Hakija
Suomen Siemenperunakeskus Oy, Tyrnävä
Hakemus
Suomen siemenperunakeskus Oy (myöhemmin SPK) on hakenut virastoon 3.9.2002 saapuneella hakemuksella poikkeuslupaa SPK:n omistuspohjan laajentamisen seurauksena mahdollisesti syntyvälle kilpailunrajoituslain 6 §:n 1-kohdan tarkoittamalle yhteistyölle. Poikkeuslupaa on haettu vuoden 2010 loppuun saakka.
SPK täydensi poikkeuslupahakemustaan lisäselvityksillä, jotka saapuivat virastoon 27.01.,19.8. ja 8.9. 2003. Lisäksi virastossa pidettiin 12.6.2003 kokous, jossa SPK:n toimitusjohtaja selvitti yrityksen toimintatapoja.
Yritys
SPK Oy
Maa- ja metsätalousministeriön esityksestä valtion laitoksena toiminut SPK muutettiin vuonna 2002 valtion kokonaan omistamaksi osakeyhtiöksi.
Samana vuonna SPK:n osakaspohjaa laajennettiin osakekaupoilla siten, että maa- ja metsätalousministeriö myi valtioneuvoston päätöksen nojalla suurimman osan SPK:n osakkeista HG Vilper Oy:lle (4900 kpl), Lapuan Peruna Oy:lle (1100 kpl), Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitto MTK ry:lle (900 kpl), Ravintoraisio Oy:lle (300 kpl), Evijärven Peruna Oy:lle (300 kpl) ja Järviseudun Peruna Oy:lle (300 kpl). Valtion omistukseen osakkeista jäi 22 % (2200 kpl).
SPK:n toimintaa johtaa yhtiön hallitus yhdessä toimitusjohtajan kanssa. Hallitukseen kuuluu vähintään kuusi ja enintään seitsemän varsinaista jäsentä. Vuonna 2003 hallituksessa jäseninä olivat edustajat HG Vilper Oy:stä, Evijärven Peruna Oy:stä ja Lapuan Peruna Oy:stä sekä SPK:n henkilökunnan että valtion edustajat. Lisäksi varajäsenenä toimi Ravintoraisio Oy:n edustaja.
Yhtiöjärjestyksen mukaan SPK:n toimialana on perunalajikkeiden siemenaineiston puhdistus ja ylläpito, perus- ja sertifioidun siemenen tuotanto, pakkaus ja markkinointi, perunalajikkeiden edustus ja jalostus, perunalajikkeiden lajikeoikeuksien hallinta, toiminta asiakkaiden siemenperunahuollon alihankkijana sekä perunoiden markkinointi eri käyttötarkoituksiin.
SPK:n siemenperunatuotanto
SPK:n harjoittaa perunan siemenaineiston ylläpito- ja tuotantotoimintaa, joka perustuu perunalajikkeiden edustajien kanssa tehtyihin sopimuksiin. Lajike-edustuksella tarkoitetaan ulkomaisen yrityksen suomalaiselle sopimuskumppanilleen luovuttamaa oikeutta tietyn perunalajikkeen hyödyntämiseen Suomessa. SPK:n ja lajike-edustajien väliset sopimukset kattavat noin 70 % yhtiön tuotannosta. Loput 30 % muodostuu niin sanottujen vapaiden lajikkeiden hyödyntämisestä. Käytännössä tämä tarkoittaa lajikkeita, joihin kenelläkään ei ole lajikeoikeuksien omistus- ja edustusoikeutta.
Ylläpito- ja tuotantoprosessiin kuuluu, että SPK:n laboratorio tuottaa koeputkikasveista esiperussiemenen ensimmäisen sukupolven mukulat, joita kutsutaan SS-luokaksi. SPK viljelee itse omalla maatilallaan avomaalisäyksellä SS-siemen- luokan S-, SEE- tai SE-luokiksi, jonka jälkeen yhtiön sopimusviljelijät tuottavat ns. myytävän siemenen siemenluokissa E1 – E3 tai A. Näin saadun sadon SPK myy lajike-edustusyrityksille, jotka puolestaan viljelyttävät sen omilla sopimusviljelijöillään ruoka- ja tärkkelysperunaksi.
Siemenperunan hinnoittelu
Saadun selvityksen mukaan SPK:n hallitus ei päätä eikä suosita yksittäisiä viljelijäkohtaisia hintoja. Sen sijaan hallitus päättää budjettiperusteiden vahvistamisesta. Budjettiperusteet on puolestaan johdettu yrityksen itselleen asettamista tulostavoitteista, jotka perustuvat siemenperunaviljelmiltä hehtaaria kohti sato-odotusten mukaan arvioituihin tuloihin. Hallituksen sato-odotuksiin perustuvan budjetin rajoissa operatiivinen johto neuvottelee ja päättää osto- ja myyntihinnoista, joita ovat sopimusviljelijöille maksettavat korvaukset ja asiakkaille myytävien siemenperunoiden myyntihinnat.
SPK ilmoittaa lajike-edustusyritykselle hintatarjouksensa, jonka pohjalta sovitaan seuraavan kasvukauden toimeksiannoista. Perussiemenen hinnan laskentaperusteena käytetään SPK:n lajikekohtaista tuotantokustannusta.
SPK:n ja viljelijän välillä sovitaan viljelyn lisäksi myös siemenperunasta maksettava korvaus. Viljelijän kanssa tehtävän sopimuksen mukaan SPK maksaa kullekin sopimusviljelijälle ennakkoa kasvukauden jälkeisessä lokakuussa. Ennakkotilin suuruuteen vaikuttaa laatuanalyysin perusteella tehty arvio seuraavan kevään siemensaannosta ja tietyn lajike-erän siemenkelpoisuudesta. Lopulliseen hintaan vaikuttavat lajike-erän laatuominaisuuksien taso.
Operatiivinen johto, johon kuuluvat SPK:n toimitusjohtaja, myyntipäällikkö ja tuotantopäällikkö, antaa hallitukselle tiedoksi hintaneuvottelujen tulokset.
Poikkeuslupahakemuksen peruste
Hakemuksen mukaan SPK:n yhtiöittämistä valmisteli maa- ja metsätalousministeriön asettama työryhmä. Työryhmä päätyi siihen, että osakeyhtiömuotoisen SPK:n osakkaina tulisi olla valtion ohella kotimaisen perunatuotannon toimijat, joilla on oman tuotantonsa puhtauden ja laadukkuuden varmistamiseksi intressi sijoittaa kotimaiseen siemenperunatuotantoon ja sen kehittämiseen. MTK:lle annettiin tehtäväksi kartoittaa peruna-alan toimijoiden kiinnostus perustettavan yhtiön osakkaaksi ja löytämään taho, joka olisi halukas ryhtymään yhtiöön selkeäksi pääosakkaaksi ja kantamaan pääasiallisen vastuun siitä, että yhtiöittämisellä tavoitellut päämäärät pystytään myös toteuttamaan. Neuvottelujen tuloksena löydettiin riittävä määrä osakkaita.
Perustetun yhtiön osakkaat toimivat osittain samoilla markkinoilla kuin SPK ja ovat myös sen asiakkaita. Yhtiön ja osakkeenomistajien väliset sopimukset tehdään kuitenkin yleisten liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti. Ostettaessa tai myytäessä osakkeenomistajilta tai näiden lähi- tai intressipiirissä olevilta tahoilta tavaroita tai palveluja käytetään aina markkinaperusteisia hintoja. Osakkeenomistajaa tai tämän edustajaa ei saa perusteettomasti kohdella edullisemmin kuin muita yhtiön asiakkaita. Osakkuussopimukset eivät myöskään miltään osin velvoita osakkaita SPK:n asiakkaiksi eivätkä muutoinkaan rajoita osakkaiden vapautta valita itse omat sopimuskumppaninsa.
Edelleen hakemuksen mukaan Suomessa ei ole ollut täysin vastaavaa kilpailevaa toimintaa koko Siemenperunakeskuksen tai sen edeltäjien toiminta aikana. Ilman edellä mainittuja järjestelyjä tällaista toimintaa ei harjoittaisi kukaan Suomessa. Kannattavuussyistä ei ole myöskään odotettavissa, että alalle tulisi uusia yrittäjiä. Näin ollen poikkeusluvan kohteena oleva järjestely on ainoa mahdollisuus säilyttää kotimainen laboratoriosta valmiiseen tuotteeseen asti ulottuva siemenperunatuotanto.
Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että poikkeuslupaa haetaan sen varmistamiseksi, ettei yhtiön hallitus tai sen toiminta olisi kilpailunrajoituslain 6 §:n vastaista.
Markkinat
Suomessa perunanviljelyä harjoittaa runsaat 800 viljelijää. Suurin osa näistä viljelijöistä on erikoistunut ruokaperunan, ruokateollisuus- tai tärkkelysperunan viljelyyn. Pieni osa viljelijöistä on erikoistunut siemenperunan tuotantoon.
Siemenperuna, ruokateollisuus- ja ruokaperuna sekä tärkkelysperuna muodostavat käyttötarkoituksensa perusteella omat erilliset markkinansa, joita käsitellään seuraavassa.
Siemenperuna
Siemenperunaa viljellään ruokaperunan, ruokateollisuusperunan ja tärkkelysperunan viljelyä varten.
SPK on ainoa suomalainen yritys, joka tuottaa esiperussiementä ja kantasiementä suomalaisille lajike-edustusyrityksille. Yrityksillä on kuitenkin mahdollisuus tuoda maahan ulkomaisten päämiesten tuottamaa esisiementä tai kantasiementä. Tuontia on tapahtunut ainakin Pohjoisen Kantaperuna Oy:n ja Ravintoraisio Oy:n toimesta.
Pohjoisen Kantaperuna Oy ja Ravintoraisio Oy kilpailevat SPK:n kanssa ns. vapaiden lajikkeiden perunasiemenmarkkinoilla myymällä kantasiementä ruokaperunan ja ruokateollisuusperunan viljelijöille. Pohjoisen Kantaperuna Oy:n osuus Suomen koko siemenperunatuotannosta on noin 40 %, SPK:n noin 27 % ja Ravintoraisio Oy:n noin 10 %.
Tärkkelysperuna
EU:ssa tärkkelysperunan viljelyä säännellään asetuksella. Myös minimihinnasta ja tuotantokiintiöjärjestelmästä on määräyksiä. EU maksaa tuotantotukea tärkkelysperunan tuottajille. Tuotantokiintiötä on mahdollisuus ylittää korkeintaan 5 %. Tärkkelysperunasta 80–90 % menee paperiteollisuuteen. Paperitehtaat voivat maksaa ylimääräistä korvausta korkeatasoisesta laadusta ja myyjän hoitamasta varastoinnista.
Lapuan Peruna Oy, Järviseudun Peruna Oy ja Evijärven Peruna Oy kilpailevat keskenään perunatärkkelysmarkkinoilla. Lapuan Peruna Oy:n ja sen emoyhtiön Finnamyl Oy:n yhteinen markkinaosuus Suomen perunatärkkelyskiintiöstä on runsaat 70 %, Järviseudun Peruna Oy:n osuus noin 20 % ja Evijärven Peruna Oy:n osuus noin 10 %.
Ruokaperuna
Ruokaperuna kulkee viljelijältä joko suoraan tai pakkaamoiden/tukkujen kautta vähittäiskauppoihin tai suoraan loppukäyttäjille ilman myöhempiä jalostusvaiheita.
Ruokaperunan tuotantomäärissä ei ole rajoituksia. Tuontia ja hintoja ei ole myöskään säännelty.
Ruokateollisuusperuna
Ruokateollisuusperunaa tuotetaan vain teolliseen valmistukseen. Suomessa ruokaperunateollisuuden omat sopimusviljelijät tuottavat noin 90 % sen tarvitsemasta peruna-raaka-aineesta, lopusta noin 8 % hankitaan muilta toimijoilta ja noin 2 % tuodaan maahan.
Merkittävimmät ruokateollisuusperunan jalostajayritykset ovat Ravintoraisio Oy, Chips Ab ja Kraft Foods Finland Oy. Ravintoraisio Oy:n tarvitsemasta raaka-aineesta noin 70 % tulee sen omilta sopimusviljelijöiltä.
Hakijan selvitys tehokkuusvaikutuksista
Hakija on perustellut poikkeuslupahakemustaan sillä, että maa- ja metsätalousministeriön suunnitteleman SPK:n yhtiöittämisen ja omistuspohjan laajentumisen seurauksena syntyneellä hallitusyhteistyöllä on pyritty tehostamaan SPK:n toimintaa. Toiminnan tehostuminen mahdollistaa yhtiön toteuttamat rationalisointitoimenpiteet, joiden tuloksena syntyvillä kustannussäästöillä voidaan turvata maamme pohjoisesta sijainnista johtuviin ilmasto- ja ympäristöolosuhteisiin soveltuvan siemenperunatuotannon jatkuminen Suomessa. Kotimaisen siemenperunatuotannon toimivuuden ja kannattavuuden osalta hakijat ovat pitäneet oleellisena sitä, että perunateollisuus ja toimijat ovat voimakkaasti sitoutuneet siemenperunan alkutuotantoon. Näin ollen valtion laitoksen yhtiöittämis- ja omistuspohjajärjestelyiden tarkoituksena on ollut muodostaa vahva kotimainen siemenperunatuotannon toimija, jolla on tosiasiallinen mahdollisuus ja kyky kilpailla ulkomaisten siemenperunatuottajien kanssa.
Kotimainen siemenperunantuotanto vähentää ulkomaisen siemenperunan tuontitarvetta ja pienentää siten riskiä siitä, että ulkomaisen siemenperunan tuonnissa kulkeutuisi Suomeen jokin sellainen vaarallinen kasvintuhooja, jota meillä ei esiinny tai jota esiintyy vain hyvin vähäinen määrä. Jos tällainen kasvintuhooja pääsisi leviämään Suomeen, aiheutuisi sen torjunnasta ja hävittämisestä mittavia kustannuksia paitsi valtiolle myös perunan viljelijöille, jotka kärsisivät merkittäviä tappioita kasvintuhoojan aiheuttamien sadonmenetysten vuoksi.
Edellä mainitut kustannukset voisivat jossain määrin kohdistua myös perunan kuluttajahintoihin. Kuluttajalle järjestelystä koituva keskeisin hyöty on laadukkaan siemenperunatuotannon jatkuminen.
Pyydetyt lausunnot
Kilpailuvirasto pyysi poikkeuslupahakemuksen johdosta lausunnot viideltätoista yritykseltä. Lausunnon antoivat määräpäivään 15.12.2003 mennessä kuusi yritystä, jotka olivat Altia Oyj, Boreal Kasvinjalostus Oy, Maatalouskesko Oy, Pohjoinen Kantaperuna Oy ja Suomen Sokeri Oy:n Jokioisten tehdas.
Altian antaman lausunnon mukaan poikkeuslupajärjestelyllä ei ole haitallisia vaikutuksia tärkkelysteollisuuteen. Boreal puolestaan totesi lausunnossaan, että SPK:n kilpailijoita ovat korkeimpien (esiperus- ja kantasiemen) siemenluokkien tuotannossa lähinnä ulkomaiset lajikejalostajat tai SPK:ta vastaavat ulkomaiset toimittajat. Boreal ilmoitti ostavansa SPK:lta omistamiensa perunalajikkeiden ylläpito- ja perussiemenen tuotantopalveluita. Borealin mielestä poikkeuslupajärjestely tuo hyötyä kuluttajille.
Maatalouskesko ilmoitti myös olevansa SPK:n kanssa liikesuhteessa. SPK ylläpitää ja tuottaa kantasiementä Maatalouskeskon edustamista lajikkeista. Maatalouskeskon käsityksen mukaan SPK ei rajoita kilpailua, koska kaikilla lajike-edustajilla on mahdollisuus ostaa vastaava palvelu muista EU-maista. Maatalouskesko korosti, että siementen maahantuojalla on erittäin ankara vastuu Suomeen tuomastaan siemenperunasta. Vaarallisten kasvintuhoajien riski kasvaa, jos siemenperunan tuontitarve lisääntyy. Tästä syystä ja Suomen huoltovarmuuden kannalta on erittäin tärkeää, että maassamme toimii korkeampia siemenluokkia tuottava yritys. Maatalouskeskon mielestä SPK:n toiminta tätä kautta koituu kuluttajien eduksi elintarvikkeiden laatuketjussa.
Pohjoisen Kantaperuna totesi lausunnossaan olevansa sekä SPK:n yhteistyökumppani että myös sen kilpailija sertifioidun siemenperunan tuotannossa että markkinoinnissa. Pohjoisen Kantaperuna piti erityisen tärkeänä, että poikkeuslupahakemukseen kirjoitettu ajatus ”yhtiö harjoittaa tasapuolista hinnoittelua kaikkiin asiakkaisiinsa nähden ja veloittaa osakkailta ja ulkopuolisilta tahoilta korvaukset saman hinnoitteluperusteen mukaan”, sitoo SPK:n toimimaan tällä periaatteella myös tulevaisuudessa. Kantaperunan mukaan tämä on suomalaisen siemenperunan tulevaisuuden kannalta avainkysymys, koska SPK:n omistajakunnasta puuttuu useita huomattavia peruna-alan yrityksiä.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Kilpailunrajoituksen määrittely
Suomen siemenperunakeskus Oy (SPK) on hakenut kilpailunrajoituslain 19 §:n tarkoittamaa poikkeuslupaa, koska yhtiön hallituksessa on edustettuina samalla portaalla ja samoilla markkinoilla toimivia elinkeinonharjoittajia ja näiden päätöksenteko ja toiminta hallituksessa saattaa eräissä tapauksissa täyttää kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdan tunnusmerkit. Vaikka hallitus ei poikkeuslupahakemuksen mukaan teekään yksittäisiä hintapäätöksiä, on hallituksen jäsenillä mahdollisuus vaikuttaa SPK:n tarjoamien palveluiden (hyödykkeiden) hintatasoon päättäessään yhtiön budjetista.
Kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdan mukaan samalla tuotanto- tai jakeluportaalla toimivat elinkeinonharjoittajat tai näiden yhteenliittymät eivät saa sopimuksella, päätöksellä tai niihin rinnastettavalla menettelyllä määrätä tai suosittaa elinkeinotoiminnassa perittäviä tai maksettavia hintoja tai vastikkeita.
Toiminnan arviointi ja tehokkuusperustelut
Vuonna 2002 Maa- ja metsätalousministeriö myi valtioneuvoston päätöksen nojalla valtion omistamasta siemenperunakeskuksesta 78 prosenttia alalla toimiville elinkeinonharjoittajille. Perusteena oli muun muassa se, että kiinnostus siemenperunakeskuksen toimintaan keskittyi vain alan yrittäjien keskuuteen.
SPK:n osakkaat ovat edustettuina yhtiön hallituksessa. Hallituksessa toimivilla osakasyrityksillä on mahdollisuus vaikuttaa yhtiön perimien yksikköhintojen hintatasoon ja näin ollen vaikuttaa eri perunalajikkeiden väliseen hintakilpailuun. Toisaalta kysymyksessä on siemenperunoiden myynti-/hankintahinta, joka saattaa vaihdella liittyen SPK:n tarjoamaan palvelutasoon. Lopullinen perunan hinta määräytyy siemenperunan uudelleenviljelyn jälkeisillä markkinoilla perunalajikkeen omistajan ja asiakkaan välisissä neuvotteluissa. Näin ollen SPK:n tasolla tapahtuvalla hintojen määräytymisellä ei viraston käsityksen mukaan ole erityistä vaikutusta ruoka-, ruokateollisuusperunan tai tärkkelysperunan hinnanmuodostuksen, johon viime kädessä vaikuttaa myös laadun (viljelyn onnistumisen) taso.
Ylläpitopalvelujen keskittäminen suurempaan yksikköön alentaa todennäköisesti asiakkaiden siemenperunan jalostukseen ja alkutuotantoon liittyviä kustannuksia verrattuna siihen, että jokainen asiakas joutuisi itse hoitamaan erityistä tietotaitoa vaativat tehtävät.
Myös yksityinen kuluttaja hyötyy saadessaan laadukkaampaa ruokaperunaa. Hakijan mukaan hyöty välittyy kuluttajille siten, että tehokkaan tutkimustoiminnan tuloksena jalostetut uudet perunalajikkeet tai vanhojen lajikkeiden laatuominaisuuksien kehittäminen on parantanut kaikkien perunalaatujen kestävyyttä.
Vaikka mainitut tehokkuushyödyt eivät kaikki liitykään välittömästi poikkeuslupahakemuksen kohteena olevaan hintayhteistyöhön, Kilpailuviraston käsityksen mukaan ne voidaan ottaa huomioon 19 §:n tarkoittamina tehokkuusperusteluina. Yleiseksi tehokkuusperusteluksi voidaan katsoa myös se, että Suomen siemenperunakeskuksen toiminnan jatkuminen nykymuodossaan ilman alan yritysten mukaan tuloa olisi ollut epävarmaa. Seurauksena olisi saattanut olla yleisempi perunan laatutason heikkeneminen ja kilpailun väheneminen erityispalveluja tarjoavassa siemenperunan tuotannossa.
Asiassa saadut lausunnot ja tehdyt selvitykset eivät muutoinkaan viittaa siihen, että alalla joko olisi tai että käsiteltävästä järjestelystä seuraisi sellaisia kilpailuongelmia, jotka estäisivät poikkeuslupahakemuksen hyväksynnän.
Kilpailuvirasto harkitsee tässä tapauksessa oikeaksi myöntää SPK:lle poikkeusluvan vuoden 2005 loppuun saakka.
Päätös
Poikkeuslupa
Kilpailuvirasto määrää, että kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohtaa ei sovelleta Suomen siemenperunakeskus Oy:ssä harjoitettavaan hintayhteistyöhön sellaisessa muodossa kuin se on poikkeuslupahakemuksessa esitetty.
Poikkeuslupa on voimassa 03.09.2002 ja 31.12.2005 välisen ajan.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 6 § ja 19 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.