Suomen Numerot Numpac Oy:n hakemus puuttumattomuustodistuksen tai toissijaisesti poikkeusluvan saamiseksi matkapuhelinnumeron siirtoon liittyvien palveluiden tarjoamisesta Suomessa toimiville teleyrityksille.
Asianosaiset
Suomen Numerot Numpac Oy
Finnet Oy
Oy Radiolinja Ab
Sonera Oyj
Asian vireilletulo ja hakemuksesta annetut lausunnot
Hakemus on saapunut Kilpailuvirastoon 4.7.2003. Kilpailuvirasto on pyytänyt hakemuksesta lausuntoa Viestintävirastolta, Auria-konsernilta, Oy Cubio Communications Ltd:ltä, Finnet Com Oy:ltä, Fujitsu Invia Oy:ltä, Globetel Oy:ltä, Saunalahti Group Oyj:ltä ja Ålands Mobiltelefon Ab:ltä.
Yritykset
Suomen Numerot Numpac Oy (Numpac) on Finnet Oy:n (33,3 %), Oy Radiolinja Ab:n (33,3 %) ja Sonera Oyj:n (33,3 %) omistama yhtiö. Numpac on perustettu 25.3.2003 Yhtiö toimii matkapuhelinnumeron siirrettävyyteen liittyvän järjestelmän ylläpitäjänä.
Finnet Oy (Finnet), Oy Radiolinja Ab (Radiolinja) ja Sonera Oyj (Sonera) toimivat mm. teletoiminnan harjoittajina matkapuheluiden markkinoilla Suomessa. Finnetin, Radiolinjan ja Soneran (ml. yhtiöiden tytäryhtiöt) yhteenlaskettu markkinaosuus matkapuheluista on lähes 99 %.[1]
Hakemuksen sisältö
Numpacin historia, tarkoitus ja toiminta
Numpacin perustamisen taustalla on Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/22/EY yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen alalla (yleispalveludirektiivi), joka velvoittaa Euroopan unionin jäsenmaat toteuttamaan matkapuhelinnumeron siirrettävyyden yleispalveludirektiivin kansallisen täytäntöönpanoajan päättymiseen, 25.7.2003 mennessä.
Yleispalveludirektiivin asettamat vaatimukset puhelinnumeroiden siirrettävyydelle sisältyvät viestintämarkkinalakiin (393/2003) 51 § ja 52 §:ään. Lain nojalla Viestintävirasto on antanut määräyksen puhelinnumeron siirrettävyydestä (Viestintäviraston määräys 46A/2003). Määräyksen mukaan teleyritykset velvoitetaan yhdessä huolehtimaan siitä, että matkapuhelinnumeron siirrettävyyttä varten on käytettävissä nk. Master-järjestelmä. Master-järjestelmä sisältää tietokannan, jonne matkapuhelinoperaattorit syöttävät kaikki matkaviestinverkkojen siirrettävät puhelinnumerot silloin, kun matkapuhelinoperaattorin asiakas on numeron siirtoa pyytänyt.
Täyttääkseen yleispalveludirektiivin, viestintämarkkinalain ja Viestintäviraston asettamat velvoitteet matkapuhelinoperaattorit ovat yhdessä päättäneet perustaa hallinnointiyhtiön vastaamaan matkapuhelinnumeroiden siirrettävyyden edellyttämän Master-järjestelmän hallinnoinnista. Hallinnointiyhtiö Suomen Numerot Numpac Oy aloitti toimintansa kesäkuussa 2003.
Kaikille Suomessa toimiville matkapuhelinoperaattoreille on tarjottu mahdollisuutta tulla Numpacin osakkaaksi. Halukkaita osakkaiksi olivat lopulta Finnet, Radiolinja, Sonera ja Telia Mobile AB:n Suomen sivuliike. Finnet-ryhmään kuuluvien DNA Finland Oy:n ja Suomen 2G Oy:n hankittua Telia Mobile AB:n Suomen sivuliikkeen liiketoiminnot Numpacilla on lopulta kolme edellä mainittua perustajaosakasta. Osakkaat ja Numpac ovat solmineet yhtiötä koskevan osakassopimuksen 17.6.2003.
Numpacin tavoitteena on kattaa numeron siirrettävyyteen liittyvän EU:n direktiivin ja siitä seuranneen Viestintäviraston määräyksen asettamat vaatimukset mahdollisimman kustannustehokkaasti sekä tyydyttää matkapuhelinoperaattoreiden asiakkaiden tarpeet heidän halutessaan säilyttää entinen puhelinnumeronsa matkapuhelinoperaattoria vaihtaessaan.
Osakassopimuksen sisältö ja toimeenpano
Numpacille on valittu toimitusjohtaja, joka vastaa toimitusjohtajana yhtiön toiminnasta. Hakijan mukaan tarkoituksena ei ole palkata muuta henkilökuntaa. Kullakin Osakkailla on yksi hallituspaikka yhtiön hallituksessa ja hallituksen puheenjohtajan nimitysoikeus vaihtuu vuosittain. Osakassopimuksen mukaan tietyt yhtiökokouksen ja hallituksen päätökset edellyttävät osakkaiden yksimielisyyttä. Muutoin Numpacin päätöksenteko tapahtuu osakeyhtiölain sääntöjen nojalla.
Hinnoittelua koskeva päätöksenteko
Numpacin palveluiden hinnat on määritelty yhtiön ja sen asiakkaiden välillä solmittavassa palvelusopimuksessa. Numpacilla on oikeus muuttaa hinnoittelua ilmoittamalla tästä asiakkaille kolme kuukautta etukäteen.
Numpacin osakkaat ovat hyväksyneet yhtiön toiminnan käynnistyessä voimaantulevan hinnaston allekirjoittamalla osakassopimuksen. Jatkossa yhtiön palvelujen hinnoittelua koskeva päätöksenteko kuuluu lähtökohtaisesti asioihin, joista päätetään yksinkertaisella enemmistöllä.
Numpacin toiminnan organisointi
Numpac rakennuttaa Master-tietokannan, jota käytetään numeron siirrettävyyden tietojenvaihtojärjestelmänä matkapuhelinoperaattoreiden kesken. Kyseessä on tietokanta, jonne tallennetaan kaikki siirretyt puhelinnumerot. Tietokanta jakaa verkko-operaattoreille tietoa, joka mahdollistaa puheluiden ohjaamisen suoraan numeron vastaanottaneen teleyrityksen matkapuhelinverkkoon lainsäädännön edellyttämällä tavalla.
Numpacilla on numeronsiirrossa koordinoijan ja välittäjän rooli. Koordinoijan rooli sisältää numeron siirrettävyyden toteutuksen valvonnan ja jatkosuunnittelun. Välittäjän rooliin kuuluu palveluiden toimittajien ja ylläpitäjän palveluiden välittäminen edelleen numeron siirtoon liittyville asiakkaille.
Viestintämarkkinalain mukaan puhelinverkossa toimivien teleyritysten on järjestettävä asiakkailleen yleinen, kattava ja maksuton tiedotuspalvelu siirretyistä puhelinnumeroista. Velvoitteen taustalla on tavoite, että asiakkaat voisivat selvittää, paljonko puhelu tiettyyn puhelinnumeroon maksaa.
Tiedotuspalvelun tarjoaa Suomen Numeropalvelu Oy, joka saa tarvitsemansa tiedot siirretyistä puhelinnumeroista Numpacilta. Suomen Numeropalvelu Oy ei maksa Numpacille palvelusta toistaiseksi mitään. Numpacilla on kuitenkin mahdollisuus tarkistaa hinnoittelua tarvittaessa. Suomen Numeropalvelu Oy tekee sopimuksen tiedotuspalvelun järjestämiseen velvollisten matkapuhelin- ja kiinteän verkon operaattorien kanssa, jotta kaikista tapahtuneista numeronsiirroista voidaan tiedottaa kuluttajia oikein.
Numpacin harjoittama hintayhteistyö
Numpacin osakkaat ovat samalla tuotanto- ja jakeluportaalla toimivia elinkeinonharjoittajia kilpailunrajoituslain 6 §:n tarkoittamassa merkityksessä. Osakkaat päättävät yhtiön hallituksessa Numpacin palveluista perittävistä hinnoista. Palveluita käyttävät osakkaiden lisäksi muut Suomessa toimivat matkapuhelinoperaattorit, jotka nekin toimivat samalla tuotanto- ja jakeluportaalla Numpacin osakkaiden kanssa.
Numpacin tulot muodostuvat kolmesta komponentista: vuosimaksusta, kuukausimaksusta ja numeron siirtomaksusta. Numpac saa tulonsa numeronsiirtoja tekeviltä matkapuhelinoperaattoreilta ja yrityksiltä, jotka tarvitsevat tietoa siirretyistä numeroista. Numpac on määritellyt tuottokomponenttien hinnoittelusta alkuvaiheessa tavalla, josta matkapuhelinoperaattorit ovat sopineet yhtiön perustamisvaiheessa. Hinnoittelun perusteena on muiden pohjoismaiden suoritemäärien perusteella tehdyt kysyntäennusteet ja sopimusten mukaiset ja ennakoidut kustannukset. Hinta kattaa kustannukset ja varmistaa kohtuullisen tuoton omistajien riskisijoitukselle. Hinnoittelu on kustannusperusteinen. Hinnoittelun on sovittu olevan kilpailua edistävää eli numeron siirrosta syntyvä kulu matkapuhelinoperaattorille ei saa olla liian suuri, jolloin hinta voisi muodostua kilpailua rajoittavaksi tekijäksi.
Numpacissa ei sovita muista hinnoista kuin Numpacin palveluista perittävistä hinnoista. Matkapuhelinoperaattorit määrittelevät kukin itse muilta matkapuhelinoperaattoreilta veloittamansa hinnan Viestintäviraston määräysten mukaisesti numeronsiirrosta aiheutuneiden teknisten kustannusten ja työkustannusten kattamiseksi. Matkapuhelinoperaattorit myöskin laskuttavat nämä kustannukset itse muilta matkapuhelinoperaattoreilta; Numpacin operaattoreille toimittama tilastointi toimii ainoastaan laskutuksen tukena.
Kilpailukielto
Osakassopimukseen sisältyy kilpailukielto, joka sitoo osakkaita niin kauan kuin osakas omistaa Numpacin Osakkeita. Osakkaat sitoutuvat myös varmistamaan sen, että niiden kanssa samaan konserniin kuuluvat tai niiden määräysvallassa olevat yritykset sitoutuvat noudattamaan tätä kilpailukieltoa. Lisäksi osakkaat sitoutuvat siihen, että niiden edustajat Numpacin hallituksessa eivät työskentele tai muutoin toimi samanaikaisesti minkään muun yhtiön kanssa kilpailijaksi katsottavan yhtiön hyväksi, elleivät kaikki osakkaat siihen suostu.
Kilpailukielto on välttämätön, jotta voidaan estää nk. vapaamatkustajailmiö. Yhtiön toiminnan kannalta tarpeellisten investointien tekemiseksi osakkaiden on voitava luottaa siihen, että kaikki yhtiön osakkaat sitoutuvat numeron siirtotoimintaan ainoastaan yhtiön kautta niin kauan, kuin ne ovat yhtiön osakkeenomistajia.
Yhteistyöstä aiheutuvat tehokkuusedut ja niiden välittyminen kuluttajille
Numpacin kautta järjestetyllä yhteistyöllä saadaan luotua Viestintäviraston edellyttämä siirrettyjen matkapuhelinnumeroiden tietokanta sekä siihen liittyvä kuluttajille suunnattu siirrettyjen puhelinnumeroiden tiedotuspalvelu.
Master-järjestelmä mahdollistaa siirrettyyn matkapuhelinnumeroon tulevan puhelun reitityksen suoraan siirretyn numeron vastaanottaneen matkapuhelinoperaattorin verkkoon. Master-järjestelmä eliminoi siten ylimääräisiä puheluiden reitityksiä sekä transaktiokustannuksia. Myös numeron siirtoprosessi toimii Master-järjestelmän avulla nopeammin ja luotettavammin, kuin jos tietojenvaihto teleyritysten kesken järjestettäisiin manuaalisesti esimerkiksi telefaksien avulla.
Puhelinnumeron siirrettävyyden organisointi Numpacin hallinnoiman Master-järjestelmän avulla mahdollistaa kuluttajalle eli tässä tapauksessa teleoperaattorin liittymäasiakkaalle oman matkapuhelinnumeron säilyttämisen teleoperaattorin vaihdon yhteydessä. Kuluttaja hyötyy siten suoraan Master-järjestelmän luomasta toiminnan tehostumisesta.
Puhelinnumeron siirrettävyyden on arvioitu lisäävään varsinkin matkapuhelinoperaattoreiden välistä kilpailua. Hakemuksen kohteena olevan yhteistyön seurauksena voidaan siten arvioida kilpailun lisääntyvän myös matkapuhelinpalveluiden markkinoilla. Lisääntyvän kilpailun matkapuhelinmarkkinoilla voi arvioida välittyvän kuluttajille alempien hintojen ja muiden parempien palveluehtojen muodossa. Numpacin toiminnan tarkoituksena ei ole tuottaa voittoa yli sen, mikä on tarpeellista yhtiön toiminnan ja tulevien investointien varmistamiseksi. Numeronsiirron aikaansaaman lisääntyneen teleoperaattoreiden välisen kilpailun hyödyt välittyvät siten Numpacin asiakkaiden kautta näiden liittymäasiakkaille.
Hintayhteistyö Numpacin palveluista perittävien hintojen osalta on välttämätöntä, koska yhtiön palveluista saatavilla maksuilla katetaan yhtiön toiminnasta seuraavat kustannukset. Numpacin organisaatio on mahdollisimman kevyt ja käytännössä päätöksenteko tapahtuu yhtiön toimitusjohtajan ja hallitusten jäsenten eli yhtiön osakkaiden edustajien toimesta. Hintayhteistyö ei ulotu yli sen, mikä on Numpacin toiminnasta seuraavien tehokkuushyötyjen saavuttamisen kannalta välttämätöntä.
Hakemuksesta annetut lausunnot
Kilpailuvirasto on lähettänyt Numpacin hakemuksen lausunnolle omistajayhtiöihin kuulumattomille Suomessa toimiville matkapuhelinoperaattoreille sekä Viestintävirastoon.
Saunalahti Group Oyj sekä Auria-konserni ovat todenneet, että he eivät näe huomautettavaa Numpac Oy:n toiminnassa eivätkä Numpacin toiminnan hinnoittelussa.
Fujitsu Invia Oy (Fujitsu Invia) on lausunnossaan katsonut, että
1) osakassopimukseen sisältyvä kilpailukieltolauseke estää omistajien mahdollisen osallistumisen kilpailevan hankkeen käynnistämiseen tai asiakkaana olemiseen, jolloin kilpailevaa toimintaa on mahdotonta käynnistää Suomessa.
2) Numpacin omistajat voivat hinnoittelulla aiheuttaa kilpailua vääristäviä kustannuksia muille kuin omistajaoperaattoreille
3) Kustannusperusteisen hinnoittelun ja kohtuullisen tuoton määräytymiselle ei ole määritelty selkeitä mekanismeja
4) Hinnoittelussa käytetyn vuosimaksun suuruus on kohtuuttoman suuri liittymämäärältään pienten operaattoreiden osalta, kun kustannus jyvitetään pienten operaattoreiden liittymämäärille, mikä saattaa osaltaan vääristää kilpailua.
Globetel Oy (Globetel) on lausunnossaan vastustanut hakemuksen hyväksymistä ja katsonut, että Numpacin toiminta mahdollistaa kilpailun lisääntymisen, mikäli siirtyvien numeroiden määrät ovat kuukausitasolla yli 1.000 siirtyjää. Globetelin mukaan hinnoittelussa ei kuitenkaan ole otettu huomioon mahdollisuutta, jossa palveluun liittyjälle siirtyvien numeroiden määrä jää esim. muutamiin kymmeniin siirtyjiin kuukaudessa. Maksuissa ei myöskään ole otettu huomioon operaattoreiden huomattavia kokoeroja.
Globetel ei katso taloudellisesti kannattavasti pystyvänsä liittymään mihinkään hakijan esittämistä hinnoittelukategorioista (M2M, Web ja Paikalliset). Pienille operaattoreille tarkoitettuun Web ryhmään liittymisestä aiheutuvat kustannukset ovat Globetelin mukaan suuremmat kuin siirtyjistä saatavat tulot seuraavan viiden vuoden aikana.
Globetel katsoo, että Numpacin tulisi ottaa käyttöön hinnoitteluryhmä ”pienet”, johon ryhmään voisi kuulua operaattori, jolla on alle 5.000 GSM-liittymää sekä arvioitu siirtyjämäärä alle 100 kuukaudessa.
Globetel on lisäksi katsonut, että mikäli hakijan palveluun liittyminen muodostuu viranomaismääräysten johdosta pakolliseksi, eikä hinnoittelua muuteta, Globetel joutuu lopettamaan palveluoperaattoritoimintansa.
Viestintävirasto on lausunnossaan todennut, että puhelinverkossa toimivan teleyrityksen on viestintämarkkinalain 51 §:n mukaan huolehdittava siitä, että sen kanssa liittymäsopimuksen tehnyt käyttäjä voi halutessaan säilyttää puhelinnumeronsa vaihtaessaan matkaviestinliittymää tarjoavaa teleyritystä. Viestintäviraston 28.5.2003 antaman siirrettävyysmääräyksen (46 A 2003 M) 6 § edellyttää, että matkaviestintoimintaa harjoittavat teleyritykset huolehtivat yhteistyössä siitä, että matkapuhelinnumeron siirrettävyyttä varten on käytettävissä master-järjestelmä.
Viestintävirasto on lausunnossaan katsonut, että toteutettu yhteinen master-järjestelmä on tarkoituksenmukaisin ja tehokkain tapa säännösten edellyttämän puhelinnumeron siirrettävyyden tekniseksi toteuttamiseksi matkaviestinverkoissa. Yhteisellä master-järjestelmällä saavutettavat edut ovat sekä taloudellisia että teknisiä. Master-järjestelmän perustamiskustannukset ovat kohtuullisia verrattuna saatavaan hyötyyn teleyritysten kesken tapahtuvassa siirrettävyyden käytännön toteuttamisessa ja loppukäyttäjien saamien palveluiden laadun paranemisessa. Menettelyn kautta teleyritysten välinen tietojenvaihto tulee luotettavammaksi ja tehostuu, liikenteen välitys nopeutuu sekä vältetään puheluiden tarpeettomasta kierrätyksestä aiheutuvat yhdysliikenne- ja laskutusongelmat.
Viestintävirasto katsoo lausunnossaan, että suhteessa saavutettuihin hyötyihin investoinnit matkaviestinverkon numeroiden siirrettävyyden tekniseen toteuttamiseen keskitetyn master-järjestelmän avulla ovat viestintämarkkinalain 51.4 §:n perustelujen edellyttämällä tavalla taloudellisesti järkeviä ja teleyritysten kannalta kohtuullisia jo heti toteutuksen alkuvaiheessa.
Viestintävirasto ei pidä nykyisen master-järjestelmän kanssa kilpailevan järjestelmän perustamista teknisesti eikä taloudellisesti järkevänä tai edes käytännössä mahdollisena ja puoltaa hakemuksen hyväksymistä.
Cubio Communications Ltd, Finnet Com Oy ja Ålands Mobiltelefon Ab eivät ole vastanneet lausuntopyyntöön.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Kilpailunrajoituslain 6 §:n mukaan samalla tuotanto- tai jakeluportaalla toimivat elinkeinonharjoittajat tai näiden yhteenliittymät eivät saa sopimuksella, päätöksellä tai niihin rinnastettavalla menettelyllä:
- määrätä tai suosittaa elinkeinotoiminnassa perittäviä tai maksettavia hintoja tai vastikkeita; tai
- rajoittaa tuotantoa, jakaa markkinoita tai hankintalähteitä, elleivät ne ole välttämättömiä järjestelyille, jotka tehostavat tuotantoa tai jakelua taikka edistävät teknistä tai taloudellista kehitystä ja hyöty pääosaltaan tulee asiakkaille tai kuluttajille.
Hakija on hakemuksessaan todennut, että Numpacin osakkaat ovat keskenään samalla tuotantoportaalla toimivia elinkeinonharjoittajia. Hakemuksen kohteena on näiden elinkeinonharjoittajien välinen hintayhteistyö.
Kilpailuvirasto katsoo, että Numpacin toiminta on kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 momentin vastaista, joten yhteistyölle ei voi myöntää kilpailunrajoituslain 19 a §:n mukaista puuttumattomuustodistusta. Sen sijaan kilpailunrajoituslain 19 §:n mukaiset poikkeusluvan myöntämisen edellytykset tulevat arvioitavaksi.
Relevantit tuote- ja maantieteelliset markkinat
Kilpailunrajoituslain 19 §:n mukaan Kilpailuvirasto voi määrätä, ettei 4–6 §:n säännöksiä sovelleta kilpailunrajoitukseen, jos se osaltaan tehostaa tuotantoa tai hyödykkeiden jakelua taikka edistää teknistä tai taloudellista kehitystä ja jos hyöty pääosaltaan tulee asiakkaille tai kuluttajille.
Arvioitaessa järjestelyn välttämättömyyttä ja tehokkuutta sekä asiakkaille tai kuluttajille välittyviä hyötyjä, lähtökohtana ovat ne relevantit markkinat, joihin kilpailunrajoituslain 6 §:n vastainen kilpailunrajoitus kohdistuu.
Hakija on hakemuksessaan määritellyt relevanttien hyödykemarkkinoiden muodostuvan matkapuhelinnumeron siirtoon liittyvien palveluiden tarjoamisesta Suomessa toimiville teleyrityksille.
Hakijan mukaan relevantit maantieteelliset markkinat olisivat Suomen laajuiset, koska viestintämarkkinalain ja Viestintäviraston määräykset puhelinnumeron siirrettävyydestä koskevat Suomessa toimivia teleyrityksiä.
Kilpailuvirasto katsoo hakijan selvitysten sekä saatujen lausuntojen perusteella, että relevantit hyödykemarkkinat ovat matkapuhelinnumeron siirtoon liittyvien palveluiden tarjoamisen markkinat. Markkinat ovat muodostuneet matkapuhelinnumeroiden siirtoon liittyvien pakottavien lainsäännösten myötä. Markkinat koostuvat matkapuhelinnumeron siirrettävyyteen liittyvästä tekniikasta sekä tietokannan ylläpidosta ja palvelusta matkapuhelinoperaattoreilta veloitettavista maksuista.
Näillä markkinoilla kolmen suurimman teleoperaattorin tasaosuuksin omistama Numpac tarjoaa omistajayhtiöilleen ja muille matkapuhelinoperaattoreille käyttöönsä sen teknisen infrastruktuurin, jota matkapuhelinnumeron siirrettävyys edellyttää sekä laskuttaa palvelusta operaattoreita. Markkinoita on arvioitava tukkutason markkinoina, koska sekä myyjät että ostajat ovat tukkutason toimijoita. Numpac ei toimi matkapuhelinmarkkinoiden vähittäistasolla.
Hakija ei ole arvioinut matkapuhelinnumeron siirtoon liittyvien palveluiden tarjoamisen markkinoiden suuruutta liikevaihdolla mitattuna. Markkinat eivät kuitenkaan erityisesti suhteessa matkapuhelinmarkkinoihin muodostu kovinkaan merkittäviksi. Markkinat ovat osa suurempia matkapuhelinmarkkinoita ja välttämätön osa matkapuhelinmarkkinoiden toimivuutta lainsäädännön edellyttämällä tavalla.
Maantieteelliset markkinat rajoittuvat tapauksessa Suomen markkinoille. Matkapuhelinnumeroiden siirrettävyyttä määrittelevä viestintämarkkinalain soveltamisalana on Suomessa toimivat matkapuhelinoperaattorit. Mikäli tulevaisuudessa markkinoista muodostuu kansainvälisemmät ja eri maissa toimivien matkapuhelinoperaattoreiden tietokantoja yhdistellään, maantieteelliset markkinat voivat muodostua Suomen aluetta laajemmiksikin.
Toiminnasta aiheutuva tehokkuus sekä tehokkuusetujen siirtyminen kuluttajille
Viestintävirasto on katsonut määräyksensä 46 A/2003 M perustelumuistiossa hakemuksen kohteena olevan järjestelmän synnyttävän tehokkuusetuja numeron siirrettävyyteen. Viestintäviraston mukaan ”yhteinen tietokanta on tarkoituksenmukaisin ja tehokkain tapa siirrettävyyden tekniseksi toteuttamiseksi matkaviestinverkoissa. Master-järjestelmän perustamiskustannukset ovat varsin kohtuulliset verrattuna saatuun hyötyyn siirrettävyyden käytännön toteuttamisessa teleyritysten kesken ja sitä kautta loppukäyttäjien saamien palveluiden sujuvuuteen. Suurimmat hyödyt saavutetaan teleyritysten välisen tietojenvaihdon luotettavuuden lisääntymisenä ja tehostumisena sekä liikenteen välityksen nopeutumisena kun vältetään puheluiden tarpeeton kierrätys matkaviestinverkkojen välillä. Samalla pystytään välttämään kierrätyksestä aiheutuvat yhdysliikenne- ja laskutusongelmat”.
Kilpailuvirasto hyväksyy hakijan ja Viestintäviraston perustelut syntyvistä tehokkuuseduista ja niiden siirtymisestä pääosin kuluttajille. Lisäksi Kilpailuvirasto katsoo markkinaselvitysten perusteella, että matkapuhelinnumeroiden siirrettävyys on aktivoittanut kuluttajia kilpailuttamaan matkapuhelinoperaattoreita ja kilpailu matkapuhelinmarkkinoilla on lisääntynyt.
Numpacin toiminnasta aiheutuvat mahdolliset kilpailunrajoitukset
Hakemusta ja luvan myöntämistä vastustaneet matkapuhelinoperaattorit Globetel Oy ja Fujitsu Invia Oy ovat lausunnoissaan perustelleet vastustamista Numpacin soveltamalla hinnoittelukäytännöllä.
Fujitsu Invia on yleisluontoisemmin katsonut, että Numpacin hinnanmääritysmekanismi tulevaisuudessa mahdollisesti tapahtuvine muutoksineen on siten epätäsmällisesti määritelty, että hinnoittelua on tulevaisuudessa mahdollista muuttaa kilpailijoita syrjiväksi. Kustannusperusteisen hinnoittelun ja kohtuullisen tuoton määräytymiselle ei ole määritelty selkeitä mekanismeja. Lisäksi hinnoittelussa kiinteiden kustannusten osuus on kohtuuttoman suuri liittymämäärältään pienten operaattoreiden osalta.
Hinnanmääräytymismekanismin osalta Kilpailuvirasto katsoo, että Numpac on hakemuksessa ja osakassopimuksessaan määritellyt hintojen määräytymisen perusteet niin tarkasti kuin se liiketoiminnassa yleensä on mahdollista. Numpacin hinnoittelun perusteena on toistaiseksi ollut suoritemääräennusteisiin perustuneet kustannukset. Hinnoittelu on hakijan mukaan kustannusperusteinen. Lisäksi on huomattava, että Numpacia ainoana markkinoilla toimivana elinkeinonharjoittajana sitoo määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevat kiellot rajoittaa kilpailua.
Globetel on katsonut, että Numpacin hinnoittelu on kohtuuttoman korkeaa sellaiselle matkapuhelinoperaattorille, jolla on alle 5000 GSM-liittymää.
Kilpailuvirasto katsoo, että Fujitsu Invian ja Globetelin esittämällä tavalla erityisesti korkeiden kiinteiden kustannusten osuus Numpacin palveluista saattavat nostaa kynnystä markkinoille tuloon. Toisaalta hinnoittelun rakenne on kiinteiden ja muuttuvien kustannusten osalta omiaan aiheuttamaan ristiriitoja liittymämäärältään suurien ja pienien operaattoreiden välillä.
Globetelin mukaan hinnoittelu olisi kohtuullista yli 5.000 GSM-asiakkaan matkapuhelinoperaattorille. Kilpailuvirasto katsoo, että matkapuhelinliiketoiminta edellyttää ollakseen taloudellisesti kannattavaa joka tapauksessa yli 5.000 matkapuhelinasiakkaan volyymia. Numpacin palveluista ennen 5.000 GSM-asiakkaan saavuttamista aiheutuvia kustannuksia ei näin ollen voida arvioida markkinoille tulon esteeksi, vaan niitä on pidettävä lähinnä liiketoiminnan aloituskustannuksina. Matkapuhelinoperaattorin muihin liiketoiminnan aloittamiskustannuksiin verrattuna Numpacin toimintaan liittymisestä aiheutuvia kustannuksia ei voida arvioida kohtuuttomiksi.
Kilpailuvirasto katsoo näin ollen, että Numpacin hinnoittelun rakenteessa on otettu siten huomioon riittävällä tavalla suurten ja pienten matkapuhelinoperaattoreiden erityistarpeet.
Fujitsu Invia Oy on lisäksi katsonut, että Numpacin osakassopimukseen sisältyvä kilpailukielto estää omistajien osallistumisen mahdollisen kilpailevan hankkeen käynnistämiseen tai asiakkaana olemiseen, jolloin kilpailevaa toimintaa on mahdotonta käynnistää Suomessa.
Kilpailuvirasto katsoo kilpailukieltolausekkeen osalta, että Numpacin toiminta on liiketoiminnan kohteena olevien markkinoiden erityisluonteesta ja regulaatiosta johtuen normaalista liiketoiminnasta siten poikkeavaa, että kilpailevan toiminnan toteuttaminen olisi teknisesti hankalaa ja taloudellisesti kannattamatonta. Näin ollen kilpailukieltolauseketta tulee hakijan esittämällä tavalla arvioida ennemminkin Numpacin toimintaan sitouttamisena kuin kilpailun rajoittamisena. Koska kilpailevan toiminnan todennäköisyys hakemuksen kohteena olevilla markkinoilla on hyvin epätodennäköinen, ei Kilpailuvirasto katso tarkoituksenmukaiseksi puuttua kilpailukieltolausekkeeseen.
Perusteet poikkeusluvan ehdolle
Numpacin omistajaosakkaiden konserniyhtiöiden markkinaosuus Suomen matkapuhelinmarkkinoista on lähes 99 %. Viestintämarkkinalaki velvoittaa kaikkien Suomessa toimivia matkapuhelinoperaattoreita liittymään järjestelmään, joka mahdollistaa matkapuhelinnumeron siirrettävyyden. Tällä hetkellä Numpac on markkinoiden ainoa palveluntarjoaja. Numpacin osakassopimukseen kirjatun kilpailukieltolausekkeen sekä liiketoiminnan luonteen vuoksi Numpac tulee todennäköisesti olemaan ainoa palveluntarjoaja myös tulevaisuudessa.
Hinnoittelemalla palvelunsa syrjivästi tai soveltamalla muita kilpailijoiden liiketoimintaa hankaloittavia sopimusehtoja, Numpac pystyy halutessaan vaikeuttamaan Numpacin osakkaisiin kuulumattomien matkapuhelinoperaattorien markkinoille tuloa sekä rajoittamaan kilpailua matkapuhelinmarkkinoilla. Numpac on hakemuksessaan kuitenkin ilmoittanut, että Numpacin hinnoittelu ja muut sopimusehdot ovat tasapuolisia ja eri operaattoreita syrjimättömiä sekä hinnoittelun perustuvan kustannusvastaavuuteen.
Kilpailuvirasto katsoo tarkoituksenmukaiseksi selventää hakijan hakemuksessaan ilmoittaman toimintamallin oikeudellista luonnetta erityisesti suhteessa kolmansiin tahoihin. Asettamalla poikkeuslupaan toiminnan syrjimättömyyttä ja hinnoittelua koskevan ehdon Kilpailuvirasto pyrkii estämään jatkossa mahdollisesti ilmeneviä tulkintaepäselvyyksiä.
Ehdon mukaan Numpac ei saa markkinoilla noudattaa sellaista sopimuskäytäntöä, jolla on kilpailuolosuhteita rajoittavia vaikutuksia matkapuhelinmarkkinoilla.
Kilpailuviraston ratkaisu
Kilpailuvirasto määrää, että kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohtaa ei sovelleta Suomen Numerot Numpac Oy:n piirissä harjoitettuun päätöksessä tarkemmin kuvattuun hintayhteistyöhön, jossa Suomen Numerot Numpac Oy määrää matkapuhelinoperaattoreilta perittävät maksut matkapuhelinnumeroiden siirrosta.
Suomen Numerot Numpac Oy:n on liiketoiminnassaan toimittava syrjimättömästi suhteessa matkapuhelinoperaattoreihin ja sen tulee sopimuskäytännössään ja hinnoittelussaan soveltaa ehtoja, joilla ei ole kilpailua rajoittavia vaikutuksia matkapuhelinmarkkinoiden kilpailuolosuhteisiin.
Poikkeuslupa on voimassa viisi vuotta päätöksen antohetkestä ja sen viimeinen voimassaolopäivä on 24.10.2008.
Hakijan on ilmoitettava Kilpailuvirastolle muutoksista, joita yhteistyössä mahdollisesti tapahtuu poikkeusluvan voimassaoloaikana. Kilpailunrajoituslain 19 § 3 momentin nojalla myönnetty poikkeuslupa on peruutettavissa, mikäli poikkeusluvan ehtoja rikotaan tai olosuhteet luvan myöntämisen jälkeen olennaisesti muuttuvat.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 6 § 19 § ja 19 a §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
[1] Tilanne 30.6.2003. Lähde: operaattorit.