1 Asia
Ilmailulaitos Finavian epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö
2 Osapuolet
Ilmailulaitos Finavia
Toimenpidepyynnön tekijä: Airline Operators’ Committee – Finland
3 Ratkaisu
Toimenpidepyyntö ei anna aihetta toimenpiteisiin. Asia poistetaan käsittelystä.
4 Asian vireilletulo
Airline Operators’ Committee – Finland (jäljempänä AOC) edustaa kahtakymmentäyhtä Helsinki-Vantaan lentoasemalle säännöllistä reittiliikennettä harjoittavaa lentoyhtiötä. AOC on Kilpailuvirastolle 30.10.2008 tekemässään toimenpidepyynnössä katsonut, että Ilmailulaitos Finavian (jäljempänä Finavia) 25.10.2008 käyttöönottama alennusjärjestelmä on kilpailunrajoituslain vastainen. AOC:n mukaan Finavia vääristää uudella alennusjärjestelmällään lentoyhtiöiden välistä kilpailua ja syyllistyy siten määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön. Järjestelmän mukaan Finavia antaa hallinnoimilleen lentoasemille uuden lentoreitin avaaville lentoyhtiöille kolmen vuoden ajan portaittain supistuvia alennuksia laskeutumis- ja matkustajamaksuista. AOC katsoo, että uusien lentoreittien avaajille myönnettävät alennukset heikentävät Finavian kannattavuutta ja lentoasemille jo ennestään operoivat lentoyhtiöt päätyvät siten rahoittamaan uusia lentoreittejä avaavia lentoyhtiöitä. Alennusjärjestelmälle ei AOC:n mukaan ole kustannusperusteita, koska kaikki lentoyhtiöt käyttävät käytännössä samoja tiloja ja palveluja.
5 Asiaselostus ja ratkaisun perustelut
Kilpailuvirasto on pyytänyt Finavialta vastineen AOC:n toimenpidepyynnön johdosta. Virastolle 26.5.2009 toimitetussa vastineessaan Finavia toteaa olevansa Suomen valtion omistama liikelaitos, minkä vuoksi sen lentoyhtiöille myöntämiä alennuksia ja muita etuja olisi tutkittava EY:n perustamissopimuksen valtiontukia koskevien määräysten, komission lentoliikennealan valtiontuista antaman ohjeistuksen sekä valtiontukia koskevan oikeuskäytännön pohjalta. Koska Kilpailuvirastolla ei ole kilpailunrajoituslain nojalla toimivaltaa tutkia tai valvoa valtiontukien myöntämistä, sen ei Finavian mukaan pitäisi ottaa AOC:n toimenpidepyyntöä tutkittavaksi.
Menettelyn mahdollinen valtiontukiluonne ei kuitenkaan poista viraston toimivaltaa asiassa. Virasto on tutkinut tapausta lähtökohtaisesti siitä näkökulmasta, noudattaako Finavian alennusjärjestelmä määräävässä markkina-asemassa olevalle yritykselle laissa asetettuja velvoitteita.
Finavia ylläpitää Suomen lentoasemaverkostoa ja muun muassa lennonvarmistusjärjestelmää. Finavian hallinnassa on 25 lentoasemaa Suomen 27 lentoasemasta. Ainoastaan Mikkelin ja Seinäjoen lentoasemat eivät ole Finavian hallinnassa. Finavia hallitsee kaikkia merkittäviä kaupallisen lentotoiminnan käyttämiä kenttiä Suomessa. Finavian toimintaa on siten perusteltua tarkastella lähtökohtaisesti kilpailunrajoituslain 6 §:n ja mahdollisen määräävän markkina-aseman väärinkäytön näkökulmasta. Tämän asian ratkaisemiseksi ei kuitenkaan ole välttämätöntä ottaa täsmällisesti kantaa markkinoiden määrittelyyn tai Finavian markkina-asemaan.
Kilpailunrajoituslain 6 §:ssä tarkoitettua määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä voi olla muun muassa hintasyrjintä, jolloin määräävässä markkina-asemassa oleva yritys soveltaa samanlaisiin ja samankaltaista palvelua saaviin asiakkaisiin erilaisia hintoja tai erilaista alennusjärjestelmää ilman objektiivisia perusteita. Määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen alennuskäytännöt voivat olla kilpailun toimivuuden kannalta erityisen haitallisia, jos alennuksilla on asiakkaita sitovia ja siten kilpailijoita poissulkevia vaikutuksia.
AOC:n toimenpidepyynnössä on esitetty, että kaikki asiakkaat saavat samanlaatuista palvelua Helsinki-Vantaan lentokentällä kentällä ja uusille reiteille myönnettävä alennus saadaan samantasoisesta palvelusta ja tilojen käytöstä. Alennus myönnetään kuitenkin vain uusista reiteistä ja AOC:n mukaan Finavian alennusjärjestelmä syrjii jo kentällä operoivia yrityksiä. Tiettyyn kaupunkiin ja tietylle kentälle jo olemassa olevaa kapasiteettiaan kasvattava lentoyhtiö ei voi saada toimenpidepyynnössä tarkoitettua alennusta laskeutumis- ja matkustajamaksuista. AOC on toimenpidepyynnössään esittänyt myös, etteivät toteutetut alennukset sovi yhteen Finavian ilmoittamien hinnankorotuspaineiden kanssa.
Finavian 14.4.2010 antaman selvityksen mukaan ilman alennusjärjestelmän käyttöönottoa merkittävä osa uusista reiteistä olisi jäänyt avaamatta ja näistä reiteistä saatavat laskeutumis- ja matkustajamaksut saamatta myös tulevaisuudessa. Uusien reittien avaamisen myötä lisääntyneet matkustajavirrat ovat myös kasvattaneet Finavian hallinnoimilla lentoasemilla harjoitetun kaupallisen liiketoiminnan tuottoja. Näitä tuottoja kasvattamalla Finavian on mahdollista pitää lentoyhtiöiltä perittävät maksut kilpailukykyisellä tasolla. Lisäksi samankaltainen alennusjärjestelmä on käytössä myös useilla muilla eurooppalaisilla lentoasemilla.
Toimenpidepyynnössä tarkoitetun alennuksen lisäksi, myös muilla kuin uusia reittejä avaavilla lentoyhtiöillä on mahdollisuus liittyä Finavian palveluehdoissa määriteltyyn, kaikille lentoyhtiöille samoin edellytyksin tarjottavaan matkustajapohjaiseen ”kasvuinsentiivi-ohjelmaan”. Ohjelmassa matkustajamaksut ovat kahden vuoden ajan tietyin ehdoin alemmat matkustajamääriään kasvattaville lentoyhtiöille. Matkustajamäärän kasvu lasketaan konsernitasoisesti lähtevien matkustajien kotimaan, kansainvälisen ja vaihtomatkustajien kokonaismääränä kaikilla Finavian lentoasemilla ja edellisen vuoden toteumaa verrataan seuraavan vuoden toteumaan. ”Kasvuinsentiivi-ohjelma” ei koske Tampere-Pirkkalan tai Turun alemman palvelutason terminaaleja, eikä fuusioiden seurauksena syntyvää kasvua huomioida. Myös toimenpidepyynnön tehneen yhteenliittymän yrityksillä on mahdollisuus liittyä ohjelmaan ja käyttää hyödykseen ohjelman tarjoamat alennukset matkustajamaksuista.
Alennusjärjestelmän tavoitteena on kannustaa lentoyhtiöitä avaamaan uusia lentoreittejä ja siten kasvattaa Finavian volyymiä. Perinteisesti uusien reittien perustamiskustannukset ovat merkittävät ja niiden operaatiot alkavat Kilpailuvirastolle esitettyjen tietojen mukaan maksaa itseään takaisin vasta 2–3 vuoden kuluttua reittien avaamisesta. Alennusjärjestelmällä madalletaan kynnystä aloittaa uusien reittien operointi Finavian lentoasemille. Lentomatkustajien lisääntyessä ja volyymin kasvaessa myös yksikkökustannukset matkustajaa kohden alenevat, mikä viime kädessä hyödyttää kaikkia Finavian asiakkaina olevia lentoyhtiöitä. Uusien lentoreittien avaamisesta hyötyvät valintavaihtoehtojen ja kilpailun lisääntyessä myös loppuasiakkaat.
Asiassa ei ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella olisi syytä epäillä, että järjestelmällä pyrittäisiin keinotekoisesti vääristämään lentoyhtiöiden välistä kilpailua tai vaikeuttamaan joidenkin lentoyhtiöiden kilpailuasemaa. Järjestelmä on tasapuolinen, läpinäkyvä ja avoin kaikille lentoyhtiöille ja myös jo tietyllä kentällä jo operoivat yhtiöt voivat samoin edellä mainituin ehdoin käyttää alennuksen hyväkseen, mikäli ne avaavat uusia reittejä. Alennuksia on mahdollista saada ainoastaan kolmen vuoden ajan. Finavia on myös sitoutunut siihen, ettei se siirrä alennuksista syntyviä kustannuksia muihin kentällä perimiensä maksujen hintoihin.
Uusien reittien avaamisesta saadut uudet tulovirrat ovat käytännössä kattaneet alennuksista aiheutuneet tuottojen menetykset, eikä asian selvittämisessä ei ole tullut esiin sellaisia seikkoja, jotka viittaisivat Finavian alennuspolitiikan selkeästi vahingoittavan lentoyhtiöiden välistä kilpailua ja markkinoiden toimivuutta. Kuten edellä on esitetty, kyseessä on kolmen vuoden väliaikainen järjestely, jonka seurauksena liikennöinti Finavian kentiltä on lisääntynyt ja asiakkaille tarjottava lentovalikoima parantunut. Finavia on saanut alennusjärjestelmä tuloksena lisätuloja, jotka muuten olisivat jääneet saamatta. Lisääntynyt liikennöinti maakuntakentille vähentää myös suurten kenttien ruuhkaisuutta ja Finavian saamat lisätulot vähentävät lentoasemamaksujen korotuspaineita. Lisäksi myös kentillä ennestään operoivilla lentoyhtiöillä on yhtäläinen mahdollisuus liittyä halutessaan uusille reiteille tarkoitettuun alennusjärjestelmään tai Finavian kaikille avoimeen ”Kasvuinsentiivi-ohjelmaan”.
Kaiken kaikkiaan, edellä mainittujen seikkojen perusteella Finavian toteuttamassa laskeutumis- ja matkustajamaksuja koskevassa alennusjärjestelmässä ei ole havaittavissa kilpailua rajoittavia piirteitä. Kilpailuvirasto katsoo, että toimenpidepyynnössä tarkoitettua Finavian menettelyä ei ole aiheellista enemmälti selvittää ja poistaa asian käsittelystä.
6 Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 6 ja 12 §.
7 Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituslain 21 §:n mukaan siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään.
Valitusosoitus on liitteenä.
8 Lisätiedot
Lisätietoja päätöksestä antavat apulaisjohtaja Timo Mattila ja tutkija Tuuli Turpeinen.