioon myös se, että kyseessä on ollut julkiseen hankintaan liittyvä tarjouskilpailu.
MT on Länsi-Suomen lääninhallitukselle ja Kilpailuvirastolle antamissaan selvityksissä todennut, että sen ko. TAYS:n tarjouskilpailussa soveltama menettely, jossa eri tukkuliikkeiden laskutuspalkkioprosentit on tarjouksen liitteessä ilmoitettu, on johtunut MT:lla tarjouskilpailun aikana käynnissä olleesta tuotevalikoiman uudistuksesta ja on ollut siten tilapäinen ja ainutkertainen menettely. MT on vakuuttanut edelleen lisäselvityksessään, että se tarjoaa hinnaston mukaisilla hinnoilla tuotteita kaikille keskus- ja tukkuliikkeille ja että nämä ostavat tuotteet MT:ltä siten, että omistusoikeus tuotteisiin siirtyy keskusliikkeille ja tukuille, kun tavara lähtee tehtaalta, jonka jälkeen nämä määrittelevät itse tuotteista veloittamansa jälleenmyyntihinnat.
Kilpailunrajoituslain 12 §:n (480/92, muutettu 303/98) mukaan Kilpailuvirasto selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. Jos Kilpailuvirasto katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua 4–7 §:ssä tai 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla, sen on ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi. Kilpailuvirasto voi kuitenkin kilpailunrajoituslain 12 §:n mukaan olla ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailunrajoituksella on vain vähäinen vaikutus taloudelliseen kilpailuun. Kyseisen säännöksen perustelujen mukaan (HE 243/97 vp) toimenpiteisiin ei ryhdytä silloin, kun kilpailunrajoituksesta huolimatta kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan kokonaisuutena pitää toimivana tai kun rajoituksella muutoin on kilpailun turvaamisen kannalta vain vähäinen merkitys. Edelleen perusteluissa todetaan, että Kilpailuvirasto voi olla ryhtymättä toimenpiteisiin esimerkiksi tapauksissa, joissa kiellon vastaisesta toiminnasta on luovuttu.
Kilpailuviraston saamien selvitysten mukaan MT:n menettely TAYS:n pehmopaperihankintaan liittyvässä tarjouskilpailussa on ollut tilapäisratkaisu, johon on päädytty MT:n tuotevalikoiman uudistuksen takia tilapäisesti ja kyseisestä menettelystä on luovuttu. Arvioitaessa tapauksen merkityksellisyyttä kilpailuvaikutuksien kannalta on lisäksi otettava huomioon, että tarkasteltavana olevan TAYS:n hankinnan N:o 4209/621/98 perusteella suoritetut ostot ovat olleet arvoltaan yhteensä vain noin 1,1 miljoonaa markkaa, joka edustaa noin yhtä tuhannesosaa Suomen pehmopapereiden eri tuoteryhmien 1,1 miljardin markan vuotuisesta kokonaisarvosta. Tapauksen selvittelyn yhteydessä TAYS on todennut, että sen tietoon ei ole tullut seikkoja, joiden perusteella voisi arvioida, onko MT rajoittanut eri tukkuliikkeiden paperituotteiden tarjontaa kyseisen hankinnan yhteydessä. Näillä perusteilla MT:n menettelyä voidaan pitää kilpailuvaikutuksiltaan kilpailunrajoituslain 12 §:ssä tarkoitetulla tavalla vähämerkityksellisenä, eikä Kilpailuvirastolla ole syytä ryhtyä asiassa tältä osin enempiin toimenpiteisiin.
MT:n asiassa toimittamista selvityksistä 13.2.2002 antamassaan vastineessa Fripa on esittänyt lisäksi näkemyksenään, että MT on syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön antamalla Fripalle sitä syrjiviä kohtuuttoman korkeita hintatarjouksia pehmopaperituotteista. MT on 10.5.2002 Kilpailuvirastolle Fripan vastineesta toimittamassaan vastineessa antanut selvityksen pehmopaperituotteiden kaupassa noudattamistaan alennusperusteista. Alennusten suuruus riippuu asiakkaiden ostomääristä ja MT on ilmoittanut soveltavansa alennuksia yhdenmukaisesti kaikkiin asiakkaisiin nähden. Lisäksi MT:llä on käytössä ns. tarjousalennus, jonka saavat samansuuruisena kaikki tiettyihin tarjouskilpailuihin MT:n tuotteita tarjoavat tukkuliikkeet. MT myöntää myös kampanja-alennuksia, joita myönnetään samansuuruisina kaikille tuotekohtaisiin kampanjoihin osallistuville tukkuliikkeille. Kilpailuvirasto ei pidä Fripan vastineessaan 13.2.2002 esittämää epäilyä MT:n syyllistymisestä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidettävään Fripaa syrjivään hinnoitteluun MT:n antaman selvityksen valossa aiheellisena. Sen vuoksi ei ole myöskään tarpeellista määritellä, onko MT:llä ko. tuotteiden markkinoilla määräävä markkina-asema.
Asia poistetaan käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92, muutettu 303/98) 4 §, 5 §, 7 §, 9 § ja 12 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.