Asian vireilletulo
Suomen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto (SVK) julkisti 29.10.2002 tiedotteen, jossa se suosittelee vahinkovakuutusyhtiöille uutta meklaripalkkioiden maksukäytäntöä. SVK on Suomessa toimivien koti- ja ulkomaalaisten vakuutusyhtiöiden keskusjärjestö ja yhteistyöelin. SVK:n antaman suosituksen mukaan vakuutusmeklarin palkkiota ei enää kierrätettäisi vakuutusyhtiön kautta eikä sisällytettäisi vakuutusmaksuun, vaan meklarit laskuttavat vastaisuudessa palkkionsa itse suoraan asiakkailtaan. Kyseessä on ns. nettohinnoitteluun siirtyminen.
Tiedotteen mukaan Helsingin hallinto-oikeuden päätös 6.4.2001 käytännössä estää käytössä olleen palkkiomaksutavan jatkamisen asiakkaan edun vastaisena, koska meklaripalkkiosta on maksettava vakuutusmaksuveroa, jos meklaripalkkiota ei ole laskutettu erikseen. Tiedotteen mukaan maksu-uudistus myös parantaa meklaripalkkioiden ja vakuutusmaksujen läpinäkyvyyttä. SVK informoi Kilpailuvirastoa suosituksesta 29.10.2002.
Suomen Vakuutusmeklariliitto (Meklariliitto) otti suosituksen johdosta Kilpailuvirastoon yhteyttä 25.11.2002. Kilpailuvirasto aloitti asian oma-aloitteisen tutkimisen Meklariliiton antamien selvitysten perusteella.
Asiassa hankitut selvitykset
Kilpailuvirasto katsoi 14.3.2003 SVK:lle toimittamassaan vastinepyynnössä alustavasti, että SVK:n antama suositus palkkioiden maksamisen lopettamisesta meklareille on kilpailunrajoituslain 6 §:n vastainen horisontaalinen hintasuositus. SVK toimitti 15.4.2003 Kilpailuvirastoon vastineensa asiasta ja haki samalla suositukselleen puuttumattomuustodistusta ja toissijaisesti poikkeuslupaa. Meklariliitto toimitti virastolle vastineensa asiassa 13.5.2003.
Kilpailuvirasto pyysi 28.5.2003 vakuutusmeklareiden asiakkailta lausuntoja selvittääkseen asiakkaiden käsityksiä palkkiojärjestelmän toimivuudesta ja läpinäkyvyydestä samoin kuin vakuutusmeklareiden merkityksestä vakuutusyhtiöiden kilpailuttamiselle.
SVK toimitti 5.6.2003 virastoon vastineensa Meklariliiton 13.5.2003 päivätystä selvityksestä. Kilpailuvirasto pyysi 18.6.2003 viittä suurinta vahinkovakuutusyhtiötä[1] toimittamaan virastolle asiakirjat, jotka liittyvät vakuutusyhtiöiden vakuutusmeklariyhteisöille maksamiin palkkioihin ja tehtäviin. Samoilta vakuutusyhtiöiltä pyydettiin 26.8.2003 esimerkkilaskelmia vahinkovakuutusmaksujen muodostumisesta ja suuruudesta eri jakelukanavia käytettäessä.
Meklariliitto toimitti virastolle lausuntonsa vakuutusyhtiöiden soveltamasta uudesta nettohinnoittelukäytännöstä 11.11.2003. Lisäksi SVK toimitti virastolle 8.12.2003 asiassa laatimansa muistion.
Kilpailuvirasto pyysi 5.12.2003 Vakuutusvalvontavirastolta lausuntoa meklaripalkkioiden laskutuskäytännön muuttamisesta ja sen vaikutuksesta vakuutusmarkkinoiden toimivuuteen. Vakuutusvalvontavirasto antoi lausuntonsa 15.1.2004.
Markkinatilanne
Vuoden 2004 alussa Suomessa toimi yhteensä 67 vakuutusyhtiötä ja niistä 49 oli jäsenenä SVK:ssa. Jäsenyhtiöistä oli henkivakuutusyhtiöitä 13, eläkevakuutusyhtiöitä 6, vahinkovakuutusyhtiöitä 21 ja ulkomaisia vakuutusyhtiöitä 9.
Vakuutuslajit on perinteisesti jaettu vahinkovakuutuksiin ja henkivakuutuksiin. SVK on suosittanut ainoastaan vahinkovakuutusyhtiöitä siirtymään uuteen käytäntöön vakuutusmeklaripalkkion maksamisessa. Vuonna 2002 vahinkovakuutusten maksutulo kasvoi viidellä prosentilla lähes 2,8 miljardiin euroon ja henkivakuutusten maksutulo pysyi ennallaan 3,3 miljardissa eurossa, josta kotimaan osuus oli 3,2 miljardia euroa. Vakuutusmaksutulon perusteella taloudellisesti merkittävimmät vahinkovakuutukset olivat lakisääteinen tapaturmavakuutus 516 miljoonalla eurolla, palo- ja muu omaisuusvakuutus 574 miljoonalla eurolla ja moottoriajoneuvon vastuuvakuutus 508 miljoonalla eurolla.
Ensivakuutusten vakuutusmaksutulon perusteella Suomen markkinoilla toimivat suurimmat vahinkovakuutusyhtiöt olivat vuonna 2002 IF Vakuutus 34,7 prosentin, Pohjola 20,2 prosentin, Tapiola 15,2 prosentin, Fennia 8,9 prosentin ja Lähivakuutus 3,1 prosentin osuuksillaan. Ulkomaisten vakuutusyhtiöiden osuutta Suomen vakuutusmarkkinoista ei varmuudella tiedetä, mutta niiden osuuden on arvioitu olevan alle 4 prosenttia kaikista vakuutuksista.
Vuonna 2002 Suomessa toimi 67 vakuutusmeklariyhteisöä ja 249 vakuutusmeklariksi rekisteröitynyttä luonnollista henkilöä. Vakuutusmeklareiden välittämien vahinkovakuutusten vakuutusmaksut olivat vuonna 2002 yhteensä 241 miljoonaa euroa, josta kotimaisille vakuutuslaitoksille 156 miljoonaa euroa ja ulkomaisille vakuutuslaitoksille 37 miljoonaa euroa. Lakisääteisten tapaturmavakuutusmaksujen osuus oli 47 miljoonaa euroa. Viimeisten viiden vuoden aikana vakuutusmeklareiden osuus Suomen vakuutusmaksutulosta on noussut 5,5 prosentista 9,5 prosenttiin.
Vuonna 2002 vakuutusmeklareiden vakuutusyhtiöiltä ja toimeksiantajilta saamat palkkiot vahinko- ja lakisääteisistä tapaturmavakuutuksista olivat yhteensä 19 miljoonaa euroa, josta vakuutusyhtiöiltä saatujen palkkioiden osuus oli 69 prosenttia ja suoraan toimeksiantajilta saatujen 31 prosenttia.
Vakuutusmeklarit ja meklaripalkkiojärjestelmä
Vakuutuksenottaja voi käyttää vakuutusmeklaria edustajanaan ja neuvonantajanaan riskienhallintaan, vakuuttamiseen ja vahinkoihin liittyvissä asioissa. Vakuutusmeklari voi tarjota asiantuntemustaan esimerkiksi riskikartoituksessa sekä antaa asiakkaalle tietoa vakuutuksen valintaan liittyen markkinoiden hintatasosta ja saatavilla olevasta vakuutusturvasta. Koska vakuutusmeklari ei edusta vakuutusyhtiöitä, hän voi vertailla kaikkia vakuutusmarkkinoilla olevia vakuutusratkaisuja. Meklari voi antaa asiantuntemustaan myös vahinkoneuvotteluissa ja tarjota muutoinkin jatkuvaa vakuutus- ja vahinkoasioiden hoitoa. Meklari on itsenäinen ja riippumaton vakuutuksenvälittäjä, joka välittää vakuutuksia useisiin eri vakuutusyhtiöihin asiakkaansa etua tavoitellen. Vakuutusmeklari ei voi olla vakuutusyhtiöön työ-, asiamies- tai muussa taloudellisessa riippuvuussuhteessa. Periaatteellisena erona vakuutusyhtiön edustajaan on siten se, että meklari ei ole vakuutusyhtiön vaan asiakkaan edustaja ja toimii tämän toimeksiannosta.
Asiakkaan valtuuttaessa meklarin hoitamaan vakuutusasioitaan on asiakkaan ja meklarin laadittava kirjallinen toimeksiantosopimus, jossa määritellään vakuutusmeklarin tehtävät ja sovitaan meklarin palkkiosta ja sen määräytymisperusteista. Vakuutusmeklari voi saada palkkiota joko vakuutusyhtiöltä tai toimeksiantajaltaan (vakuutusta hankkivalta asiakkaaltaan). Jos vakuutusyhtiö maksaa meklarille palkkiota niistä tehtävistä, jotka meklari tekee vakuutusyhtiön puolesta, on meklarin ilmoitettava tästä asiakkaalleen. Asiakkaan pyynnöstä meklarin on ilmoitettava myös vakuutusyhtiöltä saamansa palkkion suuruus.[2]
Pääsääntöisesti meklarin vakuutusyhtiölle antamassa valtakirjassa on sovittu, että vakuutusyhtiö välittää vakuutusmeklarille palkkiota vakuutusmaksuista. Palkkio on tällöin yleensä ollut vakuutusyhtiöiden palkkioperusteiden mukainen. Palkkioprosentit on määritelty vakuutusyhtiöiden ja meklareiden välisissä puitesopimuksissa tai vakuutusyhtiöiden ilmoituksissa. Vahinkovakuutuksissa palkkioprosentti on pääsääntöisesti ollut 15 prosenttia.
Puitesopimuksissa ja vakuutusyhtiöiden ilmoituksissa on palkkioperusteiden lisäksi määritelty vakuutusmeklarin tehtävät. Meklari on ollut oikeutettu maksimipalkkioon, jos hän on suorittanut puitesopimuksen tai ilmoituksen mukaiset tehtävät. Jos vakuutusmeklari ei ole suorittanut kaikkia tehtäviä, meklarin palkkiota on voitu sopimusten mukaan vähentää.
SVK:n meklaritoimikunnan esitys nettohinnoitteluun siirtymisestä
SVK:n suositus koskee ns. nettohinnoitteluun siirtymistä. Nettohintajärjestelmällä tarkoitetaan sitä, että meklari laskuttaa itse palkkionsa asiakkaaltaan eikä vakuutusyhtiön asiakkaalta perimä vakuutusmaksu näin ollen sisällä meklaripalkkiota. Bruttohinnoittelussa vakuutusyhtiön asiakkaaltaan perimä vakuutusmaksu puolestaan sisältää meklaripalkkion.
Nettohinnoitteluun siirtymistä koskevasta suosituksesta keskusteltiin SVK:n meklaritoimikunnan kokouksessa 17.10.2002. Toimikunnassa ovat edustettuina kaikki Suomen merkittävimmät vahinkovakuutusyhtiöt. [3]
Meklaritoimikunnan kokouksessa ja sen esityksessä SVK:lle on todettu, että Suomessa kysymys vakuutusmeklareiden palkkiokäytännöstä joudutaan arvioimaan uudelleen Helsingin hallinto-oikeuden antaman päätöksen johdosta.[4] Asiassa oli kysymys siitä, onko vakuutusmeklarin palkkiosta maksettava vakuutusmaksuveroa, jos palkkion maksaa vakuutusyhtiö ja jos palkkio sisältyy vakuutusmaksuun. Helsingin hallinto-oikeus katsoi, että meklarin palkkiosta tulee maksaa vakuutusmaksuveroa, koska vakuutusyhtiö ei ollut laskuttanut meklarin palkkiota erikseen eikä myöskään käsitellyt palkkiota kirjanpidossaan läpikulkueränä vaan osana vakuutusmaksua. Vakuutusyhtiön asiakkaalleen toimittamassa laskussa ei siis oltu eritelty vakuutusmaksua ja toisaalta siihen liittyvää meklaripalkkiota. Tästä syystä vero tuli maksaa sekä vakuutusmaksun että meklaripalkkion sisältävästä vakuutuksen kokonaissummasta.
Meklaritoimikunta katsoi kokouksessaan, ettei käytäntöä, jonka mukaan vakuutusyhtiö laskuttaa vakuutusmeklarin palkkion osana vakuutusmaksua, voida jatkaa asiakkaiden edun vastaisena. Toimikunnan mukaan asiakkaat säästäisivät vakuutusmeklarin palkkioon kohdistuvan vakuutusmaksuveron, jos meklari perii palkkionsa suoraan asiakkaaltaan.
Toimikunnassa oli kuitenkin esillä myös vaihtoehtoinen tapa asian ratkaisemiseksi. Vaihtoehtoiseksi tavaksi välttää vakuutusmaksuveron maksaminen meklarin palkkiosta todettiin se, että vakuutusyhtiöt itse erittelisivät laskussaan vakuutusmaksun ja meklaripalkkion. Tämän katsottiin kuitenkin edellyttävän useimmissa yhtiöissä atk-järjestelmämuutoksia ja sen myötä vakuutusyhtiöille merkittäviä lisäkustannuksia.
Meklaritoimikunnan esityksessä todetaan, että vakuutusmeklarit ovat vastustaneet nettohintajärjestelmään siirtymistä. SVK:n meklaritoimikunta kuitenkin totesi, että vaikka vastustusta saattaa tulla edelleen, on tilanne erilainen Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen johdosta.
Meklaritoimikunta esitti, että SVK:n hallitus päättäisi kokouksessaan 28.10.2002 suosittaa vahinkovakuutusyhtiöille siirtymistä ns. nettohintajärjestelmään, antaisi meklaritoimikunnalle tehtäväksi selvittää uuteen järjestelmään siirtymisen aikataulun ja mahdolliset muut käytännön kysymykset, antaisi SVK:lle tehtäväksi informoida Meklariliittoa hallituksen päätöksestä ja hoitaa asiaan liittyvä tiedotus keskitetysti jäsenyhtiöidensä puolesta. SVK:n hallitus kannatti ehdotusta yksimielisesti ja SVK julkisti tiedotteensa asiasta 29.10.2002.
Meklariliitto ilmoitti SVK:lle vastustavansa SVK:n tekemää päätöstä 2.12.2002 päivätyllä kirjeellään. SVK lähetti suosituksensa nettohinnoitteluun siirtymisestä jäsenyhtiöilleen 16.12.2002.
Muun muassa If, Pohjola ja Tapiola ovat siirtyneet nettohinnoitteluun uusissa alkavissa vakuutuksissa touko-kesäkuussa 2003 ja voimassa olevien sopimusten osalta 1.1.2004 tai sen jälkeen alkavasta vakuutuskaudesta. SVK on arvioinut, että vajaa kymmenen sen 21 vahinkovakuutusjäsenyhtiöstä on siirtynyt nettohinnoitteluun. Kaikki jäsenyritykset eivät tarjoa kyseessä olevia vakuutuksia. Markkinoilta saatujen tietojen mukaan Fennian ja AIG Europen asiakkaat voivat edelleen valita, käytetäänkö laskutuksessa brutto- vai nettohinnoittelua.
SVK:n vastineet
SVK on vastineissaan todennut, että liiton antama suositus jäsenilleen on sinänsä kilpailunrajoituslain 6 §:n piirissä, kun kyse on elinkeinonharjoittajien toiminnasta. SVK:n mukaan tehty yhteistyö ei kuitenkaan koske vakuutustuotteiden hinnoittelua eikä vaikuta niiden hintoihin. Kyse ei siten olisi kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdan tai EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohdan tarkoittamasta hintasuosituksesta tai hintayhteistyöstä.
SVK:n mukaan suosituksen tarkoituksena on lisätä hinnoittelun läpinäkyvyyttä, mitä olisi pidettävä kilpailun toimivuuden kannalta myönteisenä seikkana. Se, että asiakas saa tietää meklaripalkkion suuruuden on omiaan lisäämään hintakilpailua meklareiden välillä ja ohjaamaan vakuutusasiakkaiden ostokäyttäytymistä tehokkaampaan suuntaan. Meklaripalkkion eriyttäminen alentaisi asiakkaan kokonaismaksua, koska palkkiosta ei tällöin tarvitse maksaa vakuutusmaksuveroa. SVK on vastineessaan 15.4.2003 pyytänyt Kilpailuvirastoa myöntämään SVK:lle kilpailunrajoituslain 19 a §:n perusteella puuttumattomuustodistuksen ja toissijaisesti kilpailunrajoituslain 19 §:n perusteella poikkeusluvan, mikäli puuttumattomuustodistuksen edellytysten ei katsota täyttyvän.
SVK:n mukaan meklaripalkkion kierrättäminen teknisesti vakuutusyhtiön kautta tai maksaminen suoraan asiakkaan toimesta meklarille ei vaikuta vakuutusyhtiön tarjoaman vakuutuksen hintaan tai hinnoittelurakenteeseen, koska kysymyksessä on asiakkaan maksama palkkio kolmannelle taholle kolmannen tahon tarjoamasta palvelusta asiakkaalle eikä vakuutusyhtiölle.[5] Suositus ei SVK:n mukaan käsittele myöskään vakuutusmeklaripalkkioiden määräytymistä, tasoa tai muita palkkion suuruuteen vaikuttavia asioita. SVK:n mukaan kysymyksessä on lähinnä tekninen toimiohje siitä, miten meklaripalkkiot suositellaan laskutettavaksi, jotta asiakas voisi välttyä maksamasta vakuutusmaksuveroa myös meklaripalkkio-osuudesta. SVK:n mukaan syntyvä maksukorotus on merkittävä, 2–3 prosenttia, jos meklaripalkkio sisällytetään vakuutusmaksuun.
SVK korostaa, että meklarit ovat edelleen täysin vapaita hinnoittelemaan palvelunsa haluamallaan tavalla. Vakuutusmeklarin palkkiosta ja sen määräytymisperusteesta sovitaan asiakkaan ja meklarin välisessä toimeksiantosopimuksessa. SVK:n mukaan meklaripalkkio on aiemmin perustunut monissa tapauksissa vakuutusyhtiöltä saatavaan kiinteään prosenttiosuuteen, josta ei sovita asiakkaan ja meklarin kesken, vaan vakuutusyhtiön ja meklarin kesken. Muistiossaan 8.12.2003 SVK on viitannut vakuutusyhtiöiden ja meklareiden välisiin palkkioperiaatteisiin ja puitesopimuksiin, joissa on sovittu niiden välisestä työnjaosta, meklarin tehtävistä ja palkkioista. SVK on katsonut, että aiemmassa meklaripalkkiokäytännössä (bruttohinnoittelussa) ongelmana on ollut se, että asiakas ei päätä meklaripalkkion suuruudesta eikä neuvottele meklarinsa kanssa meklaripalvelun hinnasta. Asiakas ei yleensä tiedä, mitä meklarin käyttäminen maksaa tai että palkkiota peritään samansuuruisena kiinteänä prosenttiosuutena vuosittain.
Vakuutusmeklaritoiminta muodostaa kasvavan alan, koska asiakasyritykset ovat ulkoistamassa vakuutusten hankintaan liittyviä toimintojaan. SVK:n mukaan hinnoittelun läpinäkymättömyys haittaa markkinoiden kehittymistä. Annettu suositus lisäisi meklarinpalkkion määräytymisen ja myös vakuutusten hinnoittelun läpinäkyvyyttä ja selkeyttä. SVK katsoo suosituksen edistävän kilpailua sekä vakuutus- että meklaripalvelumarkkinoilla, mikä saattaa vaikuttaa alentavasti palkkioihin. Tämä osaltaan tehostaisi palveluiden tuottamista ja jakelua, josta hyötyvät pääasiassa asiakkaat.
Suuret yritysasiakkaat käyttävät vakuutusmeklaripalveluita ja ostavat ja kilpailuttavat ne yleensä ns. fee-pohjalta. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että meklarin palkkiosta ja palvelusta aidosti neuvotellaan ja sovitaan meklarin ja tämän asiakkaan kanssa. Palkkio ei tuolloin ole kiinteä prosentti vakuutusmaksusta vaan tehtävän työn mukaan määräytyvä ja sovittava palkkio, jonka asiakas maksaa suoraan meklarilleen. SVK:n mukaan suositus on pyrkinyt ohjaamaan sitä, että myös pk-sektorin yritykset oppisivat toimimaan ostajina saman markkinalogiikan mukaisesti kuin ammattimaiset suuret ostajat. SVK:n mukaan läpinäkyvyys edellyttää, että palvelu tuotteistetaan ja hinnoitellaan avoimesti myös pk-sektorin asiakkaille.
Meklariliiton lausunnot
Meklariliiton mukaan se, että vakuutusyhtiöt maksavat vakuutusmeklarin palkkion asiakkaan puolesta (eli bruttohinnoittelu), ei estä hintakilpailua. Meklari ei kykene tosiasiassa maksimoimaan omaa palkkiotaan hankkimalla asiakkaalle kalliimpia vakuutuksia, koska tällöin se meklari, joka löytää halvemmat vakuutukset asiakkaalle, saa asiakkaan. Vahinkovakuutuksissa meklareilla on lähes yksinomaan yritysasiakkaita.
Meklariliiton mukaan meklareiden palkkioiden läpinäkymättömyys ei ole ongelma asiakkaan kannalta. Mikäli asiakas esimerkiksi ostaa vakuutuksensa vakuutusyhtiön kenttäorganisaatiolta tai vakuutusasiamieheltä, asiakkaalla ei ole mitään oikeutta tai mahdollisuutta saada tietää, mikä on näiden osuus vakuutusmaksun hinnasta. Vakuutusmeklareilla on sen sijaan velvollisuus asiakkaan pyytäessä esittää meklaripalkkion osuus. Käytännössä toimeksiantosopimusta tehtäessä asiakkaalle ilmoitetaan yleensä palkkion määrä pyytämättäkin. Meklariliitto on kiistänyt, että meklareiden palveluita mainostettaisiin asiakkaille ilmaisina.
Meklariliiton mukaan SVK on myös liioitellut verovaikutuksen merkitystä silloin, kun meklaripalkkio peritään osana vakuutusmaksua. Verovaikutuksen määrä olisi vahinkovakuutuksissa keskimäärin 0,6–0,9 prosenttia. Vakuutusyhtiön tai asiakkaan ei myöskään tarvitsisi maksaa palkkiosta vakuutusmaksuveroa, jos meklarin palkkio olisi eritelty vakuutusyhtiön kirjanpidossa tai asiakkaan laskussa. Meklariliitto on katsonut, että tosiasiassa suosituksen taustalla on pelkästään se, että vakuutusyhtiöt haluavat kaventaa kilpailijoiksi katsomiensa vakuutusmeklareiden elintilaa ja pyrkivät heikentämään meklareiden kilpailukykyä suhteessa vakuutusyhtiöiden omiin kenttäorganisaatioihin jättämällä vakuutusmeklareiden kannettavaksi kustannuksia, jotka vakuutusyhtiöt ovat ns. vanhassa palkkiomallissa kompensoineet vakuutusmeklareille.
Meklariliiton mukaan meklaripalkkion suuruus on ollut vakuutusyhtiön päättämä ja määritelty prosentteina kunkin vakuutuslajin vakuutusmaksuista. Prosentit ovat määräytyneet aikanaan ja kaikki vakuutusyhtiöt soveltavat pääosin samoja prosentteja. Vakuutusmeklarin ja asiakkaan välillä on voitu sopia pienemmästä prosentista, mutta käytännössä vakuutusyhtiöt ovat hyväksyneet muutoksen vain suurasiakkaiden kohdalla, koska muutokset on pitänyt toteuttaa manuaalisesti. Tämän vuoksi on yleistynyt käytäntö, jossa meklari palauttaa osan saamastaan palkkiosta asiakkaalle, ”commission payback”.
Palkkiojärjestelmän muuttaminen nettohinnoitteluksi vakuutusyhtiöiden välisellä päätöksellä johtaa siihen, että markkinat ja asiakkaat eivät päätä siitä, miten palkkiojärjestelmää tulisi muuttaa. Samalla jätetään kokonaan ratkaisematta palkkioiden osalta se kysymys, miten hoidetaan vakuutusmeklarin palkkiosta vakuutusyhtiölle kuuluva osuus. Meklarinpalkkiossa on tosiasiassa kysymys myös vakuutusyhtiön meklarille maksamasta palkkiosta vakuutusyhtiön puolesta tehdystä työstä.[6] Tämä johtuu vakuutusyhtiöiden omaksumasta käytännöstä, jonka mukaan vakuutusyhtiön oma kenttäorganisaatio ei saa millään tavoin antaa vakuutusmeklarin kautta tulleelle asiakkaalle palvelua, vaan kaikki yhteydenotot ohjataan vakuutusmeklarin kautta.
SVK:n suosituksen vaikutus hintoihin on Meklariliiton mukaan suora siltä osin kuin vakuutusyhtiöt kieltäytyvät maksamasta korvausta vakuutusmeklareille niiden vakuutusyhtiöille tekemästä työstä. Vaikutus on välillinen siltä osin kuin kysymys on vakuutusyhtiöiden asiakkaalta laskuttamista vakuutusmeklarien palkkioista, koska meklari ei pysty laskuttamaan asiakkaalta yhtä suurta palkkiota kuin vakuutusyhtiö. Tämä johtuu osaltaan siitä, että vakuutusyhtiöiden kenttäorganisaatiot tarjoavat vakuutusta hintaan, joka ei sisällä kaikkia kenttäorganisaation kustannuksia. Vakuutusmeklareiden mahdollisuus kannattavaan toimintaan rajoittuu olemattomiin, kun kenttäorganisaation kustannuksia vyörytetään vakuutusmeklareille. Meklariliitto katsoo, että suosituksen seurauksena vakuutusmeklareiden markkinaosuus pienenee, mistä seuraa kilpailun rajoittuminen vakuutusmarkkinoilla. Ulkomaalaisten vakuutusyhtiöiden tuleminen Suomen markkinoille ja toimiminen Suomen markkinoilla vaikeutuu. Kilpailun vähentymisen johdosta vakuutusten hintataso nousee.
Asiakkaiden näkemykset
Kilpailuvirasto pyysi lausuntoa 80–90 yritykseltä ja kunnalta selvittääkseen meklareiden asiakkaiden arvioita siitä, millaisia palveluja vakuutusmeklarit tarjoavat, miten kilpailu meklareiden välillä toimii ja millaisia kustannussäästöjä asiakkaille on syntynyt meklareiden käytön ansiosta. Viraston kyselyyn vastasi yli 30 asiakasta. Lausuntojen perusteella meklareiden asiakkaat ovat saavuttaneet selkeitä kustannussäästöjä ja myös vakuutusten ehdot ja laajuus ovat parantuneet meklareiden työn ansiosta. Yritykset säästävät myös siinä, ettei niiden oman henkilöstön työaikaa kulu vakuutusasioiden hoitamiseen. Jotkut yritykset ja kunnat ovat kilpailuttaneet vakuutusmeklarit ennen valintaa tai saaneet useampia tarjouksia, mutta monissa tapauksissa meklariksi on valittu muiden suosittelema tai ennestään tuttu henkilö. Eräässä vastauksessa todettiin, että kilpailuttamista on estänyt se, etteivät meklaripalkkiot ole tiedossa. Isot yritykset käyttävät kansainvälisiä meklariyhteisöjä, jotka pystyvät parhaiten tarjoamaan globaaleja vakuutusohjelmia.
Meklaripalkkioiden suorittaminen ja käsitys nettohinnoittelusta vaihtelee asiakkaiden keskuudessa. Asiakkaat, joiden meklaripalkkiot on laskutettu osana vakuutusmaksua eivät välttämättä tiedä, kuinka suuria meklaripalkkiot ovat. Jotkut asiakkaat ovat kuitenkin kiinnostuneita ainoastaan vakuutustensa kokonaishinnoista, eivätkä siitä kuinka suuren osan meklaripalkkio niistä muodostaa. Toisaalta osa asiakkaista oli siirtymässä maksamaan itse meklaripalkkionsa. Bruttojärjestelmää kritisoitiin siitä, että vakuutusmaksujen nousun myötä meklaripalkkiotkin ovat nousseet. Toisaalta taas useat asiakkaat katsoivat, että heidän pitäisi edelleen itse saada päättää, maksavatko meklaripalkkiot itse vai osana vakuutusmaksua vakuutusyhtiön välityksellä.
Vakuutusvalvontaviraston lausunto
Vakuutusvalvontavirasto toteaa lausunnossaan 15.1.2004, että vakuutuksenvälittäjistä annetun lain (251/1993) mukaan meklarin palkkion voi maksaa joko toimeksiantaja tai vakuutuksenantaja. Mikäli palkkion maksaa toimeksiantaja (vakuutusta hankkiva asiakas), on palkkion määräytymisperusteista sovittava toimeksiantosopimuksessa. Virasto on antanut vakuutusmeklareille toimeksiantosopimuksia koskevan ohjeen 20.11.2003 (dnro 10/002/2003). Ohjeen mukaan on hyvän vakuutuksenvälitystavan mukaista, että toimeksiantajan maksaessa palkkion, meklari laskuttaa tämän varsinaisesta vakuutusmaksusta eriteltynä.
Mikäli vakuutuksenantaja maksaa palkkiota meklarille, ei meklarin tarvitse ilmoittaa toimeksiantajalleen palkkion määräytymisperusteita. Meklarin on kuitenkin aina ilmoitettava toimeksiantajalle, maksaako vakuutuksenantaja palkkiota vakuutuksen välittämisestä sekä toimeksiantajan pyynnöstä palkkion määrä.
Vakuutusvalvontavirasto toteaa edelleen, että asiakkaan eli toimeksiantajan näkökulmasta katsottuna palkkiojärjestelmä on läpinäkyvämpi toimeksiantajan maksaessa palkkion. Viraston käsityksen mukaan palkkioiden läpinäkyvyys voisi toteutua kuitenkin myös vakuutuksenantajan maksaessa palkkion, mikäli meklari säännönmukaisesti ilmoittaisi saamansa palkkion asiakkaalleen, jolloin asiakkaalle ei voisi myöskään tulla harhaanjohtavaa kuvaa palvelun ilmaisuudesta.
Vakuutusvalvontaviraston mukaan SVK:n suositus koskee ainoastaan vahinkovakuutuksia, joita meklarit ainakin toistaiseksi ovat välittäneet pääasiassa yrityksille. Suositus ei nykytilanteessa merkittävästi vaikuta kuluttajien mahdollisuuksiin saada tieto meklarin palkkion määrästä, koska valtaosa meklarien kuluttajille välittämistä vakuutuksista on ollut muita kuin vahinkovakuutuksia.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Vakuutusmeklareiden toiminta suhteessa vakuutusyhtiöihin
Vakuutusyhtiöillä on pääsääntöisesti käytössä kolme eri jakelukanavaa: oma kenttäorganisaatio, asiamiehet ja meklarikanava.[7] SVK on vastineessaan kiistänyt vakuutusyhtiöiden toimivan samoilla markkinoilla meklareiden kanssa ja katsonut, että meklaripalveluiden markkinat ovat vakuutustuotteiden myynnin markkinoihin nähden liitännäiset markkinat. Yhtiöt ovat katsoneet maksaneensa meklaripalkkioita ainoastaan asiakkaiden puolesta ja todenneet, että vaikka meklarin tehtävät hyödyttäisivätkin vakuutusyhtiöitä, meklari tekee niitä asiakkaan eikä vakuutusyhtiön toimeksiannosta ja syntynyt kustannussäästö näkyy vakuutusten hinnassa.
Meklarit suorittavat tosiasiassa kenttäorganisaatioiden tehtäviä ja meklarin toiminnasta seuraa siten vakuutusyhtiöille kustannussäästöjä. Vaikka meklarin varsinaisena toimeksiantajana on vakuutuksia hankkiva asiakas, meklarit ja vakuutusyhtiöt ovat puitesopimuksissa keskenään sopineet meklareiden tehtävistä ja palkkioista. Puitesopimuksissa on muun muassa todettu, että jollei meklari hoida kaikkia sille asetettuja tehtäviä, meklarin palkkiota voidaan alentaa. Näin ollen puitesopimuksissa on ollut käytännössä kyse vakuutusyhtiön ja meklarin välisestä meklaripalkkioiden tason ja palkkioperusteiden sopimisesta.
Kilpailuvirasto katsoo, että käsiteltävässä tapauksessa tarkastelun kohteena ovat vakuutusmeklareiden tarjoamat palvelut, jotka voidaan edelleen jakaa meklareiden tarjoamiin palveluihin toisaalta vakuutusyhtiöille ja toisaalta vakuutusasiakkaille. Vaikka useat meklarin tehtävät hyödyttävätkin samanaikaisesti sekä vakuutusasiakasta että vakuutusyhtiötä, sovitaan näistä palveluista kuitenkin eri sopimuksilla (toimeksianto- ja puitesopimukset) ja eri osapuolten toimesta (asiakas ja vakuutusyhtiö). Tässä tapauksessa arvioidaan erityisesti meklareiden ja vakuutusyhtiöiden välistä suhdetta. Kilpailuvirasto toteaa, että tarkempi relevanttien markkinoiden määrittely ei kuitenkaan ole tässä yhteydessä tarpeen.
Kilpailunrajoituksen määrittely
Vakuutusyhtiöiden edustajat ovat keskenään SVK:n meklaritoimikunnassa ja SVK:n hallituksessa päättäneet suosittaa vahinkovakuutusyhtiöitä siirtymään ns. nettohinnoittelukäytäntöön eli lopettamaan meklaripalkkioiden maksamisen. Useat SVK:n jäsenenä olevat vahinkovakuutusyhtiöt ovat myös alkaneet käytännössä soveltaa suositusta.
Kilpailunrajoituslain 6 § 1 kohta kieltää samalla tuotanto- tai jakeluportaalla toimivia elinkeinonharjoittajia tai näiden yhteenliittymiä sopimuksella, päätöksellä tai niihin rinnastettavalla menettelyllä määräämästä tai suosittamasta elinkeinotoiminnassa perittäviä tai maksettavia hintoja tai vastikkeita.
SVK:n jäsenyhtiöt ovat samalla tuotanto- ja jakeluportaalla toimivia elinkeinonharjoittajia. SVK katsoo, että sen antama suositus ei kuitenkaan ole kilpailunrajoituslain 6 § 1 kohdan kieltämä, koska kielto ei SVK:n mukaan koskisi toimialajärjestöjen antamia yleisiä toimitus- tai sopimusehtoja tai suosituksia, jotka koskevat sopimusosapuolten yleisiä toimintavelvoitteita ja vastuita. SVK:n mukaan suosituksessa on kyseessä lähinnä ”tekninen toimintaohje” siitä, miten meklaripalkkiot suositellaan laskutettavaksi eikä suositus kohdistuisi meklaripalkkioiden hinnoitteluperusteisiin.[8] SVK on ensisijaisesti hakenut antamalleen suositukselle kilpailunrajoituslain 19 a §:n mukaista puuttumattomuustodistusta.
Kilpailuvirasto toteaa asiassa seuraavan.
Kilpailunrajoituslain 6 § 1 kohdan kieltämä hintayhteistyö koskee paitsi hinnoista myös palkkioista, vastikkeista ja alennuksista sopimista. Kielto tarkoittaa sekä yritysten nimenomaisia sopimuksia tai tähän rinnastettavaa yritysten yhteistyötä samoin kuin yritysten yhteiselinten ja yhteenliittymien päätöksiä tai muita vastaavia järjestelyitä, joilla rajoitetaan tai ohjataan horisontaalisessa tasossa yritysten kilpailukeinojen käyttöä. Kielto ei koske yksinomaan hyödykkeistä perittäviä hintoja vaan myös hintasuosituksia:
”Hintakartellit voivat koskea paitsi tavaroista ja palveluista perittäviä tai maksettavia hintoja myös alennuksia tai erilaisia toimitusmaksuja sekä vastaavia toimitusehtoja. Hintoja koskevat suositukset ja ohjeet yhdenmukaistavat myös yritysten hinnoittelua ja haittaavat markkinoiden itseohjautuvuutta. Suositusluonteisten hinnoitteluohjeiden antaminen ja niiden soveltaminen johtaa käytännössä lähes aina samaan lopputulokseen kuin nimenomainen hintoja koskeva sopimus. Tähän on rinnastettava myös erilaisten hinnoitteluperusteiden ja laskentakaavojen käyttö.” (HE 162/1991, s. 10)
Bruttohinnoittelujärjestelmässä vakuutusyhtiöillä on ollut vakuutusmeklareiden kanssa sopimussuhde. SVK kutsuu 15.4.2003 antamassaan vastineessa sopimusta provisiosopimukseksi. Sopimuksessa on sovittu muun muassa siitä, kuinka suuren palkkion tai provision vakuutusyhtiö maksaa meklarille vakuutusten välittämisestä. Tämä palkkio on rinnastettavissa kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdan tarkoittamaan vastikkeeseen.
Normaalissa kilpailutilanteessa kukin vakuutusyhtiö päättää itsenäisesti meklaripalkkioiden laskutustavasta (bruttohinnoittelu/nettohinnoittelu) samoin kuin siitä, miten ne ylipäätään suhtautuvat meklariyhtiöiden kanssa tehtäviin provisiosopimuksiin. Kilpailusäännöstön lähtökohtana on, että jokaisen talouden toimijan on määriteltävä itsenäisesti kilpailunrajoituslain piiriin kuuluvat kaupalliset menettelytapansa.
Kilpailuvirasto katsoo, että SVK:n suositus nettohinnoittelujärjestelmään siirtymisestä kohdistuu vakuutusyhtiöiden ja vakuutusmeklareiden välisiin provisiosopimuksiin ja sitä kautta myös meklaripalkkioiden hinnoitteluperusteisiin. Käytännössä SVK:n suositus tarkoittaa sitä, että vakuutusyhtiöiden ei tulisi enää solmia provisiosopimuksia vakuutusmeklareiden kanssa.
Kilpailuvirasto katsoo, että SVK:n suositus on nimenomaan kilpailunrajoituslain 6 §:n kieltämä hinnoitteluperustetta koskeva suositus, jolla ohjataan horisontaalisessa tasossa vakuutusyhtiöiden kilpailukeinojen käyttöä suhteessa vakuutusmeklareihin. Suositus on ollut omiaan yhdenmukaistamaan vahinkovakuutusyhtiöiden suhtautumista siihen, tehdäänkö meklariyhtiöiden kanssa provisiosopimuksia vai ei ja on ollut sitä kautta omiaan yhdenmukaistamaan vakuutusyhtiöiden suhtautumista myös vakuutusmeklareille maksettaviin palkkioihin. Näin ollen asiassa ei ole kyse pelkästään ”teknisestä toimintaohjeesta”, mihin SVK viittaa. Sillä seikalla, onko kilpailunrajoituslain 6 §:n kieltämä hintasuositus ollut jäsenistöä sitova, ei ole merkitystä arvioitaessa sitä, onko kyseessä lain 6 §:n 1 kohdan kieltämä järjestely.[9]
SVK on puuttumattomuustodistuksen osalta hakemuksessaan käyttänyt tulkinta-apuna myös EY:n kilpailuoikeuden tapauskäytäntöä osoittaakseen, että kyseessä ei ole esimerkiksi perustamissopimuksen 81 artiklan vastainen suositus.
SVK katsoo, että komission vuonna 1968 antama tiedonanto yritysten välisestä yhteistyöstä[10] mahdollistaisi esimerkiksi hinnoittelua koskevien suositusten antamisen (hinnoittelumallien antamisen), kunhan suositus ei johda tai ohjaa tiettyyn yhtenäiseen hintaan. Johtopäätös on tulkinnanvarainen. SVK:n viittaamassa komission vuoden 1968 tiedonannossa todetaan selkeästi myös, että
”.. if the freedom of action of enterprises is restricted or if their market behaviour is coordinated either expressly or through concerted practices, there may be restraint of competition. This is in particular the case where concrete recommendations are made or where conclusions are given such a form that they induce at least some of the participating enterprises to behave in an identical manner on the market.”
On lisäksi huomattava, että uudet horisontaalisia kilpailunrajoituksia koskevat suuntaviivat ovat pitkälti korvanneet komission vuoden 1968 tiedonannon. Horisontaalisia kilpailunrajoituksia koskevasta tiedonannosta ei ole löydettävissä tukea SVK:n tulkinnalle.[11]
Myöskään perustamissopimuksen 81 tapauskäytäntö ei tue SVK:n tulkintaa.
EY:n tuomioistuin on vuoden 1968 tiedonannon jälkeen eri yhteyksissä todennut, että tietyt hinnoittelua tai palkkiota koskevat suositukset ovat perustamissopimuksen 81 artiklan vastaisia. Myös EU:n komissio on suhtautunut kielteisesti hintasuosituksiin.
Komission ratkaisemassa Fenex-tapauksessa huolinta-alan toimialaliitto katsoi, että sen hinnoittelua koskevat suositukset eivät olleet sitovia ja että kukin sen jäsenyritys saattoi suosituksesta riippumatta hinnoitella vapaasti myymänsä hyödykkeet. Lisäksi vedottiin siihen, että suosituksen piiriin kuuluneet yritykset edustivat vain pientä osaa markkinoista ja että läheskään kaikki yritykset eivät olleet toimineet suosituksen mukaisesti markkinoilla. Komissio katsoi kuitenkin, että edellä mainituista seikoista huolimatta toimialaliiton hinnoittelua koskeva suositus antoi keskenään kilpaileville yrityksille mahdollisuuden ennustaa suhteellisen varmasti, minkälainen yhtiöiden hintapolitiikka ja markkinakäyttäytyminen tulisi jatkossa olemaan. Komissio totesi hinnoittelua koskevan suosituksen 81.1 artiklan vastaiseksi.[12] Sillä, että kaikki suosituksen kohteena olevat yritykset eivät lopulta ole noudattaneet suositushintoja, ei ole ollut myöskään EY:n tuomioistuimen tapauskäytännössä ratkaisevaa painoarvoa, mikäli suosituksen perusteella on voitu muutoin suhteellisen varmasti ennustaa suosituksen kohteena olevien yritysten tuleva, suosituksen jälkeinen markkinakäyttäytyminen.[13]
EY:n tuomioistuin on pitänyt yhtenä raskauttavana tekijänä mm. sitä, miten merkittävään osaan kyseisillä markkinoilla toimivista yrityksistä suositus kohdistuu. Mitä suurempi yhteenlaskettu markkinaosuus suosituksen kohteena olevilla yrityksillä on, sitä merkittävämmin suositus vaikuttaa kilpailuun relevanteilla markkinoilla.[14] Kun toimialaliiton suosituksen ilmeisenä tarkoituksena on rajoittaa, estää tai vääristää kilpailua, suosituksen tosiasiallisten vaikutusten arvioiminen on katsottu ylipäätään tarpeettomaksi. Tämä on todettu esimerkiksi Saksan vakuutusalaa koskevassa tapauksessa. Saksan vakuutusalan toimialaliiton suositus, sen oikeudellisesta luonteesta riippumatta, katsottiin liiton ilmaukseksi yhteensovittaa jäsentensä käyttäytyminen Saksan vakuutusmarkkinoilla suosituksen mukaiseksi ja suositus todettiin sen myötä 81 artiklan vastaiseksi.[15]
Edellä todetun perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että SVK:n antama suositus ns. nettohinnoitteluun siirtymisestä on ollut kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdassa kiellettyä hinnoitteluyhteistyötä. Näin ollen SVK:n suositukselleen 19 a §:n nojalla hakeman puuttumattomuustodistuksen myöntämisedellytykset eivät täyty. Päätelmä ei ole toinen, vaikka asiassa käytettäisiin tulkinta-apuna EY:n kilpailusäännöstöä ja sitä koskevaa tapauskäytäntöä.
Kilpailuvirasto katsoo, että jos viraston käsityksestä poiketen SVK:n antamaa suositusta ei voitaisi pitää kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdassa kiellettynä hinnoitteluyhteistyönä, menettelyssä on silti piirteitä myös kollektiivisesta boikotista, jolla vakuutusmeklarit asetetaan epäedulliseen kilpailuasetelmaan vakuutusyhtiöiden omien kenttäorganisaatioiden kanssa. Kollektiivinen boikotti on rinnastettava kilpailunrajoituslain 6 §:n 2 kohdassa kiellettyyn tuotanto- ja hankintalähteiden rajoittamiseen. Tällöinkään menettely ei täyttäisi 19 a §:n puuttumattomuustodistuksen myöntämisen edellytyksiä.
Arvio poikkeusluvan edellytysten täyttymisestäSVK on toissijaisesti hakenut antamalleen suositukselle kilpailunrajoituslain 19 §:n mukaista poikkeuslupaa. SVK katsoo, että liiton antama suositus lisää sekä vakuutusten että meklaripalveluiden hinnoittelun läpinäkyvyyttä, joka puolestaan lisää hintakilpailua markkinoilla. Tämä osaltaan tehostaa palveluiden tuottamista ja jakelua, mistä hyötyvät pääasiassa asiakkaat.
Kilpailunrajoituslain 19 §:n mukaan 6 §:n kielloista voi saada poikkeusluvan, jos kilpailunrajoitus osaltaan tehostaa tuotantoa tai hyödykkeen jakelua taikka edistää teknistä tai taloudellista kehitystä ja hyöty tästä tulee pääosin asiakkaille tai kuluttajille. Horisontaalisissa järjestelyissä mukana olevilla elinkeinonharjoittajilla tai niiden yhteenliittymällä on velvollisuus näyttää, että kilpailunrajoitus täyttää edellä todetut ehdot.
Horisontaalista järjestelyä ei voida perustella tehokkuuseduilla, joihin se liittyy vain nimellisesti, tai jotka voidaan saavuttaa helposti kilpailua vähemmän rajoittavilla keinoilla. Poikkeuslupaa ei myönnetä, mikäli vastaavat tehokkuusedut on mahdollista saavuttaa vaihtoehtoisilla keinoilla, joiden kilpailua rajoittavat vaikutukset ovat vähäisemmät.
Kilpailuvirasto on arvioidessaan poikkeusluvan myöntämisen edellytysten täyttymistä ottanut tulkinta-apuna huomioon myös EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan soveltamiskäytännön. EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdassa määrätään, että 81 artiklan 1 kohdassa esitetty kielto ei koske sopimusta, joka osaltaan tehostaa tuotantoa tai tuotteiden jakelua taikka edistää teknistä tai taloudellista kehitystä jättäen kuluttajille kohtuullisen osuuden näin saatavasta hyödystä asettamatta rajoituksia, jotka eivät ole välttämättömiä mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi, ja antamatta näille yrityksille mahdollisuutta poistaa kilpailua merkittävältä osalta kysymyksessä olevia tuotteita.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan 81 artiklan 3 kohdan edellytykset ovat kumulatiivisia,[16] eli niiden on kaikkien täytyttävä, jotta poikkeussääntöä voitaisiin soveltaa. Jos näin ei ole, 81 artiklan 3 kohdan poikkeussääntöä ei voida soveltaa.[17] Kilpailun rajoittamisen on oltava välttämätöntä taloudellisen hyödyn saavuttamiseksi. Jos sama hyöty voidaan saavuttaa vähemmän rajoittavin keinoin, väitettyä hyötyä ei voida käyttää kilpailun rajoittamisen perusteena. Tehokkuusetujen on oltava olennaisia kyseisen sopimuksen kannalta, eli niiden saavuttamiseen ei saa olla muita mahdollisia ja vähemmän rajoittavia keinoja. Mikäli siis välttämättömyyttä koskeva poikkeusluvan edellytys ei täyty, kilpailunrajoitus ei täytä 81 artiklan 3 kohdan edellytyksiä eikä muita seikkoja enää tule arvioida.
SVK on perustellut suositustaan erityisesti meklaripalkkioiden läpinäkyvyyden ja sitä kautta myös kilpailun lisääntymisellä. SVK on tavoitellut suosituksellaan sitä, että myös pk-yritykset tulisivat tietoisiksi meklaripalkkioiden suuruudesta.
Meklarin on aina ilmoitettava toimeksiantajalle, maksaako vakuutuksenantaja palkkiota vakuutuksenvälittämisestä sekä toimeksiantajan pyynnöstä palkkion määrä. Vakuutusvalvontaviraston mukaan palkkioiden läpinäkyvyys voisi toteutua myös vakuutuksenantajan maksaessa palkkion, mikäli meklari säännönmukaisesti ilmoittaisi saamansa palkkion asiakkaalleen, jolloin asiakkaalle ei voisi muodostua harhaanjohtavaa kuvaa palvelun ilmaisuudesta. Vakuutusvalvontavirasto on antanut vakuutusmeklareille toimeksiantosopimuksia koskevan ohjeen 20.11.2003. Ohjeen mukaan on hyvän vakuutuksenvälitystavan mukaista, että toimeksiantajan maksaessa palkkion, meklari laskuttaa tämän varsinaisesta vakuutusmaksusta eriteltynä. Meklarit ovat ilmoittaneet, että toimeksiantosopimuksia tehtäessä asiakkaille on ilmoitettu yleensä pyytämättäkin palkkion määrä.
Kilpailuvirasto on asiaa arvioidessaan ottanut huomioon alaa valvovan viranomaisen kannan ja laissa meklareille asetetun palkkion ilmoitusvelvollisuuden sekä sen, että meklarivälitteisissä vahinkovakuutuksissa kyse on pääosin yritysasiakkaista, joiden erityinen suojaaminen sopimusosapuolena ei ole tarpeen. Kilpailunrajoituslain kannalta asiakkaiden informointi omista mahdollisuuksistaan meklaripalkkioiden suuruuden selvittämiseksi on vakuutusmeklareille asetettujen informointivelvollisuuksien ohella ensisijainen tapa lisätä meklaripalkkioiden läpinäkyvyyttä. Myös Vakuutusvalvontaviraston kantana on se, että markkinoiden läpinäkyvyyttä voitaisiin lisätä sillä, että vakuutusmeklarit säännönmukaisesti ilmoittaisivat saamansa palkkion vakuutuksia hankkiville asiakkailleen.
Edellä todetun perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että meklaripalkkioiden läpinäkyvyyden parantaminen ei edellytä vahinkovakuutusyhtiöiltä kollektiivista sopimista nettohinnoitteluun siirtymisestä. Vakuutusmeklaripalveluita käyttävillä yritysasiakkailla on halutessaan myös itsellään mahdollisuus hankkia tietoonsa maksamansa meklaripalkkion suuruus. Jos meklaripalkkion maksaa vakuutusyhtiö (eli käytössä bruttohintajärjestelmä), vakuutusta hankkivalla asiakkaalla on oikeus aina vaatia meklaria ilmoittamaan meklaripalkkion suuruus. Jos käytössä on nettohintajärjestelmä, vakuutusta hankkiva asiakas saa meklaripalkkion tietoonsa luonnollisesti tehdessään asiasta sopimuksen meklarin kanssa. Asiakkaalla on aina oikeus sopia siitä, että meklari laskuttaa palkkionsa suoraan asiakkaalta. SVK:n toteuttama kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdan vastainen ohjauskeino ei ole ollut tässäkään suhteessa välttämätön meklaripalkkion läpinäkyvyyden lisäämiseksi.
Vakuutuksia hankkivilla asiakkailla on halutessaan siis mahdollisuus saada meklaripalkkion suuruus tietoonsa ilman SVK:n kollektiivisesti tekemää hintasuositusta nettohintajärjestelmään siirtymiseksi. SVK:n hintasuositus ei siis ole ollut välttämätön niiden tavoitteiden saavuttamiseksi, joihin sillä pyrittiin.
SVK on perustellut suositustaan myös Helsingin hallinto-oikeuden antamalla vakuutusmaksuveropäätöksellä. Kilpailuvirasto katsoo, että kyseinen päätös ei oikeuta vakuutusyhtiöitä toimimaan kilpailunrajoituslain 6 §:n kiellon vastaisesti. Vakuutuksia hankkivia asiakkaita voidaan informoida Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisusta, minkä jälkeen asiakkaat voivat itsenäisesti tehdä ratkaisunsa siitä, missä määrin ne haluavat omilla valinnoillaan välttää uudet mahdolliset veroseuraamukset. Kilpailuvirasto katsoo, että markkinamekanismi toimisi paremmin, jos asiakkaat ja meklarit hallinto-oikeuden päätöksestä riippumatta itsenäisesti päättäisivät, haluavatko ne edelleen kierrättää meklaripalkkion vakuutusyhtiön kautta, vaikka siitä jouduttaisiinkin tällöin maksamaan vakuutusmaksuveroa.
Kilpailuvirasto on kiinnittänyt huomiotaan myös siihen, että meklaritoimikunnassa on suosituksesta päätettäessä katsottu, että vakuutusmaksuveron välttämiseen olisi olemassa myös vaihtoehtoinen tapa eli se, että vakuutusyhtiöt erittelisivät laskussaan vakuutusmaksun ja meklaripalkkion.
SVK on itse virastolle antamissaan vastineissa todennut, että toimiva markkinamekanismi viime kädessä osoittaa, mikä toimintakonsepti tuottaa suurimmat tehokkuusedut; vakuutusyhtiöiden oma asiamiesverkosto, kenttäorganisaatio, sähköinen kaupankäynti, vakuutusasiakkaiden oma asiantuntemus tai meklariportaan lisäarvo. Virasto on tältä osin samaa mieltä SVK:n kanssa, mutta korostaa sitä, että toimivien markkinoiden ja kilpailun vallitessa kukin vakuutusyhtiö ja asiakas ohjautuu itsenäisesti hakemaan tehokkaimman toimintatavan markkinoilla. Kollektiivinen toimialakohtainen suositus ei välttämättä johda tehokkaimman mahdollisen toimintamallin käyttöönottoon, vaan saattaa jäykistää markkinoita ja siten rajoittaa kilpailua vahinkovakuutusmarkkinoilla.
Kilpailuvirasto katsoo, että SVK:n antamalle kilpailunrajoituslain 6 §:ssä kielletylle suositukselle ei voida myöntää 19 §:ssä tarkoitettua poikkeuslupaa, koska järjestelystä mahdollisesti syntyvät tehokkuusedut on mahdollista saavuttaa vaihtoehtoisilla keinoilla, joiden kilpailua rajoittavat vaikutukset ovat vähäisemmät. Koska välttämättömyyden edellytys ei näin ollen täyty, ei ole tarpeen tarkastella muita poikkeusluvan myöntämisen edellytyksiä eikä rajoituksen vaikutuksia markkinoilla.
Ratkaisu
Kilpailuvirasto katsoo, että SVK ja sen jäsenyhtiöt ovat nettohinnoitteluun siirtymistä koskevasta suosituksesta päättäessään ja sitä soveltaessaan rikkoneet kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdassa asetettua kieltoa.
Suositukselle ei voida edellä todetuilla perusteilla myöntää kilpailunrajoituslain 19 §:n nojalla poikkeuslupaa.
Kilpailuvirasto katsoo, että SVK:n tulee informoida viraston ratkaisusta niitä jäsenyhtiöitään, joille sen tekemä suositus on alun perin osoitettu.
Kilpailunrajoituksista annetun lain 8 §:n 1 momentin mukaan elinkeinonharjoittajalle, joka rikkoo lain 4–7 §:n säännöksiä, määrätään seuraamusmaksu (kilpailurikkomismaksu), jollei menettelyä ole pidettävä vähäisenä tai seuraamusmaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta muuten perusteettomana.
Kilpailuvirasto katsoo, että esityksen tekeminen markkinaoikeudelle seuraamusmaksun määräämiseksi SVK:n ja sen jäsenyhtiöiden kilpailunrajoituslain 6 §:ssä kielletystä menettelystä ei ole kilpailun turvaamisen kannalta tarpeen eikä siksi tee kilpailunrajoituslain 8 §:n tarkoittamaa esitystä markkinaoikeudelle kilpailunrikkomismaksun määräämisestä. Virasto on ottanut huomioon seuraamusmaksuesityksen tekemistä koskevassa harkinnassaan seuraavat seikat.
Kilpailuvirasto katsoo SVK:n ja sen jäsenyhtiöiden syyllistyneen kilpailunrajoituslain 6 §:n vastaiseen kiellettyyn menettelyyn aloittaessaan yhteistoimintansa meklaripalkkioiden maksamisen lopettamiseksi ennen poikkeuslupahakemuksensa jättämistä. SVK on kuitenkin toiminut avoimesti ja informoinut Kilpailuvirastoa suosituksensa antamisesta. SVK on hakenut puuttumattomuustodistusta/poikkeuslupaa yhteistoiminnalleen heti, kun Kilpailuvirasto on ilmoittanut katsovansa, että menettely sisältää kilpailunrajoituslain 6 §:ssä kiellettyjä hintasuosituksen piirteitä.
Kilpailuvirasto ottaa asiassa huomioon myös sen, että esillä oleva kysymys on ollut kilpailunrajoituslain soveltamisen osalta osittain tulkinnallinen. Sikäli, kun järjestelyllä on ollut vahinkovakuutusten markkinoilla kilpailulle haitallisia vaikutuksia, vaikutuksia voitaneen pitää vähäisinä siltä osin, että tutkinnan kohteena ollut järjestely ei ole kohdistunut itse vahinkovakuutusten hinnoitteluun.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92, muut. 303/98) 6 §, 8 § ja 19 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan hakea muutosta markkinaoikeudelta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.
[1] If, Pohjola, Tapiola, Fennia, Lähivakuutus
[2] Edellä olevat tiedot on esitetty SVK:n ja Meklariliiton yhteistyönä laaditussa Vakuutusmeklarit Suomessa -esitteessä.
[3] Kokouksessa 17.10.2002 olivat läsnä If Vahinkovakuutuksen, Fennian, Ilmarisen, Tapiolan, Skandia-Lifen, Pohjantähden, Henki-Sammon, Suomi-yhtiöiden, Varma-Sammon ja Pohjolan edustajat.
[4] Päätös on tullut lainvoimaiseksi 26.4.2002, koska KHO ei myöntänyt asiassa valituslupaa.
[5] SVK on vedonnut muun muassa Norjan kilpailuviranomaisen, Konkurransetilsynetin 18.8.2003 antamaan kannanottoon asiassa, joka koski Norjan keskusliiton, Finansnaeringens Hovedorganisasjonin antamaa meklaripalkkioita koskevaa suositusta. Suosituksessa todetaan, että meklareiden suorittamat tehtävät hyödyttävät myös vakuutusyhtiöitä ja vähentävät vakuutusyhtiöiden resurssitarvetta. Kyseisessä suosituksessa edellytetään, että vakuutusyhtiöt ottavat tämän huomioon vakuutusmaksuissaan siten, että yhtiöt laskevat eri hinnan meklarin kautta tapahtuvalle vakuutusten myynnille. Konkurransetilsynetin mukaan päätöstä olla maksamatta meklaripalkkiota ei voida pitää alennuksia koskevana hintayhteistyönä.
[6] Vakuutusmeklari neuvoo ja ohjaa asiakasta vakuutusehtojen tulkinnassa (asiakassuhteen aikaiset asiakaspalvelutehtävät/helpdesk support tyyppinen palvelu), esikäsittelee vahinkoilmoitukset sekä valmistelee korvauskäsittelyyn tarvittavat asiat siten, että vakuutusyhtiön resursseja käytetään mahdollisimman vähän. Vakuutusmeklari kerää asiakkailta uudistus- ja muutostiedot ja toimittaa ne vakuutusyhtiölle. Nämä tehtävät on meklareiden mukaan selkeästi sellaisia, että ilman vakuutusmeklaria ne aiheuttaisivat vakuutusyhtiölle kustannuksia.
[7] Esimerkiksi If on omassa tiedottamisessaan todennut, että meklarikanava on vaihtoehtoinen kanava, joka kilpailee vakuutusyhtiön oman jakeluorganisaation kanssa.
[8] SVK:n vastine 15.4.2003.
[9] Vrt. esimerkiksi Kilpailuneuvoston päätökset 20/359/93 (Yksityiset päivähoitajat / 20.10.1994) ja 11/359/93 (Sai-Lab r.y / 20.04.1994).
[10] Commission notice concerning agreements, decisions and concerted practices in the field of cooperation between enterprises (OJ C 75, 29.7.1968).
[11] Komission tiedonanto suuntaviivoiksi EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan soveltamisesta horisontaalista yhteistyötä koskeviin sopimuksiin (EYVL C 3, 06.01.2001).
[12] Komission päätös 05.06.1996 asiassa 96/438/EY ( FENEX), kohdat 45, 47, 49, 70–74).
[13] EY:n tuomioistuimen päätös 22.10.1997 asioissa T-213/95 ja T-18/96 (SCK/FNK), kohta 164.
[14] EY:n tuomioistuimen päätös 29.10.1980 asioissa 209–215/78 ja 218/78 (FEDETAB), kohta 89.
[15] EY:n tuomioistuimen päätös 27.01.1987 asiassa 45/85 (Verband der Sachversicherer e.V), kohdat 32, 39.
[16] Ks. esim. yhdistetyt asiat T-185/00 ym., Métropole télévision SA (M6), Kok. 2002, s. II-, 86 kohta.
[17] Ks. asia T-213/00, CMA CGM ym., Kok. 2003, 226 kohta.