Osapuolet
Helsingin kaupungin liikennelaitos (HKL), Helsinki
Helsingin Bussiliikenne Oy, Helsinki, edeltäjät HKL-Bussiliikenne ja Suomen Turistiauto Oy, Helsinki
Toimenpidepyynnön tekijät
Concordia Bus Finland Oy Ab, edeltäjät Stagecoach Finland Oy Ab ja Oy Swebus Finland Ab, Espoo
Veolia Transport Finland Oy, edeltäjät Connex Finland Oy ja Linjebuss Finland Oy, Helsinki
Ratkaisu
Toimenpidepyynnöt eivät anna aihetta enempiin toimenpiteisiin. Asia poistetaan käsittelystä.
Asian vireilletulo
Kilpailuvirastoon 6.11.1998 toimittamassaan selvityspyynnössä Stagecoach Finland Oy Ab (nykyinen Concordia Bus Finland Oy Ab, jäljempänä Concordia) ja Linjebuss Finland Oy (nykyinen Veolia Transport Finland Oy, jäljempänä Connex/Velia) pyysivät virastoa tutkimaan, onko Helsingin kaupungin sisäisessä bussiliikenteessä määräävässä markkina-asemassa oleva HKL-Bussiliikenne syyllistynyt vuosina 1997–1998 kustannukset alittavaan saalistushinnoitteluun tarjouksissaan emoyksikölleen Helsingin kaupungin liikennelaitokselle (jäljempänä HKL) ja/tai Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunnalle (jäljempänä YTV).
Toimenpidepyynnön mukaan HKL-Bussiliikenteellä oli 55,8 prosentin markkinaosuutensa takia yksinkin määräävä markkina-asema Helsingin sisäisessä kaupunkiliikenteessä, minkä lisäksi sen asemaa vahvisti kaupungin omistama Suomen Turistiauto (jäljempänä STA), jonka osuus Helsingin sisäisessä liikenteessä oli 20 prosenttia ja nousi vuonna 1995 17 prosenttiin seutuliikenteestä. Kilpailuviraston 13.1.1997 tekemään päätökseen, Dnro 518/61/94 ja 597/61/94, tukeutuen toimenpidepyynnön tekijät katsoivat, että Helsingin kaupunkia tulee liikelaitoksineen ja tytäryhtiöineen käsitellä konsernina.
Toimenpidepyynnön mukaan HKL-Bussiliikenteen tarjoukset YTV-kilpailussa eivät ole voineet perustua ao. linjojen hoitamisesta aiheutuneisiin todellisiin kustannuksiin, vaan HKL-Bussiliikenne on alihinnoitellut tarjouksensa virastolle toimitetuista kustannusvertailuista ilmenevällä tavalla alle ns. joustavien kustannusten ja vielä selkeämmin alle HKL:n kokonaiskustannusten. Samalla tavoin bussiliikenneyksikön epäiltiin menettelevän Helsingin sisäisen liikenteen kilpailuttamisessa ja oletettavasti tulevan menettelemään myös Espoon ja Vantaan sisäisen liikenteen tarjouskilpailuissa. Alihinnoittelun vaikutuksena tai tarkoituksena on ollut karkottaa muut keskeiset toimijat pääkaupunkiseudun liikennöintimarkkinoilta, jonka jälkeen mm. alueella sovellettavista poikkeuksellisista kalustovaatimuksista, varikkotilojen hankinnan vaikeudesta ja kalleudesta sekä kilpailtavien liikennekokonaisuuksien suuruudesta aiheutuvat alalle tulon esteet pitäisivät kilpailun loitolla ja antaisivat HKL-Bussiliikenteelle mahdollisuuden nostaa olennaisesti hintojaan.
Toimenpidepyynnön tekijät katsoivat lisäksi, että HKL-Bussiliikenteen tulot ja menot ja muut vastaavat tiedot eivät ole ilmenneet Helsingin kaupungin liikennelaitoksen liiketoiminnan tilinpäätösasiakirjoista riittävän läpinäkyvällä tavalla. Heidän mukaansa selvyyttä ei näin ollen ole voitu saada mm. siitä, missä määrin konsernin emoyksikköön on sisällytetty kuluja ja kustannuksia, jotka bussiliikenneyritys normaalisti joutuisi itse kattamaan. Yhtiöt vaativat, että HKL-Bussiliikenne yhtiöitetään ja että sen alihinnoittelu tarjouskilpailuissa kielletään.
Connex uudisti alihinnoittelu- ja ristiinsubventioepäilynsä sekä bussiliikenneyksikön aseman selkiyttämistä koskevan vaatimuksensa Kilpailuvirastoon 21.5.2002 toimittamassaan uudessa toimenpidepyynnössä. Yhtiö katsoi, että HKL-Bussiliikenteen asema osana liikennelaitosta ja emolta saadut markkinahintoja edullisemmat varikko- ja hallintopalvelut mahdollistavat osaltaan saalistushinnoittelun jatkamisen. Connex esitti, että bussiliikenneyksikkö on joko yhtiöitettävä tai erotettava joukkoliikennelautakunnan ja HKL-konsernin yhteydestä muodostamalla siitä itsenäinen liikelaitos.
Asian selvittäminen
Kilpailuvirasto on hankkinut asiassa selvitykset YTV:ltä, HKL:ltä, HKL-Bussiliikenteeltä ja Suomen Turistiauto Oy:ltä (jäljempänä STA) ensin vuonna 1999 ja uudelleen vuonna 2003, jolloin selvityksiä pyydettiin myös toimenpidepyynnön tekijöiltä sekä Espoon ja Vantaan joukkoliikenneyksiköiltä. Selvitysten laajentamiseen vaikuttivat toimenpidepyynnön uudistamisen ohella YTV:n vuosina 1996 ja 2001 laatimat selvitykset seutuliikenteen ja pääkaupunkiseudun joukkoliikenteen kilpailuttamisesta, YTV:n tilaama ja vuonna 1999 julkaisema pääkaupunkiseudun linja-autovarikkoselvitys, Tampereen yliopiston vuosina 1999 ja 2003 julkaisemat tutkimukset pääkaupunkiseudun bussiliikenteen kilpailuttamisesta sekä Helsingin kaupungin tarkastusviraston ja tarkastuslautakunnan vuonna 2003 laatimat arvioinnit HKL-Bussiliikenteen ja STA:n heikentyneestä taloudellisesta tilasta. Lisäksi Kilpailuvirasto on seurannut vuodesta 2002 alkaen pääkaupunkiseudun linja-autoliikennettä koskenutta lehtikirjoittelua sekä YTV:n, kaupunkien ja alalla toimivien yritysten kotisivuja. Vm. tietolähteitä on eräiden YTV:ltä sähköpostitse saatujen markkinaosuustietojen ohella käytetty myös vuonna 2007 päätöstä valmisteltaessa.
Asiaselostus
Pääkaupunkiseudun linja-autoliikennemarkkinat
Pääkaupunkiseudulla harjoitettava linja-autoliikenne jakaantuu tilausliikenteeseen, kaukoliikenteeseen ja paikallisliikenteeseen. Paikallisliikenne on yhtäältä YTV:n ostamaa seutuliikennettä ja toisaalta alueen kaupunkien Helsingin, Espoon (ml. Kauniainen) ja Vantaan ostamaa sisäistä kaupunkiliikennettä. Sekä seutu- että kaupunkien sisäinen liikenne ovat ns. bruttoperusteista sopimusliikennettä, jossa tilaajat ja niiden joukkoliikenneorganisaatiot suunnittelevat ja määrittelevät liikenteen tarjonnan eli linja-autojen reitit ja aikataulut, keräävät matkustajilta perittävät lipputulot ja hankkivat liikenteen hoitamiseksi tarvittavat kuljetuspalvelut ostosopimuksin eri liikennöitsijöiltä.
Pääkaupunkiseudun seutu- ja kaupunkiliikenteen tarjonta oli vuonna 2005 yhteensä 82,9 miljoonaa ajokilometriä, mikä oli noin 28 % koko maan paikallisbussiliikenteestä (294,3 milj.ajokm) ja liki 48 % maamme kaupunkien bussiliikenteestä (173,5 milj.ajokm). Vuosien 1994 ja 2007 välisenä aikana liikenteen määrä kasvoi yli 10 miljoonaa ajokilometriä eli noin 14 %. Liikennesuoritteiden kehitys ja jakautuminen seutu- ja kaupunkiliikenteeseen ilmenevät tarkemmin alla olevasta taulukosta.
| Pääkaupunkiseudun sopimusliikenteen linjakilometrit milj.km | %-jakautuma | ||||||
| 1994 | 1997 | 2000 | 2003 | 2005 | 2007 | PKS-yht. v.-07 | |
| Seutu | 29,0 | 30,6 | 33,3 | 34,0 | 32,9 | 33,9 | 40,4 |
| Helsinki | 33,1 | 34,3 | 34,0 | 32,5 | 31,0 | 29,9 | 35,6 |
| Espoo | 5,8 | 6,5 | 8,7 | 10,6 | 10,6 | 11,3 | 13,4 |
| Vantaa | 5,8 | 6,6 | 7,6 | 7,9 | 8,3 | 8,7 | 10,4 |
| Yhteensä | 73,7 | 78,0 | 83,6 | 84,9 | 82,9 | 83,9 | 100,0 |
Liikennöitsijöille maksetut liikennöintikorvaukset olivat vuonna 2005 yhteensä 182,7 miljoonaa euroa, mikä oli noin 30 % koko maan paikallisbussiliikenteen liikevaihdosta (602 M€). Alla olevasta taulukosta ilmenee, että seutuliikenteen korvaukset olivat alimmillaan vuonna 1997, Espoon ja Vantaan sisäisen liikenteen korvaukset vuonna 2000 ja Helsingin sisäisen liikenteen korvaukset vuosina 2003 ja 2004.
<em
| Pääkaupunkiseudun sopimusliikenteen liikennöintikorvaukset, milj.euroa (osa tiedoista puuttuu) | %-jakautuma | ||||||
| 1994 | 1997 | 1999 | 2000 | 2003 | 2005 | PKS-yht. v.-05 | |
| Seutu | 56,4 | 43,7 | 49,1 | 54,1 | 62,8 | 65,5 | 35,9 |
| Helsinki | 79,3 | 78,6 | 77,8 | 75,8 | 78,0 | 42,7 | |
| Espoo | 14,5 | 14,1 | 13,8 | 19,0 | 22,0 | 12,0 | |
| Vantaa | 14,3 | 10,9 | 12,8 | 17,2 | 9,4 | ||
| Yhteensä | 156,1 | 156,6 | 170,4 | 182,7 | 100,0 | ||
Vuonna 2005 YTV:lle ja pääkaupunkiseudun kaupungeille aiheutui edellä mainittujen bussiliikennekulujen lisäksi 95,2 miljoonan euron kulut rautatie-, raitiovaunu- ja metroliikenteestä sekä 90,8 miljoonan euron kulut liikenneinfrastruktuurista, joukkoliikenteen suunnittelusta, hallinnosta, matkakorttijärjestelmästä ja matkustajainformaatiosta. Joukkoliikenteen 368,7 miljoonan euron kokonaiskulut katettiin pääosin yhteensä 200,2 miljoonan euron lipputuloilla ja kaupunkien verovaroistaan myöntämillä 151 miljoonan euron tariffituilla. Helsingin osuus tariffituista oli 90,6 miljoonaa euroa, Espoon 33,6 miljoonaa euroa ja Vantaan 26,8 miljoonaa euroa.
Linja-autoliikenteen kilpailuttamisen laajuus ja organisointi
Pääkaupunkiseudun linja-autoautoliikennepalvelujen hankinnat liikennöitsijöiltä on 1990-luvun puolivälistä alkaen tehty kilpailuttamalla. Hankintalainsäädännön mukainen kilpailutus alkoi seutuliikenteestä, jonka YTV kilpailutti vuosina 1994–1996 osina niin, että kilpailutettu liikenne alkoi asteittain 1.1.1995–1.8.1996. Toinen kilpailutuskierros aloitettiin vuonna 1997, josta lähtien laajempia kilpailuja on järjestetty pari kertaa vuodessa. Vuoteen 2002 mennessä seutuliikenne oli muutamaa linjaa lukuun ottamatta kilpailutettu kokonaan kahteen kertaan ja vuoteen 2007 mennessä kolmeen kertaan. Ensimmäisen kilpailutuskierroksen hankintasopimukset tehtiin kolmeksi vuodeksi, mutta myöhemmin sopimuskaudet ovat olleet pääsääntöisesti viisivuotisia. YTV:ssä kilpailutusasiat on valmistellut liikenneosasto ja päättänyt YTV:n hallitus.
Helsingin kaupunki järjesti ensimmäisen tarjouskilpailun sisäisestä liikenteestään vuonna 1997, josta lähtien laajempia kilpailuja on järjestetty kerran-kahdesti vuodessa. YTV:n tavoin liikenne kilpailutettiin osina niin, että vuoteen 2001 mennessä oli kilpailutettu yli 90 % liikenteestä. Viimeisin linja kilpailutettiin vuonna 2003, jolloin oli jo käynnissä vuonna 2002 alkanut toinen kilpailutuskierros. Kolmas kilpailutuskierros alkoi vuonna 2006. Sopimuskaudet ovat olleet pääsääntöisesti viisivuotisia. Helsingissä kilpailuttamisen periaatteista, kulloinkin kilpailutettavista linjoista ja aikataulusta on päättänyt HKL:n suunnitteluyksikön valmistelusta Helsingin joukkoliikennelautakunta. Kilpailuttajana ja tarjouspyyntöjen laatijana toimi vuosina 1997–2004 Helsingin kaupungin hankintakeskus ja hankintapäätökset teki Helsingin kaupungin liikepalvelulautakunta. Vuodesta 2005 lähtien, jolloin bussiliikenneyksikkö irrotettiin HKL:stä, kilpailutusasiat on valmistellut HKL:n suunnitteluyksikkö ja päättänyt Helsingin joukkoliikennelautakunta.
Espoon kaupunki kilpailutti vuosina 1995–1998 ensin erikseen kolme uutta linjaa ja sitten koko muun sisäisen bussiliikenteensä yhdellä kertaa vuonna 1998. Kokonaan kilpailutettuun liikenteeseen siirryttiin 1.7.1999. Sopimuskaudet ovat olleet pääsääntöisesti viisivuotisia, joten toinen kilpailutuskierros aloitettiin vuonna 2003. Aluksi kilpailuttamisen hoiti Espoon joukkoliikennekeskus ja hankinnoista päätti Espoon joukkoliikenteen johtokunta. Vuosina 2001–2004 Espoon joukkoliikennekeskus osti kilpailuttamispalvelut YTV:ltä, mutta päätökset teki edelleen Espoon joukkoliikenteen johtokunta. Vuoden 2005 alusta Espoon ja Vantaan joukkoliikenneorganisaatiot yhdistettiin osaksi YTV:n liikenneosastoa, josta lähtien tarjouskilpailuista on päättänyt YTV:n hallitus.
Myös Vantaan kaupunki kilpailutti koko sisäisen joukkoliikenteensä yhdellä kertaa vuonna 1999, ja kilpailutettu liikenne alkoi 1.1.2000. Sopimuskaudet ovat olleet pääsääntöisesti viisivuotisia, joten toinen kilpailutuskierros aloitettiin vuonna 2004. Kilpailuttamisen valmisteli aluksi Vantaan joukkoliikenneyksikkö ja päätti Vantaan kaupunginhallitus. Vuoden 2000 alusta vuoden 2004 loppuun kaupunki osti kilpailuttamispalvelun YTV:ltä, mutta päätökset teki edelleen kaupunginhallitus. Vuoden 2005 alusta joukkoliikenneorganisaatiot yhdistettiin ja päätöksenteko siirtyi YTV:n hallitukselle. Sen tehtävät joukkoliikennepalvelujen suunnittelussa ja hankinnassa ovat sittemmin edelleen laajentuneet, kun Keravan joukkoliikennepalvelut siirtyivät YTV:n hoidettaviksi maaliskuussa 2006 ja Kirkkonummen lähijunaliikenne ja Veikkolan suunnan bussiliikenne vuoden 2007 alussa.
Sopimusliikenteen kilpailuttamisperiaatteet
Pääkaupunkiseudun sopimusliikenteessä kilpailukohteena ovat olleet kuhunkin kilpailuun valittujen bussilinjojen ja/tai linjakokonaisuuksien suoritekustannukset, kaluston laatu ja liikenteen hoidon laatu. Hinnan paino on ollut tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta arvioitaessa ylivoimaisesti suurin: alussa se oli 100 maksimipisteestä enintään 75 pistettä, sitten pitkään 87 pistettä ja nykyisin YTV:llä 86 pistettä ja HKL:llä 84,5 pistettä. Liikennöitsijöiden tarjouksissaan antamat liikenteen yksikköhinnat ovat koostuneet kilometrikustannuksesta, tuntikustannuksesta ja autopäiväkustannuksesta, joiden perusteella on laskettu liikenteen kokonaiskustannus.
Linja-autokalustolle asetetut laatuvaatimukset ovat koskeneet autojen keski-ikää, esteettömyyttä (puolimatala, matala ja täysmatala), ympäristöominaisuuksia (päästöt ja melu), istuinpaikkojen määrää, istuinväljyyttä, ovien lukumäärää ja erilaisia matkustajapalveluominaisuuksia (vammaispaikat, lastenvaunutilat, turvalaitteet, valo- ja ohjekilvet, valaistus, ilmastointi, siisteys yms.). Liikenteen hoidon laatuvaatimukset ovat koskeneet liikennöitsijän laatu- ja ympäristöohjelmia, asiakaspalvelua, tiedottamista, opastamista, palautteen käsittelyä, liikennöinnin täsmällisyyttä, ajoneuvoinformaatiojärjestelmälaitteita ja niiden käyttöä sekä kuljettajien ajokäyttäytymistä ja pukeutumista.
Laatutekijöiden painoarvon vähentäminen tarjouskilpailujen kokonaisarvioinneissa on kompensoitu tiukentamalla tarjouksissa edellytettyjä peruslaatuvaatimuksia. Kilpailuttamismuotoja on myös kehitetty ns. kannusteurakoinnin suuntaan ottamalla käyttöön kysyntä- ja laatubonuksia ja -sanktioita. Kilpailuttamismenetelmiä on kehitetty YTV:n ja HKL:n yhteistyönä, mikä on yhtenäistänyt ja yhdenmukaistanut kalusto- ja laatumääräyksiä ja yleensäkin bussiliikenteen toimintakenttää niin, että erot kilpailuttamisperiaatteissa ovat olleet verrattain vähäisiä.
Yhtenäistymiskehitys tulee todennäköisesti jatkumaan, sillä Helsingin, Espoon, Vantaan ja Kauniaisten johtavien luottamushenkilöiden yhteistyöelimenä toimiva Pääkaupunkiseudun neuvottelukunta on määritellyt tavoitteekseen, että joukkoliikenne järjestetään seudullisesti toimivaksi ja taloudellisesti tehokkaaksi kokonaisuudeksi, joka käsittää sekä seutuliikenteen että kaupunkien sisäisen liikenteen kattaen kaikki liikennöintimuodot. Tätä valmistelemaan neuvottelukunta asetti joukkoliikennetyöryhmän, joka jätti mietintönsä 31.8.2007. Kun työryhmä ei päässyt yksimielisyyteen joukkoliikenteen seudullisesta organisointimallista, asia on sen mietinnön pohjalta edennyt kaupunginjohtajien kokouksen ja edelleen Pks-koordinaatioryhmän ja Pks-neuvottelukunnan käsiteltäväksi.
Arvioinnin kohteena on kaksi vaihtoehtoista toteuttamisratkaisua. Helsingin kannan mukaan seudulle tulisi luoda kokonaisvaltainen joukkoliikennetoimija, joka suunnittelisi ja tilaisi liikenteen ja huolehtisi sekä tiedotuksesta että markkinoinnista. Samalla se hoitaisi myös raitiovaunu- ja metroliikenteen omana tuotantona ja omistaisi joukkoliikenteen infran eli radat, asemat ja varikot. Tämä malli toteutettaisiin kuntien yhdessä omistamana yhtiönä. Espoo, Vantaa ja Kauniainen ovat puolestaan kannattaneet YTV:n pohjalle rakentuvaa organisaatiota, joka vastaisi palvelutuotannon järjestämisestä eli liikenteen suunnittelusta ja tilaamisesta sekä tiedotuksesta ja markkinoinnista. Joukkoliikenneinfrastruktuuri jäisi tässä mallissa kuntien tai kuntien omistamien yhtiöiden omistukseen.
Sopimusliikenteessä toimineet linja-autoyritykset
Pääkaupunkiseudun linja-autoliikennemarkkinat ovat varsin keskittyneet: neljän suurimman yrityksen, Concordian, Connexin, HKL-Bussiliikenteen ja Suomen Turistiauton yhteinen markkinaosuus sopimusliikenteessä on jatkuvasti ollut sekä ajokilometreittäin että liikennöitsijäkorvauksittain tarkasteltuna yli 80 prosenttia.
Suurimmista toimijoista kaksi viimeisintä on ollut kunnallisomisteisia. HKL-Bussiliikenne on toiminut organisatorisesti Helsingin kaupungin liikelaitos HKL:n osana, mutta siitä operatiivisesti itsenäisenä ja taloudellisesti eriytettynä tuotantoyksikkönä, jolla on ollut erillinen kirjanpito ja tilinpäätös ja jonka taloudelliset suhteet emoliikelaitokseen on hoidettu kuten konserneissa eli menot ja tulot on kirjattu bruttomääräisinä. Taustastaan johtuen sillä on ollut erittäin vahva asema Helsingin sisäisessä liikenteessä, josta se on laajentanut toimintaansa seutuliikenteeseen, muttei ole osallistunut Espoon ja Vantaan sisäiseen liikenteeseen.
Suomen Turistiauto Oy mukaan lukien sen tytäryhtiö Pääkaupunkiseudun Linjaliikenne Oy on niin ikään ollut Helsingin kaupungin omistama, mutta HKL:stä täysin irrallinen eli alusta alkaen kaupungin keskushallinnon ohjaama. Myös sillä on ollut vahva asema Helsingin sisäisessä liikenteessä, josta se on laajentanut toimintaansa seutuliikenteeseen ja Espoon sisäiseen liikenteeseen.
HKL-Bussiliikenne ja Suomen Turistiauto -konserni yhdistettiin vuoden 2005 alussa, jolloin aloitti toimintansa HKL:stä täysin eriytetty Helsingin Bussiliikenne Oy. Seutuliikenteen ja Helsingin sisäisen liikenteen lisäksi sillä on STA:n peruina jonkin verran toimintaa myös Espoon sisäisessä liikenteessä.
Myös suurimpien yksityisten yritysten taustalta löytyy kunnallisomisteisuutta, sillä ne ovat tulleet pääkaupunkiseudun bussiliikennemarkkinoille ostamalla Espoon ja Vantaan kaupunkien aiemmin omistamat bussiyhtiöt. Vantaan kaupunki myi Vantaan Liikenne Oy:n osakekannan Ruotsin valtion omistamalle Linjebuss Ab:lle keväällä 1994 ja Espoon kaupunki Espoon Auto Oy:n osakekannan Ruotsin rautateiden bussiyhtiö Swebus Ab:lle saman vuoden syksyllä.
Swebus Finland myytiin vuonna 1997 skottilaiselle Stagecoachille, jolloin Suomen yhtiön nimeksi tuli Stagecoach Finland Oy Ab. Vuonna 1999 Stagecoachin pohjoismaiset liiketoiminnot osti Concordia Bus, josta tuli on Pohjoismaiden suurin joukkoliikennekonserni. Sen suomalaisen tytäryhtö Concordia Bus Finland Oy Ab on laajentanut toimintansa Espoon sisäisestä ja seutuliikenteestä Helsingin ja Vantaan sisäiseen liikenteeseen eli koko pääkaupunkiseudulle.
Ruotsalainen Linjebuss myytiin vuonna 1998 ranskalaiselle CGEA-yhtiölle, josta myöhemmin käytettiin myös nimeä Vivendi. Myös Suomen Linjebuss siirtyi samalla ranskalaisomistukseen ja muutti vuonna 2000 nimekseen Connex Finland Oy. Vuonna 2006 CGEA/Vivendi otti käyttöön uuden nimen Veolia, jolloin Suomenkin emoyhtiön nimeksi tuli Veolia Transport Finland Oy. Connex/Veolialla on ollut vahva asema paitsi Vantaan sisäisessä myös seutuliikenteessä, mutta yhtiö on lisännyt merkittävästi markkinaosuuttaan myös Helsingin ja Espoon sisäisessä liikenteessä. Pääkaupunkiseudun lisäksi yhtiöllä on liikennettä mm. Tampereen, Porin, Seinäjoen ja Närpiön seuduilla.
Edellä mainittujen ulkomaalaisomisteisten yritysten lisäksi myös isot suomalaiset bussiyhtiöt Koiviston Auto Oy ja Oy Pohjolan Liikenne Ab ovat tulleet pääkaupunkiseudun markkinoille yritysostoin. Mm. Lahdessa, Satakunnassa, Oulussa, Kuopiossa, Jyväskylässä, Rovaniemellä, Keravalla ja Porvoossa toimivan Koiviston Auton ostamat yhtiöt olivat Oy Liikenne Ab ja Lähilinjat Oy, jotka toimivat Helsingin sisäisessä liikenteessä vuoteen 2001 ja seutuliikenteessä vuoteen 2004. VR:n omistama Pohjolan Liikenne puolestaan osti Saaren Auto Oy:n Helsingistä ja P. Tyllilä Linja Ab:n linjaliikenteen Espoosta ja näissä kaupungeissa sen Oy Pohjolan Kaupunkiliikenne Ab -niminen tytäryhtiö onkin pääasiallisesti toiminut, mutta menestynyt myös seutuliikenteen kilpailutuksissa. Pääkaupunkiseudun lisäksi konserni harjoittaa kaupunkiliikennettä Kotkassa, Haminassa, Imatralla, Savonlinnassa ja Lohjalla sekä pika- ja vakiovuoroliikennettä maamme etelä- ja keskiosissa sekä Oulun läänissä.
Pienistä paikallisista yhtiöistä markkinoilla toimivat edelleen Espoon sisäistä liikennettä ja seutuliikennettä harjoittavat Åbergin Linja Oy ja Westendin Linja Oy, joista viimeksi mainittu ei kuitenkaan osallistunut kilpailutuksiin vuosina 1995–2001. Helsingin sisäisessä sopimusliikenteessä aiemmin toiminut Tammelundin Liikenne Oy on nykyään Helsingin Bussiliikenteen alihankkija. Myös Helsingin sisäisessä liikenteessä niin ikään toiminut Metsälän Linja Oy jatkoi kilpailutuksen alettua jonkin aikaa HKL-Bussiliikenteen alihankkijana, mutta on nyttemmin lopettanut toimintansa. Samoin on tehnyt seutuliikenteessä ja Espoon sisäisessä liikenteessä aiemmin toiminut Keskuslinja Oy.
Vuonna 2002 seutuliikenteessä aloitti uutena toimijana Savonlinjojen eteläsuomalainen tytäryhtiö Etelä-Suomen Linjaliikenne Oy. Savonlinja-yhtiöt harjoittavat paikallisliikennettä YTV-alueen lisäksi Heinolassa, Joensuussa, Järvenpäässä, Kouvolassa, Lappeenrannassa, Loviisassa, Mikkelissä, Savonlinnassa ja Turussa sekä pika- ja vakiovuoroliikennettä Etelä-, Itä- ja Keski-Suomessa.
Markkinaosuuksien muutokset
Bussiliikenteen markkinaosuuksien muutokset seutuliikenteessä, Helsingin, Espoon ja Vantaan sisäisessä liikenteessä sekä koko pääkaupunkiseudun liikenteessä ilmenevät alla olevista taulukoista.
| Seutuliikenteen markkinaosuudet prosentteina linjakilometreistä: | ||||||
| 1994 | 1997 | 2000 | 2003 | 2005 | 2007 | |
| HKL-Bussiliikenne | – | 4,0 | 14,6 | 28,5 | 36,2 | 21,8 |
| Suomen Turistiauto | 5,1 | 21,2 | 21,3 | 8,5 | – | – |
| Concordia | 48,5 | 46,5 | 29,7 | 21,5 | 35,6 | 30,4 |
| Connex/Veolia | 32,0 | 19,1 | 29,2 | 29,1 | 18,8 | 34,2 |
| Koiviston Auto | 5,1 | 6,2 | 4,3 | 4,1 | – | – |
| Pohjolan Liikenne | 3,7 | – | 0,8 | 2,9 | 2,7 | 0,9 |
| Westendin Linja | 1,8 | – | – | 3,8 | 4,3 | 9,1 |
| Åbergin Linja | 1,6 | – | – | – | 0,3 | 0,9 |
| Savonlinja | – | – | – | 1,5 | 2,1 | 2,7 |
| Muut | 2,2 | 3,1 | – | – | – | – |
| Helsingin sisäisen liikenteen markkinaosuudet prosentteina linjakilometreistä: | ||||||
| 1994 | 1997 | 2000 | 2003 | 2005 | 2007 | |
| HKL-Bussiliikenne | 55,3 | 56,6 | 48,8 | 49,5 | 70,6 | 76,6 |
| SuomenTuristiauto | 19,6 | 19,0 | 15,6 | 19,7 | – | – |
| Concordia | – | – | 11,8 | 15,1 | 10,6 | 10,7 |
| Connex/Veolia | 3,9 | 2,3 | 8,5 | 11,4 | 10,0 | 4,0 |
| Koiviston Auto | 17,2 | 16,0 | 6,5 | – | – | – |
| Pohjolan Liikenne | – | 1,7 | 4,4 | 4,3 | 8,4 | 8,4 |
| Savonlinja | – | – | – | – | 0,3 | 0,3 |
| Muut | 3,9 | 4,3 | 4,4 | – | – | – |
| Espoon sisäisen liikenteen markkinaosuudet prosentteina linjakilometreistä: | ||||||
| 1994 | 1997 | 2000 | 2003 | 2005 | 2007 | |
| HKL-Bussiliikenne | – | – | – | – | 8,5 | 7,1 |
| Suomen Turistiauto | 2,6 | 2,4 | 34,3 | 39,6 | – | – |
| Concordia | 68,5 | 67,2 | 26,2 | 34,0 | 76,4 | 74,3 |
| Connex/Veolia | – | 10,8 | 20,2 | 19,8 | 13,2 | 12,4 |
| Pohjolan Liikenne | (12,5) | 12,1 | 14,7 | 3,8 | – | – |
| Westendin Linja | 8,5 | – | – | 0,9 | 0,9 | 5,3 |
| Åbergin Linja | 4,7 | 4,4 | 4,6 | 0,9 | – | – |
| Muut | 3,3 | 3,1 | – | 0,9 | 0,9 | – |
| Vantaan sisäisen liikenteen markkinaosuudet prosentteina linjakilometreistä: | ||||||
| 1994 | 1997 | 2000 | 2003 | 2005 | 2007 | |
| Concordia | – | – | 100,0 | 92,4 | 25,3 | 25,3 |
| Connex/Veolia | 95,0 | 95,0 | – | 7,6 | 70,0 | 69,0 |
| Koiviston Auto | 2,0 | 2,0 | – | – | – | – |
| Muut | 3,0 | 3,0 | – | – | 4,8 | 4,6 |
| Koko pääkaupunkiseudun sopimusliikenteen markkinaosuudet prosentteina linjakilometreistä: | ||||||
| 1994 | 1997 | 2000 | 2003 | 2005 | 2007 | |
| HKL-Bussiliikenne | 24,9 | 26,4 | 25,7 | 30,4 | 41,8 | 37,1 |
| Suomen Turistiauto | 11,0 | 16,8 | 18,4 | 15,8 | – | – |
| Concordia | 24,5 | 23,9 | 28,4 | 27,2 | 30,4 | 28,8 |
| Connex/Veolia | 21,8 | 17,4 | 17,2 | 19,2 | 19,9 | 24,2 |
| Koiviston Auto | 9,9 | 9,6 | 4,4 | 1,6 | – | – |
| Pohjolan Liikenne | 2,4 | 1,8 | 3,7 | 3,3 | 4,3 | 3,4 |
| Westendin Linja | 1,4 | – | – | 1,6 | 1,9 | 4,5 |
| Åbergin Linja | 1,0 | 0,4 | 0,5 | 0,1 | 0,1 | 0,3 |
| Savonlinja | – | – | – | 0,6 | 1,0 | 1,2 |
| Muut | 3,2 | 3,7 | 1,8 | 0,1 | 0,7 | 0,5 |
Kun tarkastellaan eri liikenteenharjoittajien prosentuaalisia markkinaosuuksia koko seudulla, tilanne on YTV:n arvion mukaan säilynyt isojen liikenteenharjoittajien osalta varsin samanlaisena koko kilpailuttamisen ajan. Vaikka markkinaosuuksissa on kussakin kilpailussa saattanut tapahtua merkittäviäkin muutoksia, menetykset on kuitenkin yleensä pystytty korvaamaan seuraavissa kilpailuissa, joten kokonaisuudessaan markkinaosuuksissa on tapahtunut vain vähäisiä muutoksia.
Varikkotilojen saatavuus
YTV teetti vuonna 1999 selvityksen linja-autovarikkojen silloisesta tilanteesta ja tulevaisuuden tarpeesta. Tuolloin pääkaupunkiseudulla ja sen välittömässä läheisyydessä sijaitsi yhteensä 24 linja-autovarikkoa, joiden yhteenlaskettu kapasiteetti oli yli 1900 linja-autopaikkaa ja käyttöaste keskimäärin 79 prosenttia. Kokonaisuutena varikkokapasiteetin arvioitiin riittävän myös lähitulevaisuuden tarpeisiin, joskin seutua osa-alueittain tarkasteltaessa kapasiteetin tarjonnassa ja kysynnässä ilmeni jonkin verran vaihtelua. Pitemmällä aikavälillä useimpien suurempien linja-autovarikoiden alueille on kuitenkin ollut suunnitteilla muuta käyttöä, mikä selvityksen mukaan edellyttää korvaavien alueiden osoittamista. Niitä kartoitettaessa on otettava huomioon liikenteen alueittaiset kysyntäarviot, sillä pitemmät varikkoajot nostavat liikenteenhoidon kokonaiskustannuksia.
Lisäksi selvityksessä todettiin, että varikkoinvestoinnit ovat aina pitkäjänteisiä ja niihin sitoutuu runsaasti pääomaa. Siksi selvityksessä pidettiin hyvänä, että pääosa varikkokapasiteetista on kuntien tai kuntien yhtiöiden omistuksessa: Ruskeasuon (330 autoa), Vartiokylän (180 autoa) ja Koskelan (90 autoa) varikot omistaa HKL, Klovin varikon (165 autoa) Espoon kaupunki ja Tuupakan (195 autoa) ja Hakunilan (100 autoa) varikot Vantaan kaupungin omistamat yhtiöt. Varikkotilojen hallinnalla mahdollistetaan se, että varikkotilojen saanti ei muodosta kenellekään, ei myöskään seudun ulkopuolisille liikenteenharjoittajille, estettä osallistua järjestettäviin kilpailuihin. Selvityksessä kehotettiin huolehtimaan siitä, että tämä strateginen voimavara säilytetään jatkossakin kuntien ja/tai YTV:n omistuksessa tai hallinnassa ja että varikoita kehitetään siten, että kahden tai useamman liikenteenharjoittajan operointi samalla varikolla voidaan toteuttaa mahdollisimman joustavasti.
Selvityksen tiedot tarkistettiin vuonna 2005 teetetyssä uudessa varikkoselvityksessä, jonka pohjalta YTV:n hallitus päätti varikkostrategiasta. Strategia on edellä esitettyjen linjausten mukainen, minkä lisäksi se sisälsi esityksen, että pääkaupunkiseudun kunnat käynnistäisivät perustamistoimet sellaiselle kiinteistöyhtiölle, jonka tehtävänä olisi toteuttaa uudet varikot ja hallinnoida niitä sekä nykyisiä kuntien omistuksessa olevia varikkoja. Kiinteistöyhtiön perustaminen on parhaillaan Pääkaupunkiseudun neuvottelukunnan toimielinten harkittavana.
Varikkoselvitysten perusteella muutokset varikkojen sijainnissa, määrässä ja käyttäjäpiirissä ovat toistaiseksi olleet verrattain vähäisiä. Suurimmat muutokset ovat olleet Concordian hallinnassa olleen Suomenojan varikon ja Connex/Veolian hallinnassa olleen Keski-Vantaan Äyritien varikon lopettaminen sekä Concordian tulo Connex/Veolian aiemmin hallitsemalle Hakunilan varikolle. Concordia on koko ajan hallinnut Espoon Klovin varikkoa, HKL- Bussiliikenne HKL:n varikoita ja Connex-Veolia Vantaan Tuupakan varikkoa. Pohjolan Liikenteellä on ollut oma varikko (45 autoa) Ilmalassa, Espoon suunnan pienemmillä liikennöitsijöillä ja Connex-Veolialla yhteinen varikkokeskittymä (140 autoa) Suomenojalla ja Westendin Linjalla oma varikko (50 autoa) Matinkylässä. Markkinoille vuonna 2002 uutena toimijana tullut Savonlinjojen Etelä-Suomen Linjaliikenne toimii Vantaan Veromiehessä sijaitsevalta yksityiseltä vuokravarikolta (50 autoa). Näiden lisäksi pääkaupunkiseudulla on seitsemän pienempää varikkoa (yhteensä 85 autoa).
Vuoden 2005 varikkoselvityksen jälkeen YTV on selvityttänyt varikkojen sijoittumisen merkitystä liikennöinnin kannalta ja todennut niiden keskinäisen korrelaation: eniten operaattoreilla on liikennöintiä lähellä varikoita olevilla linjoilla ja liikennöinnin määrä vähenee etäisyyden kasvaessa varikoilta. Vaikka liikennöitsijät ovat jossain määrin hankkineet varikkokapasiteettia voittamalleen uudelle liikennöintialueelle, pääsääntönä näyttää olevan, että vuosien kilpailuttamisen myötä liikennöintialueet ovat muodostuneet varikkojen läheisyyteen ja operaattoreille on näin ollen syntynyt omat varikoihin liittyvät toimialueensa. Tämän johdosta on arvioitu, että jos YTV:llä olisi hallussaan varikkokapasiteettia ja sitä voitaisiin koordinoida kilpailuttamisen edetessä joustavasti, kilpailun voisi odottaa tehostuvan ja kilpailuneutraliteetin parantuvan. Jotta varikkoajojen kustannukset voitaisiin minimoida, vaihtoehtoina kapasiteetin ja liikennöinnin koordinoimiseksi olisivat tällöin joko varikoiden yhteiskäytön kehittäminen tai liikennöinnin kilpailuttaminen varikkokohtaisesti.
Selvityksen yhteydessä tehdyissä haastatteluissa ne liikennöitsijät, joilla on omaa tai pitkäaikaisesti vuokrattua varikkokapasiteettia pääkaupunkiseudulla, olivat nykytilanteeseen melko tyytyväisiä ja suhtautuivat suunniteltuun varikkoyhtiöhankkeeseen varauksellisesti. Vastaavasti taas ne yritykset, joilla ei ole kunnollista varikkoa käytettävissään, näkivät varikkoyhtiön käytön mahdollisuudet positiivisina. Parhaimpana käytäntönä ne pitivät yhteiskäyttöä, jossa varikkoalue olisi jaettu kahden tai kolmen operaattorin kesken siten, että kullakin olisi omat varikkoresurssinsa lukuun ottamatta raskaampaa kalustoa kuten nostureita. Kilpailuttamisen tehostamisessa yksityiset liikennöitsijät pitivät tärkeimpänä keinona päästä toimimaan Helsingin alueella olevilta varikoilta. Niiden keskeinen sijainti varsinkin Helsingin sisäisessä liikenteessä luo heidän mielestään merkittävää kilpailuetua sieltä operoivalle yritykselle, eikä kilpailutilannetta siten koeta nykymuodossaan neutraalina.
Varikkoselvitysten mukaan varikkokustannukset, jotka koostuivat varikkotontin ja -rakennuksen vuokra- tai pääomakustannuksista sekä kiinteistönhoitokuluista, olivat noin viisi prosenttia liikenteenhoidon kokonaiskustannuksista. HKL:n sekä Espoon ja Vantaan kaupunkien Kilpailuvirastolle toimittamat selvitykset osoittavat, että HKL-Bussiliikenteen varikkovuokrat ovat olleet seudun korkeimmat. Varikkotilojen kalleus on HKL:n mukaan johtunut siitä, että sen varikot on rakennettu aikana, jolloin katsottiin, että kalusto tulee säilyttää sisätiloissa. HKL:n vuokraperiaatteena on ollut, että vuokraus tapahtuu käyvillä markkinavuokrilla, jotka on arvioitu sopimuksia tehtäessä ja sen jälkeen korotettu vuosittain indeksin mukaan.
HKL:n ja HKL-Bussiliikenteen selvitykset toiminnastaan ja taloudestaan vuosina 1995–1999
Selvityksissään 12.5.1999 HKL ja HKL-Bussiliikenne kiistivät määräävän markkina-aseman väärinkäyttöepäilyt. Ne katsoivat, että relevantit markkinat on sopimusliikenteenä hoidettava bussiliikenne koko pääkaupunkiseudulla. Näillä markkinoilla kilpaillaan määräajoin tilaajien tarjouspyynnöissä määritellyistä bussilinjoista ja/tai linjakokonaisuuksista. Tilaajia markkinoilla oli vuonna 1999 neljä ja kilpailuihin osallistuvia liikenteenharjoittajia eli tarjoajia useita. Kun HKL:llä ja STA:lla ei ollut mitään yhteistyötä pääkaupunkiseudun bussiliikenteessä, HKL-Bussiliikenteen 26,8 prosentin markkinaosuus ja muut kilpailuolosuhteet olivat sellaiset, ettei saalistushinnoittelu voinut tulla kyseeseen.
HKL ja HKL-Bussiliikenne kritisoivat myös toimenpidepyynnön tekijöiden teettämiä kustannustarkasteluja, joissa HKL-Bussiliikenteen tarjouskilpailuissa jättämiä tarjoushintoja (mk/km) oli verrattu sen tilinpäätösasiakirjojen perusteella laskettuihin keskimääräiskustannuksiin (mk/km), em. kustannukset seutuliikenteen bussikohtaiset km-suoritteet huomioon ottavalla 0,93:n kertoimella alennettuihin ns. tehostettuihin kustannuksiin (mk/km) ja 13 sopimusliikenneyrityksen otoksen perusteella muodostettuihin alan keskimääräisiin kustannuksiin (mk/km). HKL:n mukaan yksittäisten linjojen kannattavuutta ei voida arvioida tunti- ja autopäiväkustannukset sivuuttaen eikä muutoinkaan ajokilometrien perusteella laskettujen keskiarvotietojen valossa, sillä linjat ja reitit ovat tyypeiltään erilaisia mm. ajonopeuden ja rasittavuuden perusteella ja muutoinkin kustannuksiltaan yksilöllisiä. Reittityypeistä keskusta-ajo, jota HKL-Bussiliikenteellä on eniten, on kilometrikustannuksiltaan kalleinta, koska se on reittipituudeltaan lyhyttä ja luonteeltaan hidasta ruuhkien, suuren pysähtymistiheyden sekä kapeiden ja mutkikkaiden liikenneväylien johdosta, kun taas esikaupunki- ja syöttöliikenne on sujuvuudeltaan nopeampaa ja siinä linjakilometrien määrä on suurempi.
HKL korosti, että HKL-Bussiliikenne on vuoden 1995 alussa eriytetty liikennelaitoksesta erilliseksi yksiköksi, joka on toiminut liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti. Yksikön tilinpäätöksiin on sisällytetty kaikki bussiliikennetoimintaan liittyvät kiinteät ja muuttuvat kustannukset, ja palvelut HKL:n muilta yksiköiltä on ostettu käypään hintaan. HKL-Bussiliikenteen kustannuksia ei siis ole vyörytetty liikennelaitoksen muiden yksiköiden kustannuksiksi. Lisäksi sen aloittavaa tasetta muodostettaessa on kalusto arvioitettu ulkopuolisella yrityksellä ja pääoma jaoteltu omaan ja vieraaseen pääomaan alalle tyypillisellä tavalla. Helsingin kaupunginvaltuusto on asettanut sekä peruspääoman tuottovaatimukseksi että perustamislainan koroksi yhdeksän prosenttia, mitkä molemmat yksikkö on vuosittain maksanut.
HKL-Bussiliikenteen selvitys toiminnastaan ja taloudestaan vuosina 2000–2003
Selvityksessään 8.9.2003 HKL-Bussiliikenne piti edellä mainittuja, kilpailijoihinsa verrattuna korkeampia lainakorkoja ja kaupungin tuloutusvaatimuksia pääsyynä siihen, että yksikön liiketulos kääntyi poikkeuksellisen rajun ja pitkäaikaisen hintakilpailun seurauksena tappiolliseksi: vuoden 2001 alijäämä oli 1,6 miljoonaa euroa ja vuoden 2002 alijäämä 2,9 miljoonaa euroa.
HKL-Bussiliikenne huomautti, että se on tulouttanut vuosien 1995–2002 tuloksistaan Helsingin kaupungille yhteensä 5,9 miljoonaa euroa, samanaikaisesti kun sen kilpailijat eivät ole lainkaan maksaneet osinkoja. Vuonna 2001 tuloutus oli 0,8 miljoonaa euroa ja vuonna 2002, kaupungin alennettua tuloutusvaatimuksensa 4,5 prosenttiin, 0,4 miljoonaa euroa. Jos myös HKL-Bussiliikenteen maksamat korot olisivat vastanneet kilpailijoiden maksamia 5,3–5,6 prosentin lainakorkoja, tämä olisi parantanut vuoden 2001 tulosta 0,5 miljoonaa euroa ja vuoden 2002 tulosta 0,7 miljoonaa euroa. Lisäksi HKL-Bussiliikenne esitti, että vuoden 2001 tappiosta 0,7 miljoonaa euroa ja vuoden 2002 tappiosta 0,9 miljoonaa euroa on johtunut kirjanpitokäytäntöjen muutoksista, joiden seurauksena näiden vuosien tilinpäätöksiin on kirjattu osittain 13 kuukauden menot, mutta vain 12 kuukauden tulot. Kun HKL-Bussiliikenteen tuloslaskelmia korjataan kaikilla edellä mainituilla erillä, vuoden 2001 korjatuksi tulokseksi saadaan +0,4 miljoonaa euroa ja vuoden 2002 tulokseksi -0.9 miljoonaa euroa.
HKL-Bussiliikenne arvioi myös vuoden 2003 olevan tappiollisen, mutta pääsevänsä vuonna 2004 nollatulokseen. Yksikkö piti myönteisenä, että Helsingin kaupunki oli peruspääoman tuloutusvaatimuksen puolittamisen lisäksi alentanut vuoden 2003 alusta myös perustamislainan koron markkinakorkoa paremmin vastaavaksi kuudeksi prosentiksi.
Muutaman vuoden tappiollisuus ei HKL-Bussiliikenteen mukaan ole johtunut pyrkimyksestä sulkea kilpailijat pois markkinoilta ja vallata ne, vaan tarpeesta vastata monikansallisten yritysten ja STA:n aggressiiviseen markkinaosuuskilpailuun. Kun kilpailutus alkoi ja HKL-Bussiliikenne eriytettiin vuoden 1995 alusta HKL:stä, sille annettiin ohjeeksi hinnoitella tarjouksensa liiketaloudellisesti kannattavasti. Näin se on menetellyt: HKL-Bussiliikenteen liikevaihdolla on pyritty ja kyetty peittämään ei vain kaikki muuttuvat kulut, vaan keskimäärin kaikkina tarkasteltuina vuosina, vuoden 2002 pientä vajausta lukuun ottamatta, aina myös kaikki kiinteät kulut. Toisaalta yksikön on kuitenkin tullut selvitä kilpailussa ja säilyttää markkinaosuutensa, sillä kaupungin tavoitteena on ollut säilyttää vahva omistajuus pääkaupunkiseudun bussiliikenteessä, millä pitkällä aikavälillä varmistetaan terveen markkinatilanteen säilyminen ja turvataan palvelujen tuotanto kaikissa olosuhteissa.
Käytännössä em. tavoitteet on sovitettu yhteen siten, että tarjouksia tehtäessä on tarkasteltu kannattavuutta linja- ja reittityypeittäin, koska pääkaupunkiseudun bussiliikenne koostuu kustannuksiltaan hyvin erilaisista linjoista ja reiteistä ja on näin ollen mahdotonta mielekkäästi verrata jonkin yksittäisen linjan tuottotasoa koko bussiliikenteen keskimääräisiin muuttuviin tai kokonaiskustannuksiin. Lähtökohtana on ollut, että missään tapauksessa ei mennä hinnoitteluun, joka jälkikäteen arvioiden merkitsisi sitä, että liikennöintihinnat alittaisivat ko. linjatyypin keskimääräiset kustannukset puhumattakaan siitä, että ne alittaisivat ko. tyypin rajakustannukset tai muuttuvat kustannukset.
HKL-Bussiliikenne toisti vuoden 1999 näkemyksensä siitä, että kilpailuoikeudellisen tarkastelun kannalta relevantti maantieteellinen markkina-alue on koko pääkaupunkiseutu, jolla sillä sen enempää kuin muillakaan suuremman markkinaosuuden omaavilla toimijoilla ei ole määräävää markkina-asemaa eikä mitään sellaista ei-kilpailtua, suojattua sektoria, jolta saatavan kilpailuedun turvin voisi subventoida kilpaillun sektorin alihinnoittelua. Lisäksi näillä markkinoilla tehdään tilaajien ja tuottajien välillä hankintalainsäädännön mukaisen kilpailutuksen perusteella kiinteähintaisia ja keskimäärin viisivuotisia sopimuksia kulloinkin kilpailutetuista bussilinjoista tai linjakokonaisuuksista, joten myöskään saalistushinnoittelustrategiaan liittyvää mahdollisuutta päästä nopeasti korjaamaan hintatasoa kilpailijoiden määrän vähennyttyä ei ole.
YTV:n vuonna 2001 teettämään kilpailuttamisselvitykseen viitaten HKL-Bussiliikenne totesi, että kilpailuttamisen seurauksena pääkaupunkiseudun bussiliikenteen sopimuskorvaukset ovat pudonneet merkittävästi. Erityisen dramaattinen korvaustason pudotus oli kilpailuttamisen alkuvuosina: YTV:n ensimmäisellä kilpailutuskierroksella vuosina 1994–1996 korvaukset laskivat 26–34 prosenttia, Helsingissä 17–18 prosenttia, Espoossa 32 prosenttia ja Vantaalla 29 prosenttia. Helsingin liikenteessä kustannustason lasku oli muuta liikennettä pienempi sen takia, että sen alueen liikennöintikorvauksia oli jo ennen kilpailua alennettu vuosina 1992–1997 asteittain 16 prosenttia, kun vastaavat alennukset seutuliikenteessä, Espoossa ja Vantaalla olivat olleet vain 5–7 prosenttia, samanaikaisesti kun katteet niiden esikaupunki- ja syöttöliikenteessä olivat muutenkin Helsingin liikennettä suurempia. HKL-Bussiliikenteen mielestä kilpailuttamisen alussa oli selviä osoituksia kokemattomuudesta tai kustannusten karsimismahdollisuuksia koskeneesta liiallisesta optimistisuudesta aiheutuneista ylilyönneistä, joiden seuraukset tuntuvat kaikkien toimijoiden taloudessa.
HKL-Bussiliikenteen, Suomen Turistiauton ja muiden pääkaupunkiseudun liikennöitsijöiden
taloutta koskeneet arvioinnit
Kilpailuneuvosto on päätöksessään 1.6.1998, Dnro 7/359/98, jolla se on ratkaissut Stagegoachin hakemuksen HKL:n suorittamasta Helsingin kaupungin sisäisen liikenteen kilpailuttamisesta linjan nro 62 osalta, käsitellyt muun ohella subventio- ja alihinnoitteluepäilyä. Päätöksen mukaan ei ole ilmennyt viitteitä siitä, että Helsingin kaupunki olisi myöntänyt subventiota tai että keskinäisissä laskutuksissa ja veloituksissa olisi poikettu käypien hintojen periaatteesta. Kilpailuneuvostolle toimitetuista vuosien 1995, 1996 ja 1997 tilinpäätöksistä ei myöskään ilmennyt, että HKL-Bussiliikenteen toiminta olisi tappiollista ja että sen tarjous perustuisi ilmeiseen alihinnoitteluun. Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan 10.7.2003/1648 KHO:2003:41 pysyttänyt kilpailuneuvoston päätöksen.
Helsingin kaupungin tarkastusviraston ja tarkastuslautakunnan yhtenä arvioinnin kohteena oli vuonna 2002 HKL-Bussiliikenteen ja STA:n talous vuosina 1995–2002, mistä tarkastuslautakunta antoi arviointikertomuksensa 23.4.2003. Siinä kiinnitettiin huomiota molempien liikennetuotantoyksiköiden heikentyneeseen tuloskehitykseen ja pääteltiin, että markkinaosuuden kasvattaminen seutuliikenteessä ja markkinaosuuden pitäminen Helsingin sisäisessä liikenteessä suurin piirtein ennallaan ovat tapahtuneet toiminnan taloudellisuuden ja kannattavuuden kustannuksella. Lautakunta katsoi, että on ryhdyttävä välittömästi toimenpiteisiin HKL-Bussiliikenteen ja STA:n talouden tervehdyttämiseksi sekä määriteltävä kaupungin bussiliikennetuotannon pitkän tähtäyksen tavoitteet, strategia ja omistajapolitiikka sekä huolehdittava näiden mukaisesti liikenneyksiköiden toiminnasta ja bussiliikennetuotannon järjestämisestä.
Arviointia edeltäneessä ja seuranneessa julkisessa keskustelussa HKL:n taholta korostettiin, että HKL-Bussiliikenteen kumulatiivinen tulos vuosilta 1997–2001 oli vain 0,1 miljoonaa euroa tappiollinen, kun alijäämä vastaavana aikana oli Connexin osalta 1,6 miljoonaa euroa, Concordian osalta 15,5 miljoonaa euroa ja STA:n osalta 2,5 miljoonaa euroa. Huomiota kiinnitettiin myös siihen, että HKL-Bussiliikenne oli voittanut liikenteensä alemmilla hintamarginaaleilla toiseksi tulleeseen nähden kuin kilpailijansa, mikä osoittaa sen hinnoittelun puolustuksellisuutta, ei saalistamista. Kilpailijat kiistivät HKL:n perustelut todeten, ettei hintamarginaalilla ole mitään merkitystä yrityksen tulokseen. Connex toi myös esiin, että jos HKL-Bussiliikenteen kustannusrakenne olisi sama kuin Connexilla, lähes kaikki HKL-Bussiliikenteen vuonna 2000 ja sen jälkeen voittama liikenne olisi tappiollista.
Kun sekä HKL-Bussiliikenne että STA tuottivat tappiota myös vuonna 2003, Helsingin kaupunginvaltuusto päätti 15.9.2004 yhdistää ja yhtiöittää ne vuoden 2005 alusta lukien. Tällä toimenpiteellä kaupunki pyrki leikkaamaan bussiliikenteensä tappioita, tervehdyttämään toimintaa ja säästämään kuluissa, joita kahden yksikön toiminta oli aiheuttanut. Eriyttämistä vaatineet kilpailevat bussiyritykset puolestaan odottivat HKL:stä täysin irrallisen Helsingin Bussiliikenne Oy:n perustamisen parantavan olennaisesti kaupungin bussiliiketoiminnan läpinäkyvyyttä: kun yhtiön tilinpäätökset ovat avoimia tutkittaviksi, ei jatkossa tarvitsisi keskustella mahdollisista subventioista. Yhdistämisen ei kuitenkaan nähty sinänsä muuttavan kireää kilpailutilannetta, jonka seurauksena liikennöinti oli Connexin mukaan tuottanut kaikille suurille operaattoreille tappiota.
Tappiollisuus on niiden osalta jatkunut myös vuoden 2005 jälkeen: vuonna 2006 Helsingin Bussiliikenteen tappio oli 2,1 miljoonaa euroa, Concordian 1,3 miljoonaa euroa ja Connex/Veolian 0,8 miljoonaa euroa. Huonoja tuloksia selitettiin julkisuudessa sillä, että pitkäaikaisten, 5–7 vuoden sopimuskausien kustannuskehitystä ei ole osattu laskea, kun on kilpailutustilanteissa kamppailtu markkinaosuuksista. Lisäksi arvioitiin, että HKL:n ja YTV:n jonkin verran käyttämä oikeus vähentää linjojen liikennöintimääriä on muuttanut alun perin kannattaviksi laskettuja linjoja kannattamattomiksi tai huonosti kannattaviksi. Tappioista huolimatta isojen kansainvälisten yhtiöiden uskottiin pysyvän edelleen markkinoilla. Concordian taholta todettiin, että sen tappiot ovat jatkuvasti pienentyneet ja yhtiö uskoo olevansa voiton puolella muutaman vuoden kuluttua.
Helsingin kaupungin tarkastuslautakunta totesi arviointikertomuksessaan 25.4.2007, että koko bussitoimialan kannattavuus on etenkin pääkaupunkiseudulla yhteistariffi- ja seutuliikenteen hintapainotteisen kilpailuttamisen vuoksi heikko. Todettakoon esimerkiksi, että 2000-luvulla tapahtuneista hinnannousuista huolimatta YTV:n hankkiman liikennöinnin hintataso on edelleen 21 prosenttia alhaisempi kuin ennen kilpailuttamisen aloittamista vuonna 1995.
Helsingin Bussiliikenteen osalta keskeisinä kysymyksinä lautakunta piti mm. liikennöintikorvausten tulevien vuosien hintatasoa sekä poltto- ja voiteluaineiden hintakehitystä samoin kuin onnistumista henkilöstön rekrytoinnissa. Lautakunta edellytti yhtiön johdolta edelleen voimakkaita toimenpiteitä yhtiötä sen perustamisesta asti vaivanneen tappiokehityksen katkaisemiseksi.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Saalistushinnoitteluepäilyjen arviointi
Vaikka HKL-Bussiliikenne ja STA ovat molemmat olleet Helsingin kaupungin omistamia, ne ovat saatujen selvitysten mukaan toimineet vuoteen 2004 asti vailla keskitettyä ohjausta ja valvontaa toisistaan erillisinä ja myös keskenään kilpaillen. Tällä perusteella Kilpailuvirasto on arvioinut esitettyjä saalistushinnoitteluepäilyjä pelkästään HKL-Bussiliikenteen osalta.
Kilpailuvirasto toteaa, että YTV:n ja pääkaupunkiseudun kaupunkien sisäisen sopimusliikenteen markkinat on avattu kilpailulle vuosien 1995 ja 2000 välisenä aikana verrattain nopeasti ja noudatetut kilpailuttamismenetelmät ja -aikataulut on määritelty tilaajien yhteistyönä. Tämän johdosta kilpailuolosuhteissa ei ole ollut olennaisia kaupunkikohtaisia eroja eikä kellään toimijoista ole myöskään ollut sellaista pitkäaikaista ei-kilpaillun suljetun sektorin suojaa, jonka turvin ne olisivat voineet vääristää kilpailua avatuilla markkinoilla. Pääkaupunkiseudun sopimusliikenteessä on koko ajan pysynyt alkuaan neljä, nyttemmin kolme vahvaa toimijaa, joiden välinen kilpailu on ollut tasaväkistä. Kun kukin niistä on pystynyt korvaamaan jossakin seutu- tai kaupunkiliikenteen kilpailutuksessa kokemansa menetykset seuraavissa kilpailuissa, markkinaosuuksissa on kokonaisuudessaan tapahtunut varsin vähäisiä muutoksia. Kilpailuedellytysten olemassa oloon viittaa myös se, että vaikka eräät pienemmät liikenteenharjoittajat ovat lopettaneet toimintansa, markkinoille on vastaavasti tullut uusia toimijoita.
Pääkaupunkiseudun sopimusliikenteen liikennöintikorvaukset ovat olleet alimmillaan kilpailuttamisen alkuaikoina vuodesta 1995 vuoteen 2000. Tuona aikana HKL-Bussiliikenteen tarjoukset eivät ole aina olleet kaikista alhaisimmat eivätkä myöskään merkittävästi poikenneet kilpailijoiden tarjouksista. Lisäksi epäiltyä alihinnoittelua ei ole asianmukaista arvioida vertaamalla kussakin kilpailutuksessa annettujen yksittäisten tarjousten kannattavuutta suhteessa koko liikenteen keskiarvokustannuksiin ajokilometriä kohden, vaan on otettava huomioon eri linjojen ja linjatyyppien välisistä toiminnallisista ominaisuuksista johtuvat kustannuserot sekä hinnoittelun vaikutukset ao. liikennöitsijän kokonaiskannattavuuteen ja menestykseen markkinoilla.
Näin asiaa tarkasteltuaan Kilpailuvirasto toteaa, että HKL-Bussiliikenteen pääasiallisen tulolähteen muodostanut Helsingin sisäinen liikenne on ollut kustannustasoltaan muuta pääkaupunkiseudun sopimusliikennettä korkeampaa. Tästä ja kilpailuttamisella aikaansaadusta korvaustason putoamisesta huolimatta HKL-Bussiliikenne oli vuoteen 2000 asti liiketaloudellisesti voitollinen. Systemaattista alihinnoittelua vastaan puhuvat myös markkinaosuusmuutokset : vaikka HKL-Bussiliikenteen markkinaosuus kasvoi vuosien 1994–2000 välisenä aikana seutuliikenteessä nollasta 14,6 prosenttiin, Helsingin sisäisessä liikenteessä se väheni 55,3 prosentista 48,8 prosenttiin, joten HKL-Bussiliikenteen osuus koko pääkaupunkiseudun sopimusliikenteestä muuttui vain vähän: 24,9 prosentista 25,7 prosenttiin. Samaan aikaan Concordia kasvoi poikkeuksellisesti sitä suuremmaksi 28,4 prosentin markkinaosuudellaan.
HKL-Bussiliikenteen talous kääntyi tappiolliseksi vuodesta 2001 alkaen, minkä yksikkö on selvittänyt johtuneen tarpeesta vastata tappiolla niin ikään jo pitkään toimineiden pääkilpailijoidensa aloittamaan aggressiiviseen markkinaosuuskilpailuun. Ilmeisesti syynä on ollut myös tarve hakea kilpailijoille menetetyn Helsingin sisäisen liikenteen sijaan korvaavaa liikennettä YTV:n kilpailutuksissa, sillä vuosina 2001–2003 HKL-Bussiliikenteen markkinaosuus seutuliikenteensä liki kaksinkertaistui 28,5 prosenttiin. Vuonna 2003 HKL- Bussiliikenteen markkinaosuus yhdentyneillä pääkaupunkiseudun sopimusliikenteen markkinoilla olikin huipussaan eli 30,3 prosenttia. Samana vuonna STA:n markkinaosuus oli 15,8 prosenttia eli yksikköjen markkinaosuus oli yhteensä 46,1 prosenttia pääkaupunkiseudun sopimusliikenteestä. Niiden yhdistämisestä syntyneen Helsingin Bussiliikenne Oy:n markkinaosuus laski 41,8 prosenttiin vuonna 2005 ja 37,1 prosenttiin vuonna 2007. Concordia piti vakiintuneen asemansa pääkaupunkiseudun sopimusliikenteen toiseksi suurimpana toimijana 28,8 prosentin markkinaosuudellaan, ja kolmanneksi suurin toimija Connex/Veolia nosti markkinaosuutensa 24,2 prosenttiin.
Kaikki edellä mainitut bussiyhtiöt ovat toimineet lähes koko 2000-luvun ajan tappiolla. Vuoden 2006 tilinpäätösten mukaan yhtiöiden käyttökatteet olivat tosin positiivisia, mutta eivät riittäviä poistojen täysimääräiseen suorittamiseen. Yhtiöt ovat selittäneet huonoja taloudellisia tuloksiaan sillä, että pitkäaikaisten, 5–7 vuoden sopimuskausien kustannuskehitystä ei ole osattu laskea, kun on kilpailutustilanteissa kamppailtu markkinaosuuksista. Sopimuskausien pitkäaikaisuus ja tilaajien kilpailuttamisosaaminen ovatkin olleet omiaan ehkäisemään saalistamisen käyttöä kilpailukeinona: kukaan toimijoista ei ole voinut laskea pääsevänsä ansaitsemaan nopeasti ja rauhassa takaisin alihinnoittelustaan aiheutuvat tulonmenetykset. Kilpailun paineen pysyvyyttä pääkaupunkiseudun sopimusliikenteen markkinoilla ilmentää muun muassa se, että 2000-luvulla tapahtuneista hinnannousuista huolimatta YTV:n hankkiman liikennöinnin hintataso oli sen viimeisimmässä, vuoden 2007 liikennöintiä koskeneessa kilpailutuksessa edelleen 21 prosenttia alhaisempi kuin ennen kilpailuttamisen aloittamista vuonna 1995.
Edellä mainituilla perusteilla Kilpailuvirasto katsoo, että HKL-Bussiliikenteellä ei ole ollut määräävää markkina-asemaa pääkaupunkiseudun sopimusliikenteen markkinoilla eikä eri liikenteenharjoittajien markkinaosuuksien kehityksen pitkäaikaisempi seuranta tue oletusta, että määräävän markkina-aseman saavuttaminen olisi lähitulevaisuudessa mahdollista. Myöskään HKL-Bussiliikenteen käyttäytyminen ei viittaa siihen, että se olisi pitkäjänteisesti ja määrätietoisesti pyrkinyt markkinoiden valtaamiseen tai muuhun kilpailun merkittävään pois sulkemiseen.
Kilpailun edistämistoimenpiteiden tarpeellisuuden arviointi
Kilpailunrajoituslain kieltosäännösten valvonnan ohella Kilpailuviraston tehtäviin kuuluu kilpailun edistäminen eli toiminta, jolla virasto pyrkii vaikuttamaan kilpailua haittaaviin rakenteisiin, säädöksiin ja toimintatapoihin. Tavoitteena on se, että säädökset tai julkisyhteisöjen toimintatavat – mukaan lukien niiden oma elinkeinotoiminta – eivät estäisi tai vääristäisi kilpailua (kilpailuneutraliteettia), vaan päinvastoin lisäisivät toimivan kilpailun edellytyksiä. Kilpailunedistämistyön keinoja ovat mm. neuvonta, neuvottelut ja muu julkisen vallan päätöksentekoon vaikuttaminen sekä aloitteet ja lausunnot kilpailua rajoittavien säännösten, määräysten tai menettelytapojen muuttamiseksi.
HKL-Bussiliikenne ja STA on yhdistetty ja yhtiöitetty vuoden 2005 alusta, joten toimenpidepyynnön tekijöiden vaatimukset bussiliikenneyksikön eriyttämisestä ja sen talouden läpinäkyvyyden parantamisesta eivät edellytä Kilpailuviraston toimenpiteitä asiassa.
Helsingin Bussiliikenteen julkisomisteisuuden takia yhtiön tappiollisuuden pitkittyminen ja syveneminen ja siihen johtaneesta hinnoittelusta mahdollisesti aiheutuvat markkinahäiriöt ja kilpailun vääristymät voivat antaa aiheen arvioida yhtiön toimintaa valtiontukisäännösten kannalta. Koska HKL-Bussiliikenteen käyttäytyminen on ollut liiketaloudellisesti ymmärrettävää ja koska Helsingin kaupunki on omistajaohjauksessaan jo vaatinut yhtiön johdolta voimakkaita toimenpiteitä tappiokehityksen katkaisemiseksi, Kilpailuvirasto ei pidä tarpeellisena ryhtyä aloitteellisiin toimenpiteisiin asian saattamiseksi valtiontukiviranomaisten käsiteltäväksi.
Kilpailuviraston katsoo, että pääkaupunkiseudun bussiliikennemarkkinoiden toimivuuden kannalta on olennaista jatkaa tilaajien kilpailuttamisperiaatteiden, -menetelmien ja -aikataulujen yhtenäistämistä, huolehtia varikkotilojen ja -palvelujen saatavuudesta sekä määritellä kilpailukohteet kooltaan sellaisiksi, että myös uusilla tulijoilla ja pienemmillä toimijoilla on mahdollisuus ottaa osaa tarjouskilpailuihin. Kilpailuvirasto pitää myönteisenä, että YTV ja alueen kunnat ovat jo ottaneet nämä seikat huomioon ja valmisteilla on useita kilpailua edistäviä hankkeita, joten aihetta viraston enempiin toimenpiteisiin ei näiltäkään osin ole.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslain (480/1992) 7 §, lakimuutoksen (318/2004) jälkeen 6 §.
Laki kilpailuvirastosta (711/88, muutettu 482/92) 2 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään.
Valitusosoitus on liitteenä.
Lisätiedot
Lisätietoja antaa Riitta Ryhänen.