Asianosaiset
Nordea Pankki Suomi Oyj
Sampo Pankki Oyj
Asian vireilletulo
Nordea Pankki Suomi Oyj (jäljempänä Nordea) ja Sampo Pankki Oyj (jäljempänä Sampo) ovat toimittaneet Kilpailuvirastoon 4.12.2002 päivätyn hakemuksen, jolla nämä pyytävät Kilpailuvirastoa myöntämään ensisijaisesti puuttumattomuustodistuksen ja toissijaisesti poikkeusluvan yhtiöiden harjoittamalle mobiilimaksamisyhteistyölle.
Hakemus
Asianosaiset hakevat kilpailunrajoituslain 19 a §:n 1 momentin mukaista puuttumattomuustodistusta Nordean, Sammon ja Oy Radiolinja Ab:n (jäljempänä Radiolinja) 2.12.2002 päivätystä mobiilimaksamista koskevasta yhteistyösopimuksesta ilmenevälle järjestelylle.
Mikäli Kilpailuvirasto katsoo, ettei edellytyksiä kilpailunrajoituslain 19 a §:n 1 momentin mukaiselle puuttumattomuustodistuksen myöntämiselle ole olemassa, asianosaiset hakevat yhteistyösopimuksen mukaiselle järjestelylle puuttumattomuustodistuksen sijasta poikkeuslupaa siltä osin kuin Kilpailuvirasto katsoo yhteistyön tätä edellyttävän.
Asianosaiset pyytävät, että puuttumattomuustodistuksen tai poikkeusluvan voimassaoloaika määrätään yhteistyösopimuksen voimassaoloajan pituiseksi.
Hakijoiden esittämä selvitys
Yhteistyösopimus
Nordean ja Sammon välisessä yhteistyösopimuksessa osapuolet sopivat yhteistyöstä, joka mahdollistaa matkapuhelinasiakkaiden sähköisen maksamisen hyödyntämällä Radiolinjan kehittämää ja toteuttamaa Radiolinja Metropolis-palvelualustaa sekä siihen liittyviä maksutietojen välitystoimintoja. Tässä sähköisessä maksamisessa hyödynnetään lisäksi pankkien ja Automatia Rahakortit Oy:n (jäljempänä Automatia) kehittämää ja toteuttamaa nk. mAvant-järjestelmään perustuvaa tekniikkaa ja toimintoja. Tästä mAvant-järjestelmään perustuvasta sähköisen maksamisen tekniikasta käytetään myös nimitystä mCash-järjestelmä.
Hakijoiden mukaan järjestelyn tarkoituksena on yhteistyössä kehittää ja tuottaa kustannustehokas reaaliaikainen sähköisen maksamisen järjestelmä matkapuhelinympäristöön, jossa Radiolinjan ja muiden matkapuhelinoperaattoreiden asiakkaat voivat maksaa hyödykkeitä matkapuhelimella.
Hakijoiden tarkoituksena on lisäksi, että Nordea, Sampo ja Radiolinja tekevät myöhemmin yhteistyösopimuksessa sovitusta mobiilimaksamisjärjestelmän toteutuksesta erillisen projektisopimuksen, jossa sovitaan tarkemmin Nordean, Sammon ja Radiolinjan kesken projektiorganisaatiosta. Lisäksi tässä projektisopimuksessa on tarkoitus sopia siitä, kuinka Radiolinjan Metropolis-palvelualustaan liittyvän maksutietojenvälitysjärjestelmän ja mCash-järjestelmän välinen sanomanvälitysrajapinta ja järjestelmien välinen yhteentoimivuus määritellään ja toteutetaan.
Hakijoiden mukaan suunnitellussa yhteistyössä pankit toimivat maksunvälittäjinä ja Radiolinja maksuntiedonvälittäjänä.
Hakijat toteavat, että yhteistyösopimuksella ei rajoiteta osapuolten oikeutta kehittää ja tarjota käsillä olevaa tai mitään muuta mobiilimaksamisjärjestelmää kolmansien osapuolten kanssa. Nordea ja Sampo ovat kuitenkin osaltaan sitoutuneet siihen, että ne eivät käytä yhteistyösopimuksessa sovittua sanomanvälitysrajapintaa ennen kuin yhteistyösopimuksessa sovittu järjestelmä on toteutettu, toteutukseen varattu aika on päättynyt, yhteistyösopimuksen voimassaoloaika on päättynyt tai osoittautuu, ettei toteutus valmistu kohtuullisessa ajassa. Hakijoiden näkemyksen mukaan kyseinen toteutukseen varattu toiminnanrajoitus on välttämätön käsillä olevan maksujärjestelmän toimivuuden luotettavuuden testaamisen vuoksi. Osapuolet arvioivat, että järjestelmän toteutus kestää noin 10 kuukautta.
Yhteistyösopimus on voimassa sovitun järjestelyn toteutuksen ajan, jonka hakijat arvelevat kestävän noin vuoden 2003 loppuun sekä kuusi kuukautta järjestelyn toteutuksen päättymisen jälkeen. Tämän jälkeen yhteistyösopimus on voimassa toistaiseksi ja kukin sopimusosapuoli voi kirjallisesti irtisanoa sen päättymään kuuden kuukauden irtisanomisajalla.
Hakijat toteavat, että yhteistyöjärjestelyn osapuolet voivat vapaasti hyödyntää yhteistyön tuloksena syntyviä rajapintoja esimerkiksi kehittämällä niitä edelleen tai luovuttamalla niiden käyttöoikeus kolmansille. Osapuolet eivät suorita toisilleen vastiketta rajapintojen käytöstä tai luovutuksesta.
Nordean ja Sammon tehtävät yhteistyöjärjestelyssä
Nordea ja Sampo toteuttavat mCash-järjestelmän, tarvittavat rajapinnat ja liitännät Nordean ja Sammon järjestelmien sekä mobiilikukkaron välille. Lisäksi Nordea ja Sampo toteuttavat tarvittavat rajapinnat ja liitännät maksutietojenvälitysjärjestelmän sekä mobiilikukkaron välille. Maksutietojenvälitysjärjestelmä on Radiolinjan tarjoamaan Metropolis-palvelualustaan liittyvä Radiolinjan tekninen järjestelmä, jolla operaattorin tarjoamaan palvelualustaan voidaan liittää ominaisuus vastaanottaa mCash-järjestelmässä suoritettuja maksuja. Maksutiedonvälitysjärjestelmä liittää mCash-järjestelmän eri operaattoreiden verkkoihin sekä kauppiaat asiakkaisiin ja heidän käyttämiinsä maksutapoihin. Maksutiedonvälitysjärjestelmään ei sisälly maksuvälinettä, vaan se ohjaa veloituksen tehtäväksi halutulta maksuvälineeltä.
Yhteistyösopimuksessa Nordean ja Sammon tehtävänä on myös toteuttaa palveluihinsa ns. mobiilikukkaron hallinnoinnin vaatimat toiminnot. Mobiilikukkarolla hakijat tarkoittavat pankin ylläpitämää ja matkapuhelinliittymään kytkettyä reaaliaikaista maksuvälinettä, jonne on etukäteen ladattu sähköistä käteistä pankkitililtä. Mobiilikukkaron avulla käyttäjä pystyy maksamaan palveluista välittömästi sen sijaan, että niistä veloitettaisiin jälkikäteen puhelinlaskulla. Nordea ja Sampo toteuttavat asiakas- ja kauppiastilien hallinnointiin tarvittavat palvelut sekä tarvittavat rajapinnat pankkijärjestelmänsä ja mCash-järjestelmän välille. Lisäksi Nordea ja Sampo tarjoavat yhteistyösopimuksen voimassa ollessa yllä mainittuja palveluja asiakkailleen siten kuin pankin ja asiakkaiden välisissä palvelusopimuksissa tullaan tarkemmin sopimaan.
Radiolinjan tehtävät yhteistyöjärjestelyssä
Radiolinja toteuttaa operaattoririippumattoman maksutietojen välitysjärjestelmän ja mobiilimaksujärjestelmän. Mobiilimaksujärjestelmällä tarkoitetaan maksutietojen välitysjärjestelmää ja siihen liitettyä pankkien tarjoamaan mCash-järjestelmään tai muuhun vastaavaan sähköisen käteisen järjestelmään perustuvaa maksujärjestelmää. Maksutapahtumassa maksutietojen välittäjä tunnistaa matkaviestinliittymän ja välittää maksutapahtumaa koskevat tiedot pankille, joka tunnistaa asiakkaan sille välitetyn tiedon perusteella. Lisäksi Radiolinja toteuttaa yhdessä Nordean ja Sammon kanssa tarvittavat rajapinnat ja liitännät näihin järjestelmiin.
Nordea ja Sampo ovat yhteistyösopimuksessa osaltaan sitoutuneet siihen, että operaattoririippumattomuutta edellytetään myös muilta yhteistyösopimuksen mukaiseen mobiilimaksujärjestelmään liittyviltä maksutietojenvälittäjiltä, jollaisina voivat toimia matkapuhelinoperaattorit tai vastaavat mobiilimaksujärjestelmän tietojenvälitystä hoitavat tahot.
Radiolinja tarjoaa yhteistyösopimuksen voimassa ollessa maksutietojenvälitysjärjestelmällä tuotettuja palveluja omille asiakkailleen siten kuin Radiolinjan ja sen asiakkaan välisissä erikseen solmittavissa palvelusopimuksissa on tarkemmin sovittu.
Yhteistyösopimuksen tarkoituksena on, että Radiolinja toteuttaa avoimen ratkaisun, jossa Suomessa toimivan matkapuhelinoperaattorin kuka tahansa asiakkaana oleva maksaja voi otettuaan mobiilikukkaron käyttöönsä suorittaa mobiilimaksujärjestelmää käyttäen maksuja Radiolinjan Metropolis -palvelualustaa käyttäville maksun vastaanottajille. Radiolinja ei tule estämään omilta matkapuhelinliittymän haltijoiltaan muiden vastaavalla tavalla toteutettujen mobiilimaksujärjestelmien käyttöä vain sillä perusteella, että maksun vastaanottajana on toisen maksutietojenvälittäjän asiakas, edellyttäen, että Radiolinja on sopinut toisen maksutietojenvälittäjän kanssa palvelun liittämisestä Radiolinjan matkaviestinverkkoon.
Sähköiseen käteiseen perustuvan maksun vastaanottaminen edellyttää kauppiaalta sopimusta pankin kanssa. Radiolinjalla on oikeus myydä kauppiaille Metropolis-palvelualustaan sisältyvänä osana liityntä, joka mahdollistaa teknisesti mCash-maksujen vastaanottamisen. Yhteistyösopimuksella ei rajoiteta yhteistyösopimuksen osapuolten oikeutta markkinoida ja myydä muita mobiileja maksupalveluja. Vastaavasti mobiilikukkaron käyttöönottaminen edellyttää asiakkaalta sopimusta pankin kanssa. Kumpikin pankki tekee näitä asiakassopimuksia itsenäisesti.
Hakemuksesta annetut lausunnot
Kilpailuvirasto pyysi Nordean ja Sammon hakemuksesta lausunnon kilpailevilta pankeilta, pankkeja edustavilta yhdistyksiltä, suurimmilta matkapuhelinoperaattoreilta ja Rahoitustarkastukselta. Lausunnon antoivat Danske Bank A/S, Handelsbanken, Osuuspankkikeskus-OPK, Paikallisosuuspankkiliitto, Suomen Pankkiyhdistys, Sonera Oyj, DNA Finland Oy ja Rahoitustarkastus.
Kilpailevat pankit eivät pääsääntöisesti nähneet hakemuksessa kuvatun mobiilimaksamisyhteistyön aiheuttavan kilpailuongelmia markkinoilla tai olleet eri mieltä hakemuksessa kuvatuista seikoista. Pankit toteavat, että yhteistyön tuloksena syntyvän järjestelmän on oltava avoin ja muita markkinaosapuolia syrjimätön sekä siihen on kaikkien markkinoilla toimivien kilpailijoiden voitava kohtuullisin ehdoin liittyä.
Handelsbanken huomauttaa, että Nordean ja Sammon talletusmarkkinoiden suuren markkinaosuuden johdosta kilpailevien mobiilimaksamisjärjestelmien luominen saattaa muodostua kannattamattomaksi.
Markkinamäärittelyn osalta Osuuspankkikeskus-OPK toteaa, että matkapuhelinympäristössä toteutettava reaaliaikainen sähköinen maksaminen ei muodosta omaa spesifiä markkinaa. Samoihin markkinoihin, joilla hoidetaan etupäässä pienehköjä maksuja ja tehdään pieniä ostoksia, kuuluvat myös esimerkiksi pre paid -kortit ja internetin kautta (langallisesti) käytettävät sähköisen rahan tuotteet. Osuuspankkikeskus-OPK toteaa, että hakemuksen kohteena oleva tuote eivätkä pre paid -kortit voi kumpikaan yksin muodostaa omaa spesifiä relevanttia markkinaa.
Kilpailevat matkapuhelinoperaattorit toteavat, että yhteistyön tuloksena syntyvän järjestelmän on oltava avoin ja muita markkinaosapuolia syrjimätön sekä sellainen, johon kaikki markkinoilla toimivat kilpailijat voivat kohtuullisin ehdoin halutessaan liittyä. Sonera Oyj toteaa lisäksi, että järjestelmässä ei olisi syytä edellyttää operaattoririippumattomuutta kaikilta yhteistyösopimuksen mukaiseen mobiilimaksujärjestelmään liittyviltä maksutietojenvälittäjiltä. Soneran näkemyksen mukaan vaatimus maksuratkaisuun liittyvän maksutietojenvälittäjän operaattoririippumattomuudesta rajoittaa maksutavan käyttöä mahdollisten tulevien rajattujen palvelujen yhteydessä. DNA Finland Oy huomauttaa, että yhteistyön osapuolten halukkuus omien, kilpailevien järjestelmien, kehittämiseen vähenee yhteistyön johdosta huomattavasti.
Rahoitustarkastus toteaa lausunnossaan, että markkinoille on tullut viime aikoina uusia yrityksiä, jotka ovat aloittaneet tai ovat aloittamassa sähköisen rahan liikkeeseenlaskua. Rahoitustarkastukselle esitellyt hankkeet ovat yleensä olleet nimenomaan mobiililaitteilla käytettävää sähköistä rahaa. Rahoitustarkastus pitää hakijoiden markkinamäärittelyä niin tuote- kuin maantieteellisten markkinoiden osalta oikeina. Rahoitustarkastus toteaa, että sillä ei ole huomautettavaa hakijoiden hakemuksessaan esittämiin perusteluihin ja Rahoitustarkastus pitää puuttumattomuustodistuksen tai vaihtoehtoisesti poikkeusluvan myöntämistä yhteistyöhankkeelle perusteltuna.
Kilpailuoikeudellinen arvio
Relevantit markkinat
Hakija on esittänyt, että hakemuksessa kuvattu mobiilimaksaminen ei muodosta omaa relevanttia hyödykemarkkinaa. Hakijan käsityksen mukaan mobiilimaksamisen kanssa samaan markkinaan kuuluvat lisäksi eri palveluntarjoajien laskutusjärjestelmiin perustuvat talletus- ja maksamismenetelmät kuten pre paid -järjestelmä, kauppiaiden ostotilit ja maksukortit. Maantieteelliset markkinat ovat sekä kysynnän että tarjonnan kannalta hakemuksessa määritelty valtakunnallisiksi.
Kilpailuvirasto katsoo, että mobiilimaksamiseen liittyvän teknologian kehityksen ollessa vielä alkuvaiheessa voitaneen relevantit tuotemarkkinat täsmällisesti rajata vasta mobiilimaksamisjärjestelmää hyödyntävien tuotteiden markkinoille saattamisen jälkeen. Kilpailuvirasto katsoo, että tuotemarkkinoiden tarkka määrittely ei ole asiassa annettavan ratkaisun kannalta tarpeellinen.
Lainsäädäntö
Kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 momentin mukaan samalla tuotanto- ja jakeluportaalla toimivat elinkeinonharjoittajat tai näiden yhteenliittymät eivät saa sopimuksella, päätöksellä tai niihin rinnastettavalla menettelyllä määrätä tai suosittaa elinkeinotoiminnassa perittäviä tai maksettavia hintoja tai vastikkeita.
Lain 6 §:n 2 momentti kieltää tuotannon rajoittamisen, markkinoiden tai hankintalähteiden jakamisen, ellei toiminta ole välttämätöntä tuotannon tai jakelun tehostamiseksi taikka edistä teknistä tai taloudellista kehitystä ja hyöty pääosaltaan tulee asiakkaille tai kuluttajille.
Kilpailunrajoituslain 19 a §:n mukaan Kilpailuvirasto voi elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän hakemuksesta antaa päätöksen, jonka mukaan hakijan sopimus, päätös tai menettelytapa ei annettujen tietojen perusteella kuulu 4–6 §:ssä säädettyjen kieltojen piiriin (puuttumattomuustodistus).
Mobiilimaksamista koskevan yhteistyön kilpailunrajoitukset
Tapauksessa on arvioitava, onko hakemuksessa kuvattu yhteistyö kilpailunrajoituslain 6 §:ssä määriteltyä kiellettyä kilpailijoiden välistä yhteistyötä.
Nordea ja Sampo ovat kilpailevia yrityksiä, jotka toimivat useilla samoilla pankki- ja rahoitustoimintaan liittyvillä markkinoilla. Näin ollen hakemuksen kohteena olevaa toimintaa on pidettävä 6 §:n mukaisena samalla tuotantoportaalla toimivien elinkeinonharjoittajien välisenä yhteistyönä. Kilpailunrajoituslain 6 § kieltää yhteistyön tapauksissa, joissa määrätään hintoja, rajoitetaan tuotantoa taikka jaetaan markkinoita tai hankintalähteitä.
Kilpailuviraston saaman selvityksen mukaan hakemuksessa kuvatulla mobiilimaksamista koskevalla yhteistyöjärjestelyllä ei ole merkittäviä vaikutuksia kilpailuolosuhteisiin. Yhteistyön tuloksena syntyvään järjestelmään on sen kehitysvaiheen jälkeen mahdollisuus kaikkien markkinaosapuolien liittyä eikä Nordealle ja Sammolle synny sellaista teknologista kilpailuetua, jota kilpailevat pankit eivät pystyisi kohtuullisessa ajassa mainitun suljetun kehitysvaiheen jälkeen saavuttamaan. Kilpailuvirasto katsoo, että teknologian tehokas kehittäminen saattaa perustellusti edellyttää sitä, että suunnittelu- ja testausvaiheessa yhteistyöhön ei oteta mukaan muita markkinaosapuolia. Sen sijaan järjestelmän varsinaisen käyttöönoton jälkeen tulee kaikilla markkinaosapuolilla olla tosiasiallinen mahdollisuus liittyä siihen.
Hakijan antamien tietojen perustella mobiilimaksamista koskevaan yhteistyöhön ei sisälly miltään osin hinnoitteluyhteistyötä. Kukin osapuoli vastaa yhteistyön toteuttamisesta aiheutuneista omista ja käyttämiensä alihankkijoiden kustannuksista. Kullakin osapuolella on oikeus itsenäisesti hinnoitella asiakkaaltaan perimänsä palvelumaksut eivätkä tämän yhteistyön perusteella osapuolet ole sopineet asiakkailta saatavien tulojen jakamisesta. Samaten hakijan antaman selvityksen perustella yhteistyöjärjestelyyn ei liity markkinoiden tai hankintalähteiden jakamista osapuolten kesken.
Hakemuksen mukaan yhteistyösopimuksella luotavasta sähköisen maksamisen järjestelmästä tulee avoin ja syrjimätön. Kilpailevilla markkinaosapuolilla on tosiasiallinen mahdollisuus liittyä järjestelmään tasapuolisina ja kohtuullisina pidettävin ehdoin.
Ratkaisu
Hakijalle myönnetään puuttumattomuustodistus, koska ilmoitettu järjestely ei annettujen tietojen perusteella ole kilpailunrajoituslain 4–6 §:n vastainen.
Kilpailuvirasto voi tarvittaessa tämän päätöksen estämättä arvioida hakijoiden yhteistoimintaa kilpailunrajoituslain 7 §:n tai 9 §:n perusteella.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista 6 § ja 19 a §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.