Dnro 986/61/2000, 25.11.2003

Asianosaiset

Kiteen kaupunki
Lieksan kaupunki
Kansaneläkelaitos
Itä-Suomen lääninhallitus
Kiteen Aluetaksi Oy
Kiteen Aluetaksi Oy:n osakasautoilijat:
Tapio Tikka, Kari Sallinen, Matti Luukkainen, Ilkka Alvila ja Tilausliikenne Lauri Möttö Ky

Toimenpidepyynnön tekijät

Pertti Hyttinen, Veikko Kostamo, Soini Väkeväinen, Veikko Hirvonen, Matti Silvennoinen, Seppo Havukainen, Ilmari Karjalainen ja Matti Partinen

Asian vireilletulo

Kilpailuneuvosto on 12.10.2000 antamallaan päätöksellä (Dnro 20/690/2000) hylännyt Pertti Hyttisen ja muiden toimenpidepyynnön tekijöiden tekemän julkisia hankintoja koskevan valituksen.

Siltä osin kuin hakemuksessa on viitattu kilpailunrajoituslain mukaisten kilpailunrajoitusten tutkintapyyntöön, kilpailuneuvosto on siirtänyt asian 18.10.2000 Kilpailuvirastolle.

Alkuperäisen 11.2.2000 päivätyn toimenpidepyynnön mukaan Kiteen sosiaalitoimen asiakkaat on velvoitettu käyttämään joukkoliikenneprojektin palveluita. Joukkoliikenneprojektin kuljetusten saamisen edellytyksenä takseille on, että autoilijoiden on liityttävä Kiteen Aluetaksi Oy:n (jäljempänä Aluetaksi) välitysjärjestelmään sekä osallistuttava järjestelmäkoulutukseen kohtuuttomin hinnoin. Toimenpidepyynnön mukaan Aluetaksin omistaja-autoilijat on lisäksi vapautettu maksusta ja siten järjestelmä on syrjivä.

Toimenpidepyynnössä pyydettiin myös selvittämään, ovatko Aluetaksin autoilijat syyllistyneet laittomaan tarjousyhteenliittymään hoitaessaan projektiin kuuluvaa junataksiliikennettä. Lisäksi Hyttinen pyysi selvittämään, ovatko eri viranomaistahot noudattaneet kilpailulainsäädäntöä niiden antaessa toimeksiantoja Aluetaksille ja sen osakasautoilijoille ilman kilpailuttamista.

Kilpailuttamisen osalta arviointi kuului kilpailuneuvostolle. Edellä mainitussa ratkaisussaan kilpailuneuvosto siis hylkäsi toimenpidepyynnön tekijöiden tekemän julkisia hankintoja koskevan valituksen.

Yritykset

Kiteen Aluetaksi Oy:n toimialana on henkilökuljetukseen sopivien tilaus- ja linjaliikennetoimialapalveluiden tuottaminen, vuokraus ja välitystoiminta, kuriiritoiminta, mainostilavälitys ja -vuokraus sekä koulutus ja markkinointi.

Lisäksi yhtiöllä on oikeus omistaa ja hallita kiinteää ja irtainta omaisuutta sekä harjoittaa sijoitustoimintaa. Aluetaksi ei toimi liikenteenharjoittajana. Yhtiöllä on aputoiminimi (Kiteen Kutsutaksi ja Linjaliikenne), jonka toimialana on junataksikuljetus Kiteen rautatieasemalta lähiympäristöön.

Aluetaksin perustivat ja omistavat viisi autoilijaa: Ilkka Alvila, Matti Luukkainen, Lauri Möttö, Kari Sallinen ja Tapio Tikka.

Asianosaisina mainitut toimenpidepyynnön tekijät ovat liikenneluvan saaneita taksiautoilijoita.

Asian selvittäminen

Selvitystoimenpiteet

Kilpailuvirasto pyysi 13.2.2001 Itä-Suomen lääninhallitusta selvittämään, mitkä ovat Pohjois-Karjalan joukkoliikenneprojektin Kiteen osaprojektin kilpailua mahdollisesti rajoittavat vaikutukset, ja tekemään perustellun esityksensä kilpailua vääristävien epäkohtien korjaamiseksi.

Lääninhallituksen kilpailu- ja kuluttajaosasto pyysi kilpailuneuvostokäsittelyssä syntyneiden asiakirjojen lisäksi Aluetaksilta selvityksiä joukkoliikenneprojektin vaikutuksista 1.2.2001, mihin vastaus saatiin 13.3.2001, ja projektin osoittauduttua jatkuvaksi myös 4.6.2001, mihin vastaus saatiin 9.7.2001. Lisäksi se pyysi selvityksiä 4.6.2001 Pohjois-Karjalan joukkoliikenneprojektin hallinnolta, jolta saatiin vastaus 20.6.2001, Kiteen kaupungilta, jolta saatiin vastaus 27.6.2001, ja Itä-Suomen lääninhallituksen liikenneosastolta, jolta saatiin vastaus 15.6.2001.

Itä-Suomen lääninhallitus toimitti selvityksensä Kilpailuvirastoon 31.8.2001.

Kuvaus Pohjois-Karjalan joukkoliikenneprojektista

Kiteen ja Lieksan kaupungit aloittivat 1.4.1999 lukien Pohjois-Karjalan joukkoliikenneprojektin, jossa kumpikin kaupunki muodosti oman osaprojektinsa. Ensimmäinen jakso kesti 1.4.1999–31.3.2001 välisen ajan ja toinen jakso kesti 1.4.2001–31.3.2003 välisen ajan.

Projektin tavoitteena oli luoda alueen tarpeet ja vaatimukset huomioiva kimppakyytiverkosto, joka jaoteltiin kiinteään ja kutsuohjattuun reittiliikenteeseen sekä palveluliikenteeseen. Projektissa pyrittiin saamaan säästöjä kuntien, Kansaneläkelaitoksen ja joukkoliikenneviranomaisten maksamissa kuljetuskustannuksissa kuljetuksia yhdistämällä ja parantamaan palvelujen tarjontaa kohtuuhinnoin. Liikenne toteutettiin takseilla ja pienoislinja-autoilla yhteiskuljetuksina eri hallinnonalojen kuljetuksia yhdistämällä. Projektia rahoittivat Lieksan ja Kiteen kaupungit, Itä-Suomen lääninhallitus, Liikenneministeriö ja Kansaneläkelaitos.

Joukkoliikenneprojektiin kuului Kiteen osalta junataksiliikenne, vammaispalvelulain mukaisia kuljetuksia, kaikille avoimet kaupungin sisäisen palveluliikenteen kolme reittiä, koulujen loma-aikainen liikenne ja sairaalakuljetukset Joensuun keskussairaalaan. Liikennöinti tapahtui Kiteen Aluetaksin välitysjärjestelmän kautta kutsuohjattuina kimppakyyteinä, mikäli mahdollista. Junataksiliikenteessä 1.3.1997–3.6.2000 toteutetun kokeiluvaiheen päätyttyä kaikki liikennepalvelut kilpailutettiin lukuun ottamatta Kansaneläkelaitoksen asiakkaan omavastuuosuuden ylittävältä osuudelta maksamia sairaalakuljetuksia. Kaikki halukkaat autoilijat saattoivat liittyä sairaalakuljetusten järjestelmään periaatteella yksi auto liikennelupaa kohden ja he saivat kuljetuksia vuorollaan normaalitaksalla. Tässäkin tapauksessa Aluetaksi Oy:n välitysjärjestelmään liittyminen oli edellytys ajojen saamiseksi.

Projektissa Kiteen ohella mukana ollut Lieksan kaupunki oli tehnyt sopimuksen Aluetaksin kanssa välitysjärjestelmästä ja siihen tarvittavan palvelun (ylläpito, kehittäminen, koulutus, raportointi ja tilausvälitys) hankkimisesta. Palvelun tuottamisesta aiheutuvista kehitystyökustannuksista korvattiin osa Aluetaksille joukkoliikenneprojektin hyväksymän budjetin mukaisesti. Järjestelmän, ns. Kyytivahdin avulla eri kuljetuksia voitiin yhdistellä. Kyseessä oli tietokoneohjelma, joka siirsi palvelunumeroon saapuvan puhelun kutsuohjattua liikennettä sillä hetkellä hoitavalle autoilijalle, ja mikäli tätä ei tavoitettu, siirtyi puhelu jonossa seuraavana olevalle jne.

Projektin myöntämän tuen lisäksi autoilijat maksoivat järjestelmästä Aluetaksille 500 markan liittymismaksun ja 122 markan kuukausimaksun. Autoilijan oli osallistuttava järjestelmäkoulutukseen ja vierasta kuljettajaa käyttäessään maksettava koulutusmaksu 350 markkaa. Kaikille kuljetuksille oli omat tilausnumeronsa, jotka olivat maksullisia palvelunumeroita. Asiakkaat maksoivat tilauksesta 3,30 mk + pvm ja tuotot tuloutettiin Aluetaksille.

Kiteen Aluetaksi Oy:n selvitykset

Aluetaksin selvitysten mukaan Kyytivahti-järjestelmä on matkojenyhdistelykeskuksen työvälineeksi kehitetty ohjelmistotuote ja sen oikeudet omistaa Kari Vuori Oy. Aluetaksi osti käyttöoikeuden ohjelmistoon sopimuksella osakkaansa Tapio Tikan 100 prosenttisesti omistaman yhtiön, Suomen Tilausvälitys Oy:n kautta.

Suomen Tilausvälitys Oy:n toimenkuvaan kuului mm. autoilijoiden kouluttaminen Kyytivahti-järjestelmän käyttöön. Ohjelmistojen käyttöön tarvittavat laitteet olivat Aluetaksilla. Kyytivahtijärjestelmän oletettiin jatkossa olevan myyntituote, jonka voisivat hankkia matkojenyhdistelytoiminnasta kiinnostuneet tahot.

Aluetaksin ja Pohjois-Karjalan joukkoliikenneprojektin välisessä sopimuksessa edellytettiin Aluetaksilta välityspalvelun lisäksi liikenteenharjoittajien ja kuljettajien kouluttamista. Sopimuksessa oli myös määritelty projektin myöntämän tuen lisäksi liikennöitsijöiltä perittävät maksut ylläpidosta ja koulutuksesta.

Kaikki Aluetaksin kanssa palvelusopimuksen tehneet autoilijat, siis myös yhtiön osakasautoilijat, osallistuivat samansuuruisin maksuin järjestelmän kustannuksiin. Liittymismaksuun sisältyi yksilöllinen järjestelmänkäyttökoulutus sekä tarvittava järjestelmäpäivitys. Lisäksi siihen kuuluivat valmiiksi neuvotellut operaattorisopimukset. Kuukausimaksuilla katettiin ohjelmiston ylläpito- ja softakustannukset, markkinointi sekä palvelun tuottamisesta aiheutuneet kustannukset.

Tällä perusteella Aluetaksi kiisti syyllistyneensä mahdollisena määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidettävään syrjivään hinnoittelukäytäntöön, ja totesi, että se, millaisia kustannuksia projekti palvelunostajana halusi edelleen siirtää ostosopimuksissaan oleville liikennöitsijöille, ei ollut Aluetaksin määrättävissä. Lisäksi Aluetaksi esitti Kyytivahdin kustannus- ja tuottolaskelmat ja katsoi niihin tukeutuen, etteivät toimenpidepyynnön tekijöiden väitteet maksujen kohtuuttomuudesta ja kustannusvastaamattomuudesta pidä paikkaansa. Lisäperusteluna Aluetaksi mainitsi vielä sen, että liikennöitsijöiden maksut suhteessa projektin niiltä tilaamista ajoista saamiin tuloihin olivat erittäin pienet ja huomattavasti alhaisemmat kuin esimerkiksi Matkahuollon seutukortin tyhjennyspalveluista perimät korvaukset.

Itä-Suomen lääninhallituksen ja autoilijoiden selvitys Kiteen junataksiliikenteestä

Kiteen junataksikokeilu lähti liikkeelle kaupungin aloitteesta keväällä 1997. Liikennepalvelua aloitettaessa sen hankinnasta vastaava Itä-Suomen lääninhallitus ei saanut yhtään tarjousta eikä sillä ollut muuta vaihtoehtoa kuin neuvotella suorahankintasopimus, joka allekirjoitettiin helmikuussa 1997. Liikennöitsijä oli yhteenliittymä Tapio Tikka, Kari Sallinen, Ilkka Alvila, Matti Luukkainen ja Tilausliikenne Lauri Möttö Ky sekä sopimukseen myöhemmin liittyvät liikennöitsijät, jotka yhteenliittymä esittää ja ostaja hyväksyy. Sopimuskausi oli alun perin 1.3.1997–31.5.1999, mutta sitä jatkettiin ajalle 1.6.1999–31.12.1999 sekä 1.1.2000–3.6.2000.

Keväällä 2000 lääninhallitus järjesti tarjouskilpailun liikennöinnistä ajalla 4.6.2000–31.5.2003 ja sen voittivat Kiteen Aluetaksi Oy:ssä osakkaina olevat autoilijat yhteenliittymä Tapio Tikka, Matti Luukkainen ja Lauri Möttö. Valintaperusteena oli halvin hinta. Lisäksi ehtona oli kuuluminen hankintayksikön määräämään välitysjärjestelmään, joka tässä tapauksessa oli Aluetaksin Kyytivahti-järjestelmä.

Itä-Suomen lääninhallituksen selvityksen mukaan välitysjärjestelmän kehittämistyö ja prototyypin kokeilu edellytti useampien liikennöitsijöiden mukanaoloa. Niinpä liikenneosaston tarjouspyynnössä, liitteessä kalustovaatimukset, määrättiin, että kuljetuksen luonteesta ja laajuudesta sekä välitysjärjestelmän kokeilusta johtuen tuli tarjousyhteenliittymään kuulua vähintään kolme eri liikennöitsijää.

Tarjouksen pyytäjän asettamien hankintaehtojen mukaisesti autoilijat liittyivät yhteen tehdäkseen yhteisen tarjouksen kyseisistä ajoista ja heidän tarkoituksenaan myös oli, että ajojen suorittamiseen osallistuvat ja siihen tarvitaan kaikkien autoja.

Liikennepalveluiden välitysmarkkinat

Toimenpidepyynnössä on kyse henkilöliikennepalvelujen tarjonnasta ja niiden välttämisestä. Laajasti tarkasteltuna nämä markkinat käsittävät yhtäältä sekä julkisen vallan että yksityisten yritysten operoiman juna-, taksi- ja bussiliikenteen ja toisaalta kyseisten palveluiden välittämisen eri liikennemuotoja tarvitseville asiakkaille. Asiakkaiden ja heidän puolestaan mahdollisesti toimivien julkisten hankintayksiköiden näkökulmasta erilaiset palvelutarpeet ja niiden täyttämiseksi järkevästi käytettävissä olevat tarjontavaihtoehdot kuitenkin usein rajaavat liikenne- ja välityspalvelumarkkinat joko liikennemuodoittain tai alueellisesti. Myös julkinen sääntely vaikuttaa markkinoiden eriytymiseen. Toisaalta julkisyhteisöjen rahoittamien kuljetuspalveluiden yhdisteleminen niin, että palveluja voidaan suorittaa linja-autolla, taksilla tai invataksilla, sekä tilaus- ja maksujärjestelmien avoimuuden ja yhteensopivuuden parantaminen kaventavat erityisesti bussi- ja taksiliikenteen ja niiden välityspalveluiden eroja. Näin on tapahtunut Pohjois-Karjalassa, jonka joukkoliikenneprojektiin kuuluneet Kiteen ja Lieksan alueen taksipalvelut ja niiden välittäminen asiakkaille ovat olleet osa laajempia Pohjois-Karjalan seutukunnan henkilöliikennepalvelujen ja niiden välitystoiminnan markkinoita.

Päätös

Pohjois-Karjalan joukkoliikenneprojektiin osallistuneet Kiteen ja Lieksan kaupungit, Kansaneläkelaitos ja Itä-Suomen lääninhallitus ovat ostaneet ja rahoittaneet liikennepalveluja ja niiden välitystä sosiaali-, terveys- ja opetuslainsäädäntöön sekä liikennepoliittisiin ohjelmiin perustuen ja yhteiskunnalliset kuljetuspalveluvelvoitteensa täyttääkseen. Toiminnan tarkoituksen ja järjestämistavan perusteella em. julkisyhteisöt eivät ole toimineet projektissa kilpailunrajoituslain 3 §:n 1 momentin tarkoittamina elinkeinonharjoittajina, joten niiden toimintaan ei näiltä osin voida soveltaa kilpailunrajoituslakia.

Kyseisten liikennepalvelujen välitys on hankittu Kiteen Aluetaksi Oy -nimiseltä yksityiseltä elinkeinonharjoittajalta, joka on saatujen selvitysten mukaan hinnoitellut palvelunsa kustannusvastaavasti, kohtuullisesti ja syrjimättömästi. Kun välitysjärjestelmään pääsy on lisäksi ollut avoin kaikille autoilijoille, ei em. julkisyhteisöjen ja Aluetaksin menettelytavoissa ole ollut sellaisia kilpailunrajoituslaissa tarkoitettujen kiellettyjen tai vahingollisten kilpailunrajoitusten piirteitä, että Kilpailuvirastolla olisi aihetta hankintamenettelyn ja Aluetaksin aseman enempään selvittämiseen.

Saatujen selvitysten perusteella Aluetaksin osakasautoilijoiden tarjous Kiteen junataksiliikenteestä on ollut kilpailunrajoituslain 5 §:n 2 momentin mukainen sallittu yhteistarjous, joten sekään ei anna aihetta enempiin toimenpiteisiin.

Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystään.

Sovelletut säännökset

Kilpailunrajoituslain (480/92) 3, 5, 7 ja 9 §

Muutoksenhaku

Kilpailuviraston tähän ratkaisuun saa hakea muutosta kilpailunrajoituslain 21 §:n mukaan markkinaoikeudelta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään.