Hakijat
Ay Antero ja Ari Kulju
Lindroosin Sora Oy
Unto Ouni Ky
Vaskisalon Kuljetus Ky
Kuljetusliike Mauri Junnola Oy
Kuljetusliike Raimo Pohjonen Oy
3.5.2002 ja 3.12.2002 saapuneiden lisäselvityspyyntöjen mukaan hakijoiden määrä on vähentynyt kuudesta neljään niin että Kuljetusliike Mauri Junnola Oy ja Kuljetusliike Pohjonen Oy eivät enää ole hakijoita.
Hakemus
Hakijat ovat hakeneet 16.11.2000 Kilpailuvirastolle saapuneella hakemuksella kilpailunrajoituslain 19 §:n perusteella poikkeuslupaa viideksi vuodeksi Keski-Suomen hankinta-alueen Jämsänkosken piirin sopimuskuljettajille kuljetuskustannusten määrittämiseen ja yhteisiin hintaneuvotteluihin UPM-Kymmene Oyj:n Keski-Suomen hankinta-alueen edustajien kanssa. Hakijat ovat täydentäneet hakemustaan Kilpailuviraston lisäselvityspyyntöjen perusteella 9.5.2001,1.2.2002, 3.5.2002, ja 3.12.2002.
Perustelut hakemukselle
Hakemuksessa tarkoitettu yhteistyö ei hakijoiden mukaan perustuisi erilliseen sopimukseen, vaan yhteistyö olisi vapaaehtoista ja vapaamuotoista. Yhteistyö perustuisi suoraan Kilpailuviraston myöntämään poikkeuslupaan. Poikkeusluvan saaneilla olisi mahdollisuus viiden vuoden ajan yhdessä määrittää kuljetuskustannuksia, laatia kustannusselvityksiä ja käydä yhteisiä hintaneuvotteluja UPM-Kymmene Oyj:n Keski-Suomen hankinta-alueen edustajien kanssa.
Hakijat katsovat, että yhteisillä hintaneuvotteluilla voidaan säästää neuvottelukustannuksissa. Kuljettajien yhteistyö edistää neuvottelutulokseen pääsemistä kuljetuspalveluiden hinnoitteluun vaikuttavista kustannustekijöistä ja niiden muutoksista, kuljetushintojen muutostarpeesta sekä kuljetusten laadun ja tehokkuuden kehittämisestä asiakkaan kuljetustarpeiden mukaisesti. Kustannusselvitysten tekeminen on systemaattista tietojen keräämistä ja tietojen vaihtoa kuljetuspalveluiden hinnoitteluun vaikuttavista kustannustekijöistä ja kustannustason muutoksista.
Kustannusselvitysten avulla voidaan hakijoiden mukaan todeta kustannustason muutokset, kun kuljetusyritykset neuvottelevat sopimuskumppaninsa kanssa kuljetuspalveluiden hinnasta. Pienet kuljetusyritykset kykenevät hinnoittelemaan omat kuljetuspalvelunsa paremmin kustannuksia vastaaviksi kustannusselvitysten perusteella. Kustannusselvitykset eivät sido sellaisenaan. Niiden noudattamista ei millään tavoin valvota eikä siitä niiden noudattamatta jättämisestä seuraa sanktioita.
Kuljetusyrittäjien yhteisillä hintaneuvotteluilla on hakijoiden mukaan vähäinen vaikutus kilpailun toimivuuteen ja tehokkuuteen raakapuun kuljetusmarkkinoilla. Kuljetusyrittäjien yhteiset neuvottelut muodostavat hakijoiden mukaan tästä syystä enintään vähäisen kilpailunrajoituksen. Poikkeuslupa, joka sallisi tällaisen kilpailunrajoituksen, tasapainottaisi metsäteollisuusyrityksen ja kuljetusyritysten neuvotteluasemaa oikeudenmukaisella tavalla.
Yhteiset kuljetussopimusneuvottelut edistäisivät hakijoiden mukaan avoimuutta ja jatkuvuutta sopijapuolten välillä ja niistä koituisi myös yhteiskunnallista hyötyä kuljetusyritysten pystyessä investoimaan uudempaan, vähemmän ympäristöä rasittavaan kuljetuskalustoon. Yhteiset kuljetusneuvottelut tehostaisivat myös nykyisten resurssien ja kuljetuskaluston käyttöä ja vähentäisivät päällekkäisiä toimintoja. Poikkeusluvan sallima yhteistyö voisi parantaa työturvallisuutta ja kuljetusyritysten kykyä huolehtia työntekijöistä sekä edistää kuljetustoimintaan liittyvien määräysten ja lakisääteisten velvoitteiden noudattamista nykyistä paremmin. Kumppanuus edistäisi myös kuljetusyritysten työllistämismahdollisuuksia, josta hyötyisi yhteiskunta myös osapuolten lisäksi. Yhteisillä neuvotteluilla ja kuljetusselvityksillä olisi mahdollista saavuttaa keskinäinen luottamus, joka motivoi kumpaakin osapuolta kehittämään toimintojaan yhteiseksi hyväksi. Kustannusvertailut mahdollistaisivat hakijoiden mukaan myös ”kuluvuotojen” tukkimisen mahdollistamalla hinta/kustannuserojen selittävien tekijöiden löytymisen. Järjestelyn sanotaan myös helpottavan laajempaa yhteistyötä logistiikkasuunnittelun ja erikoistumismahdollisuuksien osalta.
Yhteiset neuvottelut koituisivat sekä kuljetusasiakkaan että kuljetusyritysten hyödyksi. Kuljetusasiakkaalta säästyy aikaa ja rahaa, kun yhteiset neuvottelut jouduttavat ja helpottavat neuvotteluja. Ostajatahon vahvemman neuvotteluaseman vuoksi lisähyödystä siirtyisi pääosa asiakkaalle. Hakijoiden mukaan on todennäköistä, että hyödyt siirtyvät myös kuluttajalle, koska alalla vallitsee kova kilpailu. Asiakkaalla olisi myös käytettävissä vaihtoehtoisia kuljetuspalveluita samalla alueella.
Hakijat katsovat, että Metsätehon ajankäyttöselvitykset puutavaran autokuljetuksista eivät ole riittävät. Metsäalan Kuljetusyrittäjät ry:llä, joka kuuluu Suomen Kuorma-autoliittoon, ei ole mahdollisuuksia vaikuttaa tutkittaviin asioihin, tutkimuskohteen valintaan tai selvitysten soveltamiseen Metsätehon[1] osakasyritysten kustannuslaskennassa.
Hakijoiden tavoitteena on kerätä tietoja suoritetuista kuljetuksista, tuotantopanosten kustannuksista ja kustannuskehityksestä ja vertailla näitä tietoja. Tietojenvaihto koskisi mm. yritysten tuloslaskelmatietoja, vuotuisia tuotostietoja, kuljetusmääriä, käytettyjä työtunteja ja keskikuljetusmatkoja. Näitä kerättyjä tietoja ja vertailutuloksia voidaan käyttää lähtökohtana asiakaslähtöisten kuljetusten kehittämiselle taloudellisemmaksi ja tehokkaammaksi. Jotta hakijoiden tavoite toteutuisi, se edellyttäisi mahdollisuutta saada neuvotella yhdessä asiakasyritysten kanssa käytettävistä laskentamalleista ja kuljetusten ohjauksesta sekä tarvittavien resurssien taloudellisesta sopeuttamisesta. Edelleen kuitenkin kuljetusmaksut määräytyisivät kunkin yrityksen oman kustannusrakenteen mukaisesti ja kuljetussopimukset tehtäisiin kunkin yrittäjän kanssa erikseen.
Puunkuljetukset
UPM-Kymmene Oyj:n (jäljempänä UPM-Kymmene) metsäosasto, UPM-Kymmene Metsä vastaa konsernin tehtaiden puuhuollosta sekä konsernin omistamien metsien hoidosta Suomessa. UPM-Kymmene Metsä jakautuu viiteen hankinta-alueeseen: Kaakkois-Suomi, Keski-Suomi, Länsi-Suomi, Kainuun ja Pohjanmaan. Hankinta-alueet on jaettu 3–4 piiriin. Keski-Suomen hankinta-alue, jota hakemus koskee, on jaettu neljään piiriin: Jämsänkosken, Pieksämäen, Jyväskylän ja Kuopion piiri. Kussakin piirissä piirikonttori solmii kuljetussopimukset yrittäjien kanssa. Hakijoiden ilmoituksen mukaan UPM-Kymmenellä on noin 30 tuotantolaitosta[2], joista neljä sijaitsee Keski-Suomen hankinta-alueella ja näistä kolme Jämsänkosken piirissä.
Hakijayritykset ovat UPM-Kymmenen sopimuskuljettajia Keski-Suomen hankinta-alueella, Jämsänkosken piirissä. Hakijayrityksillä, joita oli varsinaisessa hakemuksessa kuusi, oli vuonna 1999 yhteensä 14 puutavara-autoa, joista 12 suoritti kuljetuksia UPM-Kymmenen Jämsänkosken piirille. Toiminta tapahtuu ensisijaisesti Keski-Suomen metsäkeskuksen alueella ja pääasiallisia toimituskohteita on ollut 12. Hakijayritysten toiminta on keskittynyt oman metsäkeskuksen alueelle, koska UPM-Kymmenellä on Keski-Suomen hankinta-alueella tuotantolaitoksia. Hakijayritysten vuonna 1999 kuljettamasta puutavarasta 73 prosenttia kuljetettiin Keski-Suomen metsäkeskuksen toiminta-alueella sijaitseville tehtaille, 10 prosenttia autolla muiden metsäkeskusten aluilla sijaitseville tuotantotehtaille ja 17 prosenttia junaan rautateitse muualle maassa sijaitseville tehtaille kuljetettavaksi.
Huomattava osa hakijoiden kuljettamasta puutavarasta toimitetaan UPM-Kymmene Oyj:n tuotantolaitoksille Keski-Suomeen ja Hämeeseen sekä Keski-Suomen alueella rautatievaunuihin junalla edelleen kuljetettavaksi. Kuljetusmatkat vaihtelivat vuonna 25–300 kilometrin välillä, puumäärillä painotetun keskimatkan ollessa 65 kilometriä.
Tuotantolaitosten sijainnista johtuen puutavaraa kuljetetaan Suomessa huomattavissa määrin sen metsäkeskuksen alueen ulkopuolelle, josta puu on hankittu. Metsätutkimuslaitoksen vuonna 1997 tekemän selvityksen mukaan tukkipuusta 41 prosenttia ja kuitupuusta 58 prosenttia päätyi oman metsäkeskuksen alueen ulkopuolelle. Hakijayritysten puutavarakuljetuskaluston määrä on yksi prosentti kalustomäärästä, jolla Suomessa puutavaraa kuljetetaan.
Hakijayritysten vuonna 1999 UPM-Kymmenen lukuun kuljettama puumäärä oli 490 700 m³, mikä edustaa noin yhtä prosenttia koko maassa autolla kuljetetusta puumäärästä. Keski-Suomen metsäkeskuksen alueelta hankittavasta puumäärästä se edustaa noin yhdeksää prosenttia. Hakijoiden osuus puunkuljetusten kokonaissuoritteesta jää vajaaseen puoleen prosenttiin, ollen noin 32 miljoonaa kuutiometrikilometriä.
Puutavaran autokuljetuspalveluja tarjoaa runsas tuhat kuljetusyrittäjää, jotka kilpailevat hakijoiden mukaan keskenään voimakkaasti. Kuljetusyrittäjillä on käytössään yli 1400 puutavara-autoa. Palvelun ostajista kolmen suurimman, UPM-Kymmenen, Stora Enso Oyj:n ja Metsäliitto Osuuskunnan osuus on lähes 90 prosenttia. Neljännen merkittävän ostajan, Metsähallituksen osuus on selvästi alle 10 prosenttia. Kuljetusyrittäjät kilpailevat jossain määrin myös VR Cargon ja vesitiekuljetusten kanssa, mutta niiden tarjoamat kuljetukset ovat pääasiassa täydentäviä palveluja.
Hakijat katsovat, että nykyinen kilpailutilanne on tehokkuuden kannalta ristiriitainen. Kuljetusyrittäjien välillä vallitsee täydellistä kilpailua muistuttava tehokas markkinarakenne ja kuljetusyrityksen kilpailevat myös muiden kuljetusmuotojen kanssa. Asiakaskunnan voimakas keskittyminen on kuitenkin siirtänyt neuvotteluvoiman täysin metsäteollisuudelle, joka tällä hetkellä sanelee yrittäjien tulotason. Metsäteollisuuden harjoittama lyhytnäköinen strategia heikentää yrittäjien liiketoiminnan kehittämismahdollisuuksia ja samalla metsäteollisuuden kilpailukykyä.
Lausunnot
UPM-Kymmene on 18.7.2001 toimittanut lausunnon, jossa UPM-Kymmene on katsonut, että Jämsänkosken piirin sopimusautoilijoiden ehdottama neuvottelujärjestelmä on lähtökohtaisesti kilpailunrajoituslain 6 §:n vastainen ja ettei neuvottelujärjestelmälle ole osoitettavissa kilpailunrajoituslain 19 §:n edellyttämiä tehokkuusetuja tai kustannussäästöjä eikä menettelystä ole osoitettavissa hyötyjä kuluttajalle tai asiakkaille.
Päätös ja sen perustelut
Kilpailunrajoituslain 19 §:n mukaan Kilpailuvirasto voi elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän hakemuksesta määrätä, ettei 4–6 §:n säännöksiä sovelleta kilpailunrajoitukseen, jos se osaltaan tehostaa tuotantoa tai hyödykkeiden jakelua taikka edistää teknistä tai taloudellista kehitystä ja jos hyöty pääosaltaan tulee asiakkaille tai kuluttajille.
Jotta Kilpailuvirasto voi arvioida hakijoiden yhteistoimintaa ja sen kilpailuoikeudellisia vaikutuksia ja yhteistoiminnalle asetettavien ehtojen tarpeellisuutta harkitessaan poikkeusluvan myöntämistä, on hakijoiden määriteltävä yksityiskohtaisesti suunnitellun yhteistoiminnan tarkemmat yksityiskohdat, yhteistoiminnan konkreettinen toteuttaminen ja suunnitellun yhteistoiminnan asiallinen, ajallinen ja paikallinen soveltaminen. Yhteistoiminnan sisällön selvittämisen lisäksi hakijan on toimitettava selvitystä relevanteista tuotemarkkinoista ja maantieteellisistä markkinoista, hakijoiden asemasta relevanteilla markkinoilla ja kilpailutilanteesta relevanteilla markkinoilla. Hakijan on myös toimitettava selvitystä siitä, miten toiminta tehostuu yhteistoiminnan johdosta ja miten hyöty välittyy asiakkaille. Sopimuspuolten on osoitettava tuotannossa saavutettavat parannukset tai muut tehokkuushyödyt. Tehokkuutta, josta hyötyvät vain osapuolet, ei oteta huomioon arvioitaessa yhteistoiminnan tehokkuushyötyjä.
Kilpailuneuvosto on todennut päätöksessä, joka on koskenut Koneyrittäjien liitto ry:n[3] valitusta poikkeuslupa-asiassa, ettei ole mahdollista myöntää poikkeuslupaa kilpailunrajoituslain 5 §:n ja 6 §:n 1 kohdan mukaisista kielloista, jos kilpailunrajoituksen sisältö, tarkoitus ja toteuttamistapa jäisi yksiselitteisesti määrittelemättä.
Hakijoiden hakemus on ollut puutteellinen. Hakijat ovat hakeneet poikkeuslupaa viideksi vuodeksi Keski-Suomen hankinta-alueen Jämsänkosken piirin sopimuskuljettajille kuljetuskustannusten määrittämiseen ja yhteisiin hintaneuvotteluihin UPM-Kymmene Oyj:n Keski-Suomen hankinta-alueen edustajien kanssa.
Hakemuksesta on puuttunut suunnitellun yhteistoiminnan tarkemmat yksityiskohdat, yhteistoiminnan konkreettinen toteuttaminen ja suunnitellun yhteistoiminnan asiallinen, ajallinen ja paikallinen soveltaminen. Hakemuksessa ei ole yksityiskohtaisesti määritelty sitä, mitä tarkoitetaan kuljetuskustannusten määrittämisellä tai yhteisillä hintaneuvotteluilla. Hakemus on ollut puutteellinen myös markkinaselvitysten ja tehokkuusperusteiden osalta.
Kilpailuvirasto on pyytänyt hakijoita täydentämään hakemusta 18.4.2001 ja 7.11.2002 päivätyillä lisäselvityspyynnöillä. Lisäselvityspyynnöissä on yksityiskohtaisesti todettu, miltä osin hakemus ja jo toimitetut lisäselvitykset ovat olleet puutteelliset ja miten hakemusta ja toimitettuja lisäselvityspyynnöissä tulisi täydentää. Hakijoita on pyydetty toimittamaan lisäselvitystä muun ohella yhteistoiminnan sisällöstä, kuljetuskustannusten määrittämisestä, relevanteista markkinoista ja tehokkuusperusteista. Hakijat ovat toimittaneet täydennystä virastoon 9.5.2001,1.2.2002, 3.5.2002 ja 3.12.2002. Hakijat ovat olleet Kilpailuvirastossa neuvottelussa 16.1.2002 ja 7.11.2003. Neuvotteluissa on hakijoita neuvottu hakemuksen täydentämisestä.
Hakijoiden toimittamissa lisäselvityksissä on täydennetty yhteistoiminnan määrittelyä seuraavasti. Hakemuksessa tarkoitettu yhteistyö ei hakijoiden mukaan perustuisi erilliseen sopimukseen, vaan yhteistyö olisi vapaaehtoista ja vapaamuotoista. Yhteistyö perustuisi suoraan Kilpailuviraston myöntämään poikkeuslupaan. Poikkeusluvan saaneilla olisi mahdollisuus viiden vuoden ajan yhdessä määrittää kuljetuskustannuksia, laatia kustannusselvityksiä ja käydä yhteisiä hintaneuvotteluja UPM-Kymmene Oyj:n Keski-Suomen hankinta-alueen edustajien kanssa. Yksittäisestä kuljetussopimuksesta ja sen sisältämistä kuljetuspalveluiden hinnoista neuvottelisi kuitenkin kukin kuljetusyritys itsenäisesti UPM-Kymmenen kanssa. Tietojenvaihto koskisi mm. yritysten tuloslaskelmatietoja, vuotuisia tuotostietoja, kuljetusmääriä, käytettyjä työtunteja ja keskikuljetusmatkoja. Kuljetusyritykset voisivat vertailla omassa yrityksessään tapahtuvaa toimintaa toisten luvan piirissä mukana olevien toimintaan. Mikäli UPM-Kymmenen kiinnostus yhteistyötä kohtaan kasvaa, poikkeuslupaa voidaan hakijoiden mukaan hyödyntää täysimittaisesti luvan salliessa yrittäjien yhteisten kustannus- ja hinnoitteluselvitysten ja -vertailujen vaikutuksia koskevat neuvottelut asiakkaan kanssa.
Kilpailuvirasto ei voi hakijoiden puolesta määritellä yhteistoimintaa, jolle poikkeuslupa voidaan myöntää. Hakijoiden on määriteltävä itse yhteistoiminnan muodot ja sisältö, jolle poikkeuslupaa haetaan. Hakijoiden toimittamat lisäselvitykset eivät ole tuoneet tarvittavaan lisäselvitystä hakemukseen. Hakijat eivät ole tietojenvaihdon osalta selvittäneet, kuinka vanhoista tiedoista on kyse, miten tietojen hankinta ja niiden käyttö on käytännössä tarkoitus toteuttaa ja ovatko tiedot tunnistettavissa tiettyä kuljetusyritystä koskevaksi. Hakija on hakenut poikkeuslupaa hintaneuvotteluille, mutta ilmoittanut että hinnoista neuvottelisi kukin yritys itsenäisesti. Hakemuksesta ja lisäselvityksistä ei toisaalta käy myöskään ilmi asiakkaan kanssa käytävien kustannus- ja hinnoitteluselvitysten ja -vertailujen tarkoitus ja vaikutus.
Koska hakijat eivät ole määritelleet riittävästi yhteistoiminnan sisältöä, poikkeuslupaa ei voida myöntää. On kuitenkin todettava, että hakemus ja lisäselvitykset ovat olleet puutteellisia myös tehokkuusperusteiden osalta. Hakijat ovat esittäneet tehokkuusperusteinaan seuraavia seikkoja. Hakijat ovat katsoneet, että yhteiset kuljetussopimusneuvottelut edistäisivät hakijoiden mukaan avoimuutta ja jatkuvuutta sopijapuolten välillä ja niistä koituisi myös yhteiskunnallista hyötyä kuljetusyritysten pystyessä investoimaan uudempaan, vähemmän ympäristöä rasittavaan kuljetuskalustoon. Hakijoiden mukaan yhteiset kuljetusneuvottelut tehostaisivat myös nykyisten resurssien ja kuljetuskaluston käyttöä ja vähentäisivät päällekkäisiä toimintoja. Järjestelyn sanotaan myös helpottavan laajempaa yhteistyötä logistiikkasuunnittelun ja erikoistumismahdollisuuksien osalta. Poikkeusluvan sallima yhteistyö voisi hakijoiden mukaan parantaa työturvallisuutta ja kuljetusyritysten kykyä huolehtia työntekijöistä sekä edistää kuljetustoimintaan liittyvien määräysten ja lakisääteisten velvoitteiden noudattamista nykyistä paremmin. Kumppanuus hakijoiden mukaan edistäisi myös kuljetusyritysten työllistämismahdollisuuksia, josta hyötyisi yhteiskunta myös osapuolten lisäksi. Yhteisillä neuvotteluilla ja kuljetusselvityksillä olisi hakijoiden mukaan mahdollista saavuttaa keskinäinen luottamus, joka motivoi kumpaakin osapuolta kehittämään toimintojaan yhteiseksi hyväksi.
Kilpailuvirasto katsoo, että hakijat eivät ole osoittaneet, että edellä väitetyt tehokkuusedut syntyisivät hakijoiden harjoittaman yhteistoiminnan johdosta. Hakijoiden esittämät tehokkuusperusteet ovat olleet hyvin yleisiä ja jääneet hakijoiden väitteiden varaan. Poikkeuslupaa ei voisi puutteellisten tehokkuusperusteluiden vuoksi myöntää, vaikka yhteistyön sisältö olisi riittävästi määritelty.
Ratkaisu
Kilpailuvirasto katsoo, että hakijat eivät ole määritelleet yhteistoimintaa riittävän yksiselitteisesti, jotta olisi ollut mahdollista harkita poikkeusluvan myöntämistä. Kilpailunrajoituksen tehokkuushyötyjen ja toisaalta sen vaikutusten arvioiminen kilpailun toimivuudelle kyseessä olevilla markkinoilla ei ole mahdollista yhteistoiminnan määrittelyn puutteellisuuden vuoksi. Myös tehokkuusperusteet ovat olleet puutteelliset. Edellä mainituin perustein Kilpailuvirasto ei myönnä poikkeuslupaa Keski-Suomen hankinta-alueen Jämsänkosken piirin sopimuskuljettajille kuljetuskustannusten määrittämiseen ja yhteisiin hintaneuvotteluihin UPM-Kymmene Oyj:n Keski-Suomen hankinta-alueen edustajien kanssa.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 19 §, hallintomenettelylain (598/82) 4§, 9§, 12§ ja 21§.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
[1] Metsätehon omistajaorganisaatiot: A. Ahlström Osakeyhtiö, Järvi-Suomen Uittoyhdistys, Koskitukki Oy, Kuhmo Oy, Metsähallitus, Metsäliitto Osuuskunta, Metsäteollisuus ry, Pölkky Oy, Stora Enso Oyj, UPM-Kymmene Oyj, Vapo Timber Oy, Visuvesi Oy ja Yksityismetsätalouden Työnantajat
[2] UPM-Kymmenellä oli vuoden 2001 vuosikertomuksen mukaan 22 paperitehdasta ja 5 sellutehdasta Suomessa.
[3] Koneyrittäjien liitto r.y:n poikkeuslupahakemus puunkorjuuta ja metsänparannusta koskevien urakointisopimusten tekemiseen liittyvälle hintayhteistyölle, d:o 12/359/93.