Primalco Oy:n, Havistra Oy:n, Oy Scanfrentz Ab:n, Oy Gust.Ranin ja Pramia Oy:n puuttumattomuustodistus-/ poikkeuslupahakemus A-Pullo Oy:n (jäljempänä A-Pullo) puitteissa harjoitettavalle uudelleentäytettävien alkoholijuomapakkausten kierrätysjärjestelmälle.
Hakijat
Primalco Oy (jäljempänä Primalco) on Altia Group -konserniin kuuluva alkoholijuomia valmistava yritys. Alkoholijuomien lisäksi Primalco valmistaa ja markkinoi etanolia, tärkkelystä, rehuja, etikoita ja eräitä muita elintarvikkeita. Tytär- ja osakkuusyritysten kautta Primalco on mukana myös entsyymiliiketoiminnassa ja pullojen kierrätyksessä. Primalcon valmistamia alkoholijuomia markkinoi ja jakelee Suomessa Havistra Oy.
Havistra Oy (jäljempänä Havistra) on Altia Group -konserniin kuuluva alkoholijuomien myynti- ja markkinointiyhtiö. Suomessa Havistra toimii alkoholijuomien tukkuliikkeenä, jonka pääasialliset asiakkaat Suomessa ovat Alko Oy, ravintolatukut ja -ketjut sekä laivamuonittajat.
Altia Group Oy (jäljempänä Altia) muutettiin julkiseksi osakeyhtiöksi Altia Oyj:ksi 1.5.2002 alkaen. Samalla alkuperäisistä hakijoista Havistra Oy ja Primalco Oy fuusioitiin emoyhtiöön. Altia konsernin liikevaihto oli 248,1 miljoonaa euroa vuonna 2002. Konsernin liikevaihdosta Primalcon osuus oli 137,4 miljoonaa euroa, Havistran 100,4 miljoonaa euroa ja Finlandia Vodka Worldwiden 81,1 miljoonaa euroa. Emoyhtiön liikevaihto oli 2,8 miljoonaa euroa.
Oy Scanfrentz Ab (jäljempänä V&S Finland) fuusioitiin emoyhtiönsä V&S Finland Oy:n kanssa 1.1.2003. V&S Finland valmistaa, myy ja markkinoi Suomessa alkoholijuomia ja tuo maahan kansainvälisiä merkki viina- ja viinijuomia. Yhtiön liikevaihto oli 59,0 miljoonaa euroa vuonna 2002.
Ranin Gust. Oy (valmistaa ja markkinoi tuotteitaan merkillä Lignell & Piispanen, jäljempänä Lignell) on erikoistunut marjapohjaisiin viineihin ja likööreihin. Lisäksi se valmistaa tai pullottaa viinoja, viskejä ja konjakkeja. Yhtiön liikevaihto oli 5,7 miljoonaa euroa vuonna 2002.
Pramia Oy (jäljempänä Pramia) valmistaa ja myy maustettuja ja maustamattomia viinoja. Yhtiön liikevaihto oli 1,7 miljoonaa euroa vuonna 2002.
Hakemus
Asianosaiset ovat hakeneet 15.8.2001 Kilpailuvirastolta ensisijaisesti kilpailunrajoituslain 19 a § mukaista puuttumattomuustodistusta yhteisyrityksensä, A-Pullo Oy:n piirissä harjoitettavaa yhteistä alkoholijuomapullojen kierrätysjärjestelmää varten. Puuttumattomuustodistusta perustellaan sillä, että lupa horisontaalisen kilpailijoiden yhteistyöhön perustuu ympäristöviranomaisen päätökseen, eikä järjestelmälle siten tarvita erillistä poikkeuslupaa. Järjestelmän tehokkuusedut ovat hakijoiden mielestä ilmeiset. Hakijat viittaavat ennakkotapauksena Suomen Palautuspakkaus Oy -ratkaisuun (jäljempänä Palpa) 7.10.1998[1]. Lisäksi hakijat katsovat Kilpailuvirastolle vuonna 1997 lähetetyn A-Pulloa koskevan aineiston perusteella Kilpailuviraston kannan perustuneen tässäkin tapauksessa puuttumattomuuteen.
Tiedot sopimuksesta ja kierrätysjärjestelmän toiminnasta
A-Pullo
A-Pullo on perustettu vuonna 1996 jatkamaan Primalcon harjoittamaa uudelleen täytettävien pullojen kierrätystä. Yhtiön omistavat Altia (76 %), V&S Finland (20 %), Lignell (3 %) ja Pramia (1 %).
Yhtiö aloitti toimintansa 1.1.1997. Toiminnan tarkoituksena on ylläpitää ja kehittää alkoholijuomien pakkaamisessa käytettävien pullojen kierrätysjärjestelmää ja hoitaa järjestelmään kuuluvien pullojen, korien ja lavojen kierrätys- ja lajittelutoimintaa sekä järjestelmän edellyttämää hallintoa ja valvontaa.
A-Pullo toimii ensisijaisesti osakkaidensa lukuun, mutta myös ulkopuolisilla on oikeus liittyä järjestelmään ostamalla palveluita A-Pullolta, mikäli ne sitoutuvat täyttämään A-Pullon hallituksen tällaiselle liittymiselle vahvistamat ohjeet ja velvoitteet.
A-Pullon alkuperäiset osakkaat Primalco, Marli Oy, Chymos Juomat Oy ja Lignell ovat 3.2.1997 solmineet A-Pullon omistusta, liiketoimintaa ja hallintoa koskevan osakassopimuksen, johon myöhemmin mukaan tulleet yhtiöt ovat liittyneet. Hakijoista V&S Finland on fuusioituneiden Marli Oy:n ja Chymos Juomat Oy:n toiminnan jatkaja ja nykyisin osa kansainvälistä Vin&Sprit -konsernia.
A-Pullon liikevaihto vuonna 2002 oli lähes 24 miljoonaa euroa.
Kierrätysjärjestelmän kuvaus
A-Pullo omistaa uudelleentäytettävien pullojen kierrätysjärjestelmän, johon kuuluu yhteispulloja sekä niille sopivia koreja ja lavoja eli yhteisnimitykseltään päällysteitä.
A-Pullo myy päällysteitä alkoholijuomia pakkaavalle teollisuudelle. Hinta muodostuu käyttökorvauksesta, pantista ja palautusmaksusta. Käyttökorvauksella katetaan kaikki A-Pullon toiminnasta aiheutuneet kulut ja sen määrä vaihtelee kulloisenkin kustannustason, käyttömäärän ja päällystetyypin mukaan. Asiakkaalta veloitetaan päällysteisiin liittyvät, ympäristöministeriön hyväksymispäätöksen edellyttämät panttimaksut sekä pakkauksen palauttajalle maksettava palautusmaksu. Nämä maksut veloitetaan samansuuruisina kuin ne maksetaan pulloja A-Pullolle palautettaville tahoille. Vuokralaiselta peritään lisäksi pullovuokra. Niiden pakkausten osalta, jotka ovat ainoastaan osakkaan tai vuokralaisen omassa käytössä, A-Pullo perii pantin ja palautusmaksun lisäksi lajittelukorvauksen. A-Pullo sitoutuu lunastamaan asiakkailta palautuvat pakkaukset uudelleentäyttöä varten.
A-Pullon uudelleentäytettäviä pulloja voi palauttaa Alko Oy:n myymälöihin ja markettien yhteydessä oleviin alkoholijuomapulloja vastaanottaviin yhteispalautuspisteisiin. Palautetuista pulloista maksetaan palauttajalle 10 sentin pantti.
Tyhjien pullojen ja muiden palautettujen pullojen ensimmäinen lajittelu tapahtuu Alko Oy:n myymälöissä ja ravintoloissa. Kierrätyspullot lajitellaan alustavasti ja toimitetaan A-Pullolle. A-Pullon kierrosta poistuneet pullot toimitetaan suoraan lasitehtaalle. Samoin A-Pullo toimittaa uusiokäyttöön rikkoontuneet korit, lavat ja käytetyt alumiinikapselit. Lasiromusta valmistetaan uusia pulloja ja lasivillaa.
A-Pullo kuuluu Suomen Keräyslasiyhdistys ry:hyn alkoholijuomateollisuutta edustavan Elintarviketeollisuusliitto ry:n kautta. Suomen Keräyslasiyhdistys on valtioneuvoston pakkauksista ja pakkausjätteistä antaman päätöksen (962/1997) tarkoittama tuottajayhteisö. A-Pullo toimii kuitenkin tuottajayhteisöstä erillään, ja tuottajayhteisölle kuuluu ainoastaan lasin uusiokäytön ja keräyksen organisointiin ja tiedotukseen liittyvät asiat.
A-Pullo suorittaa kierrätyspulloihin kohdistuneista toimenpiteistä Alko Oy:lle ja ravintolatukuille panttimaksun ja paluurahdin sisältävän lajittelumaksun tai osalajittelumaksun. Koreista ja lavoista maksetaan panttimaksu.
Päällysteiden palatessa tyhjinä A-Pullolle se lajittelee päällysteet ja toimittaa ne asiakkailleen uudelleen täytettäviksi. Järjestelmässä kiertää sekä ns. yhteispulloja, jotka ovat kaikkien osakkaiden ja vuokralaisten käytettävissä olevia pulloja, sekä osakkaiden ja vuokralaisten omia pulloja, jotka ovat ainoastaan tietyn tai tiettyjen osakkaiden tai vuokralaisten käytettävissä olevia pulloja ja heidän uusina hankkimiaan. A-Pullo hankkii uudet ja palautuvat yhteispullot sekä palautuvat omat pullot ja myy niitä osakkaille ja vuokralaisille. Nämä pullot siirtyvät osakkaan tai vuokralaisen vaihto-omaisuudeksi siitä hetkestä lukien, kun ne on lastattu kuljetettavaksi. Omat pullot A-Pullo palauttaa niille, jotka ovat pullot järjestelmään hankkineet.
A-Pullon hallinnon kuvaus ja siihen liittyvät kilpailunrajoitukset
A-Pullon hallitus vahvistaa osapuolten toiminnalle ohjeet ja velvoitteet. Järjestelmään liitettävien pakkausten käytön edellytyksenä on, että A-Pullo hyväksyy tuotteiden ja tarvikkeiden (etiketit, kapselit, liimat, pesutuloksen jne.) sellaiset tekniset ratkaisut, joilla on mahdollista vaikutusta kiertopullojärjestelmän toimivuuteen. Pakkauksia saa käyttää ainoastaan osakkaan tai vuokralaisen omassa tuotannossa ja pelkästään alkoholijuomien pakkaamiseen kotimaan myyntiä varten.
Osakassopimuksessa mainitut liiketoiminnan periaatteet muodostavat osakkaiden ja muiden järjestelmän käyttäjien yleiset toimintaperiaatteet, joita täydennetään erilaisilla päällysteiden käyttöä, vuokrausta ja palautusta koskevilla sopimuksilla sekä kulloinkin voimassa olevilla hinnastoilla koskien pantteja, käyttökorvauksia, palautusmaksuja jne.
A-Pullon hallitus päättää järjestelmään otettavista ja kuuluvista päällysteistä sekä niiden lisähankinnoista ja uusimisesta. A-Pullon hallitus päättää myös päällysteiden hävittämisestä sekä päällysteiden uusimisen yhteydessä että sopeutettaessa päällystekantaa toiminnan kannalta mahdollisimman tarkoituksenmukaiselle tasolle.
Osakassopimuksen mukaan yhtiön osakkaita kohdellaan yhtiön liiketoiminnassa tasavertaisesti ja samanlaisin ehdoin. Yhtiön hallitus päättää liiketoimintaperiaatteiden puitteissa yhtiön liiketoiminnan harjoittamisesta kulloinkin vallitsevan markkina- ja kilpailutilanteen perusteella. Yhtiön hallituksen varsinaiset (5 varsinaista ja 1 varajäsen) jäsenet valitaan suhteellisilla vaaleilla siten, että enemmistö, jonka muodostaa yksi osakas tai useampi samaan konserniin kuuluva osakas, saa nimetä enintään 3 varsinaista jäsentä. Vähemmistö, joka edustaa yhtiökokouksessa vähintään 1/10 osaa annetuista äänistä ja kokouksessa edustetuista osakkeista, saa nimetä ja saada valituksi toinen yhtiön varsinaisista tilintarkastajista. Tällä hetkellä Altialla on osakassopimuksen mukaisesti 3 hallituspaikkaa, V&S Finlandilla 2 paikkaa ja Lignellillä yksi varajäsen. Keskeisimmät yhtiön asiat on käsiteltävä yhtiön hallituksessa kaikkien varsinaisten jäsenten paikalla ollessa ja niitä koskeva päätös voidaan tehdä vain, jos päätösehdotusta on kannattanut vähintään neljä hallituksen viidestä jäsenestä. Tällaisia asioita ovat mm.
- vähittäismyyntipäällysten lupaehtoihin ja verotukseen liittyvät asiat sekä suhteet muihin vähittäismyyntipäällysten kierrätys- ja palautusjärjestelmiin,
- olennaiset kuljetusjärjestelmiin ja -maksuihin liittyvät asiat,
- käsittelymaksujen suuruus ja maksuperusteet,
- pullojen käyttö muuhun kuin alkoholijuomien pakkaukseen,
- uudet pullo- ja korityypit,
- sopimusten tekeminen (pl. operatiiviseen liiketoimintaan kuuluvat sopimukset).
- pullopantin suuruus.
Edellä olevan mukaisesti hintayhteistyö on keskeinen osa hallituksen toimintaa.
Yhtiö hinnoittelee osakassopimuksen mukaisesti palvelunsa niin, että hyväksytyn budjetin mukainen liiketulos on voitollinen ja mahdollistaa osingonjaon siten, että osinko vastaa viitekorkoon sidottua, osakassopimuksessa erikseen sovittua korkotasoa. Osakassopimuksen osapuolet saavat luovuttaa osakkeensa aikaisintaan 10 vuoden kuluttua sopimuksen voimaantulosta eli 6.2.2007 alkaen. Osakkeiden etuosto-oikeus on ensisijaisesti sopimuksen osapuolilla ja toissijaisesti yhtiön hallituksen osoittamalla taholla.
A-Pullo tarjoaa omistajilleen syrjimättömin ehdoin pullovolyymit ja tarvittavat palvelut. Lisäksi A-Pullon osakaspiirin ulkopuolisilla on mahdollisuus osallistua järjestelmään vuokralaisena. Vuonna 2003 A-Pullon ylläpitämässä uudelleen täytettävien pullojen kierrätysjärjestelmässä olivat mukana vuokralaisen sopimusehdoin Finlandia Sahti Ky, Osuuskunta Karjalan Minttu ja Hämeen Ammattikorkeakoulun Lepaan viinitila, joka toimittaa keskitetysti tilaviiniyrittäjille (31 yrittäjää) pulloja. Vuokralaisella on oikeus:
- kaikkiin A-Pullon yhteiskäytössä oleviin pulloihin,
- tuoda järjestelmään omia pulloja järjestelmään yhtäläisin edellytyksin A-Pullon osakkaiden kanssa,
- hankkia palautuspulloja samoin osakkaiden kanssa yhtäläisin myynti- ja toimitusehdoin ja
- oikeus muovisiin kampanjalavoihin samoin ehdoin osakkaiden kanssa.
Vuokralaiset, jotka hankkivat pulloja samoin edellytyksin kuin osakkaatkin saavat pullot myös samoin edellytyksin. Tilaviiniyrittäjillä ei ole paluupullojen käyttövelvollisuutta. Vuokralaisilla ei ole järjestelmään liittyvää panttien takaisinostovelvollisuutta kuten osakkailla on pullojen, korien ja lavojen suhteen.
Hakijoiden esittämät tehokkuusperustelut
Useiden kierrätysverkkojen rakentaminen alkoholijuomapulloja varten olisi epätarkoituksenmukaista ja johtaisi tehottomiin ja tarpeettomiin päällekkäisjärjestelyihin. Kaikki alan toimijat voivat nojata yhteen järjestelmään, jolloin transaktiokustannukset ja logistiset kustannukset eivät kertaudu.
Erityisenä tehokkuusetuna voidaan mainita, että eri valmistajat voivat käyttää omia tuotteitaan varten samoja kierrätyksessä olevia pullomalleja. Omaa erillistä tuotekohtaista pullomallia ei tarvita.
Yleinen kierrätysjärjestelmän tehokkuusetu on se, ettei alkoholijuomavalmistajan tarvitse turvautua kertakäyttöpakkauksiin, vaan pullo voidaan hyödyntää prosessissa toistuvasti koko teknisen elinkaarensa ajan.
Hinnoittelussa käytettäviä yksikkökustannuksia ei ole jaoteltu volyymipohjaisesti, joten vuokralaiset saavat hinnoittelussa koko toiminnan skaalaedut hyväkseen. Tämän johdosta esim. pieni tilaviiniyrittäjä voi päästä omille tuotemarkkinoilleen ilman merkittävää käyttäjäksi tulemisesta aiheutuvaa kustannusta.
Hakemuksesta annetut lausunnot
Kilpailuvirasto pyysi lausuntoa A-Pullon puuttumattomuus-todistuksesta/poikkeuslupahakemuksesta ympäristöministeriöltä, Kauppa- ja teollisuusministeriöltä (jäljempänä KTM), kuluttajavirastolta, Päivittäistavarakauppa ry:ltä, Suomen Alkoholijuomakauppayhdistys ry:ltä ja Suomen Hotelli- ja Ravintolaliitto ry:ltä.
Ympäristöministeriö toteaa lausunnossaan, että A-Pullo Oy:n ylläpitämä uudelleen täytettävien alkoholijuomapakkausten kierrätysjärjestelmä on toiminut ympäristönsuojelun kannalta asetettujen tavoitteiden mukaisesti. Järjestelmä edistää pakkausten uudelleenkäyttöä ja pakkausjätteiden hyödyntämistä koskevan tavoitteen toteuttamista. Ympäristöministeriö katsoo, että A-Pullon ylläpitämä järjestelmä edesauttaa tehokkaasti ja tuloksellisesti pakkausdirektiivin ja sen perusteella annetun valtioneuvoston päätöksen toimeenpanoa.
KTM:n mielestä kierrätysjärjestelmien toimivuuden ja kilpailuneutraliteetin kannalta on tärkeää, että kierrätysjärjestelmiä hallinnoivat yhteisöt ovat avoimia ja niiden jäsenpohjan tulisi edustaa mahdollisimman laajasti kierrätysjärjestelmän toteuttamiseen osallistuvia tahoja. KTM painottaa kiertopullojen hallinnoinnin laajapohjaista järjestämistä järjestelmien toimivuuden varmistamiseksi.
Päivittäistavarakauppa on huolissaan kaupalle maksettavista käsittelykorvauksista, kun kaupan vastaanottopisteiden määrä nousee EU:n laajenemisen myötä, jolloin kaupasta tulee merkittävämpi tekijä alkoholikiertopullojen kierrätyksessä. Päivittäistavarakauppa ry:n mielestä A-Pullo Oy:n hallinnoima uudelleentäytettävien alkoholijuomapullojen kierrätysjärjestelmä tulisi avata kaikkien pullottajien, maahantuojien ja kaupan yhteisesti hallinnoimaksi logistiikkayhtiöksi.
Alaa sääntelevät lait
Verolainsäädäntö
Juomapakkausten ympäristöohjausta tuetaan valmisteverotuksen avulla. Alkoholijuomista peritään fiskaalisten perusverojen lisäksi lisäveroa tuotteiden pakkaustavasta riippuen. Virvoitusjuomaverosta annetun lain (1474/1994) sekä alkoholi- ja alkoholijuomaverosta annetun lain (1471/1994) mukaan lisäveron määrä on tällä hetkellä 67 senttiä litralta, jos juomapakkaus ei kuulu pantillisiin ympäristöministeriön hyväksymiin kierrätysjärjestelmiin. Jos juoman vähittäismyyntipäällys kuuluu ympäristöministeriön hyväksymään panttiin perustuvaan kierrätysjärjestelmään ja vähittäismyyntipäällys hyödynnetään raaka-aineena, lisäveron määrä on 16 senttiä litralta. Lisäveroa ei ole suoritettava lainkaan, jos vähittäismyyntipäällys on uudelleen täytettävä. A-Pullon kierrätysjärjestelmään kuuluvien pakkausten käytöstä ei näin ollen peritä yllämainittua pakkausveroa.
Ympäristöministeriö on antanut päätöksen virvoitus- ja alkoholijuomien vähittäismyyntipäällysten kierrätysjärjestelmään hyväksymisestä (26.6.1994/569), jossa määritellään yksityiskohtaisemmat ehdot kierrätysjärjestelmään hyväksymiselle.
A-Pullon kierrätystoiminta perustuu ympäristöministeriön alun perin Oy Alko Ab:lle myöntämiin lupiin (Dnrot 16/449/93 ja 22/42/94), jotka ovat 11.3.1995 siirretty ensin Oy Alko Ab: tytäryhtiöille (Dno 10/42/95) siten, että Alko Oy vastasi kertaalleen kierrätettävien päällysten ja Primalco uudelleen täytettävien päällysten kierrätysjärjestelmästä. Samalla Alko Oy ja Primalco valtuutettiin ottamaan kierrätysjärjestelmiinsä myös muita yrityksiä sekä näiden maahantuomia, valmistamia tai myymiä päällysteitä. Ympäristöministeriö siirsi kierrätysjärjestelmät edelleen A-Pullolle 5.12.1996 tekemällään päätöksellä (Dnro 54/42/96). Ympäristöministeriön päätökset perustuivat alkoholi- ja alkoholijuomaverosta annetun lain (1471/94) 7 §:ään sekä ympäristöministeriön 28 päivänä kesäkuuta 1994 tekemään päätökseen virvoitusjuomien ja alkoholijuomien vähittäismyyntipäällysten hyväksymisestä (569/94).
Pakkauksista ja pakkausjätteistä annettu direktiivi ja sen implementointi Suomen lainsäädäntöön
Pakkauksista ja pakkausjätteestä on annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EPNDir 94/62/EY, jäljempänä pakkausdirektiivi), joka on implementoitu Suomen lainsäädäntöön valtioneuvoston päätöksellä pakkauksista ja pakkausjätteestä (962/1997) (jäljempänä valtioneuvoston päätös). Sitä ennen jätelakia muutettiin laajentamalla tuottajavastuun alaa.
Valtioneuvoston päätöksen (5§) mukaan pakkaajan on ehkäistävä pakkausjätteen syntymistä, huolehdittava pakkauksen käyttämisestä uudelleen ja pakkausjätteen hyödyntämisestä sekä vastattava tästä aiheutuvista kustannuksista markkinoille luovuttamiensa pakkausten määrän ja laadun mukaisessa suhteessa siten, että säädetyt vähimmäistavoitteet saavutetaan ja, että muut tässä päätöksessä pakkaajalle säädetyt velvollisuudet täytetään. Edelleen (6§) taloudellisten toimijoiden on tuottajayhteisöjä muodostamalla ja ylläpitämällä tai muuten yhteistoimin huolehdittava niille 5 §:ssä säädettyjen jätehuoltoa koskevien velvollisuuksien täyttämisestä. Päätöksessä todetaan myös, että muun taloudellisen toimijan kuin pakkaajan on toimittava siten, että pakkaaja voi täyttää sille 5 §:n 1 momentissa säädetyt velvollisuudet.
Euroopan komissio on antanut Suomelle pakkausdirektiivin kansallista täytäntöönpanoa koskevan virallisen huomautuksen helmikuussa 2002 ja perustellun lausunnon heinäkuussa 2002.[2] Niissä puututtiin Suomessa voimassa olevaan juomapakkausten ympäristöohjausjärjestelmään. Komissio on huomautuksessaan ja lausunnossaan todennut, että Suomi ei ole saattanut osaksi kansallista lainsäädäntöä pakkausdirektiivin 7 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa, jossa asetetaan jäsenvaltiolle positiivinen velvoite varmistaa kierrätysjärjestelmien avoimuus ja syrjimättömyys ja välttää kilpailun vääristyminen pakkausten ja pakkausjätteiden palautusjärjestelmissä.
Suomi on myöntänyt pakkausdirektiivin täytäntöönpanon olevan puutteellinen komissiolle lähettämissään vastauksissa. Lainsäädäntöä on luvattu muuttaa siten, että laissa tuottajayhteisöön rinnastetaan myös muu laaja-alainen tuottajien ja muiden taloudellisten toimijoiden muodostama yhteistoimintajärjestely.[3] Siten A-Pullo olisi lain tarkoittama tuottajayhteisö.
Tammikuussa 2004 Euroopan yhteisöjen komissio haastoi Suomen oikeuteen. Komissio katsoo kanteessaan, että Suomi rikkoo yhteisön pakkauksista ja pakkausjätteistä annettua direktiiviä (94/62/EY), koska Suomi ei ole vieläkään implementoinut pakkausjätedirektiivin 7 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa eikä siten ole varmistanut, että niitä sovelletaan käytännössä.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Yhteistyön sisältämät kilpailunrajoitukset ja kilpailunrajoituslain soveltaminen
Kilpailunrajoituslain 6 §:n mukaan samalla tuotanto- tai jakeluportaalla toimivat elinkeinoharjoittajat tai näiden yhteenliittymät eivät saa sopimuksella, päätöksellä tai niihin rinnastettavilla menettelyillä:
- määrätä tai suosittaa elinkeinotoiminnassa perittäviä tai maksettavia hintoja tai vastikkeita; tai
- rajoittaa tuotantoa, jakaa markkinoita tai hankintalähteitä, elleivät ne ole välttämättömiä järjestelyille, jotka tehostavat tuotantoa tai jakelua taikka edistävät teknistä tai taloudellista kehitystä ja hyöty pääosaltaan tulee asiakkaille tai kuluttajille.
Kilpailuvirasto katsoo, että A-Pullon osakkaat ovat samalla tuotanto- ja jakeluportaalla toimivia elinkeinonharjoittajia kilpailunrajoituslain 6 §:n tarkoittamassa merkityksessä.
Kiertopullojärjestelmässä on kyse horisontaalisesta kilpailijoiden yhteistoiminnasta. A-Pullon hallituksessa 4/5 äänten enemmistöllä sovitaan kuljetusmaksuista, pullopantin suuruudesta, palautusmaksusta ja kaupan lajittelupalkkiosta, jotka ovat samoja kaikille osakkaille ja vuokralaisille. Ympäristöministeriön päätös kiertopullojärjestelmän hyväksymisestä vaikuttaa ainoastaan pantin vähimmäismäärään.
A-Pullon yhteydessä toteutettavasta hintayhteistyöstä voidaan todeta, että osakkailta ja vuokralaisilta perittävä pullon käsittelymaksu muodostuu pelkästään A-Pullon itsensä aiheuttamista kustannuksista, joiden hinnoittelusta yhtiön hallitus päättää.
Kaupalle tai muille pullojen toimittajille maksettavasta pullon palautuspalkkiosta sekä lajittelukorvauksesta tai osalajittelukorvauksesta päättäminen tarkoittaa A-Pullon ostohinnan määrittämistä.
Kilpailurajoituslain 6 § 1 kohdassa tarkoitettu hinnoitteluyhteistyö näyttää ainakin toteutuvan tilanteissa, joissa päätetään yhteisesti kaupalle maksettavan pullonpalautuspalkkion suuruudesta tai juomia valmistavan teollisuuden tai vuokralaisten kanssa käydään neuvotteluja pullovuokran suuruudesta.
Erityislainsäädännössä ei ole valtioneuvoston päätöksen 5 §:n tarkoittamaa kustannustenjakoperiaatetta yksityiskohtaisempia hinnoittelua koskevia määräyksiä, joten kilpailunrajoituslakia voidaan soveltaa hakijoiden harjoittamaan hintayhteistyöhön ja tuotannon määrää rajoittavaan päätöksentekoon.
Edellä olevan perusteella yhteistyölle ei ainakaan kaikilta osiltaan voida myöntää kilpailunrajoituslain 19 a §:n mukaista puuttumattomuustodistusta. Sen sijaan kilpailunrajoituslain 19 §:n mukaiset poikkeusluvan myöntämisen edellytykset tulevat arvioitaviksi. Lain 19 §:n perusteella Kilpailuvirasto voi elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän hakemuksesta määrätä, ettei kilpailunrajoituslain 4–6 §:n säännöksiä sovelleta kilpailunrajoitukseen, jos se osaltaan tehostaa tuotantoa tai hyödykkeen jakelua taikka edistää teknistä tai taloudellista kehitystä ja, jos hyöty pääosaltaan tulee asiakkaille tai kuluttajille.
Kilpailuvirasto arvioi järjestelyä kokonaisuutena ottaen huomioon päätöksentekoon sisältyvät muut potentiaaliset kilpailunrajoitukset, joita arvioidaan jäljempänä.
Relevantit tuote- ja maantieteelliset markkinat
Relevantit tuotemarkkinat ovat alkoholijuomien uudelleen täytettävien vähittäismyyntipäällysten kierrätystoiminnan markkinat. Nämä markkinat ovat Suomen laajuiset. Suomessa on tällä hetkellä vain kaksi toiminnassa olevaa kierrätysjärjestelmää uudelleen täytettäville juomapakkauksille: A-Pullon ja Ekopulloyhdistys ry:n hallinnoimat järjestelmät. Ekopulloyhdistys ry:n kierrätysjärjestelmää hallinnoi 1.4.2004 saakka Panimoliitto. Lisäksi materiaalina hyödynnettäville tölkeille on kierrätysjärjestelmä (Palpa).
A-Pullon ja Ekopulloyhdistys ry:n järjestelmissä ei ole päällekkäisyyksiä. A-Pullon järjestelmä eroaa Ekopulloyhdistys ry:n järjestelmästä siten, että se myös tarjoaa kuljetus-, lajittelu-, varastointi- ja jakelupalveluita. Kyse ei ole siis pelkästä järjestelmän hallinnoinnista. Lisäksi pakkauksia käytetään eri juomille: A-Pullon pakkauksia käytetään väkevien ja keskivahvojen alkoholijuomien, mietojen viinien ja vahvojen siidereiden pakkaamiseen. Altian omaa 0,5 l:n pulloa käytetään myös etikan pakkauksena. Ekopulloyhdistys ry:n järjestelmässä pulloja käytetään vain oluiden, virvoitusjuomien ja mietojen siiderien pakkaamiseen.
Hakijoiden esittämien tehokkuusperustelujen arviointi ja tehokkuusetujen siirtyminen kuluttajille
Taloudellisina tehokkuusperusteluina hakijat ovat muun muassa esittäneet, että kaikki alan toimijat voivat nojata yhteen järjestelmään, jolloin transaktiokustannukset ja logistiset kustannukset eivät kertaudu. Kilpailuvirasto hyväksyy esitetyt perustelut ja katsoo, että yhteistyöllä voidaan edistää tehokkuusetujen välittymistä asiakkaille.
Lisäksi Kilpailuvirasto katsoo, että järjestelmässä harjoitettava hintayhteistyö on objektiivisesti ottaen tarpeellista kierrätysjärjestelmän toimivuustavoitteiden saavuttamiseksi ja eri yritysten tasapuolisen kohtelun toteuttamiseksi. Yhdenmukaiset lajittelu- ja käyttökorvaukset sekä pantti ovat välttämättömiä järjestelmän toimivuuden kannalta. Kierrätysjärjestelmä on ainoastaan osa tuotteiden tuotantokustannuksista. Lopputuotemarkkinoilla osakkaat ja vuokralaiset kilpailevat keskenään.
Kuluttajan kannalta useamman päällekkäisen kierrätysjärjestelmän käyttäminen olisi hankalaa ja aiheuttaisi sekaannusta. Kierrätysjärjestelmä täyttää myös ympäristönsuojelulliset tavoitteet pakkausjätteen vähentämisestä, sillä n. 80 prosenttia pulloista palautuu käyttöön.
Tehokkuusperustelut osoittavat, että kiertopullojärjestelmä toimii ympäristötavoitteiden kannalta tarkoituksenmukaisesti sekä taloudellista tehokkuutta edistäen. Kiertopullojärjestelmä sisältää myös kannustimet kaikille järjestelmään kuuluville tehostaa A-Pullon toimintaa entisestään.
Osakassopimuksen mukaan osakkaita on kohdeltava tasapuolisin syrjimättömin ehdoin. Kilpailuviraston saamista selvityksistä ei ole ilmennyt, että osakkaita tai vuokralaisia olisi kohdeltu syrjivästi.
Vuokralaiset ovat yleensä kiertopullojen pienvolyymikäyttäjiä. A-Pullo ei ole hinnoittelussaan eriyttänyt hinnoitteluaan volyymin perusteella, joten vuokralaiset saavat vuokrahinnoittelussa koko toiminnan skaalaedut hyväkseen.
Päätöksenteon ja toiminnan mahdollisten kilpailua rajoittavien vaikutusten arviointi
A-Pullon kaltaisten kierrätysjärjestelmien kilpailuvaikutuksien arvioinnissa keskeinen näkökohta on järjestelmien mahdollinen vaikutus lopputuotemarkkinoilla käytävään kilpailuun. Kilpailuvirasto kiinnittää huomiota erityisesti järjestelmässä tapahtuvaan kilpailijoiden väliseen tietojen vaihtoon. Tässä yhteydessä kilpailun kannalta arkoja tietoja ovat tuotanto- ja myyntimääriä tai -tavoitteita koskevat tiedot.
Osakkaat ja vuokralaiset ovat velvollisia vuosittain ilmoittamaan seuraavan vuoden arvioidun päällysteiden tarpeensa päällystelajeittain A-Pullon hallituksen antamien ohjeiden mukaisesti. Näiden ilmoitusten perusteella A-Pullo huolehtii päällysteiden riittävyydestä ja ylläpidosta sekä suorittaa tarvittaessa lisähankintoja tai hävityksiä.
A-Pullo budjetoi vuosittain tarvittavat pullovolyymit itsenäisesti. Omistajat ja vuokralaiset arvioivat käyttämänsä pullovolyymit ja ilmoittavat nämä arviot budjetoinnin pohjaksi A-Pullolle. Hakijoiden mukaan tätä informaatiota ei jaeta hallitukselle tai muutoinkaan horisontaalisessa kilpailuasemassa oleville yrityksille, vaan informaatio jää vain A-Pullon operatiivisen johdon haltuun. Pullomallit eivät ole tuotespesifejä, jolloin pullovolyymeistä ei sinänsä voi tehdä luotettavia johtopäätöksiä niistä alkoholijuomatuotteista, joita kukin käyttäjä aikoo kiertopulloihin pakata.
A-Pullon kaksi suurinta osakasta (Altialla 3 hallituspaikkaa ja V&S Finlandilla 2 paikkaa) muodostavat tällä hetkellä yhtiön toimivan hallituksen. Yhtiön päätösten valmistelu tapahtuu hallituksen antamien ohjeiden perusteella. Osakassopimuksen osapuolet saavat luovuttaa osakkeensa aikaisintaan 10 vuoden kuluttua sopimuksen voimaantulosta eli 6.2.2007 alkaen. Osakkeiden etuosto-oikeus on ensisijaisesti sopimuksen osapuolilla ja toissijaisesti yhtiön hallituksen osoittamalla taholla. Osakassopimuksen nykyiset jäsenet voivat siten valvoa yhtiön omistusrakennetta riippumatta lopputuotemarkkinoilla tapahtuvista muutoksista, mm. yrityskaupoista. Tiukoista säännöistä huolimatta Kilpailuviraston saamien tietojen mukaan Pramia on tullut yhtiön osakkaaksi A-Pullon perustamisen jälkeen vuonna 1999.
Käytännössä pienosakkaiden ja vuokralaisten mukaanpääsy A-Pullon päätöksenteon valmisteluun on toimijoiden tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi välttämätöntä. Tällaisia pienosakkailla ja vuokralaisille tärkeitä asioita ovat mm. uusien pullomallien käyttöönoton valmistelu ja vanhojen päällystemallien poistaminen käytöstä. Käytännössä informaation kulku voidaan varmistaa esimerkiksi siten, että pienosakkailla on edustus yhtiön hallituksessa.
Kulloinkin käytössä oleva päällystekanta määrittää lopputuotteiden tuotannon potentiaaliset rajat. A-Pullon hallitus päättää järjestelmään otettavista ja kuuluvista päällysteistä sekä niiden lisähankinnoista ja uusimisesta. A-Pullon hallitus päättää myös päällysteiden hävittämisestä sekä päällysteiden uusimisen yhteydessä että sopeutettaessa päällystekantaa toiminnan kannalta mahdollisimman tarkoituksenmukaiselle tasolle.
Päällysteiden määrällisen saatavuuden ei ole tullut esille puutteita asian käsittelyn yhteydessä. Mikäli A-Pullon päätöksenteko saa aikaan osakkaiden tai vuokralaisten tuotantoa tosiasiallisesti rajoittavia vaikutuksia, tällä on aina siinä määrin kilpailua rajoittavia ja/tai poissulkevia vaikutuksia, ettei se voi tulla kilpailunrajoituslain 6 § 2 kohdassa säädetyn poikkeuksen piiriin. Kilpailuvirasto katsoo, ettei edellytyksiä tältä osin myöskään ole kilpailunrajoituslain 19 §:ssä säädetyn poikkeusluvan myöntämiseen.
Poikkeusluvan turvin toimiessaan A-Pullo on ainoa valtakunnallinen toimija uudelleen täytettävien alkoholijuomapakkausten kierrätyksen markkinoilla Suomessa. Sen toimintaa voidaan arvioida horisontaalista yhteistyötä koskevien kilpailusääntöjen lisäksi myös määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevien kilpailusääntöjen perusteella. A-Pullo on kilpailunrajoituslain 3 § 2 momentissa tarkoitettu määräävässä markkina-asemassa oleva elinkeinonharjoittaja. Tämä markkina-asema korostaa A-Pullon syrjimättömän, tasapuolisen ja kohtuullisen menettelyn velvoitetta markkinatoiminnassa. Tämä tulee esimerkiksi esiin hyväksyttäessä uusia yrityksiä yhtiön osakkaiksi tai vuokralaisen oikeuksin kierrätysjärjestelmään.
Rooman sopimuksen artiklojen 81 ja 82 täytäntöönpanon sekä kansallisen kilpailunrajoituslain uudistuminen
Toukokuun alusta 2004 tulee voimaan Neuvoston asetus ((EY) N:o 1/2003) perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta. Asetus on kaikilta osiltaan velvoittava, ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. Kansallisen kilpailuviranomaisen on sen mukaan aina sovellettava Rooman sopimuksen artikloja 81 ja 82 kilpailunrajoituksiin, mikäli näillä on vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Soveltaessaan artiklaa 81 kansallinen kilpailuviranomainen ei voi poiketa kansallisen lainsäädännön perusteella artiklan 81 soveltamiskäytännöstä. Toukokuun alun jälkeen Rooman sopimuksen artiklojen 81 ja 82 soveltamisen osalta elinkeinonharjoittajat eivät voi enää saada poikkeuslupia tai puuttumattomuustodistuksia.
Rooman sopimuksen artiklojen 81 ja 82 täytäntöönpanon uudistuksen yhteydessä on käynnistetty myös kansallisen kilpailunrajoituslain uudistaminen. Hallituksen esitys eduskunnalle (HE 11/2004 vp.) merkitsisi kansallisen kilpailulainsäädännön harmonisointia artiklojen 81 ja 82 ja niiden täytäntöönpanoasetuksen kanssa. Lakiin ehdotetaan sisällytettäväksi artiklaa 81 vastaava kieltopykälä. Hallituksen esityksessä ehdotetaan luopumista nykyisistä kansallisista poikkeuslupa- ja puuttumattomuustodistusjärjestelmistä, koska niistä luovutaan yhteisötasollakin. Hallituksen esityksen mukaan ennen lain voimaantuloa kansallisen kilpailunrajoituslain perusteella myönnetyt poikkeusluvat ovat voimassa poikkeusluvassa määrättyyn päivään asti.
Kilpailuviraston ratkaisu
Poikkeusluvan ehdot
Kilpailuvirasto määrää, että kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohtaa ei sovelleta A-Pullo Oy:ssä harjoitettavaan, päätöksessä tarkemmin kuvattuun, hintayhteistyöhön. Poikkeusluvan ehtona on
- etteivät A-Pullo Oy:n osakkaat ja vuokralaiset vaihda keskenään tietoja, jotka voisivat antaa mahdollisuuden lopputuotemarkkinoilla käytävän kilpailun rajoittamiseen tai koordinoimiseen;
- ettei osakassopimukseen liittyvää etuosto-oikeutta käytetä yhtiön osakkaaksi pääsyn rajoittamiseksi;
- että päällystekohtaisen päätöksenteon valmistelua koskevaa tietoa jaetaan kaikille osakkaille ja vuokralaisille tasapuolisesti, ja
- ettei A-Pullo Oy päätöksenteossaan saa aikaan sen enempää osakkaiden tai A-Pullon kanssa muutoin yhteistyössä olevien vuokralaisten tuotantoa rajoittavia vaikutuksia.
Mikäli A-Pullo Oy:n toiminta saa aikaan tällaisia tuotantoa rajoittavia vaikutuksia, se ei täytä kilpailurajoituslain 6 § 2 kohdassa säädettyä poikkeusta. Edellytyksiä 19 §:ssä tarkoitetun poikkeusluvan myöntämiseen tällaiselle toiminnalle ei ole.
Poikkeusluvan myöntämisen edellytyksiä harkitessaan virasto on ottanut huomioon EY:n kilpailusääntöjen täytäntöönpanoasetuksen määräykset perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklojen ja kansallisen kilpailuoikeuden välisestä suhteesta sekä kilpailunrajoituslain uudistuksen. Lisäksi Kilpailuvirasto on kiinnittänyt huomiota siihen, että A-Pullo Oy:n aikaansaamat kilpailunrajoitukset vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, ja rajoituksiin olisi näin sovellettava yhteisön kilpailuoikeutta.
Näistä syistä Kilpailuvirasto on tullut johtopäätökseen, ettei haettua poikkeuslupaa voida, eikä ole tarpeenkaan, myöntää laajemmalti tai pidemmäksi ajaksi kuin mikä on välttämätöntä siirtymäajan varaamiseksi hakijoille kierrätysjärjestelmän sopeuttamiseksi kilpailunrajoituslain uusiin säännöksiin ja erityisesti yhteisön oikeuden vaatimuksiin.
Poikkeusluvan voimassaoloaika
Poikkeuslupa on voimassa myöntämispäivästä vuoden 2004 loppuun saakka.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 3 §, 6 § ja 19 § ja 19 a §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
[1] Kilpailuviraston kirje 7.10.1998, Dnro 899/67/95.
[2] Komission virallinen huomautus 31.01.2002/C(2002)301 koskien pakkauksia ja pakkausjätettä ja Komission perusteltu lausunto 17.7.2002/C(2002)2851.
[3] Mm. tätä tavoitetta varten on annettu Hallituksen esitys Eduskunnalle (152/2003 vp.) laiksi jätelain muuttamisesta sekä laiksi ajoneuvojen siirtämisestä ja romuajoneuvojen hävittämisestä annetun lain 4 §:n muuttamisesta.