Poikkeuslupa raakapuukauppaa koskeville sopimusjärjestelyille

Tiivistelmä

Hakijat

Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto (MTK) ry

Metsäteollisuus ry

Asian vireilletulo

Uusi yrityskohtainen puukauppamalli

Metsäteollisuus ry (jäljempänä Metsäteollisuus) on hakenut 13.6.1996 päivätyllä kirjeellään ja Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry (jäljempänä MTK) 20.6.1996 päivätyllä kirjeellään kilpailunrajoituslain 19 §:n mukaista poikkeuslupaa raakapuukauppaa koskeville sopimusjärjestelyille, jotka liittyvät osapuolten välillä 1.1.1997 käyttöönotettavaan uuteen, yhtiökohtaiseen neuvottelujärjestelmään.

Poikkeuslupaa on haettu viideksi vuodeksi.

Metsäteollisuuden ja MTK:n välillä voimassaolevia sopimuksia ovat 21.11.1994 allekirjoitettu sopimus puukaupan pitkäjänteisestä kilpailullisesta kehittämisestä ja siihen liittyvä aiepöytäkirja sekä 10.6.1996 allekirjoitettu lisäpöytäkirja. Lisäksi Enso Oy ja UPM-Kymmene Oy ovat allekirjoittaneet 10.6.1996 edellä mainittuun lisäpöytäkirjaan liittyvän yksipuolisen sitoumuksen.

Metsäteollisuus ja MTK ovat kesäkuussa 1996 ilmoittaneet sopimukset Euroopan yhteisöjen komissiolle poikkeusluvan tai niin sanotun puuttumattomuustodistuksen saamiseksi.

Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä 26.10.1996 julkaistussa tiedonannossa komissio ilmoitti ottavansa myönteisen kannan puukaupan uuteen järjestelmään. Komissio on Metsäteollisuudelle ja MTK:lle 16.12.1996 lähettämällään hallinnollisella kirjeellä (comfort letter) päättänyt asian käsittelyn ja hyväksynyt yhtiökohtaisen puukauppamallin viiden vuoden ajaksi.

Metsäteollisuus ja MTK ovat antaneet suullisia selvityksiä 21.5.1996 ja 19.12.1996 Kilpailuvirastossa ja toimittaneet viraston pyynnöstä kirjallisia lisäselvityksiä 30.12.1996 ja 9.1.1997.

Yhtiökohtaista neuvottelujärjestelmää koskevien poikkeuslupahakemusten ja niitä koskevien selvitysten lisäksi Kilpailuvirastolla on ollut käytettävissään Metsäteollisuuden, MTK:n, metsänhoitoyhdistysten liittojen ja metsäteollisuusyritysten Eftan valvontaviranomaiselle (ESA), Euroopan yhteisöjen komissiolle ja virastolle aikaisemmin vuosien 1994-96 aikana toimittamia, pääasiassa 1.1.1997 käyttöönotettavaa järjestelmää edeltävää alueellista neuvottelujärjestelmää koskevia notifikaatioita ja hakemuksia niihin liittyvine selvityksineen.

Vanha alueellisten sopimusten malli

Kilpailuvirasto myönsi 4.3.1994 ja 16.3.1994 antamillaan päätöksillä (dn:o 88/67/94) Metsäteollisuudelle ja MTK:lle poikkeusluvan sopimuskokonaisuudelle, joka koski muun muassa puun keskihintatasojen määrittelyä ja puun määrätavoitteiden alueellista jakamista.

Sekä Metsäteollisuus että MTK ilmoittivat sopimuksessa myös Eftan valvontaviranomaiselle Euroopan talousalueen kilpailusääntöjen mukaisesti.

ESA:n kanssa käymiensä neuvottelujen jälkeen osapuolet muuttivat puukauppaa koskevia sopimuksiaan muun muassa niin, että markkinahintatasoista neuvoteltiin alueellisesti ostajien ja myyjien välillä.

Kun Suomi vuoden 1995 alusta liittyi Euroopan unionin jäseneksi, MTK:n ja Metsäteollisuuden ESA:lle tekemät poikkeuslupahakemukset siirtyivät Euroopan komission käsiteltäväksi. Alueelliset sopimukset ESA:n hyväksymän mallin mukaisesti tehneet metsänhoitoyhdistysten liitot ja toisaalta metsäteollisuusyritykset ilmoittivat alueelliset neuvottelutulokset poikkeuslupien saamiseksi Euroopan yhteisöjen komissiolle. Vastaavat hakemukset, jotka koskivat Pohjois-Suomen, Järvi-Suomen, Länsi-Suomen ja Etelä-Suomen alueilla käytyjä neuvotteluja, on tehty myös Kilpailuvirastolle (dnot 228/67/95, 229/67/95, 247/67/95, 250/67/95, 500/67/95, 601-604/67/95 ja 983/67/96).

Euroopan komissio ilmoitti 16.11.1995 MTK:lle ja Metsäteollisuudelle vastustavansa alueellista puukauppamallia ja vaati osapuolia tekemään muutoksia sopimusjärjestelmään. Kirjeessään 5.3.1996 komissio kuitenkin ilmoitti suostuvansa siihen, että alueellista puukauppamallia voidaan jatkaa siirtymäkauden ajan vuoden 1996 loppuun. Kirjeessä komissio korosti, että siirtymäaika oli myönnetty vain, jotta osapuolet ja komissio voivat sopia uudesta järjestelmästä, joka on tarkoitus ottaa käyttöön vuoden 1997 alusta. Metsäteollisuus ja MTK laativat 10.6.1996 lisäpöytäkirjan, jolla muutettiin puukaupan pitkäjänteistä kilpailullista kehittämistä koskevaa sopimusta tietyiltä osin ja joka sisältää yhtiökohtaisen neuvottelujärjestelmän pääperiaatteet.

Osapuolet

Metsäteollisuus on metsäteollisuutta ja siihen liittyvää toimintaa harjoittavien suomalaisten yritysten ja jäsenyhdistysten yhteenliittymä, joka hoitaa teollisuus- ja työnantajapoliittisia kysymyksiä. Kyseessä on vapaaehtoinen yhdistys, jonka jäseniksi voidaan hyväksyä metsäteollisuudessa toimivia yrityksiä tai yrityksiä, joilla on metsäteollisuuteen liittyvää toimintaa. Vuonna 1994 Metsäteollisuuden jäsenmäärä oli 115. Jäsenet vastaavat suurimmasta osasta teollisuuden ulkopuolisilta yksityismetsänomistajilta tehtävistä raakapuun hankinnoista. Yksi Metsäteollisuuden jäsenistä, Metsäliitto Osuuskunta, on metsänomistajien osuuskunta, jonka tavoitteena on edistää metsätaloutta ja jäsentensä metsätuotteiden kauppaa.

MTK on kansallinen etujärjestö, joka edustaa maanviljelijöitä, metsänomistajia ja muita maaseutuyrittäjiä, jotka toimivat maanviljelyn tai metsätalouden parissa Suomessa. Sekä metsänhoitoyhdistysten liitot että maataloustuottajain liitot ovat edustettuina MTK:n metsävaltuuskunnassa. MTK:n metsävaltuuskunta on perinteisesti edustanut metsänomistajia eli puun myyjiä puukauppaa koskevissa keskitetyissä neuvotteluissa.

Paikallistasolla metsänomistajia edustaa noin 280 metsänhoitoyhdistystä, jotka ovat järjestäytyneet 17 alueelliseen liittoon. Metsänhoitoyhdistysten liitot ovat järjestäytyneet puolestaan ns. liittoyhtymiin, joiden toiminta on ainakin toistaiseksi sangen epävirallista, epäsäännöllistä ja vapaamuotoista. Liittoyhtymässä hoidetaan erilaisia metsänhoitoyhdistysten liittojen esille tuomia asioita. Liittoyhtymillä ei ole rekisteröityjä sääntöjä.

Raakapuukaupan markkinat

Relevantit tuotemarkkinat ovat metsäteollisuuden käyttämän raakapuun markkinat. Puukauppasopimukset Suomessa koskevat tukkipuun ja kuitupuun kauppaa. Puutavaralajeina ovat mäntytukki/-kuitupuu, kuusitukki/-kuitupuu ja koivutukki/-kuitupuu. Suomessa kaadetusta raakapuusta suurin osa on havupuuta eli kuusta (47 % vuonna 1995) ja mäntyä (40 %). Lehtipuun, lähinnä koivun, osuus on ainoastaan 13 % kokonaishakkuumäärästä.

Raakapuuta käytetään puupitoisten tuotteiden, pääasiassa paperin, kartongin ja sahatavaran raaka-aineena. Korkealaatuiset tukit (suurikokoinen puutavara) myydään lähinnä sahoille ja puutavarateollisuudelle, ja loppupuusta suurin osa myydään kuitupuuksi paperi- ja selluteollisuudelle. Pieni osa korjatusta raakapuusta käytetään lämmitykseen. Vuonna 1995 Suomen sellu- ja paperiteollisuus käytti 32,59 milj. kuutiometriä raakapuuta ja puutavarateollisuus 25,08 miljoonaa kuutiometriä.

Relevantit maantieteelliset markkinat ovat Suomen markkinat. Yksittäisen puunmyyjän kannalta markkinat ovat luonteeltaan alueelliset tai jopa paikalliset. Ostajille puunhankinta-alue on yrityksen koosta ja tehtaiden sijainnista riippuen maanlaajuinen, alueellinen tai paikallinen. Suomi on käynyt kansainvälistä puukauppaa lähinnä naapurimaidensa kanssa. Suhteellisen korkeat kuljetuskustannukset, kysyttyjen lajien ja laatujen saatavuus, tuoreen raaka-aineen tarve, erilaiset mittajärjestelmät ja muut kansalliset säännökset vaikuttavat raakapuun kansainväliseen kauppaan. Tuontipuun osuus on ollut 10 -14 prosenttia raakapuun kokonaiskulutuksesta Suomessa 1990-luvulla. Raakapuun vienti on pysytellut paljon alhaisemmalla tasolla ollen vain 2-3 prosenttia kulutuksesta. Puun tuonti ja vienti ovat seuranneet suhdannevaihteluita.

Yksityishenkilöt omistavat metsistä 63 prosenttia. Valtio omistaa 24 prosenttia metsämaasta, metsäyhtiöt 9 prosenttia ja kunnat, seurakunnat sekä muut yhteisöt omistavat loput 4 prosenttia. Yksityismetsien taloudellinen merkitys on vielä suurempi kuin niiden osuus pinta-alasta, koska yli 80 prosenttia metsäteollisuuden käyttämästä kotimaisesta raakapuusta saadaan yksityismetsistä. Metsänomistus on melko pienimuotoista ja pirstoutunutta, sillä yksityisten metsätilojen kokonaismääräksi arvioidaan 440 000 ja metsälön keskikooksi 26 hehtaaria.

Raakapuun ostajapuoli on sen sijaan keskittynyttä. Vuonna 1996 kolmen suuren, sekä tukkeja että kuitupuuta käyttävän ostajan eli UPM-Kymmene Oy:n, Enso Oy:n ja Metsäliitto Osuuskunnan odotettiin ostavan noin 80 % kotimaisesta raakapuusta Suomessa. Toisaalta on huomattava, että Metsäliitto on metsänomistajien omistama osuuskunta.

Suomessa kaadettiin vuonna 1995 raakapuuta kaupalliseen käyttöön 51 miljoonaa kuutiometriä. Kyseisestä määrästä 44,9 miljoonaa kuutiometriä saatiin teollisuuden ulkopuolisista yksityismetsistä sekä kuntien, seurakuntien ja muiden yhteisöjen omistamista metsistä, 4,3 miljoonaa kuutiometriä valtion metsistä ja loput 1,8 miljoonaa kuutiometriä teollisuuden omista metsistä.

Suomeen tuotiin vuonna 1995 11,1 miljoonaa kuutiometriä raakapuuta. Samana vuonna raakapuuta vietiin alle miljoona kuutiometriä.

Metsäteollisuuden ja MTK:n välillä tehdyt sopimukset ja muut raakapuukauppaa koskevat järjestelyt

Sopimus ja aiepöytäkirja

Puukaupan pitkäjänteistä kilpailullista kehittämistä koskevan sopimuksen mukaan osapuolten tavoitteena on pitkäjänteisesti luoda perusteet toimiville puumarkkinoille, jotka ovat turvaamassa kansantalouden tasapainoista kehitystä mahdollistamalla metsävarojen optimaalisen hyödyntämisen, takaamalla teollisuuden puuhuollon toimivuuden ja turvaamalla puun tehdashinnan kilpailukykyisyyden ja kannattavan yksityismetsätalouden harjoittamisen kestävän kehityksen periaatteella, edistämällä teknistä ja taloudellista kehitystä sekä ottaen huomioon kuluttajien edut. Asetetun tavoitteen toteuttamiseksi osapuolet toteavat olevan välttämätöntä, että markkinoilla pystytään löytämään toimivat markkinahintatasot ja että markkinoilla saavutetaan tasapaino kysynnän ja tarjonnan välillä suhdannekehityksen eri vaiheissa.

Sopimuksen mukaan puukaupan erityispiirteet ja Suomen raakapuumarkkinoiden rakenne huomioon ottaen puumarkkinoiden toimivuus edellyttää jonkinlaista yhteisymmärrystä markkinahinnan kehitystrendeistä sekä tuottajien kannustamista ajoittamaan myyntipäätöksensä siten, että yksityismetsistä saadaan oikeaan aikaan markkinoille sellaiset puumäärät, jotka vastaavat eri puutavaralajien käyttö huomioon ottaen teollisuuden puuntarvetta. Puumarkkinoiden toimivuuden turvaamiseksi on välttämätöntä lisätä markkinatransparenssia ja saada sekä myyjä- että ostajapuolen käyttöön reaaliaikaista luotettavaa tietoa hintatason kehityssuunnista.

Sopimuksen mukaan osapuolet pyrkivät kehittämään puukaupan markkinainformaatiota. Ostajien ja myyjien erilaiset käsitykset oikeasta markkinahintatasosta tai myyjien hintaodotukset saattavat kuitenkin olennaisesti häiritä puumarkkinoiden toimintaa. Puun luonne kauppatavarana, puuhuollon vakauden tarve sekä huomattavat suhdannevaihtelut tekevät puumarkkinat erityisen alttiiksi epätasapainotilanteille, joissa kysyntä ja tarjonta eivät automaattisesti kohtaa markkinoilla ilman mitään kannustinvaikutuksia tai ulkopuolista impulssia. Sopimuksen mukaan osapuolet eivät millään tavalla pyri rajoittamaan tai valvomaan raakapuun tuontia tai vientiä.

Metsäteollisuuden ja MTK:n puukaupan markkinoiden toimivuuden parantamista ja asteittaista kilpailullisuuden lisäämistä koskevan aiepöytäkirjan mukaan puuraaka-aineen luonne ja puumarkkinoiden rakenne aiheuttavat ongelmia, jotka ovat tyypillisiä kaikille puumarkkinoille. Ilman markkinoiden toimintaa edistäviä ratkaisuja ei saada markkinoille teollisuuden raaka-aineen tarpeen turvaavaa määrää raakapuuta yksityismetsistä. Aiepöytäkirjan mukaan osapuolet etsivät uusia keinoja raakapuun kaupan tehostamiseksi ja markkinoiden toimivuuden turvaamiseksi.

Aiepöytäkirjan perusteella Metsäteollisuus on kerännyt vuoden 1996 aikana Metsäntutkimuslaitoksen käyttöön hinta-aineistoa, joka on mahdollistanut viikottain julkaistavan neljän edellisen viikon havaintoihin perustuneen hintatilaston metsälautakunnittain. Kyseisiin hintatietoihin ei sisälly yksittäisiä yritys- ja kauppakohtaisia tietoja. Markkinaosapuolten lisäksi myös kaikilla muilla tahoilla muun muassa lehdistöllä on ollut mahdollisuus saada samaa tietoa käyttöönsä. Aiepöytäkirjan pohjalta on käynnistetty myös joitakin tutkimuksia ja selvityksiä sekä aluetason hankkeita. Tällaisia ovat muun muassa Pohjois-Savossa metsänomistajien, metsänhoitoyhdistysten ja puuta hankkivien yritysten keskuudessa kokeiltavana oleva elektroninen informaatiopörssi Puutori, jonne puukaupan osapuolet voivat ilmoittaa raakapuun osto- ja myyntitarjouksensa, sekä eräissä metsänhoitoyhdistyksissä käyttöönotettu pääasiassa puunmyyntiin liittyvä puumarkkinaohjelmisto (Silva).

Lisäpöytäkirja ja sen soveltaminen

Metsäteollisuuden ja MTK:n välillä 10.6.1996 solmitun lisäpöytäkirjan mukaan raakapuukauppaa koskevat neuvottelut käydään yrityskohtaisesti kunkin yrityksen toiminta-aluetta tai sen, yrityksen kanssa erikseen sovittavaa, osaa koskien yhteiseen käsitykseen pääsemiseksi markkinoilla vallitsevasta tilanteesta ja hintaodotuksista ilmoittamalla esimerkiksi alueellisesti toteutuneet markkinahintatasot ja niiden muuttumista koskevat yhteiset hintaodotukset.

Teollisuuden toiminta-alueet eivät ole pysyviä. Jokainen metsäyhtiö voi vapaasti päättää, miltä alueelta se ostaa puuta.

Nämä neuvottelut eivät sido käytännön kauppatoiminnassa, vaan kauppakohtaisista hinnoista sovitaan täysin vapaasti. Yksittäisissä kaupoissa kiinnitetään huomiota kyseisen metsälön hinnoitteluun vaikuttaviin kilpailutekijöihin, kuten laatuun, mittoihin, korjuuolosuhteisiin, sijaintiin ja erikoisvalikoimiin. Neuvotteluissa ei sovita myöskään urakointia, kuljetuksia, työpalkkaa, erikoispuutavaralajeja tai muita liitännäispalveluja koskevista kysymyksistä.

Sopimukset markkinoilla vallitsevasta tilanteesta ja hintaodotuksista tehdään määräajaksi, joka ei ylitä kahta vuotta.

Näissä neuvotteluissa tai niiden yhteydessä metsäteollisuusyritykset eivät harjoita hintaa koskevaa yhteistoimintaa tai esiinny ryhmänä.

Metsänomistajia edustavat neuvotteluissa tilapäiset neuvottelukunnat, joille MTK:n metsävaltuuskunta antaa toimivaltuudet aina tapauskohtaisesti. Metsävaltuuskunta valitsee komiteoiden jäsenet liittoyhtymien nimeämistä ehdokkaista. Toimivaltuudet saatuaan tilapäinen komitea neuvottelee itsenäisesti eikä se ole MTK:n alaisuudessa tai määräysvallassa. MTK ei ole päätöksentekijä eikä neuvottelutuloksen hyväksyjä eikä se myöskään määrää tavoitehintoja. MTK:n tehtävänä on kerätä markkinatietoja, hyödyntää muita tietoja ja riippumattomien konsulttien palveluita sekä laatia tilastoja.

Riittävän tarjonnan turvaamiseksi Metsäteollisuus ilmoittaa arvionsa yksityismetsistä tarvittavan puun määrästä, joka perustuu sen omiin ennusteisiin lopputuotteiden kysynnästä, teollisuuden kilpailukyvystä yleensä, mukaan lukien raakapuun markkinahintojen ja tarjonnan kehitys, sekä teollisuuden kapasiteetista.

Lisätäkseen markkinoiden avoimuutta ja helpottaakseen myyjien päätöksentekoa Metsäteollisuus ja MTK ovat sopineet myös toimenpiteistä, joilla helpotetaan eri puutavaralajeja koskevan puolueettoman hintainformaation saatavuutta. Osapuolet pyrkivät myös lisäämään tietoa korjuukustannusten eroista eri menetelmillä ja eri olosuhteissa.

Edellä kuvatut periaatteet, jotka koskevat jokaisen yrityksen kanssa käytäviä erillisiä neuvotteluja, on tarkoitettu sekä suurten yritysten että pk-yritysten kanssa käytävien neuvottelujen perustaksi. Metsänomistajien tarkoitus ei ole velvoittaa yrityksiä neuvottelemaan myyjien edustajien kanssa. Metsänomistajat ja niiden yhdistykset ovat valmiit aloittamaan neuvottelut jokaisen raakapuuta ostavan pienen ja keskisuuren yrityksen kanssa, jos nämä niin haluavat.

Uuden järjestelmän käytännön toteuttamistapa selviää vasta varsinaisissa neuvotteluissa, jotka käydään yhden yrityksen ja jokaista tapausta varten erikseen muodostettavan tilapäisen komitean välillä.

Osapuolet raportoivat Euroopan yhteisöjen komissiolle ja kansallisille kilpailuviranomaisille kalenterivuosittain tai mainittujen viranomaisten pyynnöstä tai tarvittaessa useammin puumarkkinoiden toimivuudesta ja kehitysnäkymistä ja tekevät tarpeen vaatiessa ehdotuksia kulloinkin noudatettujen järjestelyjen tai syntyneen käytännön parantamista koskevista toimenpiteistä. Komission tai kilpailuviranomaisten vaatimuksesta järjestelyjä pyritään tarkistamaan markkinoiden toimivuuden parantamiseksi.

Lisäpöytäkirja on voimassa toistaiseksi vähintään viisi (5) vuotta. Ennen viiden vuoden määräajan päättymistä osapuolet yhdessä Euroopan yhteisöjen komission ja kansallisten kilpailuviranomaisten kanssa tarkastelevat perusteellisesti järjestelmän toimivuutta ja kilpailuoikeuden mukaisuutta ja neuvottelevat mahdollisista tarkistuksista tai muutoksista.

Enso Oy ja UPM-Kymmene Oy ovat 10.6.1996 tehneet lisäpöytäkirjaan liittyvät sitoumukset, joissa yhtiöt sitoutuvat olemaan toimimatta tai ryhtymättä hintoja koskevaan yhteistyöhön muiden metsäteollisuutta harjoittavien yritysten kanssa.

Poikkeusluvan hakijoiden esittämät perustelut

MTK:n Euroopan yhteisöjen komissiolle 20.6.1996 tekemän hakemuksen ja ilmoituksen sekä Kilpailuvirastolle 30.12.1996 toimittaman lisäselvityksen mukaan yrityskohtainen neuvottelumalli antaa aikaisempaa paremmat mahdollisuudet markkinoiden toimintaa tehostaviin ratkaisuihin, kun yrityskohtaiset ja alueelliset erityispiirteet voidaan ottaa huomioon.

Järjestelyt mahdollistavat olemassa olevien resurssien täysitehoisen hyödyntämisen puumarkkinoilla. Järjestely tasapainottaa puun tarjontaa, mikä mahdollistaa metsäteollisuusyritysten tuotantokapasiteetin käyttöasteen säilymisen tasaisen korkeana eli tehostavan tuotantoa. Puuhuollon varmuus, tasaisuus ja kustannusten ennakoitavuus tietyn hankintakauden ajalla vähentävät teollisuuden pääomakustannuksia esimerkiksi varastoinnin osalta ja lisäävät investointeja. Kysynnän vahvistuminen investointeja lisäämällä tehostaa sekä metsätalouden että metsäteollisuuden toimintaa pitkällä aikajänteellä.

Puukaupan ja -korjuun tehokkuus edellyttää suunnitelmallisuutta ja tasaisuutta. Alueellinen järjestely antaa edellytykset kustannustehokkaalle korjuulle, kuljetukselle ja jalostukselle. Puuhuoltoketjun toiminnan tehokkuus tuo kustannussäästöjä ketjun kaikissa vaiheissa. Yrityskohtaisen puukaupan järjestelyn on toimittava erilaisissa olosuhteissa siten, että puunhuoltoketju toimii hyvin. Tämä on tärkeää paitsi yksityismetsänomistajille ja teollisuudelle myös lopputuotteen kuluttajille ja kansantaloudelle.

Puunhuoltoketjun tehokkuus muodostuu lukuisien eri toimintojen summana. Ylimääräisten epävarmuustekijöiden lisääntyminen haittaa koko ketjun toimintaa ja vaarantaa metsätalousinvestointien kannattavuuden, teollisuuden kilpailukyvyn ja kuluttajien edun. Yrityskohtaisilla järjestelyillä tavoitellaan markkinoiden toimivuutta vaarantavien epävarmuustekijöiden hallintaa raaka-ainehuollossa eli markkinahäiriöiden ennaltaehkäisemistä.

Metsänomistajilla ei ole markkinoilla tasavertaisia neuvottelumahdollisuuksia ilman mitään raamijärjestelmää, jossa monien pienten toimijoiden neuvotteluvoimaa voitaisiin pyrkiä käyttämään puolueettoman markkinainformaation saamiseen ja markkinatilanteen tasapainottamiseen. Tällöin uhkana on myyjien vetäytyminen pois markkinoilta odottamaan seuraavaa noususuhdannetta.

Toimivat puumarkkinat mahdollistavat teollisuuden olemassa olevan kapasiteetin täysimääräisen hyödyntämisen kulloisenkin markkinatilanteen vallitessa. Täten pystytään myös turvaamaan lopputuotteiden saatavuus kuluttajille kysyntää vastaavalla tavalla. Puutuotannon taso ja kestävä metsätalous ovat perusedellytyksenä metsätalouden tuotantokapasiteetin ylläpidolle, lisäinvestointipäätöksille ja jalostusprosessin kehittämiselle. Tarjonnan tasaisuus hyödyttää kuluttajaa pitkällä aikajänteellä.

Puuhuollon häiriöt voisivat osaltaan johtaa vajaukseen metsäteollisuuden tuotteista. Tämä saattaisi johtaa hintojen nousuun ja vaihtoehtojen vähenemiseen lopputuotteiden markkinoilla. Tehokkuus koko puuhuoltoketjussa on kuluttajan edun mukaista esimerkiksi siten, että ja se johtaa alempiin kuluttajahintoihin. Lopputuotteiden markkinoilla vallitsee globaalinen kilpailu, mikä varmistaa osaltaan hyödyn välittymisen asiakkaille.

Asiasta pyydetyt lausunnot

Kilpailuvirasto pyysi 16.12.1996 lausuntoa Suomen Sahat ry:ltä, Sahayrittäjät ry:ltä ja Pohjois-Savon Metsänhoitoyhdistysten Liitto ry:ltä.

Suomen Sahat ry:n 20.12.1996 antamassa lausunnossa yhdistys katsoo, että itsenäisten sahojen etujen turvaamiseksi puunhankinnassa pitäisi olla mahdollista valvoa, että puutavaralajien hintasuhteet eivät vääristy ja että kannattavan tuotannon edellytykset mekaanisessakin metsäteollisuudessa turvataan. Metsäteollisuustuotteiden hintatasojen kehitys pitäisi voida tarkastaa ja suhteuttaa eri puutavaralajien kantohintakehitykseen.

Suomessa kolme suurta integraattia (sama yritys harjoittaa sekä sahausta ja paperin tai sellun valmistusta) ostaa ja maksaa tukkipuusta 60 % ja kuitupuusta 100 %. Vallitsevana kauppatapana on leimikkokauppa eikä puutavaralajikauppa, minkä takia puutavaralajien hintasuhteet voivat vääristyä. Yhtiön sisäisillä ohjeilla integraatit voivat pystyleimikoissa ohjata hintaliukumat haluamiinsa puutavaralajeihin, kuten tukkipuuhun. Kaikissa leimikoissa vähintään yhdellä integraatilla on tarjous, joten kolmen integraatin osto- ja hinnoitteluohjeet ratkaisevat käytännössä puun ja puutavaralajien hintatason.

Pohjois-Savon Metsänhoitoyhdistysten Liitto ry:n 19.12.1996 antamassa lausunnossa ja 23.12.1996 lausuntoa täydentävässä kirjeessä yhdistys toteaa, että käytännön neuvottelujen kulku ostajien kanssa, neuvottelutapa, neuvottelujen aikataulu ja neuvoteltavat asiat selviävät vasta neuvottelujen kuluessa. Pohjois-Savon Metsänhoitoyhdistysten Liitto ei ole tehnyt minkäänlaisia uuteen järjestelmään liittyviä sovellusohjeita.

Pohjois-Savossa metsänomistajilla, metsänhoitoyhdistyksillä ja puuta hankkivilla yrityksillä on kokeiltavana puolueeton elektroninen informaatiopörssi Puutori, jonne puukaupan osapuolet voivat ilmoittaa raakapuun osto- ja myyntitarjouksensa. Puutori on yksi hanke puumarkkinoiden toimivuuden parantamiseksi ja kilpailullisuuden asteittaiseksi lisäämiseksi Metsäteollisuuden ja MTK:n aiepöytäkirjan mukaisesti. Puutori-hankkeen vetäjänä on Metsäntutkimuslaitos ja kyseessä on toistaiseksi pelkkä tutkimus. Teknisesti Puutorin muodostavat Metsäntutkimuslaitoksen palvelintietokone ja käyttäjien tietokoneet, jotka ovat yhteydessä keskenään yleisen puhelinverkon kautta modeemien välityksellä tai myös Internet-verkon kautta.

Puutorilla ei tehdä ainakaan kokeiluvaiheessa varsinaista puukauppaa vaan se on paikka, jonne voi antaa tietoja myynti- ja ostoaikomuksistaan. Varsinainen kauppa solmitaan tavanomaiseen tapaan suoraan ostajan ja myyjän kesken joko osapuolten suoranaisen kauppaneuvottelun kautta tai mahdollisesti valtakirjalla, jonka metsänomistaja antaa metsänhoitoyhdistykselle tai muulle edustajalleen. Puutorin kautta tieto myytävistä eristä ja erikoispuista on mahdollista välittyä useammalle ostajalle, mikä lisää kilpailua.

Liiton käsityksen mukaan Puutori on kokeiluvaiheessaan nykyaikainen muoto puunmyyntisuunnitelmasta. Uusi raakapuukaupan sopimusjärjestelmä ei aseta yhdistyksen tämän hetkisen käsityksen mukaan esteitä Puutorin toiminnalle ja kokeilulle.

Sahayrittäjät ry ei ole antanut lausuntoa päätöksen antopäivään mennessä.

Kilpailuoikeudellinen arviointi

Kilpailunrajoituksen määrittely

Metsäteollisuuden ja MTK:n välillä solmitun lisäpöytäkirjan mukaan raakapuukauppaa koskevat neuvottelut käydään yrityskohtaisesti yhteiseen käsitykseen pääsemiseksi markkinoilla vallitsevasta tilanteesta ja hintaodotuksista. Näissä neuvotteluissa metsänomistajia edustavat tilapäiset neuvottelukunnat, joille MTK:n metsävaltuuskunta antaa valtuutuksen neuvottelujen käymiseen ja päätöksentekoon. Valtuutuksen saatuaan neuvottelukunta toimii itsenäisesti, eikä ole alistus- tai valvontasuhteessa MTK:hon. Järjestö ei aseta mitään tavoitehintoja. Metsävaltuuskunta valitsee neuvottelukuntien jäsenet liittoyhtymien esittämistä ehdokkaista.

Kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdan mukaan kiellettyjä ovat elinkeinonharjoittajien tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymien horisontaaliset hintoja tai vastikkeita koskevat sopimukset, suositukset ja vastaavat järjestelyt. Hintayhteistyön kielto koskee kilpailunrajoituslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 162/1991) perustelujen mukaan paitsi tavaroista ja palveluista perittäviä tai maksettavia hintoja myös alennuksia tai erilaisia toimitusmaksuja sekä vastaavia toimitusehtoja, jotka vaikuttavat hyödykkeen hintaan. Kielto koskee yritysten nimenomaisia sopimuksia tai tähän rinnastettavaa yritysten yhteisymmärrystä ja myös yritysten yhteiselinten ja yhteenliittymien päätöksiä tai vastaavia järjestelyjä, joilla rajoitetaan ja ohjataan horisontaalisessa tasossa yritysten kilpailukeinojen käyttöä. Suositusluonteisten hinnoitteluohjeiden antamisen ja niiden soveltamisen todetaan lakiesityksen perusteluissa johtavan käytännössä lähes aina samaan lopputulokseen kuin nimenomaisen hintoja koskevan sopimuksen. Näihin rinnastetaan perustelujen mukaan myös erilaisten yhteisten hinnoitteluperusteiden ja laskentakaavojen käyttö.

Tilapäisiin neuvottelukuntiin osallistuvat metsänomistajat ovat keskenään kilpailevia elinkeinonharjoittajia ja myyjien neuvottelukuntia voidaan pitää tällaisten elinkeinonharjoittajien yhteiseliminä. Tilapäisissä neuvottelukunnissa harjoitettava metsänomistajien yhteistyö metsäteollisuusyritysten kanssa käytävissä neuvotteluissa, joissa pyritään saavuttamaan yhteisymmärrys markkinatilanteesta ja hintaodotuksista, sisältää kilpailunrajoituslain 6 §:ssä kiellettyä kilpailukeinojen käytön horisontaalista ohjaamista.

Osapuolten 10.6.1996 tekemän sopimuksen mukaan markkinatilannetta ja hintaodotuksia koskevissa neuvotteluissa tai niiden yhteydessä metsäteollisuusyritykset eivät harjoita hintoja koskevaa yhteistoimintaa eivätkä esiinny ryhmässä. Kumpikaan hakijoista ei ole yksilöinyt Metsäteollisuuden tai sen jäsenten harjoittamaa sellaista horisontaalista yhteistyötä, jonka toteuttamiseen tarvittaisiin poikkeuslupa, eikä hakijoiden toimittamat asiakirjatkaan viittaa tällaiseen yhteistyöhön. Metsäteollisuuden sitoumus siitä, että sen jäsenet käyvät yrityskohtaisia neuvotteluja myyjien tilapäisten neuvottelukuntien kanssa eivätkä esiinny ryhmänä, ei ole kilpailunrajoituslaissa kiellettyä toimintaa.

Kilpailuvirasto on erikseen tiedustellut Metsäteollisuudelta, miten hakijoiden sopimuksiin liittyvän markkinainformaation kerääminen ja näin kerättyjen tietojen luovutus on järjestetty. Metsäteollisuus on ilmoittanut keräävänsä jäseniltään viikottain hintatietoja kuntatasolla hankinta- ja pystykaupoista. Metsäteollisuus koostaa aineiston Metsäntutkimuslaitoksen viikottain ilmestyvää, metsälautakunnittain laadittavaa julkista tilastoa varten. Metsäteollisuus ilmoittaa, että sen käytettävissä ei ole kuntakohtaista tietoa yksityiskohtaisempaa aineistoa toteutuneista kaupoista. Metsäteollisuus ei anna jäsenilleen palautteena muuta kuin kaikki jäsenet käsittävää summatietoa. Kilpailuvirasto ei pidä näin toteutettua tilastoyhteistyötä kilpailunrajoituslain 6 §:ssä kiellettynä toimintana.

Päätöksen perustelut

Kilpailuvirasto on aikaisemmin 4.3.1994 (dn:o 88/67/94) myöntänyt MTK:lle ja Metsäteollisuudelle poikkeusluvan sopimuskokonaisuudelle, joka koski näiden järjestöjen jäsenten yhteistoimintaa raakapuukaupassa. Mainitussa poikkeusluvassa on laajasti selvitetty raakapuumarkkinoiden erityispiirteitä sekä yhteistyön vaikutuksia suhdannevaihteluissa, puukauppasopimuksen merkitystä teollisuuden pääomakustannuksiin ja vaikutuksia resurssien kohdentumiseen. Kilpailuvirasto on ottanut huomioon mainitussa päätöksessä olevat poikkeusluvan perustelut. On huomattava, että vuonna 1994 myönnetyssä poikkeusluvassa oli kysymys huomattavasti pidemmälle menevästä hintayhteistyöstä kuin nyt käsiteltävänä olevassa puukauppamallissa.

Osapuolet ovat sopimuksessaan 21.11.1994 puukaupan pitkäjänteisestä kilpailullisesta kehittämisestä todenneet tavoitteenaan olevan luoda perusteet toimiville puumarkkinoille, jotka ovat turvaamassa kansantalouden tasapainoista kehitystä

mahdollistamalla metsävarojen optimaalisen hyödyntämisen
takaamalla teollisuuden puuhuollon toimivuuden
turvaamalla puun tehdashinnan kilpailukykyisyyden
turvaamalla kannattavan yksityismetsätalouden harjoittamisen kestävän kehityksen periaatteella
edistämällä teknistä ja taloudellista kehitystä
ottaen huomioon kuluttajien edut sekä
ottaen huomioon kilpailulainsäädännön vaatimukset.

Näiden tavoitteiden toteuttamiseksi osapuolet ovat pitäneet välttämättömänä jonkinlaista yhteisymmärrystä puun markkinahinnan kehitystrendeistä. Tässä tarkoituksessa hakijat ovat sopineet muun muassa markkinoiden läpinäkyvyyttä parantavista toimista sekä neuvotteluista yhteiseen käsitykseen pääsemiseksi markkinoilla vallitsevasta tilanteesta ja hintaodotuksista. MTK on vielä täsmentänyt, että neuvotteluja käydään vain ei-sitovasta hintatasokuvauksesta, jonka perusteella puun myyntiä suunnitteleva metsänomistaja pystyy hahmottamaan puumarkkinoilla odotettavissa olevan käyvän markkinahintatason. MTK toteaa, että yksittäistä kauppaa koskevat hinnat ja muut ehdot neuvotellaan joka kerta erikseen ostajan ja myyjän kesken.

Kilpailuvirasto toteaa, että yllä mainitut osapuolten tavoitteet toteutuessaan lisäävät metsätalouden ja metsäteollisuuden tehokkuutta. Toisaalta näyttää ilmeiseltä, ettei tällaisiin tavoitteisiin ole markkinoiden nykyisessä kehitysvaiheessa päästävissä ilman jonkinlaista myyjien yhteistyön tuloksena syntyvää signaalia markkinoille raakapuun hinnan kehittymisestä. Hintaodotukset, joista myyjien on ilmoitettu neuvottelevan keskenään ja sopivan kunkin ostajan kanssa, eivät ole Kilpailuvirastolle ilmoitetussa muodossaan ylimitoitettuja edellä mainittujen tavoitteiden saavuttamista ajatellen.

MTK on poikkeuslupahakemuksessaan, sen liitteissä ja hakemusta täydentävässä lisäselvityksessä ilmoittanut yrityskohtaisen puukauppamallin lisäävän tehokkuutta alalla muun muassa mahdollistamalla teollisuusyritysten tuotantokapasiteetin käyttöasteen säilymisen tasaisen korkeana, vähentämällä teollisuuden pääomakustannuksia varastoinnissa puuhuollon varmuuden tuloksena, parantamalla suunnitelmallisuutta, mikä puolestaan tehostaa puun korjuuta ja kuljetusta sekä karsimalla epärealistisia hintaodotuksia, jotka aiheuttaisivat helposti myyjien vetäytymiseen markkinoilta odottamaan seuraavaa noususuhdannetta. Nämä MTK:n arviot ovat merkityksellisiä poikkeusluvan arvioinnissa.

Kilpailuvirasto toteaa, että hakemuksessa tarkoitettu yhteistyö osaltaan tehostaa puun markkinoille tuloa ja metsävarojen käyttöä. Samalla järjestelystä hyötyvät myös metsäteollisuusyritykset sikäli kuin niiden tasainen puunsaanti ja puun hinnan kilpailukykyisyys turvataan. Kilpailunrajoituslain 19 §:ssä tarkoitetut poikkeusluvan edellytykset ovat siis tältä osin olemassa.

Kilpailuviraston poikkeusluvan suhde EY:n komission antamaan lupaan

Euroopan yhteisöjen komissio on 16.12.1996 niin sanotulla hallinnollisella kirjeellä antanut osapuolille luvan yrityskohtaisen puukauppamallin toteuttamiseen.

Hallinnollisessa kirjeessään komissio ilmoittaa, että osapuolten tekemä sopimus, sellaisena kuin se on muutettuna 10.6.1996, näyttää sisältävän Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 85 artiklan 1 kohdassa kiellettyjä kilpailunrajoituksia, nimittäin metsänomistajien yhteistyön tilapäisten komiteoiden kautta kunkin metsäteollisuusyrityksen kanssa käytävissä erillisissä neuvotteluissa, joissa pyritään saavuttamaan yhteisymmärrys markkinatilanteesta ja hintaodotuksista.

Hallinnollisessa kirjeessä todetaan edelleen, että komission mielestä osapuolet ovat kuitenkin esittäneet riittävästi perusteluja, jotta voidaan todeta 85 artiklan 3 kohdassa määrättyjen edellytysten täyttyvän.

Komissio ilmoittaa kirjeessään voivansa ottaa asian koska tahansa uudelleen käsiteltäväksi, jos se saa tietää uusista seikoista, jotka vaikuttavat sopimuksesta muodostettavaan käsitykseen. Muuten hallinnollisessa kirjeessä ilmoitetaan, että komissio arvioi joka tapauksessa sopimuksen uudelleen viiden vuoden kuluessa.

Kilpailuvirasto on poikkeuslupahakemuksen käsittelyssä ottanut huomioon komission hallinnollisessa kirjeessä ilmoittaman kannan.

Hallinnollinen kirje ei kuitenkaan ole esteenä poikkeusluvan myöntämiselle vain kahdeksi vuodeksi, koska hallinnollisen kirjeen muodossa tehdyllä ratkaisulla ei ole oikeudellisesti sitovaa vaikutusta kansallisten kilpailusääntöjen soveltamisessa Euroopan tuomioistuimen 10.7.1980 antaman päätöksen mukaisesti (Procureur de la République vastaan Giry ja Guerlain, 1980, ECR 2327). On myös syytä todeta, että kahden vuoden määräaika ei loukkaa yhteisön kilpailuoikeuden yhdenmukaista soveltamista yhteisön alueella ja että kahden vuoden määräaika on välttämätön puukauppamallin käytännön toimintaan liittyvien epävarmuustekijöiden vuoksi.

Ratkaisu

Kilpailuvirasto määrää, että kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohtaa ei sovelleta Metsäteollisuuden ja MTK:n välillä 10.6.1996 tehdyn lisäpöytäkirjan tarkoittamissa tilapäisissä neuvottelukunnissa harjoitettavaan metsänomistajien välillä tehtävään yhteistyöhön neuvotteluissa, joissa pyritään saavuttamaan yhteisymmärrys markkinoilla vallitsevasta tilanteesta ja hintaodotuksista yksittäisten metsäteollisuusyritysten kanssa. Hintaodotuksilla tarkoitetaan ei-sitovaa hintatasokuvausta, jonka perusteella puun myyntiä suunnitteleva metsänomistaja pystyy hahmottamaan odotettavissa olevan käyvän markkinahintatason.

Poikkeuslupa ei koske edellä sanottua laajempaa metsänomistajien tai niiden yhteenliittymien hinta- tai muuta yhteistyötä eivätkä myyjät saa esimerkiksi keskenään rajoittaa puun tarjontaa. Tilapäisissä neuvottelukunnissa tehtävät metsänomistajien ja yksittäisten metsäteollisuusyritysten väliset sopimukset markkinoilla vallitsevasta tilanteesta ja hintaodotuksista eivät ole kaupan ehtoja, vaan kauppakohtaisista hinnoista sekä laatukysymyksistä, mitoista, erikoislaaduista kuten myös korjuuolosuhteiden ja sijainnin vaikutuksista hintaan sovitaan yksittäisissä kaupoissa myyjän ja ostajan välillä.

Myyjien edellä sanottua pidemmälle menevä yhteistyö voi johtaa poikkeusluvan peruuttamiseen tai, jos kysymyksessä on kilpailunrajoituslain 6 §:ssä kielletty yhteistyö, lain 8 §:ssä tarkoitetun seuraamusmaksun määräämiseen.

Alueellista puukauppamallia koskevat poikkeuslupahakemukset:

Hakijat ovat 21.5.1996 ilmoittaneet Kilpailuvirastolle, että heillä ei ole tarvetta saada enää poikkeuslupaa vuoden 1996 loppuun sovelletulle alueelliselle puukauppamallille tai sen perusteella syntyneille neuvottelutuloksille.

Koska hakijat ovat nyt sopineet uudesta yrityskohtaisesta puukauppamallista, ei alueelliseen malliin perustuvien poikkeuslupahakemusten enempi käsittely ole enää tarpeen. Tässä yhteydessä voidaan vielä muistuttaa siitä, että Euroopan komissio on 5.3.1996 antanut MTK:lle ja Metsäteollisuudelle siirtymäajan soveltaa alueellista sopimusmallia vuoden 1996 loppuun.

Poikkeusluvan voimassaoloaika

Poikkeuslupa on voimassa 30.4.1999 saakka.

Hakijat ovat ilmoittaneet, että uuden puukauppamallin toteuttamiseen myyjäpuolelta osallistuvien neuvottelukuntien käytännön päätöksentekomenettelyä ei vielä voi tarkoin kuvata eikä määritellä mallin toimivuutta kunkin yrityksen kanssa käytävissä neuvotteluissa. Neuvottelujärjestelmää ilmeisesti kehitetään edelleen ja sen toimivuus testataan vasta myöhemmin käytännössä.

Sopimuskokonaisuuteen, johon sisältyy poikkeuslupaa edellyttävä markkinatilannetta ja hintaodotuksia koskeva neuvottelu, kuuluu muitakin osapuolten sitoumuksia ja niiden ilmaisemia tavoitteita. Näistä voidaan mainita esimerkkinä tavoite toimivien puumarkkinoiden luomisesta, sitoumukset puukaupan kilpailullisuuden asteittaisesta kehittämisestä ja toimenpiteistä kilpailukykyisen puun tehdashinnan turvaamisesta. Näillä sitoumuksilla ja sopimuksissa ilmaistujen tavoitteiden toteuttamisella, joista tässä vaiheessa ei ole saatavissa selvityksiä, on ratkaiseva merkitys poikkeusluvan myöntämiselle.

Tässä vaiheessa ei ole myöskään arvioitavissa, miten MTK:n ja Metsäteollisuuden luoma sopimusjärjestelmä ja sen perusteella pääasiassa integroituneiden metsäteollisuusyritysten kanssa käytävät neuvottelut tulevat vaikuttamaan pienten ja keskisuurten sahojen toimintaedellytyksiin.

Näillä perusteilla Kilpailuvirasto katsoo, että yhteistyölle ei voida myöntää MTK:n pyytämää viiden vuoden poikkeuslupaa. Yksityismetsien puunmyyntisuunnitelmia koskevien tilastojen perusteella voidaan olettaa poikkeusluvan päättymisajankohdaksi määrätyn huhtikuun lopun aiheuttavan vähiten häiriöitä osapuolten neuvotteluille ja normaalin puukaupan toiminnalle. Poikkeuslupaa voidaan jatkaa 30.4.1999 jälkeen, jos siihen muuten on edellytyksiä.

Sovelletut säännökset

Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 6 § ja 19 §:n 1 momentti.

Muutoksenhaku

Kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n 3 momentin mukaan Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.